Økonomisk mestring under økonomisk knapphet -Minstestandard for forbruk

Transkript

1 Oppdragsrapport nr Elling Borgeraas Økonomisk mestring under økonomisk knapphet -Minstestandard for forbruk

2 SIFO 2006 Oppdragsrapport nr STATENS INSTITUTT FOR FORBRUKSFORSKNING Sandakerveien 24 C, Bygg B Postboks 4682 Nydalen 0405 Oslo Det må ikke kopieres fra denne rapporten i strid med åndsverksloven. Rapporten er lagt ut på internett for lesing på skjerm og utskrift til eget bruk. Enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring utover dette må avtales med SIFO. Utnyttelse i strid med lov eller avtale, medfører erstatningsansvar.

3 Oppdragsrapport nr Tittel Økonomisk mestring under økonomisk knapphet -Minstestandard for forbruk Title Life on a low income Forfatter(e) Elling Borgeraas Antall sider 124 ISBN Prosjektnummer Dato ISSN Faglig ansvarlig sign. Oppdragsgiver Sosial- og helsedirektoratet Sammendrag Problemstillingen i denne studien er å undersøke i hvilken grad SIFOs forslag til en minstestandard for forbruk reflekter et nivå som ivaretar sosialhjelpsmottakernes velferd på en akseptabel måte. Problemstillingen ble formulert i to spørsmål: Hvordan mestrer langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp dagens livsoppholdsbeløp? Hva er de velferdsmessige konsekvensene av å endre dagens regime for sosialhjelp ved å innføre en anbefalt minstenorm for sosialhjelp lik minstestandarden for forbruk? Det ble gjennomført intervjuer med 15 langtidsmottakere av sosialhjelp i 4 regioner i Norge. Åtte av informantene var enslige, mens de resterende sju var enslige forsørgere. Det var også en forutsetning at stoffmisbruk eller psykisk lidelse ikke var hovedgrunnen til at informantene mottok sosialhjelp. Det er sterke indikasjoner på at den subjektive velferden øker med økende livsoppholdsnivå. Det ser imidlertid ut til at det ikke primært er snakk om en skala, men om nivåer. Selv om det er eksempler på informanter som mestrer et svært lavt livsoppholdsbeløp, går det et tydelig skille mellom de få med et relativt sett høyt livsoppholdsnivå og de øvrige. Summary The objective of this study is to examine the welfare effects of SIFOs minimum consumption standard. Based on a qualitative research design, we address the following two questions: how do long term recipients of social benefit manage their income? what is the welfare consequences of changing from the current regime of economic support to SIFOs minimum consumption standard? The qualitative material consists of 15 long term recipients of social assistance; 8 single persons and 7 lone parents in 4 different regions in Norway. The study identifies a limited array of incidences that may explain the dependency of social security; illness, divorce and unemployment. In most of the cases there is a combination of two or more incidents that operate over longer periods of time. We find also that the nominal subsistence level has an important impact on the subjectively experienced economic welfare. This goes for single persons as well as single parents. The overall conclusion is that actual economic subsistence levels are generally too low. Indirectly, this findings support the assertion that SIFOs minimum standard at least defines an acceptable upper level for economic support to recipients of social services.

4 2 Knapphetens økonomi Stikkord sosialhjelp, minstestandard, forbruk, levekår, velferd Keywords social benefit, minimum standard, consumption, level of living, welfare

5 3 Knapphetens økonomi En kvalitativ studie av sosialhjelpsmottakeres økonomiske mestring av Elling Borgeraas 2006 STATENS INSTITUTT FOR FORBRUKSFORSKNING Postboks 4682 Nydalen, N-0405 Oslo

6 4 Knapphetens økonomi

7 Forord Den foreliggende rapporten er utført på oppdrag fra Sosial- og helsedirektoratet og inngår som del 2 i et prosjekt som tar sikte på å utvikle en minstestandard for forbruk. Første del av dette arbeidet er presentert i rapporten: Borgeraas, Elling & Anne Marie Øybø (2003): Minstestandard for forbruksutgifter. Oppdragsrapport SIFO, Oslo. Oslo, STATENS INSTITUTT FOR FORBRUKSFORSKNING

8 6 Knapphetens økonomi

9 Innhold Knapphetens økonomi...3 Forord...5 Innhold...7 Sammendrag...9 Summary Problemstillinger Bakgrunn Problemstillinger Metode Utvalg Gjennomføringen Presentasjon av utvalget Historien: Livsbegivenheter Innledning To livsløp To livsløp, samme skjebne? Veien inn i økonomisk knapphet Oppsummering Enslige: hva er situasjonen og hvordan mestres den? Innledning Ensliges økonomi De resignerte De optimistiske De(n) kreative De(n) ressurssterke Livsoppholdssatsen for enslige og velferd Sivilstatus Tidshorisont Oppsummering...67

10 8 Knapphetens økonomi 5 Enslige forsørgere: hva er situasjonen og hvordan mestres den? Innledning Enslige forsørgeres økonomi Mestring og mestringssressurser Den strategiske Den ambisiøse Den optimistiske De kaotiske Livsoppholdssatsen for enslige forsørgere og velferd Diskusjon og oppsummeringer Innledning Veier inn i økonomisk uføre Mestring Konklusjon...95 Litteratur...99 Vedlegg Vedlegg Vedlegg Vedlegg

11 Sammendrag Problemstillingen i denne studien er å undersøke i hvilken grad SIFOs forslag til en minstestandard for forbruk reflekter et nivå som ivaretar sosialhjelpsmottakernes velferd på en akseptabel måte. Problemstillingen ble formulert i to spørsmål: 1. Hvordan mestrer langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp dagens livsoppholdsbeløp? 2. Hva er de velferdsmessige konsekvensene av å endre dagens regime for sosialhjelp ved å innføre en anbefalt minstenorm for sosialhjelp lik minstestandarden for forbruk? Vi nærmet oss det første spørsmålet ved en kvalitativ analyse av to antakelser. Den første antakelsen knytter sosialhjelpsmottakernes velferd direkte opp mot livsoppholdsbeløpet og lyder: Antakelse 1. Sosialhjelpsmottakernes velferd er avhengig av størrelsen på livsoppholdsbeløpet. Den andre antakelsen reduserer betydningen av livsoppholdsbeløpet og fremhever at det er andre aspekter ved sosialhjelpmottakernes livssituasjon som har betydning for deres velferd. Antakelse 2. Sosialhjelpsmottakernes velferd er avhengig av den totale livssituasjonen de befinner seg i, og er i begrenset grad bestemt av størrelsen på livsoppholdsbeløpet. Med velferd forstår vi i denne studien mottakernes subjektive oppfatninger av hvordan man mestrer sin økonomiske situasjon.

12 10 Knapphetens økonomi Siden vi ikke har hatt anledning til å studere velferden til sosialhjelpsmottakere som har et livsoppholdsbeløp som tilsvarer SIFOs minstestandard, er den empiriske delen av studien rettet inn mot det første spørsmålet og de to antakelsene. Intensjonen er at resultatene av denne analysen kan gi oss et empirisk holdepunkt for om de sentrale forutsetningene som ligger til grunn for minstestandarden er realistiske. Det vil si at vi kun er i stand til å gi et indirekte svar på spørsmålet om den velferdsmessige betydningen av å legge det økonomiske sosialhjelpsbeløpet lik minstestandarden. Det ble gjennomført intervjuer med 15 langtidsmottakere av sosialhjelp i 4 regioner i Norge. Åtte av informantene var enslige, mens de resterende sju var enslige forsørgere. Det var også en forutsetning at stoffmisbruk eller psykisk lidelse ikke var hovedgrunnen til at informantene mottok sosialhjelp. I vårt materiale er det et begrenset knippe av livsbegivenheter som i avgjørende grad bidrar til en negativ økonomisk spiral. Sykdom, samlivsbrudd og arbeidsløshet er de mest påfallende. Som oftest er det kombinasjonen av to eller flere livsbegivenheter som over lang tid bidrar til at man ender opp som sosialhjelpsmottaker. Kombinasjonen sykdom og skilsmisse fører til langvarig sosialhjelp på to måter. Den første måten er knyttet til den allmenne økonomiske sårbarheten som eneansvar for barn fører med seg. Den andre er knyttet til sykdom som følge av en dramatisk oppløsning av ekteskap; fysisk vold, forfølgelse over lengre tid og rasering av bolig er eksempler i dette materialet. Disse personlige belastningene, samtidig som en også har ansvaret for å beskytte barna, har ført til psykisk sykdom. I tilfellene som inngår i denne studien har imidlertid denne effekten av skilsmissen ikke fullt ut blitt akseptert som en gyldig grunn til ikke å søke arbeid, eller å gå inn på attføring. Sosialkontoret har for dem i perioder vært den eneste instansen som kan hjelpe dem økonomisk. Når det gjelder forskjellen mellom enslige og enslige forsørgere, er det vanskelig å identifisere systematiske forskjeller i veien inn i økonomisk sosialhjelp. Det er generelt sett en klar sammenheng mellom den nominelle størrelsen på livsoppholdet og den subjektivt opplevde, økonomiske velferden. Dette gjelder både for enslige og enslige forsørgere. Slik sett kan vi si at antakelsen om betydningen av livsoppholdet er kommet styrket ut av analysen. Selv om vi registrerer en klar sammenheng mellom høyt livsoppholdsbeløp og et relativt sett høyt velferdsnivå, er det et noe mer blandet bilde som tegner seg blant dem med lavt livsopphold. Vi registrerer her at det er noen som mestrer

13 Sammendrag 11 lav inntekt vesentlig bedre enn andre. Dette ser vi klarest blant de enslige, men det er også tilfellet for de enslige forsørgerne. Den andre antakelsen, som reduserer betydningen av livsoppholdsbeløpet for mottakernes velferd, gjelder til en viss grad for informanter med lavt livsoppholdsbeløp. For å forstå hvordan livsoppholdet har betydning for opplevd økonomisk velferd, er det nødvendig å trekke inn den livssituasjonen sosialhjelpsmottakerne befinner seg i. For bedre å få fram sammenhengen mellom spesifikke livssituasjoner og økonomisk mestring, utviklet vi en typologi som antyder viktige likheter og ikke minst forskjeller i livssituasjon som har avgjørende betydning for informantenes subjektive velferd. Vi utviklet ett sett av typer for enslige og ett for enslige forsørgere. Enslige For enslige skilte vi mellom de resignerte, de optimistiske, de kreative og de ressurssterke. Den første hovedtypen er de resignerte. Kjennetegnet ved disse er for det første at de erkjenner at de aldri vil komme i ordinært, inntektsgivende arbeid. Denne erkjennelsen innebærer for det andre en tilpasning av livsførselen i forhold til en knapp økonomisk ramme. Forbruket bærer preg av det. Det tredje kjennetegnet er at sosialhjelp ikke blir ansett som noe varig alternativ og at man aktivt søker andre alternativer. Den andre hovedtypen er (de unge) optimistene. Det primære kjennetegnet ved disse er at de er ganske desperate i sine bestrebelser på å finne seg fast arbeid, med en lønn de kan leve av. Det er flere grunner til at disse ikke er i arbeid. Den viktigste grunnen er manglende utdanning og formelle kvalifikasjoner, kombinert med sykdom. Det at vi i denne sammenhengen har lagt vekt på at de er jobbsøkere, er at de i motsetning til de resignerte verken har tilpasset forbruket sitt eller livsstilen sin i forhold til inntekten i de periodene de er avhengig av sosialhjelp. Det (den) kreative henspeiler på kreativ bruk av sosialhjelp, i den forstand at han supplerte sosialhjelpen med inntektsgivende arbeid, uten å oppgi inntekten til sosialkontoret. Betegnelsen kreativ er informantens egen. Den ressurssterke er en person som til tross for sykdom og et til tider svært vanskelig sosialt liv har kvalifisert seg i forhold til arbeidsmarkedet.

14 12 Knapphetens økonomi Enslige forsørgere For enslige forsørgere kan det skilles mellom de strategiske, de optimistiske, de kaotiske og de ambisiøse. Kjennetegnet ved den strategiske er overskudd til å handle og tenke langsiktig i en tvangssituasjon. Den optimistiske er den eneste blant de enslige forsørgerne som utelukkende har et arbeidsløshetsproblem. Det er klare likhetstrekk mellom de optimistiske blant de enslige og den optimistiske blant de enslige forsørgerne. Den største gruppen i det foreliggende materialet er de som har fått betegnelsen de kaotiske. Betegnelsen henspeiler på den gruppen av enslige forsørgere som har lavt livsopphold og er psykisk nedkjørte som en følge av ansvaret for barn og dramatiske opplevelser i kjølvannet av en skilsmisse. Livssituasjonen framstår for denne gruppen som både følelsesmessig, sosialt og økonomisk svært vanskelig. I motsetning til strategene og optimistene, er det utelukkende det å overleve på kort sikt som er hovedutfordringen. I tillegg har disse svært lave livsoppholdsbeløp. Samlet vurdering Blant de enslige er det de resignerte som skiller seg spesielt ut. Det er ingen blant de enslige forsørgerne som har slike kjennetegn. Dette skyldes først og fremst alder/livsfase. Den aktuelle situasjonen til de resignerte er ikke kaotisk, verken følelsesmessig eller økonomisk. Selv om de kan ønske seg arbeid, har de innsett at de ikke vil komme ut i arbeidslivet igjen. Framtidsplanene handler om å komme over på uføretrygd i stedet for å motta sosialhjelp. Ingen av de enslige forsørgerne har gitt uttrykk for at uføretrygd er et reelt alternativ. Blant de enslige forsørgerne er det de kaotiske som skiller seg ut i forhold til de enslige. Det er ingen blant de enslige som har en kaotisk økonomi som en følge av alvorlige, psykologiske traumer, og der tidshorisonten er å overleve fra dag til dag. Det er mye som tyder på at det er livssituasjonen som gjør enslige og enslige forsørgere til to distinkt ulike grupper. Dessuten er forskjellen i forsørgelsesbyrde også et viktig skille mellom disse to gruppene. Det er ingen tvil om at eneansvaret for barn reduserer handlingsrommet vesentlig. Dette gjelder samtlige av de enslige forsørgerne.

15 Sammendrag 13 Det er sterke indikasjoner på at den subjektive velferden øker med økende livsoppholdsnivå. Det ser imidlertid ut til at det ikke primært er snakk om en skala, men om nivåer. Selv om det er eksempler på informanter som mestrer et svært lavt livsoppholdsbeløp, går det et tydelig skille mellom de få med et relativt sett høyt livsoppholdsnivå og de øvrige. Det er vanskelig å gradere velferdsvirkningene av beløp som ligger under de høyeste. Det er ikke mulig å gi et entydig svar på spørsmålet om de velferdsmessige konsekvensene av å endre dagens regime for sosialhjelp ved å innføre en anbefalt minstenorm for forbruk. Det vi ser er at de som har et livsoppholdsbeløp som ligger like over eller like under satsen for minstestandarden, rapporterer om en bedre mestring/kontroll av sin økonomi enn dem som har et vesentlig lavere livsoppholdsbeløp. Det er ikke mulig å konkludere med at minstestandarden nødvendigvis gir et entydig bedre velferdsnivå. Studien indikerer imidlertid at enslige med et livsopphold over minstestandarden mestret økonomien vesentlig bedre enn dem med lavere livsopphold. Blant de enslige forsørgerne var også mestringsevnen god, selv om ingen av dem hadde et månedlig livsoppholdsbeløp som var høyere enn vel 860 kroner lavere enn minstestandarden. Det er derfor ikke urimelig å konkludere med at minstestandarden definerer et nivå som gir et vesentlig bedre velferdsnivå enn dagens sosialhjelpsnivå. Vårt standpunkt er at studien støtter opp under den foreslåtte minstestandarden for forbruk og de forutsetningene som ligger til grunn for den. Utvalget av informanter til denne studien ble satt sammen av personer fra fire ulike regioner i Norge for å se om det finnes viktige geografiske forskjeller med hensyn en eller flere av dimensjonene i sosialmottakernes livssituasjon, velferd og synspunkter på den assistanse de mottar. Vi finner imidlertid ingen slike forskjeller av prinsipiell betydning.

16 14 Knapphetens økonomi

17 Summary The objective of this study is to examine the welfare effects of SIFOs minimum consumption standard. Based on a qualitative research design, we address the following two questions: - how do long term recipients of social benefit manage their income? - what are the welfare consequences of changing from the current regime of economic support to SIFOs minimum consumption standard? We approach the first question by the help of two assumptions. The first of these states that the economic subsistence level is the determinant variable in the social recipients assessments about their welfare: Assumption 1: The social recipients assessments about their welfare level depend on the size of the economic subsistence level The second assumption states that the economic subsistence level is not the single most important variable explaining social recipients assessments about their welfare level, but must be seen in a wider social context: Assumption 2: The social recipients assessment about their welfare level depends on one s total life situation and actual life chances and to a lesser extent on the economic subsistence level. In this study we delimit welfare to include the social recipients opinions about of the sufficiency of their current income and the extent to which they feel they are in control of their own consumption.

18 16 Knapphetens økonomi The qualitative material consists of 15 long term recipients of social assistance; 8 single persons and 7 lone parents in 4 different regions in Norway. None of the informants have a psychiatric diagnosis or are addicted to drugs or alcohol. Our main conclusions are as follows: Firstly, the study identifies a limited array of incidences that may explain the dependency of social security; illness, divorce and unemployment. In most of the cases there is a combination of two or more incidents that operative over longer periods of time. The combination of illness and divorce may for example lead to dependency on social security through two mechanisms; the first is the vulnerability that single parents experience dealing with serious illness which eventually leads to reduced income and unexpected expenditures. The second mechanism is the serious psychological effects and mental illness that follow from the divorce and former husbands violent and aggressive behaviour. Bad health as a reaction to threats and actual violence are not always seen as a legitimate reason to receive illness benefit. Secondly, we find that the nominal subsistence level has an important impact on the subjectively experienced economic welfare. This goes for single persons as well as single parents. The positive connection between welfare assessments and the level of subsistence is first of all identified among people with a relatively high level of economic support. The tendency is not as distinct among informants with lower support levels; in fact some of them report a relatively higher level of subjective welfare than expected. The implication is that the ability to cope with low income varies along dimensions such as one s total life situation and actual life chances. Thirdly, the study identifies four typical coping strategies (the resigned, the optimists, the creative and the resourceful) among the singles and four among the single parents (the strategic, the optimists, the chaotic and the ambitious). The most interesting coping strategies are the single resigned and the chaotic single parents. The resigned are people who are dependent on social benefit, but knows that they never will enter the labour market and hence that their income will remain modest or low for the rest of their lives. They have adapted to the situation both in terms of consumption expenditures and lifestyle, and are capable of living on very little money. As an alternative to social benefit most of them would prefer to receive disability benefit until they are entitled to old age pension. The chaotic single parents, on the other hand, are mentally worn out from living on low income and are in fact unable to seek and keep paid work until they have consolidated their life situation.

19 Summary 17 This may take several years. They have no legitimate alternative income source other than social benefit. Fourthly, the overall conclusion is that actual economic subsistence levels are generally too low. Respondents with income levels slightly above or under SIFOs minimum standard report a significantly better welfare level than respondents with a lower income level do. Indirectly, this finding supports the assertion that SIFOs minimum standard at least defines an acceptable upper level for economic support to recipients of social services.

20 18 Knapphetens økonomi

21 1 Problemstillinger 1.1 Bakgrunn Dette prosjektet inngår i et arbeid med å utvikle en minstestandard for forbruk. Bakgrunnen er en henvendelse fra Sosial- og helsedirektoratet om muligheten for å utarbeide en slik standard med utgangspunkt i SIFOs Standardbudsjett for forbruksutgifter. Standardbudsjettet definerer kostnadene ved å ha et rimelig forbruksnivå ved hjelp av et i prinsippet fullstendig sett av varer og tjenester som inngår i dette forbruksnivået. Utgiftene ved anskaffelsen, samt brukstiden for disse varene, er grunnlaget for kostnadsberegningene. Vareutvalget og kostnadsberegningene varierer etter antall personer i husholdet og etter kjønn og alder på personene. Varene som inngår i beregningsgrunnlaget fungerer som representantvarer for et gitt forbruksnivå. Det er mange måter å avgrense et rimelig forbruksnivå på. En mulig avgresning er å si at det skal gjenspeile et forbruksnivå som er akseptabelt for folk flest. Det er med andre ord ikke tenkt i forhold til hva som for eksempel er rimelig for personer som mottar økonomisk støtte fra det offentlige; sosialhjelp, ulike trygder etc. Det rimelige forbruksnivået er tvert om knyttet til hva som kan sies å være et grunnleggende forbruksnivå for husholdninger der de voksne, som hovedregel, er i inntektsgivende arbeid. En mer presis måte å avgrense et rimelig forbruksnivå på, er å tenke seg at det finnes en standardpakke av varer og tjenester som det er allment akseptert at de fleste har tilgang til. Vi kan utdype standardpakkebegrepet på følgende måte: Med utgangspunkt i klassisk sosiologisk teori kan vi grovt sett skille mellom forbrukets hovedfunksjoner. For det første må man forholde seg til den kulturelle (i motsetning til den juridiske) definisjonen av en familie. En slik

22 20 Knapphetens økonomi kulturell definisjon av familien forutsetter et visst minimum av varer (gjenstander) som fyller ulike funksjoner. Det snakkes her om kulturell overlevelse som, i tillegg til rent fysisk overlevelse, også tar hensyn til symbolsk differensiering i forhold til kjønns-, alders- og generasjonsforskjeller. This list described under the term standard pacage is relatively invariant in the face of moderate income changes. (Parsons & Smelser 2001: 222). For det andre er det et krav til forbruket at det gir rom for konfliktdemping ( tension management ) utgifter til fritidsforbruk, ferie, underholdning er eksempler på denne type forbruk. Den tredje funksjonen forbruket har, er å opprettholde et klasse- og prestisjesystem, med integrasjon og differensiering 1 som den viktigste funksjonen. Forbrukets grunnleggende funksjoner er med andre ord å plassere familien i en samfunnsmessig kontekst, sørge for reproduksjon og å håndtere konflikter i familien, samt å plassere familien i et klasse- og prestisjesystem. Standardpakken er slik sett kun ett av flere aspekter ved forbrukets funksjon, og som styrer husholdningens bruk av inntekt. Selv om standardpakken slik den er definert her til en viss grad varierer etter klasseposisjon, its most important characteristic is its relative stability at any given level (Parsons & Smelser 2001: 224). I tillegg til forventinger til det umiddelbare, positive forbruket, ligger det også klare forventninger knyttet til å kunne tilpasse seg situasjonsbetingede hendelser i framtiden. Det vil i praksis si sparing/investeringer for å kunne møte framtidige forpliktelser. For mange er sparing defined residually as an amount to be set aside only after meeting other role commitments (Parsons & Smelser 2001: 223). Standardbudsjettet slik det foreligger per i dag består primært av det Parsons og Smelser betegner som standardpakken. Vi er imidlertid av den oppfatning at deler av fritidsforbruket også inngår i denne pakken. Det er vanskelig å tenke seg en familie der det ikke brukes penger til for eksempel underholdning, både hjemme (tv, dvd, elektroniske spill etc.) og ute, for eksempel kino, og til friluftsliv. Det at ferier ikke er med i standardbudsjettet, skyldes ikke at dette per se ikke tilhører standardpakken, men utelukkende at det er vanskelig å finne en ferieform som er representativ (representantvare). 1 Parsons & Smelser legger hovedvekten på den integrative funksjonen til det klasse- og prestisjerelaterte forbruket. Dette er imidlertid avhengig av perspektivet. Det er fullt mulig å se på denne type forbruk både i et integrativt og differensiert perspektiv.

23 Problemstillinger 21 Det som derimot ikke hører til standardbudsjettet, er typisk livsstils- og klassemessig forbruk. Selv om det alltid vil være rom for store variasjoner i forbruket og forbruksmønsteret for husholdninger med en inntekt på standardbudsjettnivået, er ikke dette bygd eksplisitt inn i standardbudsjettet. I praksis er det imidlertid vanskelig å tenke seg et forbruk som ikke er preget av livsstiler og klasse. Det gjelder også varer i standardpakken. Det ligger derfor en idé om folk flest i standardbudsjettet som er vanskelig å forsvare. I praksis vil det være svært vanskelig, for ikke å si umulig, å utarbeide et sett standardvarer som er frakoblet konkrete livsstils- og/eller klasseelementer. Det må imidlertid aksepteres at budsjettet ikke har et eksplisitt intendert livsstil/klasseresonnement i bunnen. Dette lar seg forsvare ved at standardpakken er en metode for å komme fram til en sum penger (inntekt), og ikke en anbefaling av bestemte varer eller en bestemt forbruksstil. Innenfor de økonomiske rammene som defineres av budsjettet, er det muligheter for relativt sett store variasjoner. Dessuten antas det at inntekt som går ut over det som skal til for å dekke standardpakken, primært brukes til sosial posisjonering, enten det nå er livsstil eller klasse, eller begge deler. Også når det gjelder tilpasning til situasjonsbestemte, framtidige behov, er det en dobbelthet i standardbudsjettet. På den ene siden ligger det en forutsetning om at det rimelige nivået skal vedlikeholdes over tid. Det innebærer at alle varer som inngår i budsjettet avskrives over varens levetid. I praksis betyr det at det beregnes en spareandel i budsjettet når kjøleskapet går i stykker skal man ha spart opp penger til å kunne kjøpe et nytt uten å måtte redusere på det øvrige forbruket. Argumentet for det er at det vil være vanskelig å opprettholde en standardpakke, uten at det også legges inn et vedlikeholdsaspekt. Hvis ikke, vil nivået forringes over tid, og kostnadene ved å komme opp på det samme nivået vil være høyere enn avskrivningskostnadene. Det er med andre ord bygd inn en økonomisk buffer i standardbudsjettet. På den annen side er det trolig ikke den type kortsiktig økonomisk buffer som Parsons og Smelser tenker på når de viser til sparing som defined residually as an amount to be set aside only after meeting other role commitments (Parsons & Smelser 2001:223). Her tenkes det mer på langsiktige investeringer og sparing til tunge og store kapitalgoder; utdanning, bolig, bil etc. Denne type sparing ligger helt klart utenfor standardbudsjettet. For enkelhets skyld kan vi derfor skille mellom sparing for å tilegne seg varer som ligger utenfor standardpakken på den ene siden, og vanlig privatøkonomisk

24 22 Knapphetens økonomi atferd ved at man planlegger innkjøp av en rekke vanlige, men dyre varer på den andre. Vi betegner dette som økonomiske avsetninger og ikke sparing. SIFOs Minstestandard for forbruk Når vi har brukt plass på å redegjøre for og avgrense standardpakken, både i forhold til hvilke funksjoner den har og i forhold til hvordan den finansieres, skyldes det våre argumenter for avgrensingen av minstestandarden for forbruk (se Borgeraas & Øybø 2003). Det argumenteres i den første rapporten for at det er prinsipielt vanskelig å anbefale en minstestandard med et vesentlig annet innhold enn det som ligger til grunn for standardbudsjettet. Selv om det godt kan tenkes at det finnes klassespesifikke standardpakker, ønsker vi ikke å utarbeide slike. Siden varene som ligger i standardbudsjettet tar sikte på å tilfredsstille grunnleggende materielle og kulturelle behov, er det vanskelig å hevde at disse varierer etter en klassedimensjon. Det er spesielt vanskelig i et så egalitært innstilt samfunn som Norge. Det klassespesifikke forbruket ligger her i prinsippet utenfor denne pakken. I praksis er det vanskelig å få til. Nå er det imidlertid ikke varene som er standardbudsjettets output, men forbruksutgifter. Denne utgiftsrammen er så vid at det gir muligheter til et variert faktisk forbruk som selvsagt kan ta opp i seg både livsstils- og klassespesifikt forbruk. Det er med noen få unntak som vi straks skal komme tilbake til svært vanskelig å gi fornuftige argumenter for at det er varer eller varegrupper som er unødvendige i den eksisterende pakken. Det kunne argumenteres for at sammensettingen av varene bør være annerledes i minstestandarden enn i standardbudsjettet. Dette ville i praksis bety at en for eksempel reduserte antallet av samme vare, senket kvalitetsnivået på varene eller økte leve- og brukstiden for varene i standardpakken. Det kunne også tenkes at innkjøpene forventes gjort i forretninger med utelukkende lave priser. Dette ble vurdert i første fase av prosjektet, men ble forkastet. Hovedbegrunnelsen er at vareutvalget i standardbudsjettet er såpass nøkternt i seg selv, at nivået ville bli uforsvarlig lavt. Dessuten ville denne type tilnærming rent faktisk være et bidrag i retning av å utvikle klassespesifikke pakker. Selv om standardpakken inneholder varer som i all hovedsak er uproblematiske, og som det ville være uforsvarlig å ta ut av standardpakken, vil det alltid være gjenstander som er diskutable. Dette også fordi standardpakken endrer seg over tid, selv om tidsspennet er stort. I den perioden SIFO har arbeidet med standardbudsjettet (fra 1987), er det kommet inn nye gjenstander som dekker nye bruskområder, de siste eksemplene er PC, Internett, telefon, elektroniske spill etc. Når nye typer av forbruksgjenstander kommer inn i standardpakken, vil det ofte skape en diskusjon om disse er

25 Problemstillinger 23 nødvendige eller ikke. Det tar erfaringsmessig ganske lang tid før denne type innovasjoner blir så gjennomgripende at gjenstander som er knyttet til dem blir sett på som selvfølgelige. En mulighet er at denne type varer dem det er knyttet større usikkerhet til enn andre tas ut i minstestandarden. Tanken her er at det bare bør inngå varer i minstestandarden som er udiskutable. Den prinsipielle innvendingen er imidlertid at vurderingene allerede er foretatt under arbeidet med standardbudsjettet. En annen variant av denne tilnærmingen er å begrense vareutvalget til for eksempel de forbruksområder og de varer som forutsettes i forarbeidene til Lov om sosialt arbeid. Innvendingen er imidlertid at denne avgrensingen er politisk og ikke faglig begrunnet. Det er en god faglig tommelfingerregel at en ikke forutsetter det som skal utgjøre resultatet. Alt i alt konkluderte SIFOs Minstestandard for forbruksutgifter med at det ikke finnes gode argumenter for at minstestandarden skal bygge på en annen standardpakke enn den som ligger til grunn for standardbudsjettet (det rimelige forbruksnivået). Det er i den sammenheng viktig å minne om at vareutvalget standardpakken primært er brukt som en metode for å beregne rimelig forbruksutgifter. Det er med andre ord ikke varene som er output eller som anbefales på noen som helst måte, det er beløpet som skal til for å skaffe varene. I SIFOs forslag til minstestandard er det måter å tilegne seg standardpakken på som skiller minstestandarden fra standardbudsjettet. Her er det både et tidsaspekt og et (ikke økonomisk) kostnadsaspekt som kommer inn. Selv om disse to aspektene henger sammen, er det analytisk fornuftig å skille dem fra hverandre. Disse to aspektene henger sammen i den forstand at dersom en skal bruke lengre tid enn andre på å tilegne seg visse gjenstander, vil det medføre omkostninger knyttet til venting og til savn i ventetiden. Det har også et selvstendig kostnadsaspekt på den måten at en, for å skaffe seg visse gjenstander, må redusere det øvrige forbruket inntil en får penger nok til gjenstanden. Anskaffelse av kjølskap er et eksempel på dette. Skal en skaffe seg kjøleskap impliserer det i følge forslaget til minstestandard at en sparer til dette på forhånd ved å redusere forbruket (som jo er knapt i utgangspunktet). Det prinsipielle skillet mellom standardbudsjettet og minstestandarden går med andre ord ikke på hvilke forbruksgoder man har tilgang til, men måter å finansiere standardpakken på. Det er vel det som sies når vi har en diskusjon om tidsperspektivet, dvs. varers levetid med henholdsvis ett- eller toårs avskrivingstid. Selv om dette er en teknisk avgrensing, viser det jo nettopp til det prinsipielle skillet mellom det å ha en

26 24 Knapphetens økonomi gjenstand og måter å skaffe seg gjenstanden på. Det siste dreier seg jo om penger. Dette gir ulike typer menneskelige omkostninger, eksempelvis å måtte redusere det daglige forbruket, kjøpe billig (salg, loppemarked, få av venner/familie), utnytte ressursene på en mer effektiv måte. Jo høyere inntekten er, jo mindre trenger en å tenke og handle i disse banene. Konklusjonen her er altså at standardpakken er den samme, både i standardbudsjettet og i minstestandarden. Det kan derfor synes som en stor motsetning mellom begrunnelsen for minstestandarden og den måten minstestandarden beregnes på. I praksis er det slik at mange av de såkalt varige forbruksgoder ikke tas med i beregningen av minstestandarden. Det vil si at alle husholdningsartikler, møbler og lignende er holdt utenfor. Men dette er det tekniske grepet. For som sagt ovenfor betyr ikke det at de som lever på minstestandardnivå ikke skal ha eller kjøpe husholdningsartikler, men at de må skaffe seg disse gjenstandene på en annen måte enn dem som lever på standardbudsjettnivå. For at dette skal kunne la seg operasjonalisere til penger (budsjett), har vi tatt ut deler av de husholdsspesifikke forbruksområdene. Begge gruppene har den samme standardpakken, men pengene for å kjøpe den samme pakken er lavere. Det overordnede målet med denne kvalitative studien er å undersøke i hvilken grad de forutsetningene som ligger til grunn for den foreslåtte minstestandarden er fornuftige, og i rimelig grad reflekterer folks hverdag. Siden utgangspunktet her er personer med svak økonomi, har det vært relevant å finne frem til personer som vil være aktuelle for å leve på en minstestandard for forbruk. Vi skal utdype problemstillingen nedenfor. Av praktiske grunner har vi valgt å ta utgangspunkt i langtidsmottakere av sosialhjelp. Selv om minstestandarden ikke direkte er knyttet til sosialhjelpsmottakeres livsoppholdsbeløp, er det flere fordeler med å studere sosialhjelpsmottakeres situasjon. En opplagt fordel er at personer som har mottatt økonomisk sosialhjelp per definisjon har svak økonomi. For det andre gir denne tilnærmingen anledning til å avgrense en viktig kontekst for analysen. 1.2 Problemstillinger Det er to hovedproblemstillinger i dette prosjektet som kan formuleres i to spørsmål: - Hvordan mestrer langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp dagens livsoppholdsbeløp?

27 Problemstillinger 25 - Hva er de velferdsmessige konsekvensene av å endre dagens regime for sosialhjelp ved å innføre en anbefalt minstenorm for sosialhjelp lik minstestandarden for forbruk? Det første spørsmålet kan utdypes ved å begrunne følgende antakelser: 1. Sosialhjelpsmottakernes velferd er avhengig av størrelsen på livsoppholdsbeløpet. 2. Sosialhjelpsmottakernes velferd er avhengig av den totale livssituasjonen de befinner seg i og er i begrenset grad bestemt av størrelsen på livsoppholdsbeløpet. Den første antakelsen antar at velferden til sosialhjelpsmottakerne primært er knyttet til størrelsen på livsoppholdsbeløpet. Jo høyere beløp, jo større muligheter har man til å mestre hverdagen. Det er rimelig å argumentere for at muligheten til å mestre nødvendige oppgaver i dagliglivet er viktig for å kunne opparbeide seg et overskudd for å kunne ta tak i livet sitt, og treffe tiltak for å komme seg ut av den vanskelige situasjonen. Eller formulert i negative termer; for lite penger fører lett til at man tvinges til å bruke all energi og oppmerksomhet til å skaffe seg daglige livsnødvendigheter. Omkostningene ved en slik livssituasjon er at planleggingshorisonten blir svært kort, og dermed reduseres også mulighetene til å komme seg ut av situasjonen ved egen hjelp. En nylig avsluttet komparativ studie om utsatte grupper og forbruksmuligheter i Norden indikerer at utsatte grupper i stor grad er rasjonelle økonomiske aktører (Bonke et al. 2005). Med utsatte grupper menes her hushold med svak økonomi, men ikke så svak at de kan betegnes som fattige. De er utsatte i den forstand at både økonomien og livssituasjonen for øvrig er så marginal at det skal lite til for at de ender opp i en fattigdomssituasjon. Sammenliknet med ikke-utsatte hushold (middelklassen), tvinges de utsatte til å handle rasjonelt og til å økonomisere med inntekten. Det faktum at de aller fleste var i stand til å få endene til å møtes, er en god indikasjon på at livsoppholdsbeløpet var tilstrekkelig til å unngå at de havnet i fattigdomsfellen, gitt at livssituasjonen for øvrig var stabil. Analytisk kan vi tenke oss at det finnes kvalitative nivåer i livsoppholdet som gir ulike velferdsgevinster. Et nivå er det vi har kalt ikke-utsatthet, dvs. nivået til dem som har god økonomi og hvor velferdsspiralen er positiv. Det andre nivået er representert ved de utsatte, dvs. hushold med knapp økonomi, men som får pengene til å strekke til dersom man er forsiktig og opptrer svært bevisst i markedet. Det tredje nivået er der livsoppholdet er så lavt at uansett

28 26 Knapphetens økonomi hvor forsiktig man er, så ender man opp med et underskudd. Implikasjonen av dette resonnementet er at diskusjoner om livsoppholdsbeløp må knyttes til hvordan man skal avgrense denne type kvalitative nivåer, og ikke til en abstrakt diskusjon om betydningen av å endre beløpet med noen 100-lapper i måneden. En annen og delvis alternativ antakelse er at sosialhjelpsmottakernes velferd er avhengig av den totale livssituasjonen de befinner seg i, og er i liten grad knyttet til livsoppholdsnivået. Denne antakelsen reduserer betydning av størrelsen på livsoppholdsbeløpet for mottakernes velferd, og legger større vekt på at det er andre ressurser som er viktigere. For å kvalifisere en slik antakelse, er det viktig å understreke at det er variasjoner i lav inntekt vi her er opptatt av. Det er urealistisk å tenke seg at normer for livsopphold under sosialhjelp vil være høye sett i forhold til inntektsnivået i samfunnet for øvrig. Sosialhjelp er det nederste sikkerhetsnettet i velferdsstaten. Det er per i dag svært vanskelig å tenke seg et sosialhjelpsnivå som ligger over andre og mer legitime støttenivåer, for eksempel minstepensjon. Det kan ikke være slik at personer som er minstepensjonister automatisk vil være berettiget til sosialhjelp. Det samme resonnementet vil gjelde for andre permantente livsoppholdsbeløp, eller lønnsnivåer for den saks skyld. Antakelsens gyldighetsområde må derfor begrenses til studier av personer med lav inntekt. Med den totale livssituasjonen mener vi i denne sammenheng at mestring av økonomisk knapphet må sees i sammenheng med individets øvrige ressurser. Det er en observasjon, men som i liten grad er dokumentert gjennom forskning, at ulike personer takler økonomisk knapphet svært forskjellig. En sak er å ha dårlig råd i en etableringsfase, for eksempel når man nettopp har kjøpt bolig og er i starten av sin yrkeskarriere. En helt annen sak er å ha dårlig råd når mulighetene til inntektsgivende arbeid er begrenset, eller om man permanent er ute av arbeidsmarkedet. I det første tilfellet er den knappe økonomien et resultat av et strategisk valg, mens i det siste tilfellet ender man opp i situasjonen som et resultat av omstendigheter den enkelte har liten eller ingen kontroll over. Både hvilke omstendigheter man utsettes for, og måten disse mestres på, vil variere etter hvilke ressurser man har. Langvarig, alvorlig sykdom vil for eksempel trolig ha mer dramatiske konsekvenser for en enslig forsørger med lav inntekt og utdanning, enn for en gift person med barn, med høy husholdsinntekt og god utdanning (se Borgeraas 2005). Disse omstendighetene er med andre ord vanlige livsbegivenheter som relativt mange utsettes for. Hvilke konsekvenser det har å bli utsatt for denne type livsbegivenheter vil være avhengig av individets livssituasjon for øvrig. I et mestrings-

29 Problemstillinger 27 perspektiv er det rimelig å anta at det er individets ressurser som avgjør hvilke konkrete følger det har å bli utsatt for denne type livsbegivenheter. Vi antar derfor at mestringen av knapp økonomi må forstås med utgangspunkt i et samspill mellom ulike livsbegivenheter og individets ressurser. Den andre problemstillingen er direkte knyttet til velferdsgevinsten av å endre dagens livsoppholdsbeløp lik SIFOs minstestandard for forbruk. I forhold til dagens livsoppholdssatser for økonomisk sosialhjelp vil det i praksis bety en økning i livsoppholdsbeløpet. Siden vi ikke har et forskningsdesign som gjør det mulig å sammenlikne velferden til henholdsvis dem som har et livsopphold på og under minstestandarden, har vi valgt en indirekte tilnærming. Begge antakelsene knyttet til den første hovedproblemstillingen gir anledning til å drøfte de velferdsmessige gevinstene av å øke livsoppholdssatsen for langtidsmottakere av sosialhjelp. Gitt at minstestandarden faktisk øker livsoppholdssatsen, vil konklusjonene i forhold til spørsmålet om betydningen av beløpets størrelse for velferden også kunne anvendes i drøftingen av minstestandardens betydning for velferden. I tillegg til den mer prinsipielle tilnærmingen til spørsmålet om minstestandardens betydning, har vi også anledning til å sammenlikne variasjoner i mestringsevne i forhold til variasjoner i avstanden mellom faktisk livsoppholdsbeløp og minstestandarden. Vi kan derfor undersøke om det er slik at informanter som ligger nærmere minstestandarden mestrer sitt hverdagsliv bedre enn dem som ligger lengre fra. Selv om vi ikke kan gi et entydig svar på spørsmålet om de velferdsmessige effektene av å legge livsoppholdssatser for sosialhjelp på minstestandarden, vil det være mulig å trekke noen viktige, prinsipielle slutninger om minstestandardens betydning for sosialhjelpsmottakernes velferd.

30 28 Knapphetens økonomi

31 2 Metode 2.1 Utvalg Enhetene i dennes studien er personer som over en periode har mottatt økonomisk sosialhjelp. Vi stilte i utgangspunktet fem krav til utvalget. For det første søkte vi etter personer som sammenhengende hadde mottatt sosialhjelp i 6 måneder eller mer. Det vil si det man vanligvis betegner som langtidsmottakere av sosialhjelp. Hensikten med å velge langtidsmottakere var å sikre at utvalget besto av personer som over lengre tid hadde tilpasset seg et liv med lav inntekt. Dette er spesielt viktig siden vi i denne studien er opptatt av økonomisk rasjonalitet blant personer med knapp privatøkonomi. Det er rimelig å tenke seg at denne rasjonaliteten er svært forskjellig etter hvor lenge situasjonen har vart. Det er tilpasninger til et liv med knapp økonomi over tid som er det interessante i denne studien. Det andre kriteriet var at hovedgrunnen til at man mottok sosialhjelp ikke skulle være rus eller psykisk lidelse. Dette kriteriet er viktig, fordi det antas at den økonomiske mestringen eller mangel på mestring blant disse gruppene kan knyttes direkte til rusmisbruket og den psykiatriske diagnosen. Selv om dette er et svært viktig og ikke minst interessant område, ville det bli for omfattende å ta hensyn til slike faktorer i en begrenset kvalitativ studie. Kompleksiteten ville bli for stor. Det tredje kriteriet var knyttet til informantenes sivilstand. For å holde kompleksiteten på et håndterlig nivå, valgte vi å intervjue personer med følgende sivilstand; enslig og enslig forsørger. Det er flere grunner til det. For det første er disse to gruppene overrepresentert blant sosialhjelpsmottakerne (Hansen 2005). For det andre ville det å inkludere flere sivilstands- og

32 30 Knapphetens økonomi husholdstyper måtte innebære en økning i utvalgets størrelse, noe som ville gå langt ut over tids- og kostnadsrammene for prosjektet. Ved å velge enslige forsørgere som en av husholdstypene, får en også anledning til å trekke inn problematikken knyttet til barnekostnader. Det hadde selvsagt vært ønskelig også å inkludere parfamilier med barn for å belyse spørsmålet om barnekostnader. Det er to ganske forskjellige livssituasjoner, med stor økonomisk betydning, om man er alene med omsorgen for barn eller om den deles med andre voksne (Borgeraas 1992). Det fjerde kriteriet for valg av informanter var at de skulle være etnisk norske. Den direkte begrunnelsen for det er at standardbudsjettet er bygd opp av en norsk kulturell pakke av varer som dekker et norsk forbruksmønster. Når vi skriver norsk i anførselstegn, er det fordi etnisitet er et problematisk begrep. Det er gjort få studier av forbruk og økonomisk rasjonalitet blant ulike etniske grupper, inkludert nordmenn 2 (se Bonke m.fl. 2005). I hvilken grad og på hvilken måte etnisitet påvirker økonomisk rasjonalitet under økonomisk knapphet, har vi lite kunnskap om. For å unngå fortolkningsmessige problemer knyttet til etnisitet, har vi forsøkt å unngå problemet ved å få et så etniske homogent utvalg som praktisk mulig. Hensikten var å ikke trekke etnisitet inn i analysen. Vi antar at jo mer variert etnisk bakgrunn det var blant våre informanter, jo mer presserende ville det være å trekke etnisitet inn som en variabel. Selv om dette er viktig, er det ikke det som er temaet i denne studien. Et femte kriterium var å få en stor geografisk spredning på informantenes bosted. Det vil si at geografi er en viktig kontekstuell variabel. Det er flere grunner til at vi har lagt vekt på dette kriteriet. Den viktigste grunnen er forestillingen om store regionale variasjoner i kostnadsnivået. Dette er også en viktig begrunnelse for at den økonomiske sosialhjelpen er en kommunal ytelse, og som forsvarer forholdsvis store forskjeller i livsoppholdssatsene mellom ulike kommuner. For å få med den geografiske dimensjonen bestemte vi oss for å intervjue sosialhjelpmottakere i Finnmark, Møre og Romsdal, Hedemark og Oslo. Det konkrete valget av fylker er tilfeldig. Den prinsipielle motivasjonen var imidlertid å få med så stor geografisk spredning som praktisk mulig. Finnmark er representant for den nordlige landsdelen. Møre og Romsdal representerer Midt-Norge, mens Hedemark omfatter innlandet. Oslo ble valgt 2 Det kan jo også stilles spørsmålstegn ved hvor homogene samlebetegnelsen etniske nordmenn er, og om ikke forskjellen kan være større innen denne gruppen enn mellom ulike etniske grupper.

33 Metode 31 som representant for de store byene i Norge. Intuitivt antok vi at dersom forbruksvilkårene faktisk varierer geografisk, ville et utvalg informanter fra disse fire fylkene få fram disse. I denne type intensive, kvalitative studier er det viktig å begrense utvalget slik at kompleksiteten ikke blir for stor. Det er av den grunn viktig både å ha et håndterlig antall respondenter og å gjøre analyser langs et begrenset antall dimensjoner. Det ble derfor besluttet å intervjue fire personer i hvert fylke, to enslige forsørgere og to enslige, dvs. totalt 16 personer. En av de enslige forsørgerne viste seg imidlertid å være gift, og ble av den grunn tatt ut av analysen, slik at denne bygger på 15 intervjuer. Tanken var at informantene ble rekruttert av sosialkontorene i de respektive fylkene. 2.2 Gjennomføringen Gjennom kontakt med ansatte ved sosialavdelingen hos Fylkesmannen i de respektive fylkene, ble de enkelte sosialkontorene valgt ut. Det viste seg imidlertid at flere av sosialkontorene vi var i kontakt med, og som hadde sagt seg villige til å delta, ikke var i stand til å rekruttere et tilstrekkelig antall informanter. Vi vet ikke hvorfor rekrutteringsprosessen var så vanskelig. Den enkleste forklaringen er at arbeidspresset på ansatte ved sosialkontorene er så stort at de ikke hadde tid til å følge opp. En annen mulighet, som ble antydet av noen, er at det var vanskelig å finne informanter som tilfredsstilte alle kriteriene. Med bistand fra Sosial- og helsedirektoratet fikk vi til slutt et tilstrekkelig antall informanter med den geografiske spredningen vi hadde forutsatt. Gjennom intervjuene viste det seg imidlertid at kriteriet om at informantene skulle være langtidsmottakere av sosialhjelp ikke var oppfylt. Som vi skal komme tilbake til noe senere, var det flere av informantene som var i yrkesmessig attføring, mottok arbeidsløshetstrygd eller en kombinasjon av uføretrygd og attføring og sykepenger. Det vil si at ikke alle informantene mottok sosialhjelp på intervjutidspunktet. Alle informantene hadde imidlertid i svært nær fortid fått økonomisk sosialhjelp. For samtlige hadde kontakten med sosialkontoret vart over en lengre periode. I praksis har ikke dette svekket det empiriske grunnlaget for denne studien. Alle informantene var personer med lav inntekt og befant seg således innenfor målgruppen. Informantene ble rekruttert ved at ansatte ved de respektive kontorene spurte mottakere i målgruppen om de ville la seg intervjue. Det ble også utarbeidet et introduksjonsbrev som redegjorde for undersøkelsen, og som ble gitt til de informantene som ønsket det (se vedlegg). De som sa seg villige til å bli intervjuet, ble deretter spurt om det var greit at deres navn og telefonnummer