Forvaltningsrevisjon Askøy kommune Tilpasset opplæring, spesialundervisning og samarbeid med PPT

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Askøy kommune Tilpasset opplæring, spesialundervisning og samarbeid med PPT Mai 2017

2 «Tilpasset opplæring, spesialundervisning og samarbeid med PPT» Mai 2017 Rapporten er utarbeidet for Askøy kommune av Deloitte AS. Deloitte AS Postboks 6013 Postterminalen, 5892 Bergen tlf: Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited

3 Sammendrag Deloitte har i samsvar med bestilling fra kontrollutvalget i Askøy kommune gjennomført en forvaltningsrevisjon av tilpasset opplæring, spesialundervisning og samarbeid med PPT i Askøy kommune. Formålet med prosjektet har vært å undersøke om Askøy kommune har gode systemer for å sikre at elevene ved grunnskolene i kommunen mottar en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger, samt å undersøke i hvilken grad saksbehandlingen knyttet til vurdering av behov for spesialundervisning er i samsvar med krav i regelverket. Revisjonen har gjennomgått aktuell dokumentasjon fra kommunen, gjennomført intervju med fem personer og tre fokusgruppeintervjuer. I tillegg har revisjonen gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse blant kommunens rektorer, og gjort en stikkprøvekontroll av ti saker som gjelder vedtak om spesialundervisning. Undersøkelsene viser at det i Askøyskolen er en høy grad av bevissthet knyttet til flere sentrale oppgaver og prosesser i forbindelse med tilpasset opplæring. Videre vurderer revisjonen det som positivt at det foreligger en del rutiner og retningslinjer som er sentrale for å sikre at saksbehandlingen i forbindelse med spesialundervisning er i samsvar med krav i regelverket. Revisjonen merker seg òg at PPT i dag arbeider mer systemrettet enn for få år siden. Likevel viser undersøkelsene etter revisjonens vurdering at Askøy kommune mangler rutiner og retningslinjer for flere sentrale oppgaver og prosesser i forbindelse med tilpasset opplæring og spesialundervisning, og at det også er svakheter knyttet til praksis for flere av disse oppgavene og prosessene. Blant annet foreligger det ikke rutiner som sørger for at det faktisk blir vurdert om elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Både fra lærere og PPT uttrykkes det bekymring for at det med dagens praksis er elever uten tilfredsstillende utbytte som kanskje ikke blir fanget opp av skolen. Undersøkelsene viser videre at det ikke alltid i tilstrekkelig grad blir vurdert og prøvd ut tiltak innenfor ordinær opplæring i tilfeller der det er tvil om en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Når det gjelder samhandlingen med PPT blir denne i stor grad beskrevet som god, men det blir pekt på at kapasiteten til PPT er for lav. Dette medfører at det kan ta lang tid fra det har oppstått bekymring om hvorvidt en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæring, og til dette kan drøftes med PPT. Manglende kapasitet hos PPT fører også til at det til dels tar lang tid å utarbeide sakkyndig rapport, og er også en oppgitt grunn når rektorer og lærere sier de opplever PPTs systemrettede arbeid som mangelfullt. Askøy kommune har etter revisjonens vurdering ikke gitt retningslinjer eller føringer for hvordan skolene skal vurdere og sikre at klasser, basisgrupper og grupper i grunnskolen i Askøy kommune er pedagogisk forsvarlige. I undersøkelsene kommer det frem at noen kontaktlærere opplever at klassestørrelsen ikke alltid er pedagogisk forsvarlig. Heller ikke når det gjelder tidlig innsats foreligger det noe system i Askøy kommune som sikrer at det gjøres konkrete og pedagogisk forankrede vurderinger som grunnlag for ressursbruken til og arbeidet med tidlig innsats. Revisjonen vurderer det som en betydelig svakhet at det ikke foreligger noen overordnet rutineskildring som beskriver saksbehandlingsprosessen for spesialundervisning i Askøy kommune. Mangelen på en slik rutineskildring gjør at det per i dag er risiko for at det ikke er tydelig for de involverte partene hvem det er som har ansvaret for hvilke del av prosessen, hva som er den faktiske saksgangen, og hvilke maler som skal brukes til å løse de ulike oppgavene. Gjennom stikkprøvekontrollen avdekket revisjonen videre at den faktiske saksbehandlingen på en del punkter ikke er i samsvar med krav i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven. Dette dreier seg blant annet om for lang saksbehandlingstid, manglende foreløpig svar dersom det er forventet at saksbehandlingen vil overskride én måned, og at det ikke alltid fattes enkeltvedtak når skolen vurderer at en elev ikke har rett til spesialundervisning. 3

4 Basert på undersøkelsene, anbefaler revisjonen at Askøy kommune iverksetter følgende tiltak: Sørger for at skolene i kommunen innarbeider en fremgangsmåte som sikrer at lærerne systematisk og løpende vurderer om alle elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. forskrift til opplæringsloven 3-11 fjerde ledd. Tydeliggjøre i hvilken grad og hvordan PPT skal bistå skolene med råd og veiledning når det gjelder tilpasninger innenfor den ordinære opplæringen. Sikrer at det alltid blir vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. oppll. 5-4 første ledd. Sikrer at alle undervisningsgrupper er pedagogisk forsvarlige, jf. oppll Gjennomgår arbeidet med tidlig innsats ved skolene, og sikrer at kravene som er stilt i oppll. 1-3 er oppfylt, både med tanke på at målgruppen er 1. til 4. trinn, og at innsatsen skal rettes særskilt mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Sikrer at PPT har tilstrekkelig kapasitet til å i fortsatt økende grad jobbe systemrettet overfor skolene, i samsvar med oppll Sikrer at PPT i tilstrekkelig grad er tilgjengelig for drøfting av enkeltsaker med skolene. Sikrer at sakkyndige vurderinger av elevers behov for spesialundervisning blir utarbeidet innen rimelig tid og uten ugrunnet opphold, jf. fvl. 11 a. Sikrer at det blir etablert retningslinjer og rutiner som tydeliggjør saksgangen i forbindelse med spesialundervisning, hvem som har ansvar for hva i de ulike fasene, og hvilke maler og skjema som skal brukes når. Sikrer at saksbehandlingen knyttet til vurdering av behov for spesialundervisningen er i samsvar med krav i regelverket (jf. revisjonens vurderinger i avsnitt 4.4.2). 4

5 Innhold Innledning 8 Om tjenesteområdet 11 System og rutiner for tilpasset opplæring 13 Saksbehandling 34 Konklusjon og anbefalinger 47 Vedlegg 1: Høringsuttalelse 49 Vedlegg 2: Revisjonskriterier 53 Vedlegg 3: Sentrale dokumenter og litteratur 59 5

6 Detaljert innholdsfortegnelse Innledning Bakgrunn Formål og problemstillinger Metode Revisjonskriterier 10 Om tjenesteområdet Om Askøyskolene Om PPT Tilpasset opplæring og spesialundervisning i Askøyskolene 11 System og rutiner for tilpasset opplæring Problemstilling Revisjonskriterier Underveisvurdering og vurdering av tilfredsstillende utbytte Vurdering og utprøving av tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet Samhandling mellom PPT og skole PPT og systemrettet arbeid Pedagogisk forsvarlig klasse-, basisgruppe- og gruppestørrelse Tidlig innsats 30 Saksbehandling Problemstilling Revisjonskriterier Retningslinjer og rutiner for saksbehandling Den faktiske saksbehandlingen 40 Konklusjon og anbefalinger 47 Vedlegg 1: Høringsuttalelse 49 Vedlegg 2: Revisjonskriterier 53 Vedlegg 3: Sentrale dokumenter og litteratur 59 6

7 Figurer FIGUR 1: TOTAL ANDEL ELEVER SOM MOTTAR SPESIALUNDERVISNING FIGUR 2: ANDEL ELEVER I GRUNNSKOLEN SOM FÅR SPESIALUNDERVISNING, 1-4.TRINN FIGUR 3: RUTINER FOR UNDERVEISVURDERING OG VURDERING AV TILFREDSSTILLENDE UTBYTTE (N=17) FIGUR 4: UNDERVEISVURDERING AV TILFREDSSTILLENDE UTBYTTE AV OPPLÆRINGEN (N=17) FIGUR 5: I HVILKEN GRAD OPPLEVER DU AT SKOLEN OG PPT SAMHANDLER PÅ EN HENSIKTSMESSIG MÅTE FIGUR 6: I HVILKEN GRAD OPPLEVER DU AT FIGUR 7: GJENNOMSNITTLIG GRUPPESTØRRELSE ÅRSTRINN FIGUR 8: KOMMUNALE FØRINGER FOR PEDAGOGISK FORSVARLIG KLASSESTØRRELSE (N=17) FIGUR 9: LOKALE RUTINER FOR PEDAGOGISK FORSVARLIGE KLASSESTØRRELSE (N=17) FIGUR 10: GJENNOMSNITTLIG GRUPPESTØRRELSE, ÅRSTRINN FIGUR 11: HAR SKOLEN DER DU ER REKTOR SÆRLIG HØY LÆRERTETTHET PÅ 1. TIL 4. ÅRSTRINN FIGUR 12: KOMMUNALE FØRINGER FOR TIDLIG INNSATS (N=14) FIGUR 13: TILPASSET OPPLÆRING ÅRSTRINN I NORSK OG MATEMATIKK FIGUR 14: TID FRA HENVISNING TIL SAKKYNDIGE VURDERINGEN FORELIGGER (N = 17) FIGUR 15: SAKSBEHANDLINGSTID PPT, JAN JAN FIGUR 16: FORELØPIG SVAR (N=17) FIGUR 17: AVSLAGSVEDTAK (N=17)

8 Innledning 1.1 Bakgrunn Deloitte har gjennomført en forvaltningsrevisjon av tilpasset opplæring, spesialundervisning og samarbeid med PPT i Askøy kommune. Prosjektet ble bestilt av kontrollutvalget i Askøy kommune i sak 018/16, den 27. oktober Bakgrunn for forvaltningsrevisjonen er Askøy kommunes plan for forvaltningsrevisjon, , der prosjektet er prioritert som nr Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet var å undersøke om Askøy kommune har gode systemer for å sikre at elevene ved grunnskolene i kommunen mottar en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger. Videre var det et formål å undersøke i hvilken grad saksbehandlingen knyttet til vurdering av behov for spesialundervisning er i samsvar med krav i regelverket. Med bakgrunn i formålet med prosjektet ble det formulert følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad har Askøy kommune etablert system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolene får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? a. I hvilken grad sikrer kommunen at det som del av underveisvurderingen for den enkelte elev blir vurdert om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen? b. I hvilken grad blir det vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen? c. Er det etablert hensiktsmessige systemer for samhandling mellom skolene og PPT i tilfeller der skolen mener en elev kan ha behov for spesialundervisning? d. I hvilken grad bistår PPT skolene med systemrettet arbeid for å legge opplæringen til rette for elever med særlige behov? e. I hvilken grad er det etablert system og rutiner for å vurdere og sikre at størrelsen på klassene, basisgruppene og gruppene er pedagogisk forsvarlig? f. I hvilken grad er det etablert systemer for å sikre at opplæringslovens krav til tidlig innsats blir etterlevd? 2. I hvilken grad er saksbehandlingen knyttet til vurdering av behov for spesialundervisning i samsvar med krav i opplæringsloven og forvaltningsloven? a. Er det etablert formålstjenlige retningslinjer og rutiner som sikrer at krav i regelverket blir etterlevd? b. I hvilken grad er den faktiske saksbehandlingen i samsvar med sentrale krav i opplæringsloven og forvaltningsloven? 8

9 1.3 Metode I dette oppdraget har vi benyttet en kombinasjon av dokumentanalyse, intervju, elektronisk spørreundersøkelse og stikkprøvegjennomgang. I avsnittene under skildres den metodiske tilnærmingen nærmere. Oppdraget har blitt utført i samsvar med gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001), og er gjennomført i tidsrommet november 2016 til mai Dokumentanalyse Rettsregler og kommunale vedtak har blitt gjennomgått og benyttet som revisjonskriterier. Videre har informasjon om kommunen og dokumentasjon på etterlevelse av interne rutiner, regelverk m.m. blitt samlet inn og analysert. Innsamlet dokumentasjon har blitt vurdert opp mot til revisjonskriteriene. Intervju For å få nærmere kjennskap til kommunens praksis og eventuelle utfordringer når det gjelder tilpassing og organisering av opplæring, tidlig innsats, samt spesialundervisning, har vi gjennomført intervju med fagsjef for fagavdeling skole i Askøy kommune, leder for PPT, samt rektorer ved tre av kommunens skoler (én ungdomsskole og to barneskoler). Totalt har revisjonen gjennomført fem intervjuer. Fokusgruppesamtaler Revisjonen har gjennomført fokusgruppesamtaler med et utvalg på mellom tre og fem kontaktlærere fra de samme tre skolene hvor vi har intervjuet rektorene. Målet med fokusgruppesamtalene var å innhente dybdeinformasjon fra kontaktlærere i grunnskolen i Askøy kommune knyttet til deres erfaringer og synspunkter på tilpassing og organisering av opplæringen, vurderinger av læringsutbytte, samt hvordan de opplever at det systemrettede arbeidet til PPT fungerer. Spørreundersøkelse Revisjonen har utarbeidet og sendt ut en elektronisk spørreundersøkelse til alle rektorer ved grunnskolene i Askøy kommune. Målet var å kartlegge rektorenes opplevelser og skolenes praksis mht. problemstillingene i forvaltningsrevisjonen, herunder tilpassing og organisering av opplæringen, tidlig innsats, spesialundervisning, og samarbeid med PPT. Respondentene ble bedt om å svare på en rekke spørsmål med forhåndsdefinerte svarkategorier, men det var gjennom hele undersøkelsen også en del åpne spørsmål, der respondentene fikk mulighet til å utdype sine svar. Det kom inn svar fra alle de 17 grunnskolene i Askøy kommune. Stikkprøvegjennomgang For å undersøke om Askøy kommune etterlever regelverkets krav til saksbehandling i forbindelse med spesialundervisning, har vi gjennomgått ti saksmapper for elever som skoleåret 2016/2017 har hatt vedtak om spesialundervisning. I stikkprøvegjennomgangen har vi blant annet hatt fokus på hvilke undersøkelser og kartlegginger som er dokumentert fra skolens side, sakkyndig vurdering, saksbehandlingstid, utforming av vedtak og eventuelle avvik mellom vedtak og sakkyndig vurdering. 9

10 Verifiseringsprosesser Referat fra intervju har blitt sendt til de som er intervjuet for verifisering. Det er informasjon fra verifiserte intervjureferat som er blitt benyttet i rapporten. 1 Rapportutkast ble sendt til rådmannen for verifisering og høring. I forbindelse med verifiseringen ble det gjort mindre justeringer. Rådmannen sin høringsuttalelse går frem av vedlegg 1 i rapporten. 1.4 Revisjonskriterier Innsamlede data har blitt vurdert opp mot revisjonskriterier i form av lover, rettsregler og relevante kommunale vedtak og retningslinjer. Revisjonskriteriene er utledet fra autoritative kilder i samsvar med kravene i gjeldende standard for forvaltningsrevisjon. 2 I dette forvaltningsrevisjonsprosjektet har opplæringsloven med forskrifter utgjort de sentrale revisjonskriteriene. I tillegg har blant annet forarbeidene til reglene i opplæringsloven og veiledere fra Utdanningsdirektoratet blitt benyttet for å utdype innholdet i regelverket. Også forvaltningsloven er sentral når det gjelder saksbehandlingskrav knyttet til spesialundervisning. Revisjonskriteriene er kort presentert innledningsvis under hvert hovedtema, mens den fullstendige gjennomgangen ligger i vedlegg 2. 1 Sammenfatningene fra fokusgruppesamtalene er av praktiske årsaker ikke verifisert. 2 RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon. 10

11 Om tjenesteområdet 2.1 Om Askøyskolene Kommunalavdeling oppvekst består av fagavdelingene skole, barnehage og kultur og idrett. Fagavdeling skole er ansvarlig for grunnskole og voksenopplæring i kommunen. Fagavdelingen har totalt åtte ansatte. Staben bistår skolene i faglig utviklingsarbeid, forvaltningssaker, administrative spørsmål, økonomi, tospråklig opplæring, samt IKT-drift og utvikling. 3 Fagavdelingen er ledet av en fagsjef, som rapporterer til kommunalsjefen for oppvekst. Askøy kommune har totalt 17 grunnskoler; 13 barneskoler, tre ungdomsskoler og en skole som er både barne- og ungdomsskole. For skoleåret , varierer elevtallet på skolene fra 68 på den minste, til 572 på den største. Elevtallet i kommunen har vært jevnt økene de siste årene Om PPT I 2015 ble pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) i Askøy kommune overført fra fagavdeling for barn og familie til fagavdeling oppvekst, og plassert direkte under kommunalsjefen. Per november 2016 har PPT 12,6 årsverk fordelt på 13 ansatte (henholdsvis leder, konsulent, fem spesialpedagoger, fire psykologer og to logopeder). 5 PPT er organisert i et barnehageteam og et skoleteam, med tilhørende teamledere. 3,5 årsverk er knyttet til barnehageteamet, mens 7,1 årsverk jobber i skoleteamet. PPT er videre organisert slik at de har fastkontakter i barnehagene og skolene i kommunen. Alle 28 barnehager og alle 17 skolene i kommunen har egen fastkontakt. De største skolene har to fastkontakter (som regel en psykolog og en spesialpedagog) og de mindre skolene har én fastkontakt (enten psykolog eller spesialpedagog). Disse har videre én fast dag hver måned på hver av skolene de er kontakt for. 2.3 Tilpasset opplæring og spesialundervisning i Askøyskolene Som gjengitt i figur 1, har Askøy kommune hatt en samlet nedgang i andelen elever med vedtak om spesialundervisning fra 2013 til Dette er samme tendensen som gjennomsnittet for kommunegruppen, fylket og landet uten Oslo. GSI-tallene viser likevel en liten økning i andelen elever med spesialundervisning fra 2014 til 2015 i Askøy kommune. 3 Askøy kommune Årsmelding og regnskap 2015, Vedtatt i Askøy kommunestyre Askøy kommune har hatt en elevtallsvekst fra skoleåret til på 260 elever, eller om lag 6 %. 5 I følge oversendingsbrev fra PPT til revisjonen. 6 Kilde: Askøy kommunes kvalitetsmelding skole 2016 og KOSTRA. 11

12 Figur 1: Total andel elever som mottar spesialundervisning 7 9 8,5 8 8,6 8,4 8,1 7,9 7,5 7 6, ,5 6,5 6,1 6, Askøy Kostragruppe 13 Hordaland Landet uten Oslo Videre går det frem av KOSTRA-tallene (gjengitt i figur 2) at andelen elever på årstrinn som får spesialundervisning økte først fra 2013 til 2014, med en ytterligere økning fra 2014 til Sammenliknet med gjennomsnittet for kommunegruppen, fylket og landet uten Oslo har Askøy kommune en lavere andel elever på disse årstrinnene som får spesialundervisning. Figur 2: Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, 1-4.trinn 8 6 5,7 5,5 5,5 5 5,2 5,2 4,5 4 4,8 3,5 3 2,5 3,8 3, Askøy Kostragruppe 13 Hordaland Landet uten Oslo Når det gjelder årstrinn har Askøy kommune hatt en nedgang i andelen elever som får spesialundervisning i perioden , fra 8,6 % til 6 %. Askøy ligger på disse årstrinnene under gjennomsnittet for kommunegruppen, fylket og landet uten Oslo i hele perioden ( ). Også andelen elever med spesialundervisning på årstrinn i Askøy kommune ligger noe lavere enn gjennomsnittet for referansegruppen i perioden. 7 Kilde: KOSTRA. 8 Kilde: KOSTRA. 12

13 System og rutiner for tilpasset opplæring 3.1 Problemstilling I dette kapittelet vil revisjonen svare på følgende hovedproblemstilling med tilhørende underproblemstillinger: I hvilken grad har Askøy kommune etablert system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolene får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? Under dette: I hvilken grad sikrer kommunen at det som del av underveisvurderingen for den enkelte elev blir vurdert om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen? I hvilken grad blir det vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen? Er det etablert hensiktsmessige systemer for samhandling mellom skolene og PPT i tilfeller der skolen mener en elev kan ha behov for spesialundervisning? I hvilken grad bistår PPT skolene med systemrettet arbeid for å legge opplæringen til rette for elever med særlige behov? I hvilken grad er det etablert system og rutiner for å vurdere og sikre at størrelsen på klassene, basisgruppene og gruppene er pedagogisk forsvarlig? I hvilken grad er det etablert systemer for å sikre at opplæringslovens krav til tidlig innsats blir etterlevd? 3.2 Revisjonskriterier Prinsippet om at opplæringen skal være tilpasset den enkelte elev sine evner og forutsetninger er nedfelt i opplæringsloven 1-3. Retten til tilpasset opplæring gjelder alle elever. Opplæringsloven 1-3 andre ledd stiller særskilte krav om høy lærertetthet og tilpasset opplæring på årstrinn i norsk og matematikk, rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Overordnet er intensjonen at opplæringen skal tilpasses og gjennomføres innenfor den ordinære undervisningssituasjonen for flertallet av elevene. Elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, har etter oppll. 5-1 rett til spesialundervisning. Oppll. 8-2 stiller krav om at klasse-, basisgruppe- og gruppestørrelse må være pedagogisk forsvarlig. I Kunnskapsdepartementets veileder til 8-2, går det frem at skolen innenfor reglene for organiseringen av opplæring må tilpasse denne til elevenes ulike forutsetninger og behov (ref. oppll. 1-3) i forskrift til opplæringsloven sier at eleven minst én gang hvert halvår har rett til en samtale med kontaktlæreren eller instruktøren, og at det som del av denne underveisvurderingen skal vurderes «om eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa.» Skolen må sørge for å ha en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at dette 13

14 skjer. Skolen har plikt til «å vurdere om den kan gjøre noen endringer eller sette inn tiltak innenfor den ordinære opplæringen» 9 dersom det er mistanke om at en elev ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Om det vurderes «at eleven vil få tilfredsstillende utbytte ved å foreta enkelte tilpasninger innenfor den ordinære opplæringen, plikter skolen å sørge for at tiltakene blir satt i verk snarest.» 10 Først når skolen mener at eleven til tross for tilpasninger, ikke vil kunne få tilfredsstillende utbytte, skal PPT vurdere elevens behov for spesialundervisning. I opplæringsloven 5-3 blir det stilt krav om en sakkyndig vurdering før det kan bli fattet vedtak om spesialundervisning. Det er PPT som ifølge oppll. 5-6 skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering. I tillegg til det individrettede arbeidet tilknyttet sakkyndige vurderinger, fremgår det av oppll. 5-6 andre ledd at PPT «skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov», såkalt systemrettet arbeid. Se vedlegg 2 for utfyllende revisjonskriterier. 3.3 Underveisvurdering og vurdering av tilfredsstillende utbytte Datagrunnlag Føringer fra kommunen Askøy kommune har som skoleeier ikke etablert rutiner eller retningslinjer for å sikre at det som del av underveisvurderingen for den enkelte elev blir vurdert om eleven har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. I intervju blir det opplyst at skoleeier forventer av skolene selv etablerer og følger lokale planer og rutiner for dette arbeidet. Vurderingsarbeid er et av satsingsområdene i gjeldende temaplan for grunnskolen i kommunen. 11 Videre opplyses det i intervju med fagsjefen at kommunen arbeider for at kompetansen i skolene skal bli god, både når det gjelder å vurdere utbytte av opplæringen, og når det gjelder å gi en opplæring som gir elevene et godt og tilfredsstillende utbytte. I den forbindelse pekes det på at syv av skolene i kommunen deltar på et nettbasert etterutdanningskurs for lærere ved Høyskolen i Innlandet kalt Skolebasert Vurdering for Læring. Det vises i intervjuer, spørreundersøkelse og samtaler gjennomgående til tre verktøy som brukes i arbeidet med å vurdere om elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen i Askøy kommune. Disse er Felles system for kartlegging, felles rutiner for SOL, 12 samt VOKAL. Felles system for kartlegging er et dokument utviklet av Askøy kommune, 13 som skal bidra til god underveisvurdering og bedre tilpasset opplæring for alle elever. Formålet med systemet er at kartlegging skal sikre best mulig tilpasset opplæring for den enkelte elev. Dokumentet beskriver blant annet bruk av kartleggingsresultater, sikring av overgang mellom barnehage og skole, og overgang fra barneskole og ungdomsskole. Videre er det 9 Veiledningsmateriell for Felles nasjonalt tilsyn ( ): Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen. 10 Veiledningsmateriell for Felles nasjonalt tilsyn ( ): Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen. 11 Revisjonen har fått tilsendt Askøy kommunes Temaplan for skole for Temaplanen er utviklet av kommunen som et virkemiddel for å konkretisere felles satsingsområder innen pedagogisk utviklingsarbeid, mål og strategier for kommunens skoler. Planen spesifiserer tre satsingsområder for pedagogisk utviklingsarbeid, hvorav vurdering for læring er ett av dem. De to andre er grunnleggende ferdigheter og læringsmiljø. 12 SOL står for Systematisk Observasjon av Lesing. 13 Askøy kommune Felles system for kartlegging, revidert september

15 presentert en oversikt over nasjonale prøver og kartlegginger, kommunens egen kartlegging, samt forklaringer på de ulike kartleggingsprøvene. SOL står for Systematisk Observasjon av Lesing, og er et kartleggingsverktøy viss formål er å følge elevenes leseutvikling gjennom hele grunnskolen. I samtaler med kontaktlærere blir SOL nevnt som et sentralt verktøy for å følge opp og vurdere hvorvidt elever får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og da spesifikt med hensyn til leseopplæringen. VOKAL er et digitalt verktøy for registrering av alle resultater fra kartlegginger og prøver som Askøy kommune har tatt i bruk. Resultatene fra kartleggingene gjennomført som spesifisert i Felles system for kartlegging, inkludert SOL-ing, skal registreres i VOKAL. 14 Det blir opplyst i intervju at lærere kan hente ut rapporter med resultater fra kartleggingene av elevene i VOKAL, og bruke disse i vurderingen av om elevene har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Også skoleeier opplyser i intervju at de benytter VOKAL; de konsulterer resultatene i forkant av dialogmøter med skolene, og følger slik med på hvordan skolene arbeider med å vurdere elevenes utbytte av opplæringen. Lokale rutiner og lokal praksis Revisjonen har mottatt rutinehåndbøker for vurderingsarbeid fra flere av skolene i Askøy kommune. Revisjonen har òg mottatt en rekke maler for ulike typer utviklingssamtaler (for eksempel elevsamtaler og foreldresamtaler) fra de fleste skolene i kommunen. Verken malene eller rutinehåndbøkene er felles, men øyensynlig utarbeidet lokalt ved hver skole. Noen men ikke alle av rutinehåndbøkene for vurderingsarbeid inneholder beskrivelser eller retningslinjer for vurdering av om elever har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Blant de ulike malene er det få henvisninger til vurdering av tilfredsstillende utbytte. I spørreundersøkelsene ble rektorene spurt om skolen har implementert rutiner for å sikre at det som del av underveisvurderingen for den enkelte elev blir vurdert om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Syv rektorer svarte «ja» og ti «delvis» (figur 3). Figur 3: Rutiner for underveisvurdering og vurdering av tilfredsstillende utbytte (N=17) Ja Delvis Nei Vet ikke Ved én av de utvalgte skolene i Askøy kommune opplyser kontaktlærerne at det er etablert praksis at alle elevene i hver klasse kort blir diskutert i det interne ressursteamet én til to ganger i året. I forbindelse med denne gjennomgangen, blir elever som står i fare for å falle utenom, drøftet inngående. Disse drøftingene skjer før eleven eventuelt tilmeldes det utvidede ressursteamet (se avsnitt 3.5.1). 14 Også kartleggeren.no blir nevnt i samtaler med kontaktlærere som et verktøy som kan brukes til å avdekke om en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Kartleggeren.no er beskrevet i Felles system for kartlegging. 15

16 I spørreundersøkelsen ble rektorene videre spurt om i hvilken grad de opplever at det som del av underveisvurderingen for den enkelte elev på skolen der du er rektor blir vurdert om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Som det går frem av figur 4, svarer langt de fleste enten «i stor grad» (seks rektorer) eller «i noen grad» (ti rektorer). Én rektor svarer «i liten grad». 15 Figur 4: Underveisvurdering av tilfredsstillende utbytte av opplæringen (N=17) I stor grad I noen grad 1 I liten grad 0 0 Ikke i det hele tatt Vet ikke I fritekstsvarene i spørreundersøkelsen kommenterer flere rektorer at skolene deres har forbedringspotensial når det gjelder å vurdere om elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det blir blant annet vist til at det mangler noe på system og rutiner, og at det må jobbes med kompetansen til undervisningspersonalet knyttet til dette arbeidet. Det blir òg kommentert at klassene er store, noe som negativt påvirker mulighetene til å tilpasse undervisningen og å følge opp den enkelte elev, også med hensyn til om de får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. 16 I intervju med rektorer og kontaktlærere kommer det frem at skolene selv oppfatter å være sitt ansvar bevisst når det gjelder å vurdere om elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Overordnet uttrykker både intervjuede rektorer og kontaktlærere å ha oversikt over hvem av elevene som har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen eller ikke. Revisjonen ble fortalt at det jobbes kontinuerlig med vurdering av om elevene får med seg innholdet i opplæringen, om de gjør lekser, følger med i timen, osv. Kontaktlærerne vet det er stilt krav om at de skal ha en bevissthet knyttet til vurdering av om elevene får et tilfredsstillende utbytte. Og selv om det kom frem at de ikke alltid opplever at de klarer å gi elevene et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, var langt de fleste av kontaktlærerne revisjonen hadde samtaler med av den oppfatning at det ikke var noe nevneverdig risiko for at elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen ikke blir fanget opp. Det var imidlertid unntak fra denne oppfatningen; noen kontaktlærere forteller at de er redd det kan forekomme at elever uten tilfredsstillende utbytte av opplæringen ikke blir fanget opp av skolen. Også fra PPT blir det uttrykt bekymring for at dette kan skje; i intervju med PPT-leder blir det kommentert at for mye av ansvaret for dette arbeidet blir lagt til lærerne selv, og at disse ikke alltid har tilstrekkelig kompetanse til å gjøre disse vurderingene. Som en konsekvens er PPT bekymret for at det er tilfeller der elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen ikke blir fanget opp, og at noen av disse over tid vil kunne utvikle behov for spesialundervisning. 15 Rektorene ble òg spurt om i hvilken grad disse vurderingene blir dokumentert. På dette svarte henholdsvis tre «i stor grad», 13 «i noen grad» og én «i liten grad». 16

17 16 Se også avsnitt

18 Vurdering Revisjonen vurderer det som positivt at det foreligger skriftlige rutinebeskrivelser ved noen av skolene for vurdering av om elever har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det er òg positivt at det både i intervju og spørreundersøkelse i overveiende grad kommer til uttrykk at rektorer og kontaktlærere er bevisst ansvaret som påhviler dem med hensyn til å vurdere om elevene har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Svarene i spørreundersøkelsen viser samtidig at det bare delvis er implementert rutiner ved skolene som sikrer at det blir vurdert om elevene har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og at det i praksis også bare i noen grad som del av underveisvurderingen blir vurdert om elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Flere av skolene gir uttrykk for at de er bevisst på forbedringspotensialet knyttet til dette arbeidet. Videre er det etter revisjonens vurdering bekymringsverdig at det av noen kontaktlærere samt PPT oppleves å være fare for at elever som ikke får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen ikke blir fanget opp med dagens praksis. Det er opp til hver enkelt skole å etablere fremgangsmåter som sikrer at lærerne systematisk og løpende vurderer om alle elevene har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Uten tydelige føringer, retningslinjer eller krav fra skoleeier, er det risiko for at dette arbeidet også i fremtiden vil kunne variere fra skole til skole, og til dels også være personavhengig og dermed sårbart for svikt. Elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett på spesialundervisning. Revisjonen vil derfor presisere viktigheten av å ha gode rutiner for å sikre at det blir gjort individuelle vurderinger av hvorvidt elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, siden det er disse vurderingene som ligger til grunn for eventuelle ytterligere undersøkelser for å finne ut om en elev har behov for spesialundervisning. I dagens veiledningsmateriell fra Utdanningsdirektoratet er det uttrykt at skolene «må sørge for å ha en innarbeidet fremgangsmåte som sikrer at lærerne løpende vurderer om eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen». 17 Det er dermed ikke noe uttrykt krav til skriftlighet. Revisjonen vil likevel peke på at kommunen ved å skriftliggjøre rutinene for dette vurderingsarbeidet, reduserer risikoen for manglende bevissthet om disse vurderingene, og dermed risikoen for at elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen ikke blir fanget opp, for eksempel på grunn av lokale prioriteringer. Oppsummert er det revisjonen sin vurdering at Askøy kommune bare i noen grad sikrer at det som del av underveisvurderingen for den enkelte elev blir vurdert om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. forskrift til opplæringsloven 3-11 fjerde ledd. Revisjonen anbefaler Askøy kommune å vurdere tiltak for at skolene i kommunen innarbeider en fremgangsmåte som sikrer at lærerne systematisk og løpende vurderer om alle elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. 3.4 Vurdering og utprøving av tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet Datagrunnlag Kommunale føringer og lokale rutiner Fra tilsendte rutiner går det frem at skolen skal vurdere og prøve ut tiltak innenfor ordinær opplæring, dersom det er tvil om at en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. 18 Dette skal gjøres før eleven evt. henvises til PPT (se avsnitt 3.5.1). Askøy kommune som skoleeier har ikke gitt noen sentrale retningslinjer, føringer eller etablert noe felles system 17 Med innarbeidet fremgangsmåte mener Utdanningsdirektoratet «en fremgangsmåte som er gjort kjent for lærerne ved skolen og som følges i praksis». Se 18 Se Rundskriv nr /

19 for hvordan det skal vurderes og eventuelt prøves ut tiltak innenfor ordinær undervisning i tilfeller der det er tvil om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. I intervju viser skoleeier til at kommunen ser det som sin oppgave å legge til rette for og sette skolene selv i stand til å løse oppgavene som er dem pålagt, heller enn å forsøke å styre den praktiske og operative delen av vurdering og utprøving av tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet fra sentralt hold. I intervju understrekes det fra kommunen sin side viktigheten av å øke skolenes forståelse av hva tilpasset opplæring er, samt hvilke grep som kan gjøres innenfor det ordinære opplæringstilbudet. På spørsmål om kommunen har gitt tydelige, felles føringer for hvordan skolen skal vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet dersom det er tvil om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen svarte henholdsvis seks rektorer «ja», åtte «delvis» og tre «nei». Totalt elleve av 17 rektorer opplever med andre ord at kommunen ikke har gitt tydelige, felles føringer for disse prosessene. Det er følgelig i hovedsak opp til den enkelte skole å finne frem til system og rutiner for vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet dersom det er tvil om en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. På spørsmål om skolen der du er rektor har implementert rutiner for å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, svarte henholdsvis ni og åtte rektorer «ja» og «delvis». Ingen svarte nei. Fra kontaktlærere revisjonen har hatt fokusgruppeintervjuer med, kommer det frem av flere av dem opplever å stå mye alene i arbeidet med vurdering og eventuell utprøving av tiltak innenfor ordinær undervisning for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det ble ikke vist til noen lokale rutiner eller retningslinjer som bistår dem i dette arbeidet, foruten at elever kan drøftes i de lokale ressursteamene dersom det er bekymring for at de ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen (se avsnitt 3.5.1). I intervjuene med kontaktlærere ble det fokusert på de faktiske tiltakene som prøves ut for disse elevene. Dette inkluderer for eksempel lekseplan, parallellbøker i matematikk og Workbook i engelsk (lærebøker elevene kan skrive rett inn i). Lærerne prøver også tiltak som enklere tekster og redusert arbeidsmengde, i tillegg til at det ses hen til gruppesammensetningen i klassen og gjøres forsøk på klassedeling eller evt. å la elever som det er mistanke om at ikke har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen få sitte sammen med elever de er ekstra trygg på. Det er likevel ikke er noe system for å jobbe med tiltak i og tilpasning av opplæringen, utover hjelpemidlene de har tilgang på. I intervju understrekes viktigheten av at skolene deler erfaringer og lærer av hverandre. Både kontaktlærerne og rektorene forteller at det foregår en hel del erfaringsutveksling på skolene med hensyn til vurdering og utprøving av tiltak innenfor ordinær undervisning for elever som det er mistanke om at ikke får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Denne erfaringsutvekslingen foregår imidlertid hovedsakelig internt på skolene. Det er også lite systematikk i hvordan det foregår; problemstillinger blir som regel diskutert internt på trinnet eller på avdelingen, evt. på arbeidsrommet til lærerne, noe avhengig av hvordan avdelingene fungerer. 19 Fra kontaktlærerne uttrykkes det også et visst savn når det gjelder spesialpedagogiske team i forbindelse med tiltak innenfor ordinær undervisning. Disse teamene eksisterte tidligere på skolene i kommunen, og kunne hjelpe lærerne med å legge opp undervisningen slik at alle elevene fikk et best mulig utbytte. Spesialpedagogisk team ble i 2010 erstattet av ressursteamet (se avsnitt 3.5.1), og ressursteamet fungerer ifølge flere kontaktlærere 19 Det blir nevnt at lærerne kan benytte plattformen ItsLearning til å dele erfaringer på tvers av skolene, men dette gjøres ifølge dem revisjonen har hatt samtaler med i liten grad, blant annet fordi det ikke har vært gitt noe informasjon om hvordan dette kan gjøres. 18

20 ikke som noen god erstatning. Flere av dem opplever at skolene som en konsekvens av omleggingen har mistet mye av spesialpedagogkompetansen de tidligere kunne dra nytte av. Dette forteller de at merkes godt i arbeidet med å tilpasse opplæringen. I dag ligger mye av den spesialpedagogiske kompetansen i ressursteamet til PPT, og ifølge flere av kontaktlærerne fungerer ikke dette på en tilfredsstillende måte. Blant annet kommer det frem at kontaktlærerne i liten grad opplever at PPT bistår dem i arbeidet med å tilpasse opplæringen. Det pekes videre på at når PPT gir veiledning om tiltak i ordinær undervisning som kan være nyttige, er disse ofte veldig omfattende; det kommenteres at tiltakene blir presentert uten at det tas høyde for at det ofte kreves kompetanse og ressurser for å innføre dette i klasserommet, og samtidig ivareta resten av klassen. Dette er ofte kompetanse og ressurser kontaktlærerne i liten grad opplever å inneha. Det kommer også frem i intervju med kontaktlærere at noen av dem oppfatter at de er forpliktet til å prøve ut tiltak i ordinær undervisning i minst 3 måneder, før de kan melde en elev til ressursteamet for drøfting med PPT og eventuell henvisning dit. De opplever at dette er veldig tidkrevende, og er opptatt av at mye viktig tid går tapt i denne utprøvingsprosessen. Videre opplever flere kontaktlærere at når de tar kontakt med PPT for å få råd, får de saken i retur med beskjed om at dette er noe de må løse selv. Det blir òg sagt at PPT ber skolen om å støtte seg på logoped i en rekke saker, mens logopedene bare tar saker med elever som har uttalevansker. I spørreundersøkelsen ble rektorene spurt om i hvilken grad de opplever at det ved skolen blir vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Syv av rektorene svarer «i stor grad» på spørsmålet, og de resterende ti svarer «i noen grad». Rektorene fikk anledning til å komme med utfyllende kommentarer i spørreundersøkelsen knyttet til vurdering og iverksettelse av tiltak innenfor ordinær undervisning for elever som er vurdert å ikke ha et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Av de som benyttet seg av denne anledningen, svarer flere at det på grunn av ressursmangel eller stramme rammevilkår ikke alltid er anledning til å iverksette tiltak fort nok eller i tilstrekkelig omfang, når det vurderes at en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Som eksempel pekes det på at det ikke er midler til å sette inn ekstra personell når det er behov for det. Andre rektorer kommenterer at de ser et forbedringspotensial i dette arbeidet ved deres skoler, delvis med tanke på økt fokus på denne oppgaven blant ledelsen og personalet, og delvis med tanke på kompetanseheving. For øvrig kommer det òg frem at det har vært gjort noe kompetansehevingstiltak i senere år knyttet til dette, og at det fungerer bedre nå enn før. I intervju med PPT-leder blir det opplyst at PPT tilbyr skolene å komme inn i klasserommet og gi lærerne konsultasjon og veiledning knyttet til konkrete tiltak i ordinær undervisning, klasseledelse, gjennomføring av timen osv. Fra PPT sin side oppleves det imidlertid at tiden de har på skolene går med til ansvarsgruppemøter, drøfting av henvisningssaker og diskusjon av mer akutt problematikk. I intervju påpeker PPT-leder at skolene mangler et internt støttesystem bestående av personer med kompetanse innenfor flere områder knyttet til tilpasset opplæring og spesialpedagogikk. PPT-leder etterlyser et slikt apparat som de kan forholde seg til, slik at PPT kan bidra med relevant og ønsket hjelp og støtte, men der skolen har hovedansvaret for implementeringen av avtalte tiltak. Vurdering Grunnskolene i Askøy kommune har rutiner for å prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. I revisjonens undersøkelser kommer det frem at både rektorer og lærere har 19

21 et bevisst forhold til ansvaret sitt med hensyn til utprøving av tiltak før en eventuell henvisning til PPT. Likevel opplever flertallet av rektorene bare i noen grad at det i praksis blir vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det kommer også frem at mange av lærerne i stor grad opplever å stå alene i arbeidet med å vurdere og prøve ut tiltak innenfor ordinær undervisning. Prosessen med å vurdere tiltak i den ordinære undervisningen innebærer en rekke vurderingstemaer. Ifølge Utdanningsdirektoratets veileder for spesialundervisning bør skolen både «vurdere forhold ved eleven selv, den ordinære opplæringen, organiseringen og læringsmiljøet rundt eleven med tanke på å igangsette tiltak som skal bedre elevens læringsutbytte og fremme en positiv utvikling hos eleven.» 20 Dette innebærer at det kan være krevende vurderinger, og det er etter revisjonens vurdering viktig at alle skolene sikrer gode system og rutiner for dette arbeidet, slik at den enkelte lærer får nødvendig bistand til å gjøre disse vurderingene, samt til å gjennomføre eventuelle tiltak. Videre vil revisjonen presisere viktigheten av at eventuelle tiltak alltid blir evaluert. Revisjonen merker seg også at det er uklarheter knyttet til rolle- og ansvarsfordeling når det kommer til vurdering og utprøving av tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Flere av lærerne har forventninger til at PPT skal bidra mer enn det som er tilfelle i dag, mens PPT på sin side opplever at skolene i liten grad har tilstrekkelig kompetanse til å ta imot den bistanden de yter. Revisjonen mener det er viktig for Askøy kommunen å sørge for at ansvarsfordelingen mellom skole og PPT når det gjelder utprøving av tiltak innenfor ordinær undervisning er tydelig og kjent blant de involverte aktørene. Revisjonen bemerker i den forbindelse at det er skolens ansvar å prøve ut tiltak, jf. oppll. 5-4 første ledd, siste setning, og at PPT etter oppll. 5-6 annet ledd skal hjelpe skolen i dette arbeidet som del at sitt systemrettede arbeid. Revisjonen peker videre på at det er unntak fra kravet om å prøve ut tiltak innenfor ordinær opplæring i gitte situasjoner. I Utdanningsdirektoratet sin veileder om spesialundervisning går det nemlig frem at: Plikten til å prøve ut tiltak før melding til PP-tjenesten, gjelder ikke dersom det etter skolens vurdering er åpenbart at tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet ikke vil føre til at eleven vil få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Overordnet er det revisjonen sin vurdering at Askøy kommune i noen grad oppfyller kravene etter opplæringsloven 5-4 første ledd, siste setning, som sier at skolen «skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innanfor det ordinære opplæringstilbodet med sikte på å gi eleven tilfredsstillande utbytte før det blir gjort sakkunnig vurdering». Revisjonen mener at Askøy kommune bør vurdere å sette i verk tiltak som sikrer at det alltid blir vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. 3.5 Samhandling mellom PPT og skole Datagrunnlag Som nevnt innledningsvis i avsnitt 2.2, er PPTs arbeid mot skolene organisert i et skoleteam. Dette teamet har fordelt skolene i Askøy kommune mellom seg, slik at hver av skolene har en fastkontakt i PPT. Disse fastkontaktene er på hver av sine skoler én dag

22 hver måned. 21 Det er på denne dagen skolen og PPT primært samhandler. Den faktiske samhandlingen foregår i ulike møter; på fastdagen er det alltid møte i ressursteamet på skolen, og i tillegg kan det være ansvarsgruppemøter, samarbeidsmøter og veiledningsmøter. 22 Det er hovedsakelig skolen som avgjør hvordan disse fastdagene skal organiseres. I PPTs fireårige handlingsplan ( ) går det frem at skoleteamet skal øke sin tilstedeværelse på alle barne- og ungdomsskoler i kommunen. PPT skal være til stede i klasserom og friminutt, for slik å sikre et godt grunnlag for samarbeid og drøfting i ressursteam. I tillegg skal lærere og kontaktlærere på alle barne- og ungdomsskoler i kommunen kunne avtale konsultasjonstime med PPT-saksbehandler for å drøfte problematikk relatert til både individ- og systemarbeid. I PPTs målsettinger for 2016/17, går det frem at PPT har satt av ½ dag til hver av de mindre skolene, og en dag til de mellomstore og store skolene. 23 Det går imidlertid frem at PPT dersom skolene ber om det etter planen skal utvide tiden de er på hver skole. For de minste skolene betyr dette en full dag, og for de større blir det to fulle dager. Økt tilstedeværelse skal organiseres av fastkontakten, og sees i sammenheng med det totale sakyndighetsarbeidet. 24 Særlig de månedlige ressursteammøtene blir beskrevet som den sentrale samhandlingsarenaen for skolene og PPT med hensyn til individsaker. Blant annet går det frem fra retningslinjene for ressursteamet at disse skal kvalitetssikre kartlegging og testing av elever, 25 drøfte elever i «gråsonen» og tiltak som kan iverksettes, samt drøfte elever som skal tilvises PPT før de eventuelt meldes opp. Videre går det frem at den faktiske oppmeldingen av elever til PPT skal skje via ressursteamet. Organiseringen av samhandlingen for skole og PPT med hensyn til individsaker er godt kjent blant rektorene. I spørreundersøkelsen svarer 16 av de 17 rektorene «ja» på spørsmål om kommunen har gitt tydelige, felles føringer for hvordan skolen og PPT skal samhandle i tilfeller der skolen mener en elev kan ha behov for spesialundervisning. Én rektor svarte «delvis». I fritekstfelt i spørreundersøkelsen samt intervjuer med rektorer, vises det gjennomgående til nettopp ressursteamene som den sentrale samhandlingsarenaen mellom skolen og PPT. Ressursteam Ressursteamorganiseringen i Askøy kommune ble etablert i I Rundskriv nr /2011 fra undervisningssjefen i Askøy kommune, 26 ble det stilt krav til at alle skoler i kommunen skulle ha et ressursteam. Disse erstattet de tidligere spesialpedagogiske teamene, samt helsegruppene som var etablert på flere av skolene i kommunen Se også Askøy PPT 4-årig Handlingsplan ( ) og PPT Fremdriftsplan 2016/ Foruten disse er det faste møtepunkter mellom PPT og representanter fra Askøyskolen i ressursteamlederforum, rektormøter (der PPT stiller ved behov) og to møter i kvartalet med fagavdeling skole. I tillegg samhandler PPT og skolene som deltar i Nettverk Autisme, Nettverk ASK, Nettverk Skolevegring og Læringsmiljøprosjektet. 23 Målsettingene er nedfelt i dokumentet PPT Fremdriftsplan 2016/17. I verifiseringsprosessen blir det opplyst at dokumentet ikke er å regne som en fremdriftsplan, men som målsettinger knyttet til den fireårige handlingsplanen. 24 Det blir opplyst ifm. verifiseringsprosessen at samtlige skoler i Askøy kommune har bedt om økt tilstedeværelse fra PPT, og at PPT har fulgt opp dette med ytterligere deltagelse både i enkeltmøter og med lengre tilstedeværelse på fastdagen. Det ble videre kommentert at det er eksempler på at PPT er tilstede inntil 4 dager/deler av dager sammenhengende på én og samme skole. 25 Se Retningslinjer for ressursteam Askøy kommune, Kommunalavdeling for tjenester, Undervisningsavdelingen Rundskriv nr /11 fra undervisningssjefen Retningslinjer og sammensetting for Ressursteam ved skolene, Kleppestø Det går frem av rundskrivet at dette er en organisatorisk oppfølging av den da gjeldende sektorplan for skole, samt fireårs handlingsplan. 21

23 Revisjonens undersøkelser viser at det er etablert ressursteam ved alle grunnskolene i kommunen. Per i dag skal disse bestå av rektor, en ressursteamleder, PPT, sosiallærer (på ungdomsskolene), helsetjenesten, og ev. spesialpedagoger og logopeder. 28 Flere av skolene i kommunen opplyser at de også har interne eller lokale ressursteam, der ressursteamleder, rektor og spesialpedagog deltar. Her drøftes både enkeltelever og systemsaker internt før de eventuelt løftes videre til sentralt ressursteam. Ressursteamets hovedfokus skal være på pedagogiske problemstillinger knyttet til tilpasset opplæring. Formålet er blant annet å medvirke til å styrke den spesialpedagogiske kompetanse i kommunen, ta initiativ til forebyggende arbeid, samt drive veiledning. Meningen er at kommunen skal jobbe mer systemrettet 29 og bli bedre på å tilpasse opplæringen, med det mål at ved å gjøre dette, vil flere elever få den oppfølgingen de trenger, samtidig som det blir brukt mindre ressurser på enkeltsaker. Ressursteamorganiseringen var gjenstand for en intern evaluering i I dokumentasjon tilsendt revisjonen, har tolv av kommunens 17 grunnskoler gitt tilbakemelding til fagavdeling skole på i hvilken grad skolens ressursteam har lykkes med å nå målsettingene i rundskriv 2/2010, hva som har vært utfordrende i dette arbeidet, samt kommet med forslag til endringer av ressursteamet. 30 Tilbakemeldingene fra skolene samsvarer godt med det revisjonen i våre undersøkelser har funnet; oppsummert er det enighet om at ressursteamene er en god måte å organisere samhandlingen mellom PPT og skolene på. I spørreundersøkelsen revisjonen gjennomførte blant rektorene i Askøy kommune, blir de stilt spørsmål knyttet til samhandlingen med PPT. Som vist i figur 5, svarer tolv av rektorene «i stor grad» og de resterende fem «i noen grad» på spørsmål om samhandlingen er hensiktsmessig når det gjelder tilmelding av elever som skolen mener har behov for spesialundervisning. Når det gjelder hensiktsmessigheten i samhandlingen i forbindelse med utarbeidelse av sakkyndig vurdering, svarte ni rektorer «i stor grad», syv «i noen grad» og én «i liten grad». 31 Figur 5: I hvilken grad opplever du at skolen og PPT samhandler på en hensiktsmessig måte I stor grad I noen grad I liten grad 4 Ikke i det hele tatt 2 Vet ikke 0... når det gjelder tilmelding av elever som skolen mener har behov for spesialundervisning? (N = 17)... i forbindelse med utarbeidelse av sakkyndig vurdering for elever som er tilmeldt til PPT? (N = 17) Det kommer likevel frem i intervju og spørreundersøkelsen at det er noen utfordringer i grensesnittet mellom individsakene og det systemrettede arbeidet som er ment 28 I intervju kommer det frem at kommunen på sikt ønsker å involvere også andre aktører i ressursteamet, som for eksempel barnevernet, slik at elevene som trenger det kan få den hjelpen de trenger. 29 Se avsnitt Se Evaluering av rundskriv Ressursteam. 31 Se kapittel 4 for nærmere diskusjon om sakkyndig vurdering. 22

24 gjennomført i ressursteamene. Dette beror særlig på at individsakene tar mye tid, og at det derfor blir lite igjen til det systemrettede arbeidet. 32 I spørreundersøkelsen fikk rektorene anledning til å komme med utdypende kommentarer knyttet til samhandlingen mellom skolen og PPT med hensyn til individsaker. Fra rektorene som benyttet seg av denne anledningen, blir det tydelig kommunisert at samhandlingen med PPT oppleves som god, men at PPT er underbemannet og plaget av sykdomsfravær, noe som negativt påvirker deres utredningsarbeid. Dette momentet blir også nevnt i flere intervjuer og samtaler, der det pekes på at organiseringen av ressursteamene oppleves som noe sårbar. På skolens side blir det av flere nevnt at det det påhviler ressursteamleder for mange oppgaver. Videre er flere rektorer og kontaktlærere opptatt av at PPT ikke har vikarer for fastkontaktene. Dette medfører at PPT i en del situasjoner ikke har deltatt i ressursteammøtene for eksempel pga. sykdom. Samlet sett, reduserer disse sårbarhetene kontinuiteten i arbeidet til ressursteamene. Særlig en del av kontaktlærerne var opptatt av sårbarheten i ressursteamet, både med hensyn til ressursteamleders rolle og mange oppgaver, og PPTs fravær. Flere har oppfattet at en elev må drøftes med PPT i ressursteammøtet før den kan sendes til PPT. Om PPT melder frafall til en måneds ressursteammøte, blir ikke saken drøftet, og da kan den ikke sendes til PPT. Dette medfører at det kan ta flere måneder fra en lærer mener en elev kan ha behov for spesialundervisning, til PPT begynner å se på saken. 33 Det kom også frem at det pga. av denne «tregheten» og sårbarheten, er en mistanke blant noen kontaktlærere om at det kanskje forekommer at elever ikke blir henvist til PPT, eller blir henvist for sent. Fagsjefen opplyser i intervju at skoleeier er oppmerksom på at skolene opplever organiseringen med fastkontakt og fastdag som noe sårbar, og viser spesifikt til at det ved fravær i PPT kan gå lang tid mellom hver gang skolen har kontakt med PPT. I intervju understreker PPT-leder imidlertid at det ved sykemelding/fravær på kontoret alltid blir gitt beskjed til skolens ledelse ved ressursteamleder og rektor om at de kan henvende seg direkte til kontorets konsulent og/eller til PPT-leder utenom ressursteamet og PPTs fastdag. Som nevnt avslutningsvis i avsnitt 3.4.1, er PPT av den oppfatning at skolene ikke har et tilstrekkelig apparat til å ta imot den bistanden PPT yter med hensyn til tilpasning av opplæringen. I intervju kommer det frem at dette også gjelder tilpasning i forkant av en eventuell henvisning til PPT. Noen av skolene i kommunen fremstår ifølge PPT som lite fleksible i dette arbeidet, og det varierer fra skole til skole hvordan ansvarsfordelingen knyttet til dette arbeidet foregår. Også oppfølgingen av tematikk som har vært innom ressursteam kan variere fra skole til skole. Vurdering Det er revisjonens overordnede vurdering at Askøy kommune har lagt til rette for en hensiktsmessig samhandling mellom skole og PPT i tilfeller der skolen mener en elev kan ha behov for spesialundervisning. Rektorene er i all hovedsak fornøyd med samhandlingen med PPT, men det blir pekt på en sårbarhet i forbindelse med sykemeldinger eller annet fravær. Undersøkelsene avdekker videre at det kan gå flere måneder fra det først er fattet mistanke om at en elev ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, til eleven kan drøftes i ressursteam med PPT tilstede og eventuelt henvises til PPT. Revisjonen vurderer det som bekymringsverdig at kontaktlærere mistenker at det på grunn av denne tregheten kan forekomme at elever ikke blir henvist til PPT, eller at de blir henvist for sent. 32 Se også Flere av lærerne var også opptatt av at pedagogisk rapport, som skal ligge ved henvisningen til PPT, er blitt for omfattende. Dette diskuteres nærmere i avsnitt

25 Revisjonen merker seg at det fra PPT sin side understrekes at skolene kan henvende seg direkte til PPT i situasjoner som krever det. Dette er etter det som kommer frem i undersøkelsen ikke tydelig oppfattet på skolene, noe som kan føre til at elever som skulle vært drøftet med PPT eller henvist til PPT, først blir det når PPT igjen besøker skolen. Revisjonen mener det er viktig at det klargjøres ytterligere for skolene at disse kan rådføre seg med PPT også utenom fastdagene til PPT, særlig i situasjoner der de mener en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen til tross for utprøving av tiltak innenfor ordinær opplæring, eller der utprøving av tiltak vurderes som åpenbart unødvendig. Revisjonen mener det kan være hensiktsmessig for Askøy kommune å se nærmere på hvordan organiseringen med fastkontakter fra PPT til hver skole fungerer, særlig med henblikk på hvordan den nevnte sårbarheten evt. kan reduseres slik at risikoen for at elever uten tilfredsstillende utbytte av opplæringen kan drøftes og henvises til PPT så fort som mulig. 3.6 PPT og systemrettet arbeid Datagrunnlag Askøy kommune har som overordnet målsetting at PPT skal arbeide mer systemrettet. Dette går frem både i tilsendt dokumentasjon, 34 og i intervjuer med kommunen, PPT og rektorer. Mer spesifikt går det i PPTs fireårige handlingsplan for frem hvordan tjenesten skal arbeide med systemrettet arbeid. I dokumentet går det frem at PPT deltar i en rekke prosjekter knyttet til kompetanseheving, teamarbeid og fagnettverk, både internt i Askøy kommune og i eksterne samarbeid utenfor kommunen. Dokumentet lister opp alle prosjekter som PPT deltar i, samt hvilke aktiviteter de fagansvarlige i PPT deltar på i barnehager og på skoler. I tillegg er det listet opp hvilke møter og samlinger PPT-leder deltar på. I intervju blir det fra PPT-leder opplyst at de i økende grad jobber systemrettet. Det blir blant annet vist til at de for noen år siden brukte tilnærmet all tiden sin på individrettet arbeid, mens de i dag bruker om lag 50 % av tiden sin på dette. Som sentrale eksempler på hvordan PPT jobber systemrettet, pekes det i intervju på Autismenettverket og ASK (Alternativ Supplerende Kommunikasjon). Dette er to områder som på ulikt vis har fokus på de barna som har lavest læringsutbytte. PPT har òg samarbeidet med Statped i et prosjekt som jobber mot disse gruppene. I tillegg jobber PPT systemrettet i et prosjekt som er rettet mot elever med skolevegring. Nettverkssystemarbeid Fra PPTs samarbeidsavtale for Autismenettverk for går det frem at målet med nettverket er å bidra til et godt og inkluderende opplæringstilbud i barnehage og skole for barn med autisme. 35 Nettverket skal bidra til å øke deltakernes refleksjonsevne rundt eget arbeid og praksis gjennom felles refleksjoner og drøftinger. Videre skal deltakerne få økt kompetanse, både ved casedrøfting og faglig påfyll. Gjennom nettverkssamlinger skal deltakerne møte fagpersoner i andre barnehager/skoler og på denne måten dele kunnskap, utfordringer og erfaringer. Videre går det blant annet frem av samarbeidsavtalen at PPT skal gi veiledning til barnehagene/skolene om autismeproblematikk gjennom tjenestens nettverkssamlinger, og at PPT kun unntaksvis gir individuell veiledning. Samarbeidsavtalen legger opp til månedlige nettverkssamlinger, og hver samling har varighet på 2-3 timer avhengig av innhold og tema. 34 Se for eksempel Askøy kommunes kvalitetsmelding for 2015 og Askøy PPT 4-årig Handlingsplan ( ). 35 Askøy kommune, Kommunalavdeling oppvekst, Pedagogisk psykologisk tjeneste Samarbeidsavtale for Autismenettverk 2016/17,

26 Nettverk ASK er et nettverk startet opp av PPT i skoleåret som er rettet mot barn/elever som benytter ASK. 36 ASK-nettverket skal være en læringsarena for voksne som jobber med barn med behov for slike kommunikasjonshjelpemidler, og nettverket er i tillegg en arena for deling og spredning av kompetanse i kommunen. PPT tilbyr veiledning og kompetanseutvikling på området gjennom deltakelse i nettverket. Målgruppen for nettverket er pedagoger, assistenter og andre ansatte i barnehage og skole som har utfordringer knyttet til ASK. Dette gjelder barn med generelle lærevansker, store sammensatte lærevansker og utviklingshemninger. Det går videre frem av tilsendt dokumentasjon at PPT har et prosjekt knyttet til skolevegring. 37 Dette prosjektet hadde oppstart høsten 2015, og tar sikte på at skolene i samarbeid med undervisningsavdelingen og PPT skal utvikle hensiktsmessige rutiner for registrering av fravær, kartlegge forekomsten av skolevegring, samt bistå skolene i utviklingsarbeid med fokus på forebygging, gode systemer rundt fravær og utvikling og implementering av tiltak for å redusere skolevegring. Det går frem av prosjektplanen at prosjektet forutsetter og innebærer en stor grad av kompetanseheving, samarbeid med skolene gjennom nettverksarbeid ledet av PPT, samt egen kompetanseheving innad i PPT. Det går også frem at det våren 2017 planlegges å opprette et konsultasjonsteam i tilknytning til håndtering av utfordringer knyttet til skolevegring. Konsultasjonsteamet vil driftes av PPT med bistand fra helsesøstertjenesten og kommunepsykologer. Samhandlingsarenaer for systemrettet arbeid PPT peker òg på ulike samhandlingsarenaer som eksempler på steder der de yter systemrettet bistand for skolene og skolesektoren i kommunen. Dette dreier seg blant annet om ressursteamledersamlingene der PPT alltid deltar om ønskelig, samt gjennom arbeidet i ressursteamene (se over). Videre har PPT faste møter fire ganger i halvåret med fagavdeling skole, der systemrettet arbeid er et tema. Et sentralt verktøy i denne forbindelse er de ovennevnte ressursteamene. En av begrunnelsene for å erstatte de spesialpedagogiske teamene som tidligere var ved hver skole med ressursteamene, var nettopp at det skulle bli et bredere og mer systemrettet fokus i arbeidet med tilpasningen av opplæringen. Revisjonen får videre opplyst i intervju med PPT-leder at de jobber med å utarbeide et nytt systemsaksskjema. Tanken er at PPTs fastkontakter sammen med skolene kan formulere ulike systemsaker med utgangspunkt i individsaker, evt. tema som skolene ønsker at PPT skal jobbe videre med. Systemsaksskjemaet er tenkt å fungere som en avtale om systemrettet arbeid knyttet til spesifikke tema mellom skolene og PPT. I spørreundersøkelsen ble rektorene bedt om å svare på spørsmål knyttet direkte til hvordan de opplever at PPTs systemrettede arbeid. Som det går frem av figur 6, svarte de fleste av rektorene at PPT bistår skolen med systemrettet arbeid for å legge opplæringen til rette for elever med særlige behov enten «i stor grad» (to) eller «i noen grad» (elleve). Fire svarte «i liten grad» på samme spørsmål. Svarene på om det er etablert gode systemer og retningslinjer for samarbeidet mellom skolen og PPT når det gjelder det systemrettede arbeidet fulgte samme tendens. 38 Når det gjelder hvorvidt PPT har tilstrekkelig kapasitet til å yte bistand med systemrettet arbeid i den grad det er ønskelig fra skolen sin side, var imidlertid svarene noe mer negative. Her svarte én rektor «i stor grad», fire «i noen grad», mens ti svarte «i liten grad» og to «ikke i det hele tatt». 36 Askøy kommune, Kommunalavdeling oppvekst, Pedagogisk psykologisk Prosjektplan Nettverk ASK (Alternativ supplerende kommunikasjon). 37 Askøy kommune, Kommunalavdeling oppvekst, Pedagogisk psykologisk tjeneste Prosjekt skolevegring. 38 Her svarte fem «i stor grad», åtte «i noen grad» og to «i liten grad». 25

27 Figur 6: I hvilken grad opplever du at PPT bistår skolen med systemrettet arbeid for å 11 legge opplæringen til rette for elever med særlige behov? (N = 17)... det er etablert gode systemer og retningslinjer for samarbeidet mellom skolen og PPT når det gjelder det systemrettede arbeidet? (N = 15)... PPT har tilstrekkelig kapasitet til å yte bistand med systemrettet arbeid i den grad det er ønskelig fra skolen sin side? (N = 17) I stor grad I noen grad I liten grad Ikke i det hele tatt Vet ikke Rektorene fikk i spørreundersøkelsen anledning til å komme med utfyllende kommentarer knyttet til PPTs systemrettede arbeid. Fra de som benyttet seg av denne muligheten, ble det gjennomgående kommentert at PPT ikke har tilstrekkelig kapasitet til å bidra med systemrettet arbeid, da tiden de har tilgjengelig går med på å drøfte individsaker. Dette kom tydelig frem også i intervjuer med rektorer, der det imidlertid òg ble poengtert av flere at det i dag er mer systemrettet arbeid enn tidligere. I tillegg opplyser PPT-leder i intervju at kontoret er lovet tre nye stillinger fra høsten Disse stillingene skal etter planen organiseres slik at PPT oppnår redusert saksbehandlingstid, og økt systemrettet arbeid i skolen. De intervjuede kontaktlærerne uttrykker at PPT i liten grad driver systemrettet arbeid; kun unntaksvis blir det trukket frem eksempler på slikt arbeid, som da PPT én gang hadde vært inne og gitt råd om klasseledelse. Videre er det noe sprikende i hvilken grad kontaktlærerne kunne tenke seg mer systemrettet arbeid fra PPT. Fra noen ble det sagt at mer systemrettet arbeid ikke er noe savn, delvis fordi det ikke er klart for kontaktlærerne at dette er en oppgave som tilligger PPT. Andre var imidlertid klare på at de kan ønske seg mer systemrettet arbeid fra PPT. I intervju blir det opplyst at PPT ønsker å jobbe mer med problemstillinger knyttet til adferd gjennom sitt systemrettede arbeid. Utfordringen sett fra PPTs ståsted er hvordan man kan gå frem for å bygge denne kompetansen inn i skolene, og hvilket mottaksapparat skolene har til å ta i bruk slik kompetanse på riktig måte. Vurdering Undersøkelsene viser at PPT i Askøy kommune arbeider systemrettet gjennom flere nettverksprosjekter. Videre er det revisjonens overordnete vurdering at kommunen har gitt klare signaler og har planer som synliggjør viktigheten av det systemrettede arbeidet. Det blir også gjennomgående vist til en positiv utvikling når det gjelder systemrettet arbeid, ved at PPT bruker mer av sin tid på disse oppgavene nå enn for få år siden. Samtidig viser undersøkelsene at det systemrettede arbeidet på skolene fremdeles ofte blir nedprioritert til fordel for utredningsarbeid i individsaker. Fra skolenes side blir det i hovedsak pekt på kapasitetsutfordringer hos PPT når det gjelder manglende systemrettet arbeid. Revisjonen vil i den forbindelse presisere at også systemrettet arbeid er blant PPtjenestens lovpålagte oppgaver i henhold til oppll. 5-6, og blant annet i St. meld. nr. 18 ( ) blir det pekt på viktigheten av at PPT bruker mer tid på det systemrettede 26

28 arbeidet, slik at flere elevers behov kan ivaretas innenfor den ordinære opplæringen. Det er derfor viktig at Askøy kommune sørger for at PPT har tilstrekkelig kapasitet til å også yte systemrettet bistand ovenfor skolene i kommunen, uten at dette går på bekostning av det individrettede arbeidet. Revisjonen ser det derfor som positivt at kommunen har planlagt å øke ressursene til PPT. Revisjonen mener videre at systemsaksskjemaet som er under utarbeidelse synes å være et hensiktsmessig tiltak for i større grad å prioritere, samt for å synliggjøre viktigheten av, det systemrettede arbeidet. Et slikt skjema kan også bidra til en bevisstgjøring overfor lærerne når det gjelder hva PPT kan bidra med, og på den måten også bidra til å øke den faktiske etterspørselen etter systemrettet arbeid fra skolenes side. 3.7 Pedagogisk forsvarlig klasse-, basisgruppe- og gruppestørrelse Datagrunnlag Tall fra KOSTRA-databasen viser at Askøy kommune har en større gjennomsnittlig gruppestørrelse sett i forhold til kommunegruppen, fylket og landet uten Oslo i perioden Gjennomsnittlig gruppestørrelse for Askøy og referansegruppen i de aktuelle årene er gjengitt i figur 7: Figur 7: Gjennomsnittlig gruppestørrelse årstrinn ,9 15,8 15,7 15, ,5 14,5 14,6 14, ,9 13,6 13,5 13,5 13, Askøy Kostragruppe 13 Hordaland Landet uten Oslo Tendensen er lik også om man ser på klassetrinn, klassetrinn og klassetrinn; Askøyskolens gjennomsnittlige gruppestørrelse er større enn i referansegruppen for årene for både småskolen, mellomtrinnet og ungdomsskolen. I intervju kommer det frem at Askøy kommune sin ressursfordelingsmodell, som blir brukt til ressursfordeling i skolene, benytter de gamle klassedelingstallene. 41 Utover dette har kommunen i praksis delegert ansvaret for å vurdere forsvarligheten av klasse-, basisgruppe- og gruppestørrelsene til rektorene ved hver skole. Figur 8 gjengir svarene på spørsmålet om kommunen har gitt tydelige, felles føringer for hvordan skolen skal vurdere og sikre at størrelsen på klassene, basisgruppene og gruppene er pedagogisk forsvarlig. Som vist i figuren, svarer 13 av rektorene enten «delvis», «nei» eller «vet ikke» på spørsmålet. Fire svarer «ja». 39 Kilde: KOSTRA. 40 Se også avsnitt Klassedelingstallene var lovfestet i opplæringslovens 8-3, som sa at det på klassetrinn ikke skulle være mer enn 28 elever om klassen var ett årskull, og at det for klassetrinn ikke skulle være mer enn 30 elever. Paragrafen ble fjernet i

29 Figur 8: Kommunale føringer for pedagogisk forsvarlig klassestørrelse (N=17) Ja Delvis Nei Vet ikke 1 Videre undersøkelser tyder på at de kommunale føringene det blir vist til i spørreundersøkelsen med hensyn til klassestørrelse, i stor grad dreier seg om skolens budsjettramme; det blir ikke vist til noen kommunale føringer utover dette i revisjonens undersøkelser. På spørsmål om skolen har implementert rutiner for å vurdere og sikre at størrelsen på klassene, basisgruppene og gruppene er pedagogisk forsvarlig, svarer syv rektorer «ja», seks «delvis» og fire «nei» (se figur 9). Figur 9: Lokale rutiner for pedagogisk forsvarlige klassestørrelse (N=17) Ja Delvis Nei Vet ikke 0 I spørreundersøkelsen fikk rektorene anledning til å komme med utfyllende kommentarer knyttet til hvordan skolen arbeider med vurderinger knyttet til størrelsen på klasser, basisgrupper og grupper. Fra svarene her kommer det frem at noen skoler i praksis har rutiner for å diskutere dette temaet hver vår, med både ledelse og lærere, uten at denne rutinene er skriftliggjort. Det blir av flere vist til manglende ressurser, både i form av rammen fra kommunen, og i form av manglende romkapasitet. Det blir òg kommentert av flere at trinn deles i mindre grupper der det er elever med adferdsutfordringer, vedtak om spesialundervisning, og lignende. Én rektor viser til at skolen er organisert i trinn-team, der et team av lærere i samarbeid planlegger og gjennomfører læringsaktiviteter for sitt trinn. Denne organiseringen gjør det mulig å dele 28

30 inn trinnet i grupper etter behov, og at lærer- og assistentressursene på trinnet kan brukes fleksibelt. 42 De intervjuede kontaktlærerne uttrykker i overveiende grad at det ikke er noe system for å gjøre jevnlige vurderinger av klassestørrelse og pedagogisk forsvarlighet. Dette er noe som enten gjøres i forbindelse med nytt skoleår og da særlig for nye klasser, og ellers vurderes fra sak til sak. Det er òg en klar oppfatning om at disse vurderingene primært blir gjort på økonomisk grunnlag, uten at pedagogiske forsvarlighet blir tillagt særlig vekt. Rektorene ble òg spurt om i hvilken grad størrelsen på klassene, basisgruppene og gruppene ved skolen er pedagogisk forsvarlig. Ni av dem svarer «i stor grad» og åtte «i noen grad». I det ovennevnte fritekstfeltet i spørreundersøkelsen, blir det imidlertid også vist til at klassestørrelsene ofte er for stor; en rektorer svarer at skolen har klassestørrelser på 30 elever, noe som oppleves som for mange, da lærerne på skolen erfarer at de til tider ikke får gitt god nok opplæring. Fra en annen rektor oppgis skolens klassestørrelse å være på elever i snitt, men at det også er klasser med henholdsvis 27 og 29 elever på mellomtrinnet. Kontaktlærere oppgir i intervju å ha klassestørrelser på mellom 18 og 28 elever, med et gjennomsnitt på 24,7. Det er noe ulikt hvordan kontaktlærerne opplever klassestørrelsen; en kontaktlærer ved en barneskole med 20 elever i klassen, oppgir i at dette er «en grei størrelse». To andre kontaktlærer ved samme skole oppgir å ha henholdsvis 26 og 29 elever i klassen, og opplever ikke dette som pedagogisk forsvarlig. Fra kontaktlærerne blir det ellers gjennomgående vist til at klassestørrelsene i Askøyskolen er for stor. Ikke alle kontaktlærere mener at størrelsen ikke er pedagogisk forsvarlig, men enkelte kontaktlærere gir klart uttrykk for en slik oppfatning. For eksempel blir det vist til av noen av klassene er så store at det ikke er mulig for kontaktlæreren å følge opp alt som skal følges opp, som tilbakemeldinger, vurderinger, kartlegginger i alle fag, osv. En annen peker på at for store klasser også kan medføre at lærerne vegrer seg for å gi oppgaver over et visst omfang, da det blir krevende å gi alle elevene ordentlige tilbakemeldinger og utfyllende vurderinger i etterkant. Vurdering Foruten rammevilkårene gitt gjennom skolenes budsjettrammer, er det fra skoleeiers side ikke gitt retningslinjer for hvordan skolene skal vurdere og sikre at klasser, basisgrupper og grupper i grunnskolen i Askøy kommune er pedagogisk forsvarlige. Revisjonen merker seg at flere rektorer og kontaktlærere opplever å ha for store klasser; noen kontaktlærere er sågar tydelige på at klassestørrelsen ikke alltid er pedagogisk forsvarlig. Videre bemerkes det at gjennomsnittlig klassestørrelse i kommunen ligger over referansegruppen for samtlige årstrinn. Dette medfører etter revisjonens vurdering et særlig behov for bevissthet og system rundt det å vurdere hvorvidt størrelsen på klassene er pedagogisk forsvarlig. Samtidig vil revisjonen presisere at det ikke er størrelsen på klassene alene som avgjør hvorvidt den enkelte klasse eller gruppe kan sies å være pedagogisk forsvarlig. Også elevsammensetning, forutsetningene til og antallet på det pedagogiske personalet, temaet det skal gis opplæring i, hvilke arbeidsformer som blir benyttet og de fysiske rammevilkårene er eksempler på forhold som vil kunne påvirke hvorvidt størrelsen på klassen er pedagogisk forsvarlig. I forarbeidene til opplæringsloven 42 Denne trinn-team-organiseringen er ifølge Skolebruksplan for Askøy kommune innført i Askøyskolen. Organiseringen er ment å gi et team av lærere et felles opplæringsansvar for alle elevene på ett trinn. De skal også i fellesskap tilpasse opplæringen og gjennomføre spesialpedagogiske tiltak. Trinn-team-organiseringen er bare unntaksvis vist til i undersøkelsene gjennomført av revisjonen. 29

31 er det også presisert at vurderingen vil kunne variere over tid, og at hva som er pedagogisk forsvarlig i den konkrete opplæringssituasjonen må vurderes etter skjønn. Det er revisjonens vurdering at grunnskolene i Askøy kommune ikke i tilstrekkelig grad har etablert system eller rutiner for å vurdere og sikre at størrelsen på klassene, basisgruppene og gruppene er pedagogisk forsvarlig, jf. opplæringsloven 8-2. Dette til tross for at kommunestyret i Askøy i 2013 ba rådmannen om å iverksette tiltak nettopp for å: «Sikre at alle undervisningsgrupper er pedagogisk forsvarlige og at pedagogisk forsvarlighet legges til grunn i vurderingen av gruppeinndeling og -sammensetning (jf. oppll. 8-2).» I denne forbindelse vil revisjonen også presisere skoleeiers ansvar for å sørge for at krav i opplæringsloven følges, og for å etablere et forsvarlig system for å vurdere om lovkrav ivaretas, jf. opplæringsloven Tidlig innsats Datagrunnlag Som illustrert i figur 10 har Askøy kommune en større gjennomsnittlig gruppestørrelse for årstrinn sammenliknet med kommunegruppen, fylket og landet uten Oslo i perioden Figur 10: Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn ,2 15,3 15, ,6 14, , ,8 13,7 13,7 13,7 13,1 13,3 13,3 13, Askøy Kostragruppe 13 Hordaland Landet uten Oslo Gruppestørrelsen på småskoletrinnene i Askøy kommune er også marginalt større enn gruppestørrelsen på mellomtrinnet (5.-7. årstrinn). Askøy kommune ble i statsbudsjettet for 2016 tildelt ekstra ressurser til tidlig innsats. 45 Jf. ureviderte KOSTRA-tall for 2016, var gjennomsnittlig gruppestørrelse på årstrinn i Askøy kommune like stor i 2016 som i 2015 (15,4). Kommunen har beregnet at ekstraressursen til tidlig innsats beløper seg til 150 timer á 60 minutter. Ordningen skal gjelde i 4 år ( ), og ressursene er fordelt fra kommunen til skolene etter elevtall og klassetall på årstrinn. Det går videre frem fra ressursfordelingsoversikten for skoleåret 2016/17 hvor mange årstimer á 60 minutter som 43 Indikatorene for undervisningsgruppestørrelse er basert på forholdet mellom elevtimer og lærertimer, og er slik et mål på lærertetthet. 44 Kilde: KOSTRA. 45 Jf. pressemelding fra Kunnskapsdepartementet , er det også i 2017 tildelt ekstra midler til tidlig innsats. I oversikten som medfølger pressemeldingen går det frem at Askøy kommune vil få kr øremerket tidlig innsats i

32 er fordelt til hver av barneskolene i kommunen. 46 I intervju opplyser fagsjef at kommunen som skoleeier etterser at ressursbruken er i samsvar med tildelingen for tidlig innsats. Barneskolerektorene i kommunen ble i spørreundersøkelsen stilt flere spørsmål knyttet til tidlig innsats. Blant annet ble de bedt om å svare på hvorvidt skolen har særlig høy lærertetthet på 1. til 4. årstrinn i hhv. matematikk og norsk. Svarene er gjengitt i figur 11. Som det går frem av figuren, svarte barneskolerektorene i all hovedsak enten «ja» eller «delvis» på spørsmålene, foruten én som svarte «nei» med hensyn til matematikk. Figur 11: Har skolen der du er rektor særlig høy lærertetthet på 1. til 4. årstrinn i matematikk? (N = 14)... i norsk? (N = 13) Ja Delvis Nei Vet ikke Videre ble de spurt om kommunen har gitt tydelige, felles føringer for hvordan skolen skal jobbe med tidlig innsats. Svarene er gjengitt i figur 12. Figur 12: Kommunale føringer for tidlig innsats (N=14) Ja Delvis Nei Vet ikke 1 Rektorene ble òg spurt om skolen har implementert rutiner for å sikre at kravene i opplæringsloven knyttet til tidlig innsats blir oppfylt. På dette svarte seks «ja» og åtte «delvis». Fagsjefen opplyser i intervju at grunnleggende ferdigheter er et satsningsområde i kommunen, med særlig fokus på lesing i inneværende år. Rektorene ble i spørreundersøkelsen spurt om den tilpassede opplæringen i norsk og matematikk på 1. til 4. årstrinn er særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i norsk 46 Ressursfordeling i Askøyskolen

33 og regning. Som det går frem av svarene gjengitt i figur 13, er det flere rektorer som svarer «ja» (ti) med hensyn til lesing, enn som gjør det med hensyn til regning (syv). Figur 13: Tilpasset opplæring årstrinn i norsk og matematikk Ja 6 Delvis Nei 4 Vet ikke 2 0 Lesing (N = 14) Regning (N = 14) Barneskolerektorene fikk i spørreundersøkelsen anledning til å skrive ytterligere kommentarer knyttet til tidlig innsats. Av fritekstsvarene som kom inn, vises det gjennomgående til at ekstramidlene til tidlig innsats hovedsakelig blir brukt på de laveste trinnene (1. og 2.), delvis på 3., og i mindre grad på 4. årstrinn. Begge de intervjuede barneskolerektorene opplyser at de er frie til å disponere midlene selv, så lenge de blir brukt på tidlig innsats. Den ene rektoren opplyser at midlene brukes hovedsakelig på 1. trinn, og så fordeles resten avtagende per elev videre oppover i småtrinnene. På den andre barneskolen blir alle ekstraressursene brukt på de to første trinnene. Fra kontaktlærerne fra de to utvalgte barneskolene, etterlyses ytterligere midler til tidlig innsats. Det pekes på at det er stor forskjell fra klasse til klasse og skole til skole med hensyn til hvor systematisk og effektivt det jobbes med tidlig innsats. Videre blir det kommentert at de har elever også på mellomtrinnet som sliter med lesing og skriving. Det understrekes imidlertid at det er mye bedre nå, etter at de ekstra øremerkede midlene ble tildelt skolene. Vurdering Som det går frem av KOSTRA-tallene, er gjennomsnittlig klassestørrelse ved Askøy skolene større på trinn enn på trinn. Det er viktig å presisere at dette gjelder generelt for hovedtrinnene, og at tallene ikke differensierer mellom ulike trinn på småtrinnet, eller ulike fag. Sett i lys av opplæringslovens krav om at den tilpassede opplæringen i norsk og matematikk på 1. til 4. årstrinn blant annet skal innebære særlig høy lærertetthet, mener revisjonen likevel at KOSTRA-tallene gir indikasjoner på at det er grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt Askøy kommune fullt ut oppfyller lovens krav til tidlig innsats. Dette bekreftes gjennom informasjon som fremkommer gjennom spørreundersøkelse og intervju, der det blant annet fremgår at ikke alle barneskolene i Askøy kommune har en særlig høy lærertetthet i matematikk på 1. til 4. årstrinn. Videre er ikke alltid den tilpassede opplæringen i matematikk rettet mot elever i småskolen med svake ferdigheter i regning. Videre finner revisjonen at det er praksis ved flere av barneskolene i kommunen å fokusere ressursene og arbeidet for tidlig innsats på 1. og 2. årstrinn. I opplæringsloven er hele småtrinnet (1. 4. trinn) omfattet av kravet til tidlig innsats, og det er ikke skilt mellom de ulike trinnene. Selv om det kan være hensiktsmessig å fokusere innsatsen på de første trinnene, for å øke de grunnleggende ferdighetene i lesing og regning, og dermed redusere behovene for særskilt innsats i disse fagene på 3. og/eller 4. trinn, mener revisjonen det 32

34 er viktig at kommunen sikrer at hele småtrinnet omfattes av tiltak innenfor tidlig innsats, om enn i ulikt omfang basert på behov. Det foreligger ikke noe system som sikrer at det gjøres konkrete og pedagogisk forankrede vurderinger som grunnlag for ressursbruken til og arbeidet med tidlig innsats i Askøy kommune, for eksempel basert på konkrete behovsvurderinger. I forarbeidene til opplæringsloven 1-3 går det blant annet frem at «[f]or å oppfylle plikta til tidleg innsats i form av målretta og tilpassa opplæring for å heve grunnleggjande dugleikar, er det viktig å kjenne til dugleikane og kunnskapsnivået hos elevane. Saman med leiinga på skolane bør skoleeigarane identifisere elevgrupper med svake dugleikar i lesing og rekning.» 47 Revisjonen merker seg at kommunestyret i 2013 ba rådmannen iverksette tiltak for å: «Sikre gjennomføring av tidlig innsats med høyere lærertetthet i 1. til 4. trinn (enn på mellomtrinnet) på alle skoler, og at tilbudet er særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning (jf. oppll. 1-3).» Revisjonen mener Askøy kommune fortsatt har et forbedringspotensial på dette området, videre at kommunen bør gjennomgå arbeidet med tidlig innsats ved skolene, og sikre at kravene som er stilt i opplæringsloven 1-3 er oppfylt, både med tanke på at målgruppen er 1. til 4. trinn, og at innsatsen skal rettes særskilt mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. 47 Jf. Ot.prp.nr.55 ( ). 33

35 Saksbehandling 4.1 Problemstilling I dette kapittelet vil revisjonen svare på følgende hovedproblemstilling med underproblemstillinger: I hvilken grad er saksbehandlingen knyttet til vurdering av behov for spesialundervisning i samsvar med krav i opplæringsloven og forvaltningsloven? Under dette: Er det etablert formålstjenlige retningslinjer og rutiner som sikrer at krav i regelverket blir etterlevd? I hvilken grad er den faktiske saksbehandlingen i samsvar med sentrale krav i opplæringsloven og forvaltningsloven? 4.2 Revisjonskriterier I kapittel 5 i oppll. går det frem at «elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.» ( 5-1 første ledd). Eleven sin rett til spesialundervisning etter opplæringsloven er en individuell rett. Dette innebærer at skoleeier ikke kan avvise denne retten, dersom det er vurdert at en elev ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Skoleeier kan ikke avgrense særskilt tilrettelegging med bakgrunn i manglende økonomiske ressurser. Opplæringsloven 5-3 første ledd stiller krav om at det skal utarbeides en sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning. Det er PPT som skal utarbeide den sakkyndige vurderingen, jf. oppll Det er skolen som skal gjøre den endelige vurdering og fatte vedtak enten om at eleven har rett på spesialundervisning, eller at eleven ikke har rett på spesialundervisning, jf. oppll. 5-3 første ledd. Det går videre frem av oppll. 5-4 andre ledd at foreldrene til eleven eller eleven selv om denne er over 15 år skal samtykke til at det utarbeides sakkyndig vurdering, og til at fattes vedtak om spesialundervisning. Det stilles òg krav om at saken skal avgjøres uten ugrunnet opphold og innen rimelig tid (jf. hhv. fvl. 11 a og Veileder Spesialundervisning). Om enkeltvedtak ikke kan fattes innen én måned, stiller fvl. 11 a videre krav om at det skal gis foreløpig svar. Siste ledd i 5-3 i opplæringsloven stiller krav om at dersom vedtaket fra kommunen avviker fra den sakkyndige vurderingen, skal begrunnelsen for vedtaket blant annet vise hvorfor kommunen mener at eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller retten etter 5-1. Vedtak om spesialundervisning er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Skoleeier, skolene og PPT må derfor ha kjennskap til forvaltningsrettens lovfestede regler og ulovfestede prinsipper ved behandlingen av saker om spesialundervisning. Dette betyr blant annet at utformingen av enkeltvedtaket om spesialundervisning, foreløpig svar, og klageinformasjon må bli gitt i samsvar med forvaltningslovens saksbehandlingsregler. 34

36 Samlet sett fremgår en rekke krav til saksbehandlingen av oppll. og fvl. Blant annet skal det fattes vedtak også dersom det blir vurdert at eleven ikke har behov for spesialundervisning. Videre kan enkeltvedtak påklages jf. fvl. 28. Av 27 i samme lov går det frem at det i underretting om vedtak skal «gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr. 19 til å se sakens dokumenter.» Av fvl går krav til grunngiving av enkeltvedtak fram. Se vedlegg 2 for fullstendige revisjonskriterier. 4.3 Retningslinjer og rutiner for saksbehandling Datagrunnlag Askøy kommune har etablert rutiner og retningslinjer for hvordan PPT og skolene skal samhandle med hensyn til individsaker (se også avsnitt 3.5). I «Retningslinjer for ressursteam» 48 går det frem at elever skal drøftes i ressursteamet før vedkommende eventuelt blir henvist til PPT, og at det er ressursteamet som gjør den faktiske henvisningen. 49 Det foreligger ingen felles overordnet rutineskildring der det fremgår hvordan ansvaret i de ulike fasene i saksgangen er fordelt, hvilke oppgaver og prosesser som inngår i saksgangen, eller hvilke maler som skal benyttes til å løse disse. 50 Det er utarbeidet en flere maler og skjemaer til bruk i ulike deler av saksbehandlingen i forbindelse med spesialundervisning. Noen av disse er felles for hele kommunen, mens andre er utarbeidet ved hver skole. Rutiner og maler Henvisningen av en elev skal gå fra ressursteamet ved skolen til PPT. Selve henvisningen gjøres i et eget skjema, og vedlagt dette skal utfylt pedagogisk rapport følge med. Henvisningsskjemaet er utarbeidet av PPT. I skjemaet skal skolen krysse av for at henvisningen er drøftet med PPT i ressursteam, samt fylle ut informasjon om årsaken til og formålet med henvisningen. Skjemaet har felt for signering av to foresatte, samt rektor (dersom skolen er medhenviser). Henvisningsskjemaet ligger tilgjengelig på Askøy kommune sine nettsider. 51 Der fremgår det at foresatte kan henvise direkte til PPT, men at dette fortrinnsvis bør skjer i samarbeid med skolen. I intervju med PPT-leder opplyses det at ikke skjer ofte at elever blir henvist direkte av foreldre. Når det skjer, må skolen utarbeid pedagogisk rapport i etterkant (se under). Foresatte må samtykke dersom det er skolen som skal henvise. PPT har også utarbeidet en mal for pedagogisk rapport for barne- og ungdomsskolene i Askøy kommune. 52 Innledningsvis inneholder skjemaet informasjon om hjemler for PPTs 48 Retningslinjer for ressursteam Kommunalavdeling oppvekst Askøy kommune (høsten 2016). 49 Som tidligere nevnt, understreker PPT-leder i intervju at dersom det er sykemelding/fravær i PPT, får skolens ledelse ved ressursteamleder og rektor alltid beskjed om at de kan henvende seg direkte til PPT-kontorets konsulent og/eller til PPT-leder utenom ressursteamet og PPTs fastdag ved skolen. 50 Fra en av skolene i kommunen har revisjonen fått tilsendt et dokument med tittel «Saksgangen vedrørende spesialundervisning etter 5 1». Dokumentet skildrer i ni steg prosessen fra arbeidet som skal gjøres på skolen før en elev eventuelt henvises til PPT, via enkeltvedtak fattes, og frem til spesialundervisning evalueres. Ansvarsdelingen mellom skolen og PPT går delvis frem av dokumentet, som også viser til deler av det rettslige grunnlaget for spesialundervisning. Det blir òg vist til noen av malene som skal brukes i saksgangen. Rutineskildringen er ikke felles for kommunen. 51 Se PEDAGOGISK-PSYKOLOGISK TJENESTE (PPT). 52 Askøy kommune, Kommunalavdeling oppvekst, fagavdeling skole Pedagogisk rapport for barne- og ungdomsskolene i Askøy kommune. 35

37 arbeid i forbindelse med spesialundervisning som sakkyndig instans (oppll. 5-3 og 5-6) og hva skolen skal ha gjort før henvisningen (oppll. 5-4), samt hva formålet med en sakkyndig vurdering er (utredning og tilrådning). I selve skjemaet er det felt for utfylling av informasjon om eleven og skolens rammer, samt andre elevopplysninger (hjemmeforhold, livssituasjon, etc.). Videre følger en rekke felter for utfylling av blant annet elevens helseopplysninger, språk, konsentrasjon, sosial- og emosjonell fungering, kompetansemål og grunnleggende ferdigheter. Deretter følger felter for utfylling av tiltak som har vært prøvd ut i forkant av henvisning til PPT, hvordan skolen vurderer utbyttet av disse tiltakene, samt for vurdering av elevens utbytte av ordinær opplæring. Skjemaet inneholder også felt for utfylling av ulike kartleggingsprøver og skolens vurdering av elevens ferdigheter i disse. Det er òg felt for utfylling av hvem som har utarbeidet rapporten, og signatur fra rektor, ressursteamleder og lærer(e). Endelig er det felt der to foresatte kan gi sitt samtykke til innholdet i rapporten, og at de som foresatte har deltatt i prosessen. Flere av kontaktlærerne uttrykker i intervju at pedagogisk rapport er for omfattende, og noen mener omfanget på rapporten er så omfattende og krevende å fylle ut, at elever som bør henvises til PPT ikke blir det, eller blir henvist for sent. Det blir òg sagt i intervju at skoler har opplevd å få pedagogisk rapport i retur fra PPT, med beskjed om at den ikke er tilstrekkelig godt utfylt. I intervju blir det opplyst at når PPT mottar en henvisning, skal saken umiddelbart bli fordelt til en saksbehandler. 53 Saksbehandleren har da 14 dager på å sende innkallingsbrev til foreldrene og avtale oppstartsmøte. Ifølge PPT-leder, opereres det ikke med venteliste eller prioriteringsnøkkel for saksbehandlingen i PPT; de behandler sakene i den rekkefølgen de kommer inn. Til hjelp i saksbehandlingsarbeidet har PPT et flytskjema. I dette vises stegene i PPTs saksgang etter at sak er fordelt til saksbehandler. I flytskjemaet vises det blant annet til sjekkliste for gjennomgang av henvisning til PPT og skjema for første samtale med foresatte. Ellers viser flytskjemaet de ulike stegene i prosessen fra henvisningen kommer inn til PPT, hvordan PPT skal vurdere om det er behov for spesialundervisning eller ikke, samt saksgangen videre i hvert av disse tilfellene. Uavhengig av om PPT vurderer at det er behov for spesialundervisning i en gitt sak, viser de påfølgende stegene i flytskjemaet at det skal arbeides videre med saken, og at det skal utarbeides sakkyndig rapport som sendes foresatte, skolen og fagavdelingen, før saken endelig avsluttes. I malen for informasjonsbrevet som blir sendt til foresatte ved oppstart av saksbehandlingen, er det blant annet felt for når saksbehandler vil kontakte foresatte for å avtale førstegangssamtale. Videre står det en standardsetning der det gjøres oppmerksom på at saksbehandlingstiden vil overskride 1 måned etter påbegynt sak på grunn av manglende kapasitet ved PPT. Informasjonsbrevet inneholder også generell informasjon om hvem PPT er, hvordan PPT er organisert, og hva PPT gjør. I intervju blir det sagt at dette informasjonsbrevet rutinemessig sendes med kopi til skolen. I skjema for gjennomføring av førstesamtale med foresatte går det frem at PPT før samtalen skal ha satt seg inn i saken, at det skal informeres om tema, bakgrunn og formål for samtalen, og videre at det blant annet skal opplyses om PPTs rolle, mulige utfall av prosessen og konsekvensene av disse for eleven. Deretter følger en skjematisk spørsmålsvar tabell inndelt i følgende tema: «Bakgrunn for henvisning/kjennskap til PPT og andre 53 Det hender at foreldre eller fastlege henviser elever til PPT. Dersom foresatte, fastlege, helsesøster eller barnevern henviser, er det tilstrekkelig med å fylle ut et enkelt henvisningsskjema. PPT vil da i etterkant be om pedagogisk rapport fra skole. 36

38 instanser», «Helse», «Barnehage/Skole», «Familie og nettverk», «Vold/overgrep» og «Oppsummering/videre avtaler». Mal for «Sakkyndig vurdering etter opplæringsloven 5.3» er delt inn i en rekke seksjoner. Først er «Bakgrunn for henvisning», der navn og henvisningsinstans skal fylles ut, samt henvisningsgrunn og PPTs rolle. Deretter følger «Dokumentasjon for vurdering», som skal inneholde en oppramsing med eventuelle datoer for dokumentene som utgjør grunnlaget for vurderingen. Videre kommer «Utredning», som har flere underseksjoner, blant annet «Informasjon fra eleven», «Informasjon fra foresatte», «Informasjon fra skole», «Informasjon fra andre», «Inntrykk fra observasjon» og «Kartlegging og testing». Deretter følger «Tilråding», med følgende obligatoriske vurderingspunkter: «Hvilken form for tilpasning og tilrettelegging har eleven behov for å få et tilfredsstillende opplæringstilbud», «Behov for særskilt tilpasning», «Behov for avvik» og «Hva trenger eleven av tilpasninger i timer som ikke er spesialundervisning?» Deretter følger to alternative avslutningssetninger for vurderingsdelen; den ene viser til 5-1 i opplæringsloven, og tilrår spesialundervisning fra og til gitte tidspunkt. Den andre viser til at eleven ikke har behov for spesialundervisning, og at PPT tilrår tilpasset opplæring. Dersom PPT vurderer at det er behov for spesialundervisning, er det avsnitt for å nærmere spesifisere denne i malen. Først skal omfanget oppgis i timer á 60 minutter. Så skal målet med spesialundervisningen angis. Disse skal være konkrete og detaljerte, og vise blant annet si noe om eleven skal kunne følge kompetansemålene for trinnet. Deretter skal innholdet i spesialundervisningen angis. Disse skal knyttes til målene med spesialundervisningen. Neste punkt er organiseringen av spesialundervisningen, før kompetansen til de som skal gi spesialundervisningen oppgis. Avslutningsvis står det en standardsetning om at skolen skal evaluere elevens læringsutbytte, før ulike alternativer for PPTs videre rolle i saken spesifiseres. 54 Det er et mål for PPT at saksbehandlingstiden i utredningsarbeid i skolesektoren skal nærme seg seks til fem måneder i inneværende skoleår. 55 I intervju opplyser PPT-leder at når saksbehandler har skrevet sakkyndig vurdering, har PPT et møte med foreldre og gjennomgår rapporten. I dette møtet får foreldre mulighet til å komme med innspill/synspunkter på rapporten. PPT gjør så en vurdering av om foreldrenes innspill skal tas inn i sakkyndig vurdering før denne sendes over til skolen. Av og til tar PPT med foreldres innspill, mens det andre ganger vurderes at innspillene ikke er relevante. Også skolen kan få en gjennomgang av sakkyndig rapport med PPT dersom de vil, men det er ingen fast rutine for dette. PPT-leder uttrykker i intervju at de har et ønske om å følge skolene tettere opp i effektuering av sakkyndighetsarbeidet/anbefalingene som er gitt, fordi PPT ser at skolens tiltak ikke alltid er i tråd med de anbefalinger som er gitt. 56 Etter at sakkyndig vurdering er ferdigstilt, er det skolen som fatter enkeltvedtak om spesialundervisning. Revisjonen har fått tilsendt en mal for samtykke fra foresatte fra en av skolene i Askøy kommune. Malen har tittel «Forhåndsvarsel til enkeltvedtak om spesialundervisning». Innledningsvis vises det til rettslig grunnlag for samarbeid med foresatte og elev i forbindelse med spesialundervisning (oppll. 5-4), før innholdet i enkeltvedtaket skildres kort. Oppll. 5-1 og 5-4 er gjengitt i sin helhet i 54 I intervju kommer det frem at PPT-leder kvalitetssikrer samtlige sakkyndige vurderinger. Det blir òg uttrykt at de sakkyndige vurderingene holder høy kvalitet. 55 Fremdriftsplan for 2016/17 56 Det opplyses at dette er informasjon PPT gradvis får tilgang til gjennom kontorets økte tilstedeværelse i skolen. 37

39 forhåndsvarselsmalen. Det er avslutningsvis signaturfelt for to foresatte samt elev, dersom denne er over 15 år. Forhåndsvarselet skal også signeres rektor. Revisjonen har fått tilsendt mal for både vedtak om innvilgelse av og avslag om spesialundervisning. I intervju med fagsjef skole, kommer det frem at malene skal være felles for alle skolene i kommunen, og at de etter planen skal inngå i skolefagsystemet i kommunen som er under utarbeidelse og slik være enkelt tilgjengelig for skolene. 57 Fra kommunen blir det videre opplyst at malene ble utarbeidet høsten 2016, og at de er distribuert per e-post til noen av skolene i kommunen, men ikke alle. Foruten mindre kosmetiske forskjeller, er malene like til dem Utdanningsdirektoratet har utarbeidet. 58 Mal for innvilgelse av spesialundervisning er delt inn i følgende fem hovedavsnitt: «Vedtak» (med avsnitt for «Innhold», «Omfang», «Organisering» og «Kompetanse» - alle med korte hjelpetekster), «Rettslig grunnlag for vedtaket (som gjengir deler av innholdet i oppll. 5-1, 5-3 og 5-4), «Bakgrunn for saken», «Begrunnelse» (med avsnitt for «Opplæringstilbudet» og «Omfanget av spesialundervisningen»), og endelig «Klageadgang». Mal for vedtak om avslag om spesialundervisning er delt inn i avsnittene «Vedtak», «Rettslig grunnlag for vedtaket» (med henvisning til oppll. 5-1), «Bakgrunn for saken» (med hjelpetekst der det fremgår at det f.eks. skal skildres hvilke undersøkelser som har vært gjort, hvilke tiltak som har vært vurdert og eventuelt prøvd ut innenfor ordinær opplæring, den sakkyndige vurderingen fra PPT, samt samarbeidet med foresatte/eleven), «Begrunnelse» (med hjelpetekst), og til slutt «Klageadgang». Det foreligger ikke rutine for at det skal sendes foreløpig svar fra skolen dersom saksbehandlingstiden er ventet å overskride én måned, jf. forvaltningsloven 11 a. Det er heller ingen mal for utsending av slikt midlertidig svar, foruten det nevnte informasjonsbrevet fra PPT. I videredelegasjon av myndighet fra fagsjef skole til rektorene i Askøy kommune går det frem at disse er delegert myndighet i alle saker innenfor skolens ansvarsområde som ikke er av prinsipiell betydning. 59 Vurdering Det er revisjonen sin vurdering at Askøy kommune har etablert enkelte retningslinjer og rutiner som legger til rette for at saksbehandlingen i forbindelse med spesialundervisning følger sentrale krav i regelverket. Pedagogisk rapport tydeliggjør etter revisjonens vurdering de krav som er stilt til kartlegging, vurdering og eventuelle tiltak innenfor ordinær opplæring før henvisning til PPT, gjennom at alle disse prosessene må beskrives i pedagogisk rapport. Samtidig går det frem at kontaktlærere opplever arbeidet med pedagogisk rapport som for omfattende og krevende. Revisjonen vil presisere viktigheten av at lærere får veiledning og bistand til å fylle ut pedagogisk rapport, slik at denne prosessen ikke er noe lærere vegrer seg for å ta fatt på. Revisjonen mener også at malene både for sakkyndig vurdering og enkeltvedtak legger opp til grundige beskrivelser og begrunnelser av elevens behov og hva det fattes vedtak om. Både mal for innvilgelse av spesialundervisning og mal for avslag om spesialundervisning legger etter revisjonens vurdering godt til rette for at regelverket blir etterlevd, og gir hensiktsmessig veiledning til de som skal benytte malene. Revisjonen mener imidlertid at 57 I intervju blir det opplyst at arbeidet med kvalitetssystem for Askøy-skolen er forsinket, da leverandøren gikk konkurs 58 Se 59 Videredelegasjon fra undervisningssjef til rektor ( ) 38

40 det ikke er tilstrekkelig tydelig at vedtaksmalene som er oversendt er ment å være felles maler som skal benyttes av alle skolene. For å legge til rette for gode vedtak ved alle skolene, er det hensiktsmessig at det er felles maler som benyttes. Alternativet er at skolene utarbeider og redigerer ulike maler, noe som kan gi grunnlag for ulik praksis, og som etter revisjonens vurdering øker risikoen for feil og mangler knyttet til enkeltvedtakene. Revisjonen vurderer det som en betydelig svakhet at det ikke foreligger noen overordnet rutineskildring som beskriver saksbehandlingsprosessen for spesialundervisning, der de ulike fasene i saksgangen er skildret, det fremgår hvordan ansvaret i disse er fordelt, hvilke oppgaver og prosesser som inngår i saksgangen og hvilke maler som skal benyttes til å løse disse. Mangelen på en slik rutineskildring gjør at det per i dag er risiko for at det ikke er tydelig for de involverte partene hvem det er som har ansvaret for hvilke del av prosessen, hva som er den faktiske saksgangen, og hvilke maler som skal brukes til å løse de ulike oppgavene. Det er etter revisjonens vurdering viktig at dette tydeliggjøres gjennom felles retningslinjer, og at disse retningslinjene er lett tilgjengelig for alle dette måtte være relevant for. Revisjonen mener at tydelige og kjente retningslinjer for dette arbeidet, som viser til felles maler for sentrale saksbehandlingsprosesser, er en viktig del av skoleeiers forsvarlige system, som skal sikre at kravene i opplæringsloven følges. Askøy kommune bør vurdere tiltak som sikrer at det blir etablert rutiner og retningslinjer som tydeliggjør saksgangen i forbindelse med spesialundervisning, hvem som har ansvaret i de ulike fasene, og hvilke maler og skjema som skal brukes når. Revisjonen har videre følgende merknader til saksbehandlingsrutinene til Askøy kommune i saker som gjelder spesialundervisning: Selv om de fleste elevene i grunnskolen i Askøy kommune ikke er fylt 15 år, vil det kunne forekomme at 15 åringer blir henvist til PPT for vurdering av behov for spesialundervisning. Det er kun i forhåndsvarselet til vedtak om spesialundervisning at det er felt for elever over 15 år til å gi sitt samtykke; verken i henvisningsskjemaet eller i pedagogisk rapport gis elever over 15 år anledning til å samtykke. Etter barneloven 32 er det eleven selv som har myndighet til å samtykke etter fylte 15 år. For å sikre at også disses rett til selv å samtykke og å uttale seg blir ivaretatt, jf. oppll. 5-4, bør denne retten etter revisjonens mening gå tydelig frem i kommunens rutiner, og det bør innarbeides felt for slikt samtykke i de relevante malene. Det foreligger ingen mal for foreløpig svar fra skolene dersom saksbehandlingstiden forventes å ta over én måned, og det fremgår ikke i noen rutine eller retningslinje at dette skal gjøres. Det vises i spørreundersøkelse og intervju til at PPT sender informasjonsbrev til foresatte når de begynner utredningsarbeidet. Revisjonen bemerker i den forbindelse at det er vedtaksinstansen altså skolen ved rektor som ifølge forvaltningsloven 11 a har plikt til å sende et foreløpig svar til foreldrene og/eller eleven dersom vedtak ikke kan fattes innen en måned etter at PPT har mottatt henvisningen fra skolen. I svaret skal det ifølge fvl. 11 a andre ledd «gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes.» Det er positivt at PPT melder fra om hvor lang tid de forventer at de vil bruke på sin utredning, men revisjonen kan ikke se at dette fullt ut erstatter et foreløpig svar etter forvaltningsloven 11 a. Ifølge Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning skal PPT melde fra til skolen om forventet utredningstid, og skolen skal sende et foreløpig svar til foreldrene/eleven. For øvrig merker revisjonen seg at det i mal for informasjonsbrev fra PPT til foresatte er en standardsetning om at saksbehandlingstiden på grunn av manglende kapasitet vil overskride 1 måned. Revisjonen vil presisere at kapasitet ikke er å regne som en gyldig grunn for at det tar lang tid å utarbeide sakkyndig vurdering, jf. Utdanningsdirektoratets veileder for spesialundervisning. Endelig påpekes det at kommunestyret i 2013 ba kommunen om 39

41 å utarbeide rutiner for å gi foreløpig svar dersom saken ikke kan avgjøres innen en måned (jf. fvl. 11 a). Revisjonen kan ikke se at dette har blitt gjort. 4.4 Den faktiske saksbehandlingen Datagrunnlag Tilsyn 2015 I 2015 gjennomførte Fylkesmannen i Hordaland tilsyn med Ravnanger ungdomsskole og Kleppestø ungdomsskole i Askøy kommune. 60 Tema for tilsynet var skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen, derunder generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak og enkeltvedtak om spesialundervisning. 61 I tilsynet ble det avdekket avvik ved begge skolene, både knyttet til de generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak, og regler for enkeltvedtak om spesialundervisning. Med hensyn til den generelle saksbehandlingen, fant Fylkesmannen at skolene manglet praksis for å varsle elever og foreldre før det fattes enkeltvedtak om avvik fra det ordinære opplæringstilbudet, samt redegjørelse i varsel om hva saken gjelder og opplysninger om grunnlaget for vedtaket. Vedtakene som var gjenstand for tilsyn manglet tilstrekkelig begrunnelse, samt informasjon om retten til å se sakens dokumenter og informasjon om klagemulighet og klageinstans. Avvikene knyttet til enkeltvedtak om spesialundervisning var: Manglende praksis for innhenting av samtykke fra elever over 15 år før igangsetting av utredning av behov for spesialundervisning. Manglende praksis for å gi eleven mulighet til å uttale seg om innhold i sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes. Manglende opplysninger i enkeltvedtak om fordeling av timer på fag/områder, eventuelle avvik fra LK06 i spesialundervisningen og organisering av spesialundervisningen. Manglende praksis for fatting av enkeltvedtak for elever som ikke er tilrådd spesialundervisning. Manglende praksis for fatting av enkeltvedtak om spesialundervisning med begrunnelse på ev. avvik fra den sakkyndige vurderingen. Innhenting av samtykke fra foresatte og/eller elev Samtlige 17 rektorer svarer i spørreundersøkelsen at det «alltid» blir hentet inn samtykke fra eleven eller foreldrene til eleven før det blir sendt tilmelding til PPT. 15 rektorer svarer at dette også «alltid» skjer før det blir gjort vedtak om å igangsette spesialundervisning, mens de resterende to svarer at dette «som oftest» skjer. I seks av ti elevmapper kontrollert av revisjonen har én eller begge foreldrene signert på henvisningskjema. I de resterende foreligger ikke henvisningsskjema i saksmappen. Det går likevel frem av annen dokumentasjon at foreldrene har vært involvert i saksgangen også i disse sakene (for eksempel fra møtereferat, signert skjema for samtykke til observasjon, og signert pedagogisk rapport). 60 Fylkesmannen i Hordaland Endelig tilsynsrapport: Forvaltningskompetanse avgjørelser om særskilt tilrettelegging, Askøy kommune Kleppestø skole, 20. februar Fylkesmannen i Hordaland Endelig tilsynsrapport: Forvaltningskompetanse avgjørelser om særskilt tilrettelegging, Askøy kommune Ravnanger skole, 20. februar Tilsynet omhandlet også enkeltvedtak om punktskriftopplæring, enkeltvedtak om særskilt språkopplæring og enkeltvedtak om tegnspråkopplæring. 40

42 I intervju opplyser PPT at sakkyndig rapport i regelen skal drøftes med foresatte, og at deres innspill tas med i rapporten dersom disse vurderes som relevante. I syv av de ti saksmappene revisjonen kontrollerte, er sakkyndig rapport adressert til foresatte. I de resterende tre vises det i sakkyndig rapport til at foresatte er gjort kjent med og har hatt anledning til å uttale seg om denne. I tre av enkeltvedtakene kontrollert av revisjonen vises det i selve vedtaket til at foreldrene er enige i at det fattes vedtak om spesialundervisning. I seks av sakene foreligger det skriftlig samtykke fra foreldrene om at det fattes vedtak om spesialundervisning i form av returnert og signert forhåndsvarsel. I den siste saken foreligger det signert søknad om spesialundervisning fra foresatte. I intervju blir det opplyst at dette tidligere var praksis ved skolen, men at de har gått bort fra dette da samtykke til utredning nå innhentes i henvisningsskjemaet, at foreldrene får sakkyndig rapport til uttale, og at det rutinemessig sendes ut forhåndsvarsel om vedtak om spesialundervisning. Ingen av elevene som de kontrollerte saksmappene omhandler er over 15 år. Det er derfor heller ingen eksempler i saksmappene på at eleven selv har samtykket til verken henvisning til PPT eller til at det fattes vedtak og iverksettes spesialundervisning. Saksbehandlingstid Rektorene ble i spørreundersøkelsen spurt om hvor lang tid tar det vanligvis fra en elev blir meldt til PPT til den sakkyndige vurderingen foreligger. Svarene er gjengitt i figur 14, som viser at ti av rektorene svarer «seks til tolv måneder» og én svarer «over tolv måneder». Av de resterende rektorene svarer fem «en til tre måneder» og én «tre til seks måneder». Figur 14: Tid fra henvisning til sakkyndige vurderingen foreligger (N = 17) Under en En til tre Tre til Seks til Over tolv Vet ikke Annet måned måneder seks tolv måneder måneder måneder I intervju opplyser PPT-leder at saksbehandlingstiden i 2012 var på om lag 13 måneder. Revisjonen har fått tilsendt dokumentasjon på saksbehandlingstid i PPT per måned fra desember 2013 frem til januar I desember 2013 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid fra en elev ble henvist til PPT og til sakkyndig vurdering forelå om lag tolv måneder. Saksbehandlingstiden var redusert til syv måneder i desember 2014, mens den i desember 2015 var på åtte måneder. Som vist i figur 15 nedenfor, var gjennomsnittlig saksbehandlingstid syv måneder i januar 2016, og fem i januar

43 Figur 15: Saksbehandlingstid PPT, jan jan jan.16 Antall måneder feb.16 mar.16 apr.16 mai.16 jun/jul. 16 aug.16 sep.16 okt.16 nov.16 des.16 jan.17 I intervju forteller PPT-leder at kontoret er lovet en ressursøkning fra høsten PPTleder håper at PPT innen året er omme eller i løpet av 2018 vil få redusert saksbehandlingstiden til tre måneder. I de kontrollerte vedtakene varierte saksbehandlingstiden fra henvisning til PPT til sakkyndig rapport forelå, fra syv til elleve måneder. Total saksbehandlingstid, altså fra henvisning til vedtak var fattet, varierte fra åtte til 16 måneder. I spørreundersøkelsene kommer det frem at det kan ta lang tid før foresatte gir sitt samtykke før det fattes vedtak, noe som er medvirkende til at den totale saksbehandlingstiden fra henvisning til vedtak i hovedsak er lang. I tillegg vises det til at saksbehandlingstiden ofte blir lang på grunn av sykdom hos PPT. Det kommer òg frem at PPT nok har for lite ressurser. Foreløpig svar Rektorene ble i spørreundersøkelsen spurt om det blir sendt ut skriftlig, foreløpig svar til foreldrene med informasjon om saksbehandlingstid, dersom det er grunn til å tro at saksbehandlingen i forbindelse med vurdering av behov for spesialundervisning vil ta lenger tid enn én måned. Svarene er gjengitt i figur 16. Som det går frem i denne, varierer svarene en del. Blant annet svarer fire av rektorene «vet ikke», én svarer «ikke aktuelt» og fire «aldri». Figur 16: Foreløpig svar (N=17) Alltid Som oftest Av og til Sjelden Aldri Ikke aktuelt Vet ikke Ikke i noen av de ti sakene gjennomgått av revisjonen var saksbehandlingstiden på mindre enn én måned. Det var heller ingen eksempler på at skolen har sendt foreløpig svar til foreldre/elev om at saksbehandlingstiden vil overskride én måned. I tre av sakene har 42

44 imidlertid PPT sendt informasjonsbrev til foreldre/elev om at saksbehandlingstiden vil overskride én måned. Sakkyndig vurdering fra PPT før det blir fattet vedtak om rett til spesialundervisning I spørreundersøkelsen svarer 14 rektorer «nei» og de resterende tre «ja» på spørsmål om det forekommer at det blir fattet vedtak om spesialundervisning for elever ved skolen uten at det foreligger sakkyndig vurdering. 62 De tre som svarte «ja» fikk et oppfølgingsspørsmål der de ble bedt om å forklare hvorfor det blir fattet vedtak om spesialundervisning uten at det foreligger sakkyndig vurdering. To rektorer svarte på oppfølgingsspørsmålet. Den ene viser til at dette gjøres «når de mener eleven trenger det», mens den andre svarer at dette skjer «hvis det er utagerende elever som trenger én-til-én undervisning i en periode». Også i andre fritekstfelt i spørreundersøkelsen kommer det frem at det forekommer at elever tilbys spesialundervisning i påvente av sakkyndig vurdering fra PPT, men at det ikke fattes vedtak før sakkyndig vurdering foreligger. 15 av rektorene svarer «alltid» på spørsmål om elevene ved skolen som får spesialundervisning har enkeltvedtak om rett til slik undervisning. Det var ingen av vedtakene i sakene gjennomgått av revisjonen som manglet sakkyndig vurdering. Enkeltvedtak om avslag på rett til spesialundervisning Det var ingen vedtak om avslag på rett til spesialundervisning blant elevmappene gjennomgått av revisjonen. I 2016 konkluderte PPT i 13 sakkyndige vurderinger med at den henviste eleven ikke hadde behov for spesialundervisning. PPT opplyser for øvrig i intervju at de utarbeider sakkyndig rapport uavhengig av om de konkluderer med at eleven har behov for spesialundervisning eller ikke. Det fremgår også av PPTs rutiner og maler at det skal utarbeides sakkyndig vurdering uavhengig av hvilken konklusjon man kommer til. På spørsmål om skolen fatter vedtak om avslag når sakkyndig vurdering fra PPT konkluderer med at det ikke er behov for spesialundervisning, svarer rektorene som gjengitt i figur 17: Figur 17: Avslagsvedtak (N=17) Alltid 1 Som oftest 2 Av og til Sjelden Aldri Ikke aktuelt Vet ikke I fritekstfelt i spørreundersøkelsen kommenteres det fra en rektor at «skolen bare fatter vedtak dersom eleven skal ha spesialundervisning». I intervju kommer det frem at to av rektorene sjeldent eller aldri opplever at PPT ikke tilråder spesialundervisning i sakkyndig vurdering. Det er derfor sjeldent aktuelt for disse å fatte avslagsvedtak. De er likevel tydelige på at de kjent med at vedtak om avslag skal 62 Også 14 av rektorene svarer at sakkyndig vurdering «alltid» foreligger før skolen fatter vedtak om rett til spesialundervisning, mens de resterende tre svarer dette «som oftest» er tilfelle. 43

45 fattes. Den tredje rektorene opplyser at det har forekommet to ganger de siste to årene at PPT ikke har tilrådd spesialundervisning, uten at det ble fattet vedtak om avslag i disse tilfellene. Vedkommende rektor opplyser til revisjonen at dette har vært en glipp, og at det vil bli fattet avslagsvedtak i eventuelle tilfeller der PPT ikke tilrår spesialundervisning i fremtiden. Informasjon om klagerett og fremgangsmåte ved ev. klage Fra stikkprøvegjennomgangen finner revisjonen at det i alle sakene opplyses at vedtaket kan påklages. I to av vedtakene står det at «en eventuell klage skal være skriftlig og begrunnet». I alle ti vedtakene kontrollert av revisjonen er klagefrist oppgitt å være 3 uker. Videre står det i samtlige ti vedtak at klageinstans er Fylkesmannen i Hordaland, og at klagen skal sendes skolen. I seks av vedtakene står det at den vedtaket gjelder har rett til å se sakens dokumenter. I de resterende fire vedtakene kontrollert av revisjonen går dette ikke frem. Disse fire vedtakene var fra samme skole. Avvik fra sakkyndig vurdering og særskilt begrunnelse Ti av rektorene svarer i spørreundersøkelsen at vedtaket om spesialundervisning «alltid» samsvarer med tilrådingen i sakkyndig vurdering, seks svarer at dette «som oftest» er tilfelle, og én at dette skjer «av og til». I intervju med en rektor kommer det frem at det skjer at skolen avviker fra tilråding ved å vedta mer omfattende spesialundervisning enn det PPT tilrår. I stikkprøvegjennomgangen er det ingen avvik mellom tilrådd omfang på spesialundervisning i sakkyndig vurdering, og vedtatt omfang på spesialundervisning, ved at omfanget reduseres. I et av vedtakene har skolen gitt mer spesialundervisning enn det PPT tilrådde. Når det gjelder tilrådd organisering av spesialundervisningen, avviker et av vedtakene fra sakkyndig vurdering; der PPT tilrår delvis eneundervisning og individuelle økter i noen fag, er vedtatt spesialundervisning organisert hovedsakelig i klasserommet og «i grupper ved behov». Avviket fra tilrådingen til PPT er ikke begrunnet i vedtaket. Informasjon om opplæringstilbudet i enkeltvedtaket De ti enkeltvedtakene revisjonen har kontrollert, inneholdt alle varierende grad av informasjon om opplæringstilbudet det er fattet vedtak om. Dette gjelder både med hensyn til hvilke fag som er omfattet av vedtaket, det totale omfanget på spesialundervisning som skal gis, kompetanse på lærekreftene som skal gi spesialundervisning, og organiseringen av spesialundervisningen. Innholdet spesifiserer hvilke fag det skal gis spesialundervisning i. I noen av vedtakene går det frem også hvor mange timer i hvert fag det er fattet vedtak om spesialundervisning. I to av vedtakene går det tydelig frem at spesialundervisningen for eleven vil avvike fra kompetansemålene i læringsplanverket. I to andre vedtak går det indirekte frem at spesialundervisningen muligens vil avvike fra kompetansemålene for trinnet. Det er òg et eksempel på at det i sakkyndig vurdering fremgikk tydelig at eleven ikke vil kunne nå kompetansemålene for sitt trinn i noe fag. Dette stod det imidlertid ingenting om i selve vedtaket. Når det gjelder organiseringen av spesialundervisningen, er dette spesifisert i alle vedtakene, enten som at undervisningen skal gis i klasse/gruppe, liten gruppe, eller én-tilén, eventuelt i kombinasjon. Med hensyn til kompetanse, går det frem i åtte av vedtakene at undervisningen enten skal gis av lærer, vernepleier (sosial kompetanse), spesialpedagog, logoped, og assistent/fagarbeider. Når lærer er oppgitt som kompetanse, er det i to av vedtakene spesifisert at det er tale om faglærer med kompetanse i særlige fag (engelsk, norsk og matte, for eksempel). I to av vedtakene er det ikke tydelig hvilken kompetanse som skal benyttes for å gi spesialundervisningen. 44

46 Omfanget av spesialundervisningen er i alle ti vedtakene kontrollert av revisjonen oppgitt i antall timer á 60 minutter per år. I ni av vedtakene går det òg frem hvor mange timer á 45 minutter dette blir per uke. Begrunnelse for enkeltvedtaket Samtlige kontrollerte enkeltvedtak inneholder begrunnelse. Flere viser til datert sakkyndig rapport, og gir kortfattede skildringer av forhold rundt eleven som vektlegges i vedtaket (sosiale og emosjonelle vansker, skrive- og lesevansker, utfordringer knyttet til matematikk). Flere av vedtakene har kortere begrunnelser, hvor det for eksempel pekes på bekymringer knyttet til språk, at eleven har vansker med lesing og skriving, mer generelle språkvansker, eller det er mer omfattende, tverrfaglige utfordringer. Vurdering Undersøkelsene viser at den faktiske saksbehandlingen på enkelte områder fremstår som grundig og godt dokumentert, for eksempel gjennom tydelig informasjon om klagerett og fremgangsmåte ved klage, og til dels grundige beskrivelser av begrunnelser og innhold i vedtak. Samtidig går det også frem at den faktiske saksbehandlingen på en del punkter ikke er samsvar med krav i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven. Revisjonen mener derfor at Askøy kommune bør gjennomgå sine saksbehandlingsrutiner, og gjøre de nødvendige justeringer for å sikre at regelverket blir etterlevd. Revisjonen har følgende kommentarer til den faktiske saksbehandlingen: Det er ikke dokumentert at det alltid hentes inn samtykke fra foresatte og/eller eleven før det fattes vedtak om spesialundervisning. Revisjonen er oppmerksom på at regelverket ikke stiller krav til at samtykket skal være skriftlig, og noterer seg også at de gjennomgåtte sakene fremgår at de foresatte har vært involvert i ulike steg i prosessen frem mot vedtak. Manglende dokumentasjon gjør det likevel vanskeligere å etterprøve at samtykke faktisk er gitt på de ulike stegene i prosessen, noe som gjør det vanskelig for skolen og skoleeier å i etterkant dokumentere at samtykke faktiske foreligger. Mal for forhåndsvarsel inneholder en samtykkekomponent. Det er viktig at kommunen sikrer at denne blir benyttet i de tilfeller der foresatte eller eleven ikke gjennom søknad eller på annen måte har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har fått mulighet til å uttale seg i saken. PPT utarbeider ikke sakkyndig vurdering uten ugrunnet opphold og innen rimelig tid (jf. fvl. 11 a og Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning). Dette forklares i intervju med manglende kapasitet hos PPT. Revisjonen vil understreke at manglende kapasitet ikke er en gyldig grunn til at det tar lang til å utarbeide sakkyndig vurdering, jf. veiledningsmateriell fra Utdanningsdirektoratet. Det er òg eksempler på at det tar tid fra sakkyndig rapport foreligger til vedtak fattes. Revisjonen vil i den sammenheng påpeke at vedtak skal fattes uten ugrunnet opphold når sakkyndig vurdering foreligger, jf. forvaltningsloven 11 a. Det blir i den forbindelse vist til i intervju at grunnen til at skolene ikke alltid fatter vedtak umiddelbart, er at det det kan ta tid å få samtykke fra foresatte til at vedtak fattes. Revisjonen mener at Askøy kommune bør vurdere hvilke tiltak som kan iverksettes for å sikre både at sakkyndig rapport utarbeides, og at det ved skolene fattes vedtak, innen rimelig tid og uten ugrunnet opphold. Dette er forhold som kommunestyret i sak PS 48/2013 ba rådmannen om å sørge for, ved behandling av forvaltningsrevisjonsrapport om tilpasset opplæring og spesialundervisning fra Revisjonen ser det som positivt at PPT skal tilføres ytterligere ressurser, og i intervju uttrykker håp om å redusere saksbehandlingstiden når dette skjer. 45

47 Ikke i noen av sakene kontrollert av revisjonen var det dokumentert sendt foreløpig svar fra skolen, jf. forvaltningsloven 11 a. Dette til tross for at det ikke i noen av sakene var fattet enkeltvedtak innen én måned etter at PPT hadde mottatt henvisningen. Heller ikke på dette punktet har kommunen fulgt opp kommunestyrets vedtak i sak PS 48/2013, om å «[u]tarbeide rutiner for å gi foreløpig svar dersom saken ikke kan avgjøres innen en måned (jf. fvl. 11a).» Kommunen sin praksis på området er fortsatt ikke i samsvar med forvaltningsloven 11 a om foreløpig svar, og det må etter revisjonen sin vurdering iverksettes tiltak som sikrer at lovkrav blir etterlevd. I alle sakene kontrollert av revisjonen forelå det sakkyndig vurdering. Det kom imidlertid frem gjennom intervju og spørreundersøkelse at det forekommer i Askøy kommune at elever får spesialundervisning uten at det foreligger sakkyndig vurdering. Fra noen rektorer blir det opplyst at det ikke fattes vedtak om spesialundervisning i slike situasjoner, mens andre rektorer forteller at det blir fattet vedtak om spesialundervisning uten at det foreligger sakkyndig vurdering. Denne praksisen er ikke i samsvar med oppll. 5-3, som både stiller krav om at det skal utarbeides sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning, og at det skal fattes enkeltvedtak om spesialundervisning. Askøy kommune bør iverksette tiltak som sikrer at det alltid foreligger sakkyndig vurdering før det blir fattet enkeltvedtak om spesialundervisning, og at spesialundervisning for elever alltid er vedtaksfestet. Undersøkelsene viser at det ikke alltid fattes enkeltvedtak når skolen vurderer at en elev ikke har rett til spesialundervisning. Dette er ikke i samsvar med regelverket. Uten et slikt vedtak er det ikke mulig for en elev eller dennes foresatte å påklage beslutningen. For å sikre elevenes rettsikkerhet i denne sammenheng, er det derfor viktig at kommunen setter i verk tiltak som sikrer at det alltid fattes enkeltvedtak også i de tilfellene skolen etter å ha gjennomført en vurdering, og fått sakkyndig vurdering fra PPT, ikke gir eleven rett til spesialundervisning. Revisjonen vurderer det som positivt at omfang, innhold, organisering og kompetanse på spesialundervisningen gis i enkeltvedtakene. Likevel vurderer revisjonen at enkeltvedtakene ikke alltid inneholder tilstrekkelig informasjon om innholdet i opplæringen som skal gis. I kontrollerte vedtak avdekket revisjonen mangler både med hensyn til kompetansekrav og hvorvidt vedtatt spesialundervisning vil avvike fra kompetansemål i læreplanverket. Revisjonen anbefaler Askøy kommune å sette i verk tiltak som sikrer at enkeltvedtakene inneholder tilstrekkelig informasjon om innholdet i spesialundervisningen. I all hovedsak finner revisjonen at enkeltvedtakene inneholder en begrunnelse, enten ved å vise til datert sakkyndig rapport, eller gjennom korte skildringer av elevens utfordringer og behov. Det er òg eksempler på mer utfyllende begrunnelser i stikkprøvekontrollene. Revisjonen finner imidlertid også enkeltvedtak som avviker fra sakkyndig vurdering, uten at dette begrunnes særskilt. Dette er ikke i samsvar med oppll. 5-3 siste ledd. Askøy kommune bør sørge for at praksis for begrunnelse av enkeltvedtak fyller kravene i regelverket. I stikkprøvegjennomgangen fant revisjonen at det i fire vedtak fra samme skole ikke gikk frem informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf. fvl. 18. Når det ble vist til retten til å se sakens dokumenter i de andre seks vedtakene kontrollert av revisjonen, antyder denne mangelen at det ikke er samme mal for enkeltvedtak som er i bruk i hele kommunen. Revisjonen mener Askøy kommune bør sørge for at det er samme vedtaksmal som brukes på alle grunnskolene i kommunen, for slik å sikre likebehandling av elevene i kommunen. 46

48 Konklusjon og anbefalinger Undersøkelsene viser at det i Askøyskolen er en høy grad av bevissthet knyttet til flere sentrale oppgaver og prosesser i forbindelse med tilpasset opplæring. Videre vurderer revisjonen det som positivt at det foreligger en del rutiner og retningslinjer som er sentrale for å sikre at saksbehandlingen i forbindelse med spesialundervisning er i samsvar med krav i regelverket. Revisjonen merker seg òg at PPT i dag arbeider mer systemrettet enn for få år siden. Likevel viser undersøkelsene etter revisjonens vurdering at Askøy kommune mangler rutiner og retningslinjer for flere sentrale oppgaver og prosesser i forbindelse med tilpasset opplæring og spesialundervisning, og at det også er svakheter knyttet til praksis for flere av disse oppgavene og prosessene. Blant annet foreligger det ikke rutiner som sørger for at det faktisk blir vurdert om elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Både fra lærere og PPT uttrykkes det bekymring for at det med dagens praksis er elever uten tilfredsstillende utbytte som kanskje ikke blir fanget opp av skolen. Undersøkelsene viser videre at det ikke alltid i tilstrekkelig grad blir vurdert og prøvd ut tiltak innenfor ordinær opplæring i tilfeller der det er tvil om en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Askøy kommune har etter revisjonens vurdering ikke gitt tilstrekkelige retningslinjer eller føringer for hvordan skolene skal vurdere og sikre at klasser, basisgrupper og grupper i grunnskolen i Askøy kommune er pedagogisk forsvarlige. Heller ikke når det gjelder tidlig innsats foreligger det noe system i Askøy kommune som sikrer at det gjøres konkrete og pedagogisk forankrede vurderinger som grunnlag for ressursbruken til og arbeidet med tidlig innsats. Når det gjelder samhandlingen med PPT blir denne i stor grad beskrevet som god, men det blir pekt på at kapasiteten til PPT er for lav, både med hensyn til systemrettede og individrettede oppgaver. Manglende kapasitet hos PPT fører blant annet til at det til dels tar lang tid å utarbeide sakkyndig rapport for elever som skal få vurdert eventuelle behov for spesialundervisning. Revisjonen vurderer det som en betydelig svakhet at det ikke foreligger noen overordnet rutineskildring som beskriver saksbehandlingsprosessen for spesialundervisning i Askøy kommune. Mangelen på en slik rutineskildring gjør at det per i dag er risiko for at det ikke er tydelig for de involverte partene hvem det er som har ansvaret for hvilke deler av prosessen, hva som er den faktiske saksgangen, og hvilke maler som skal brukes til å løse de ulike oppgavene. Gjennom stikkprøvekontrollen avdekket revisjonen videre at den faktiske saksbehandlingen på en del punkter ikke er i samsvar med krav i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven. Dette dreier seg blant annet om for lang saksbehandlingstid, manglende foreløpig svar dersom det er forventet at saksbehandlingen vil overskride én måned, og at det ikke alltid fattes enkeltvedtak når skolen vurderer at en elev ikke har rett til spesialundervisning. 47

49 Basert på undersøkelsene, anbefaler revisjonen at Askøy kommune iverksetter følgende tiltak: Sørger for at skolene i kommunen innarbeider en fremgangsmåte som sikrer at lærerne systematisk og løpende vurderer om alle elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. forskrift til opplæringsloven 3-11 fjerde ledd. Tydeliggjøre i hvilken grad og hvordan PPT skal bistå skolene med råd og veiledning når det gjelder tilpasninger innenfor den ordinære opplæringen. Sikrer at det alltid blir vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. oppll. 5-4 første ledd. Sikrer at alle undervisningsgrupper er pedagogisk forsvarlige, jf. oppll Gjennomgår arbeidet med tidlig innsats ved skolene, og sikrer at kravene som er stilt i oppll. 1-3 er oppfylt, både med tanke på at målgruppen er 1. til 4. trinn, og at innsatsen skal rettes særskilt mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Sikrer at PPT har tilstrekkelig kapasitet til å i fortsatt økende grad jobbe systemrettet overfor skolene, i samsvar med oppll Sikrer at PPT i tilstrekkelig grad er tilgjengelig for drøfting av enkeltsaker med skolene. Sikrer at sakkyndige vurderinger av elevers behov for spesialundervisning blir utarbeidet innen rimelig tid og uten ugrunnet opphold, jf. fvl. 11 a. Sikrer at det blir etablert retningslinjer og rutiner som tydeliggjør saksgangen i forbindelse med spesialundervisning, hvem som har ansvar for hva i de ulike fasene, og hvilke maler og skjema som skal brukes når. Sikrer at saksbehandlingen er i samsvar med krav i regelverket, herunder: a) Sikrer at det innhentes samtykke fra foreldre og/eller elev før det blir fattet vedtak om spesialundervisning, jf. oppll b) Sikrer at vedtak om spesialundervisning blir fattet inne rimelig tid og uten ugrunnet opphold, jf. fvl. 11 a. c) Sikrer at det blir fattet vedtak om avslag dersom skolen vurderer at eleven ikke har rett på spesialundervisning. d) Sikrer at det alltid blir utarbeidet sakkyndig rapport før det fattes vedtak om spesialundervisning, og at det alltid fattes vedtak før det gis spesialundervisning, jf. oppll e) Sikrer at skolen sender foreløpig svar til eleven eller elevens foresatte i de tilfeller dette er påkrevd etter fvl. 11 a. f) Sikre at enkeltvedtak om spesialundervisning som avviker fra sakkyndig vurdering blir særskilt begrunnet, jf. oppll

50 Vedlegg 1: Høringsuttalelse 49

51 50