Sammendrag av Kommunale skoleeiere: Nye styringssystemer og endringer i ressursbruk

Transkript

1 Sammendrag av Kommunale skoleeiere: Nye styringssystemer og endringer i ressursbruk Fjorårets rapport fra Senter for økonomisk forskning (SØF) i prosjektet Ressurser og læringsutbytte i grunnopplæringen fokuserte på endringer i ressursallokering mellom kommunale sektorer og innad i perioden Årets rapport bygger videre på fjorårets funn, men tar også opp nye problemstillinger. Rapporten har fem hoveddeler: 1. Implementering av Kunnskapsløftet og betydningen av dette for elevenes resultater 2. Hva kan forklare ulik bruk av ressurser på skole- og kommunenivå? 3. Har implementeringen av Kunnskapsløftet slik dette måles i rapporten påvirket beslutningene om tildeling av ressurser til spesialundervisning? 4. Hvordan påvirker læringsmiljøet elevenes prestasjoner? 5. Beslutninger om deltakelse ved nasjonale prøver I hvilken grad har kommuner implementert Kunnskapsløftet? Rapporten begynner med en analyse av i hvilken grad kommunene har implementert Kunnskapsløftet. SØF undersøker hvilke typer beslutninger kommunene har delegert til skolene (desentralisering), og i hvilken grad skoleledere holdes ansvarlige (resultatstyring). SØF bruker data fra to spørreundersøkelser fra våren 2009 og høsten 2010 for å måle desentralisering og resultatorientering i kommunale måldokumenter. Utvalget av kommuner og spørsmålene i de to spørreundersøkelsene er ikke identiske. Dette er med på å forklare hvorfor SØF finner en lavere skåre for kommunenes desentralisering i 2010 enn i SØF slår deretter sammen skårene for desentralisering og resultatstyring i en implementeringsindeks. Ved å se kommunestørrelse og implementeringsindeksen i sammenheng, finner SØF at reformen tenderer til å være mer implementert i store kommuner. Spredningen i reformimplementering mellom kommuner av samme størrelse er imidlertid betydelig. Mange små kommuner har kommet langt, og flere store kommuner har kommet kort med reformimplementeringen, slik SØF tallfester dette. Er det slik at implementering av Kunnskapsløftet øker med økende kommunestørrelse, eller er det andre bakenforliggende faktorer som spiller inn? En mulig forklaring til tendensen til økende implementering med økt kommunestørrelse kunne vært at kommunenes skolefaglige kompetanse øker med kommunestørrelse. Mangel på data betyr imidlertid at denne hypotesen ikke kan følges opp. En annen mulig forklaring finner SØF i politisk-økonomiske teorier. Disse antar, ifølge SØF, at etterspørselen etter skolekvalitet øker med økene inntekt og utdannelse. Teoriene antar videre at offentlige ansatte kan tenkes å motsette seg effektivitetsfremmende reformer fordi de frykter at

2 reformen vil medføre større innsatskrav i jobben. Politisk-økonomiske teorier antar også at offentlige ansatte har sterkere interesse av å delta i valg og stemme på politikere som er negativt innstilt til effektivitetsfremmende reformer. SØF bruker andelen offentlige ansatte i analysene i betydning alle offentlige ansatte i kommune og stat, og de påpeker at lærerne utgjør en betydelig del av gruppen offentlige ansatte. Med dette teoretiske utgangspunktet viser SØFs mer inngående analyser at kommunestørrelse ikke direkte påvirker graden av reformimplementeringen når det kontrolleres for blant annet andelen offentlige ansatte, andelen høyt utdannede og andelen sosialister. I rapporten defineres Ap, SV, Rødt og NKP som sosialister. Analysene tyder på at det er befolkningssammensetningen som best forklarer forskjeller mellom kommuner i reformimplementering, og SØF konkluderer med at det synes å foreligge en kausal sammenheng ved at en økning i andelen offentlige ansatte i en kommune fører til mindre reformimplementering av Kunnskapsløftet. Selv om resultatene er mer usikre antyder SØF videre at en økning i andelen sosialister i en kommune også gir mindre reformimplementering av Kunnskapsløftet, mens en økning i andelen høyt utdannede gir mer implementering. Store kommuner har sammenlignet med små kommuner en mindre andel offentlige ansatte og en større andel høyt utdannede innbyggere. Gir reformimplementering, slik SØF har tallfestet denne, økt læring for elevene? Hvordan kan vi sjekke om reformimplementeringen i seg selv fører til bedre elevprestasjoner? Oslo kommune er kommet langt med implementeringen av Kunnskapsløftet slik SØF tallfester dette, og elevene i osloskolene skårer bedre enn i landet for øvrig. De gode resultatene skyldes imidlertid ikke nødvendigvis implementeringen av Kunnskapsløftet, det kan tenkes at de gode elevresultatene først og fremst skyldes Oslos utdanningsmotiverte befolkning. For å kunne si noe om kausalitet studerer SØF utviklingen i elevenes resultater i kommuner som har lagt om styringssystemene sine i perioden 2008 eller Kommunen må ha tilstrekkelig mange elever for å få et solid statistisk grunnlag for analyser, og årene 2008 og 2009 er valgt for å få resultater fra nasjonale prøver før og etter reformen. I rapporten presenteres analyser basert på tall fra Sarpsborg kommune. De viser at Sarpsborg har snudd en nedadgående trend i prestasjoner på de nasjonale prøvene. SØF presiserer at analysen primært bør leses som et eksempel på hvordan kausalitetsproblemet kan håndteres. Det er for tidlig å konkludere, delvis på grunn av at perioden etter omleggingen er kort, og delvis fordi det ikke finnes informasjon om hva som faktisk skjer på skolene. I neste års rapport kan perioden etter omleggingen forlenges med ett år, og i tillegg vil SØF inkludere flere kommuner i analysen. Utfordringen med mangelfull kunnskap om sammenhenger mellom styringssystemet og elevprestasjonene vil imidlertid ikke være løst.

3 2. Hva kan forklare ulik bruk av ressurser på skole- og kommunenivå? SØFs rapport fra 2010 viste at omfanget av enkeltvedtak hadde økt kraftig fra 2005 og utover, men analysene ga ikke entydige svar på hva årsaken til økningen kunne komme av. SØF påpeker at siden Kunnskapsløftet vektlegger både tilpasset opplæring og økt resultatfokus, er det vanskelig å skille innflytelsen fra de to nye føringene fra hverandre. I årets rapport er det ikke de nasjonale trendene, men endringer i faktorkombinasjoner på skole- og kommunenivå som analyseres. Med faktorkombinasjoner menes kombinasjonen av ordinære lærerårsverk, spesialundervisningsressurs og assistentårsverk. Analysene av kommunenivået viser at rike kommuner har større lærertetthet per elev, mer spesialundervisning per elev og færre assistenttimer per elev sammenlignet med mindre rike kommuner. Velger kommuner med høyt nivå på ordinære undervisningsressurser systematisk lavere nivå på spesialundervisningen? Analyser fra slutten av siste tiår tydet på at 1 time ekstra ordinær undervisningsressurs i gjennomsnitt reduserte antallet ekstratimer med omtrent 0,15 timer per elev. Beregningene i årets rapport tilsier at dette mønsteret er brutt og at det ikke lenger er gitt at en økning i ekstra ordinære timeressurser bidrar til å redusere bruken av ressurser til spesialundervisning. Analysene på skolenivå viser at årstimer spesialundervisning per elev og assistentbruk per elev er høyere på skoler med lavt utdannings- og inntektsnivå blant fedrene. Lærertettheten per elev er også høyere på disse skolene. Smådriftsulempene er tydelige på skoler med mindre enn to paralleller på trinnet. Små skoler har større tetthet av både lærere, spesialundervisning og assistenter sammenlignet med større skoler. Smådriftsulempene er mye mer markerte for lærerårsverk enn for spesialundervisning og assistentbruk. I neste års rapport vil SØF undersøke om det er en sammenheng mellom kommunenes styringssystem og ressursdisponering. 3. Har implementeringen av Kunnskapsløftet, slik SØF måler dette, påvirket beslutningene om tildeling av ressurser til spesialundervisning? Mens lærerårsverk i stor grad følger gruppestørrelsen, påpeker SØF at både lærere, foreldre, PPT, skoleledelsen og skoleeier har interesser for og mulighet til å påvirke prosessen som fører til tildeling av spesialundervisning. De ulike gruppene har også ulik informasjon om elevenes reelle behov for spesialundervisning. For å analysere aktørenes motiver og prosessen forut for tildeling, benytter SØF den såkalte prinsipal-agent-modellen. Den er utviklet av økonomer og plasserer skoleeierne i prinsipalrollen (oppdragsgiver) og lærerne i agentrollen (oppdragstaker). Både skoleeier og lærerne ønsker elevenes beste, men lærerne kan tenkes å verdsette økt ressursinnsats mer fordi det vil bedre deres eget arbeidsmiljø. Videre kan det som en følge av Kunnskapsløftets fokus på elevresultater tenkes at

4 foreldrene støtter lærernes ønske om ekstra ressurser fordi de er blitt klar over at elevene trenger ekstra støtte. SØF utleder følgende hypotese som kan undersøkes empirisk: En økning i total ressursinnsats til spesialundervisning er mer sannsynlig i kommuner som kombinerer et sterkt resultatfokus med at ressursinnsatsen til spesialundervisning bestemmer utenfor skolens rammer, dvs. ressursene tilføres som ekstramidler til skolen. Siden styringssystemene som velges i kommunene ikke er tilfeldig, er det for eksempel ikke mulig å avklare hypotesen ved å gruppere kommunene etter valg av styringssystem og deretter sjekke hvilken gruppe av kommuner som gir flest enkeltvedtak. For å nærme seg en kausal forklaring velger derfor SØF igjen å studere utviklingen i spesialundervisning i enkeltkommuner som har lagt om styringssystemene sine i retning av mer resultatstyring. Har økningen i antallet enkeltvedtak vært større etter omleggingen av styringssystemene enn i sammenlignbare kommuner som ikke har lagt om styringssystemene sine? SØF analyserer økningen av andel enkeltvedtak i Sarpsborg i perioden rundt omlegging av styringssystemene, men analysene gir ikke grunnlag for å konkludere. Utviklingen i andelen enkeltvedtak i Sarpsborg kan med andre ord ikke i dag knyttes til endringer i kommunens styringssystem, men neste års rapport vil forfølge problemstillingen ved blant annet å forlenge tidsserien med ett år. PP-tjenestens rolle vil også bli fulgt i neste års rapport. 4. Hvordan påvirker læringsmiljøet elevenes prestasjoner? Er en høy andel enkeltvedtak en indikator på et dårlig læringsmiljø? I fjorårets rapport (SØF-rapport 07/10) tolket SØF analysene sine slik at elever som ikke mottar spesialundervisning, alt annet likt, faglig sett tjener på at elever med enkeltvedtak får et stort antall årstimer spesialundervisning. Det som ikke ble avklart var hvorvidt andelen enkeltvedtak i det hele tatt kunne sies å være en indikator på kvaliteten av elevenes læringsmiljø? I rapporten fra 2011 inkluderer SØF data fra Elevundersøkelsen. De sammenligner elevenes rapporterte bråk og uro på 7.trinn med andelen elever med enkeltvedtak. Analysen viser at en økning i rapportert bråk og uro er typisk i skoler med en stor andel elever med enkeltvedtak. Omfanget av enkeltvedtak kan dermed indikere kvaliteten på elevenes læringsmiljø, men det er ikke sagt noe om hvorfor læringsmiljøet er som det er. Det kan skyldes krevende elever og/eller at kvaliteten på lærere og skolelederne er lav. Forbedres elevenes læringsmiljø hvis det tilføres mer spesialundervisningsressurser? Er det mulig å finne bevis for at elevenes læringsmiljø forbedres hvis det tilføres mer spesialundervisningsressurser? SØF undersøker utviklingen i elevenes rapporterte læringsmiljø fra 5. til 7. trinn. Metodisk er dette ikke helt enkelt. Det er langt færre skoler som gjennomførte Elevundersøkelsen på 5. trinn hvor den er frivillig, sammenlignet med 7. trinn hvor den er obligatorisk. SØF presiserer at de ikke har undersøkt om skolene som svarte på undersøkelsen på 5. trinn er representative.

5 Analysen viste at omfanget av bråk og uro utvikler seg mer negativt i klasser med de høyeste andelene enkeltvedtak på 4. trinn. SØF påpeker at det finnes mange ulike tolkninger av dette funnet. Et hovedproblem er at vi ikke vet hvordan læringsmiljøet ville utviklet seg uten enkeltvedtakene, vi kjenner med andre ord ikke den kontrafaktiske situasjonen. Hvordan er elevenes prestasjonsutvikling gjennom mellomtrinnet på skoler med et høyt antall enkeltvedtak på de laveste årstrinnene? Ved hjelp av value added -analyser basert på elevenes nasjonale prøver på 5. trinn i 2007 og 8. trinn i 2010, kommer SØF fram til at den faglige framgangen er størst på skoler som er karakterisert ved en høy andel enkeltvedtak på 5. trinn. Framgangen skjer fra et lavt nivå, og elevene i denne type klasse tar ikke igjen elever i klasser med mindre andel elever med enkeltvedtak på 5. trinn. 5. Beslutninger om deltakelse ved nasjonale prøver SØF har undersøkt deltakelsen ved de nasjonale prøvene på 5. trinn for årene 2008, 2009 og Når deltagerprosenten beregnes ut fra kategoriene deltatt, fritatt og ikke møtt, er den på mellom 97 og 98 prosent for årene 2008, 2009 og Når deltagelse på nasjonale prøver på 5. trinn beregnes ved å dividere observert prøvedeltakelse på nasjonale prøver med innrapporterte elevtall til GSI, synker den til ca. 90 prosent for årene 2008, 2009 og Tallene tyder på at mange skoler holder en betydelig andel elever utenfor de nasjonale prøvene uten at dette rapporteres inn i forbindelse med prøveavvikling. Videre analyser tyder på at den lave deltagerprosenten skyldes at mange elever med enkeltvedtak holdes utenfor rapporteringen. SØFs analyser av prøvedeltagelsen på kommunenivå viser at deltagelsen er høyere i kommuner med høyt utdanningsnivå blant fedrene, og lavere i kommuner med en stor andel offentlige ansatte.