Ny virkelighet ny velferd

Transkript

1 Helse- og omsorgsavdelingen Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv / /1963 F00 Saksnummer Utvalg Møtedato 14/84 Formannskapet /59 Bystyret /4 Komitè for levekår /6 Eldrerådet /8 Råd for funksjonshemmede /1 Ruspolitisk råd /3 Organisasjonsutvalget /14 Komitè for levekår Ny virkelighet ny velferd Prosjekt "Framtida vårres del 2" - strategier og handlinger Forslag til innstilling Forslag til tiltak, prosesser, utredninger og prosjekter under punktet konklusjon og anbefaling iverksettes. Formannskapets behandling i møte den : Forslag Svein Olsen, R fremmet følgende forslag: Saken utsettes og behandles i komite for levekår før behandling i formannskap/bystyre. Votering Utsettelsesforslaget fikk 2 stemmer og falt (1 R og 1 SV). Innstillingen tiltrådt mot 2 stemmer (1R og 1 SV). Side147

2 Formannskapets innstilling. Forslag til tiltak, prosesser, utredninger og prosjekter under punktet konklusjon og anbefaling iverksettes. Sammendrag På bakgrunn av rapporter, notater og analyser gjort av Prosjekt «Framtida vårres del 2» foreslås det en rekke tiltak for å bringe økonomien i Helse- og omsorgsavdelingen i balanse. Tiltakene griper inn i hele avdelingens virksomhetsområde og spenner fra helt konkrete vedtak til større prosjekter og utredninger. Tiltakene som foreslås estimeres å ha en helårseffekt på i overkant av 60 millioner kroner. Saksopplysninger Bakgrunn Helse- og omsorgsavdelingen har over flere år hatt utfordringer med å tilpasse aktivitetsnivået i henhold til de tildelte økonomiske rammene. Bystyret vedtok i forbindelse med økonomi og budsjettbehandlingen for perioden (PS 13/162) å foreta en videre helhetlig gjennomgang av alle avdelingens tjenester og organisasjon med sikte på å finne ytterligere tiltak for å optimalisere driften («Framtida vårres del 2»). Hovedmålet er en kostnadseffektiv drift, som gir tjenester av god kvalitet. Måltallet for prosjektet er en reduksjon av utgiftsnivået tilsvarende 60 mill.kr. Målsettingen med prosjektet er å fremskaffe informasjon som er troverdig, anvendelig og som dekker behovet for å fatte nødvendige beslutninger i kommunen. Prosjektet har sett nærmere på: a) dimensjonering av HO tjenesten b) kjerneområder for tjenesteproduksjon innen Helse og omsorg, herunder nivå og terskel for tildeling av tjenester c) tjenesteprofil d) fysiske strukturer kostnadsmessig konsekvens av fordeling av tjenester på ulike bygg e) velferdsteknologi Det er etablert en styringsgruppe, prosjektgruppe, flere arbeidsgrupper og innleie av ekstern konsulentbistand. KS-Konsulent AS har foretatt en overordnet analyse basert på KOSTRA. BDO AS har gjort en gjennomgang av forvaltnings-, stab- og støtteressurser i avdelingen, samt presentert en alternativ modell for finansiering og styring av sektoren (jf. vedleggene). Forhold til planverk / føringer fra tidligere vedtak Økonomiplan Årsbudsjett 2014 (PS 13/162). Kommuneplan «Strategisk samfunnsdel Bodø 2030» (PS 14/1). Av vedtatt kommunal planstrategi fremkommer ulike vedtatte handlingsplaner som har konsekvens for avdelingen. Ny Boligpolitisk handlingsplan er nylig vedtatt av bystyret. Andre opplysninger Side148

3 Avdelingens fremtidsbilde og overordnede strategier er forankret i nasjonal politikk, jf. St.meld.29 ( ) «Morgendagens omsorg», NOU 2011:11 «Innovasjon i omsorg» og rundskriv IS- 1/2014 «Nasjonale mål og prioriteringer på helse- og omsorgsområdet i 2014» fra Helsedirektoratet. I henhold til vedtatt kommunal planstrategi skal Helse- og omsorgsavdelingen utvikle en helhetlig helse- og omsorgsplan. «Ny virkelighet ny velferd» Kommunaldirektøren for Helse- og omsorgsavdelingen har gjennom overskriften «Ny virkelighet ny velferd» søkt å kommunisere utfordringene Bodø kommune og Helse- og omsorgsavdelingen i særdeleshet står ovenfor fremover. Kravene til og vilkårene for Bodø kommune har endret seg i de siste årene. Kommunens begrensede økonomi og handlingsrom er en grunnpremiss for fremtiden. Kommunen må sikre at tjenestetilbudet driftes så effektivt som mulig. Endringer i befolkningens alderssammensetning tilsier at det blir stadig færre hender til å utføre omsorgsoppgavene. Forventningene og etterspørselen etter kommunale tjenester forventes å øke. Helse- og omsorgsavdelingen må planlegge å dimensjonere tjenestetilbudet for å kunne møte denne utfordringen. Prioriteringer blir derfor viktigere enn noensinne. Helse- og omsorgsavdelingen er i gang med å tenke nye og smartere løsninger når det gjelder velferdsteknologi, samhandling, læring, innovasjon, utvikling, vekst og egenmestring. Utfordringene er ikke unike for Bodø kommune, men er en fellesnevner for norske kommuner. Fremtidens velferdssamfunn vil kreve innsats på minst tre områder: Større samarbeid mellom det øvrige samfunnet og kommunen, forebygging og fellesskap for et rikere liv for alle. I forlengelsen av dette skal alle ansatte i Helse- og omsorgsavdelingen fokusere på hvordan en kan støtte og hjelpe den enkelte til å hjelpe seg selv. Det skal være en målrettet og tidsavgrenset samarbeidsprosess mellom bruker, pårørende og fagfolk. Kommunen må i større grad involvere innbyggere, foreninger, frivillige, organisasjoner og private virksomheter i oppgaveløsningen. Forebygging må få et større fokus i alle kommunale tjenester. Avdelingen skal skape rammer og en nødvendig plattform for å få dette til. Med forebygging forstår vi all aktivitet som sørger for å hindre eller begrense utvikling av sykdom, funksjonsnedsettelse, sosiale problemer eller ulykker. Vurderinger Problemanalyse Arbeidet med «Framtia vårres del 2» bidrar til en økt forståelse og dermed økte muligheter til å skape en bedre helse-, omsorgs- og sosialtjeneste. Dette til tross for krav om nedtrekk i ressursbruk. Prosjektet kan ikke si noe om hvilke politiske målsettinger Bodø kommune skal ha. Man kan imidlertid ut fra noen gitte antakelser og bestemt verdigrunnlag si noe om hvordan kommunal styring kan innrettes slik at den bidrar til en effektiv og legitim problemløsning og produksjon av tjenester til et gode for ansatte, borgere og samfunnet rundt oss. Verdiene det bygges på i dette arbeidet er: 1. Mangfoldighet i målsettinger, styrings- og organiseringsformer, verktøy og evalueringsmetoder som sikrer en bæredyktig effektivitet. 2. Tillitsbasert samspill mellom ulike styringsnivåer og mellom strategiske ledere, motiverte medarbeidere og ansvarsfulle borgere. 3. En sterk faglighet, kombinert med vilje og ønske om bli kikket etter i kortene. 4. Samarbeide på tvers innenfor offentlig sektor, virksomheter, sivilsamfunnet, frivillige og borgere. Side149

4 5. Åpenhet, offentlighet og demokratisering av den interne og eksterne kommunikasjonen i kommunen. Dette skal skje gjennom utnyttelse av nye digitale muligheter til å skape dialog mellom borgere og offentlig forvaltning. Det er et ønske om større gjennomsiktighet i forhold til beslutningsprosesser, saksbehandling og resultater. I arbeidet med å skape grobunn for videre utvikling av avdelingen tar en utgangspunkt i dens styrker og verdigrunnlag. Mangfoldigheten i avdelingen viser seg ikke bare ved at avdelingen har mange ulike medarbeidere, profesjoner og organisasjonsformer. Den viser seg også ved at styringen av sektoren ikke bare handler om effektivitet, men også kvalitet, legitimitet og demokratiske utfordringer. Skal en nå mange differensierte målsettinger i kommunal sektor, krever det bruk av ulike metoder og virkemidler. Det er også viktig med et pragmatisk valg mellom ulike styringsformer fra hierarki og marked til nettverk og partnerskap alt etter situasjon og kontekst. Mangfoldigheten bidrar til å skape fleksible og skreddersydde løsninger, og til å sikre en bærekraftig effektivitet. Samtidig er det viktig at avdelingen utvikler seg innenfor klare rammer, som består av noen få og flerårige effektmål og et overordnet og flerårig utgiftstak. Dette bestemmer retningen for den kommunale styringen. Avdelingen har i sitt arbeid med prosjektet utviklet en visjon om «Ny virkelighet ny velferd». Visjonen er styrende for valg av tiltak for å nå målet om varig reduksjon av kostnader på 60 millioner kroner, samtidig som kvalitet og omfang av tjenester til den enkelte beholdes i så stor grad som mulig. I tillegg er det gjort en ytterligere presisering av målsettinger og strategier for å nå kravet. Målsettingen til avdelingen er: Helse- og omsorgsavdelingen skal levere tjenester av god kvalitet innenfor gjeldende lovverk og økonomiske rammebetingelser. Tjenestene har som overordnet mål å forebygge, behandle og legge til rette for mestring av sykdom, skade, lidelse og nedsatt funksjonsevne. Tjenestene skal bidra til økonomisk og sosial trygghet, at den enkelte får mulighet til å bo selvstendig og bistå i overgang til arbeid og aktiv deltakelse i samfunnet. Valg av tiltak og løsninger på utfordringene er styrt av følgende tre strategier: A. Gi brukere, borgere, ansatte eller organisasjonen økt grad av egenmestring og autonomi. B. Klyngedannelse av tjenester eller brukere. C. Bygging av konsekvenskultur. Med bakgrunn i verdisettet, visjonen om en ny velferd, målsettinger og strategier ser Helse- og omsorgsavdelingen ulike løsninger på utfordringene den står ovenfor. Løsningsmuligheter Gjennom prosjektet «Framtida vårres del 2» er det gjort analyser med forslag til handlinger tilknyttet: Institusjonsdriften Hjemmetjeneste og miljøtjeneste Helsetjenester Sosialtjenester Side150

5 Styringsstruktur, finansieringsmodell og organisering av stab og støtteressurser Arbeidsgruppenes mandater og oppdrag er basert på innholdet i den overordnede KOSTRA analysen. Analysen viser blant annet en ressursbruk innenfor Helse-, omsorgs- og sosialsektoren som er høyere enn kommunene en har valgt å sammenligne seg med. Overordnet ser dette ut til dels å skyldes måten en har organisert tjenestene og dels terskel for å få tjenester. Prosjektet har derfor gjennom arbeidsgruppene både sett på organisering, terskel og innhold i tjenestene. Den økonomiske situasjonen i sektoren er svært krevende og det er av avgjørende betydning at det tas styringsmessige grep som raskt kan bringe økonomien i avdelingen i balanse. Rapportene fremkommer som vedlegg i saken, og konklusjon og anbefalingene er i hovedsak basert på løsningsmulighetene og vurderinger som er fremkommet på bakgrunn av arbeidet med rapportene. Institusjonsdriften Rapporten peker blant annet på en rekke strukturelle utfordringer tilknyttet dagens bygningsmasse. Forslag om omgjøring av sykehjem til bokollektiv er på bakgrunn av en erkjennelse om at kommunen har behov for flere botilbud av denne type. Pasientforløp som innebærer endringer i tjenestetilbud må gjøres mer smidig, og det foreslås utarbeidet standarder for forløp mellom ulike tjenestetilbud. Det ansees som hensiktsmessig å utrede samling av brukere i institusjon, som er spesielt ressurskrevende i forhold til bemanning og kompetanse. Hjemmetjenesten Det foreslås en større prioritert utredning tilknyttet en reorganisering av miljøtjenesten, inklusiv dagtilbud og avlastningstilbudet. Oppvekst- og kulturavdelingen må også involveres i arbeidet. Utvidelse av områder som ikke er omfattet av ordninger med heldøgns hjemmetjenester vil bli vurdert. Det foreslås iverksatt prosesser med sikte på å opprette nye tjenesteformer for å kunne levere enda mer rasjonelle tjenester. Tjenester som i dag er ambulante bør vurderes å gjøres mer stasjonær. Hjemmetjenestene har gjennomført en kartlegging av tidsbruken. Resultatene fra denne er ikke klar, men det antas at analysene vil føre til forslag om endret praksis i tjenestene. Helsetjenester Tiltak i helsesøstertjenesten er allerede iverksatt som en del av FV1. Aktuelle tiltak som privatisering av kommunale legekontor er tidligere utredet, men foreslås her gjennomgått på nytt. Gjennom arbeidet med arbeidsrapportene er det stilt spørsmål ved om terapeutressurser rundt rehabilitering og habilitering utnyttes godt nok. Det foreslås å se nærmere på dette ved å opprette et prosjekt. Seniorhelsetjenesten foreslås utredet for å vurdere overflytting til virksomhet dag/oppsøkende rehabilitering. Dette må sees i en større sammenheng. Det foreslås iverksatt en prosess for å se om det er mulig å få til en kostnadsreduksjon tilknyttet interkommunalt overgrepsmottak. Sosialtjenester Utfordringene innenfor sosialområdet deles av flere kommunale instanser, og ikke utelukkende NAV alene. Noe av problematikken synes å være manglende koordinering av virkemiddelbruk mellom de ulike aktører. Intern samhandling mellom Flyktningkontoret, Voksenopplæring, Boligkontoret og NAV bør videreutvikles. I tillegg synes det som at det er ulik praksis i forhold til bruk av statlige og kommunale virkemidler mellom de ulike kommunene som er med i sammenligningsgrunnlaget. Bruken av midlertidige boliger i Bodø er høy. Denne typen boform er dyr og lite hensiktsmessig. Økt fokus på å skaffe permanente boliger bør intensiveres. Side151

6 Den overordnede analysen viser at NAV Bodø har færre ansatte per sosialhjelpsmottaker enn de sammenlignbare kommunene. Hvorvidt bemanningen skal økes må ses i sammenheng med en større grad av målrettet virkemiddelbruk innenfor hele området, og ikke bare NAV alene. Derfor vil vi ikke ta stilling til dette før vi har mer kunnskap om sakskomplekset. Kostnadene til botilbud innenfor rusomsorgen gjennomgås nå i forbindelse med driftsplanleggingen av Hålogalandsgt Styringsmodell og stab/støttefunksjoner I den overordnede analysen trekkes to forhold frem som kostnadsdrivende elementer; struktur og terskel for å få tjenester. Bryter vi dette videre ned avhenger kostnadsnivået ofte av tre elementer 1) kostnadsstrukturen i tjenestene, det vil si hvordan tjenestene er organisert 2) aktivitetsnivå og 3) effektiviteten i tjenestene. Aktivitetsnivået henger sammen med behovet i brukergruppene og til en viss grad kommunens prioriteringer og tildelingspraksis. Effektiviteten er avhengig av utførelsen av tjenestene - herunder god planlegging og logistikk samt effektiv drift. Gjennom aktivitetsbasert finansiering gis bystyret et bedre beslutningsgrunnlag for å bevilge og delegere ramme samt følge opp resultat. Avdelingen har i dag utfordringer knyttet til plassering av ansvar for dette i organisasjonen. Bodø kommune er ikke avstemt i forholdet mellom ressursbehovet og tildelte rammer innenfor de ulike tjenestene. Gjennom innføring av et aktivitetsbasert finansieringssystem vil det tildeles midler etter faktisk behov, samtidig som det settes krav til effektiv tjenesteproduksjon. Modellen tydeliggjør hvem som er ansvarlig for ulike typer budsjettavvik; aktivtetsavvik eller effektivitetsavvik. Grunnprinsippene for aktivitetsbasert finansiering av tjenestene er: a. tydelig plassering av ansvaret mellom politisk og administrativt nivå b. muligheter for reell daglig operativ styring og kontroll c. å bidra til insentiver som forsterker en «indre effektivisering» av tjenestene I arbeidet med implementering av en aktivitetsbasert finansieringsmodell er det særdeles viktig å tydeliggjøre rollebeskrivelser, kompetansekrav og organisering av avdelingens samlede stabs- og støtteressurser. Viktige strategiske funksjoner som juridisk og økonomisk kompetanse, kommuneoverlege mm bør vurderes knyttet til kommunaldirektørens stab. Videre bør organiseringen av Boligkontoret gjennomgås med siktemål å øke omløpshastigheten på beboere i kommunale boliger. Vedtakspunkter generelt I rapportene fra arbeidsgruppene settes arbeidstidsordninger og styring av bemanningen på den enkelte enhet under lupen. Døgnkontinuerlig drift er krevende og det er behov for en god styring, kontroll og kompetanse både på planlegging av turnus og lov og avtaleverket. I den forbindelse anbefaler avdelingen at det iverksettes et arbeid for å utrede et sentralt bemanningskontor. Utredningen må også behandle alternative arbeidstidsordninger, harmonisering av vakttyper slik som beskrevet i arbeidsgruppene. God politisk styring og kontroll krever informasjon om den løpende virksomheten og den daglige driften. Avdelingen foreslår derfor å forsterke arbeidet med å etablere gode rapporter og informasjonsuthentinger fra allerede eksisterende journal- og dokumentasjonssystemer. Det er her viktig å basere seg på data som allerede registreres og brukes av virksomhetene til daglig. Dette for å unngå at det lages systemer for rapportering som krever flere administrative ressurser til henting, fremstilling og kvalitetskontroll av dataene. Side152

7 Reorganisering av rehabiliteringstjenesten innebærer en gjennomgang av tjenesteområdet for å sikre en best mulig bruk av de samlede rehabiliteringsressurser og kapasitet. Utbredelse av velferdsteknologi til hjemmeboende, etableringen av en døgnkontinuerlig legevakt og akuttberedskap krever nye former tjenester. Avdelingen foreslår å iverksette en utredning for håndtering av akutte hendelser, legevakt, trygghetsalarmer og andre henvendelser på nye digitale plattformer i en egen samlokalisert enhet. Dette for å sikre en effektiv drift av en døgnkontinuerlig tjeneste samt utvikle et godt akutt og trygghetsskapende helse- og medisinskfaglig miljø. Av prinsipielle forslag til tiltak i rapportene trekkes følgende særskilt frem til nærmere utredning; Etablering av aktivitetsbasert finansiering av tjenestene. Ny stabs/støttestruktur i Helse- og omsorgsavdelingen. Opprettelse av bemanningskontor. Utvidelse av området i kommunen som ikke mottar hjemmetjenester hele døgnet alle dager. Omgjøring av mindre sykehjem til bokollektiv. Strukturelle grep innenfor institusjonsbygg for å skape større enheter. Reorganisering av miljøtjenestene til en tjeneste. Reorganisering av rehabiliteringstjenestene for en større samling av terapeutressursene. Sammenslåing av akuttberedskap, legevakt, alarmhåndtering og utbredelse av hjemmebasert velferdsteknologi til en enhet som er samlokalisert. Andre konsekvenser Helse- og omsorgsavdelingen står ovenfor et stort arbeid for å gjennomføre alle tiltakene som foreslås. Evne og kapasitet til å gjennomføre alle tiltakene samtidig er begrenset. Det er behov for en god prioritering, planlegging både av rekkefølge og omfang samt ressursplanlegging for å gjennomføre tiltakene raskt, effektivt og i riktig rekkefølge. Tiltakene medfører store endringer for brukere og medarbeidere. Flere av tiltakene vil kreve juridiske vurderinger både i forhold til innhold og gjennomføringsfart. Det er særs viktig at det videre arbeidet gjennomføres i tråd med gjeldende lov og avtaleverk. Videre er involvering av berørte brukergrupper og medarbeidere viktige både for å sikre gode beslutninger underveis, men også eierskap til prosesser og resultat. Helse og omsorgsavdelingen vil komme tilbake til en tidsplan for iverksetting og implementering av vedtakene der dette ikke er nevnt i vedtakspunktene. Konklusjon og anbefaling Flere av vedtakspunktene vil kreve formelle prosesser i henhold til lov og avtaleverk. Prosjektet har, på bakgrunn av tidsrammen, ikke gjennomført drøftinger med arbeidstakerorganisasjonene. Dette gjelder vedtakspunkter der det skal iverksettes en prosess, utredning eller prosjekt. Vedtakspunkter: 1. Arbeidet med idriftsettelsen av informasjons- og analyseverktøy for Helse- og omsorgsavdelingen forsterkes. 2. Det iverksettes et prosjekt for etablering av aktivitetsbasert finansiering av HO-området. I samband med dette skal en ny organisering av forvaltnings-, stabs- og støtteressurser som Side153

8 støtter opp om dette tiltaket implementeres. Prosjektmandat levers til endelig politisk godkjenning i bystyremøtet den 19. juni Det iverksettes en prosess for standardisering av vakttyper, reglement for innleie av vikarer samt en behovsanalyse for rekrutteringsstillinger i HO-avdelingen. 4. Det iverksettes en utredning for opprettelse av et sentralt bemanningskontor i HOavdelingen. 5. Det iverksettes en utredning for sammenslåing av all akutt/legevakt og alarmhåndtering i Bodø kommune. I tillegg skal en samlokalisering med inntaksteam vurderes. Kommunale øyeblikkelig hjelp plasser skal knyttes til denne enheten og styres av denne. 6. Iverksette prosess med tanke på utvidelse av områder som ikke er omfattet av ordninger med heldøgns hjemmetjenester. Kriterier for avstand fra sonebase, tjenesteomfang og kvalitet skal legges frem for Bystyret før iverksetting tidlig høst Iverksette prosess med sikte å opprette nye tjenesteformer for å kunne levere rasjonelle tjenester. Tjenester som i dag er ambulante og som kan være stasjonære skal vurderes. I tillegg skal prosessen utarbeide en plan for iverksetting av tilbud som kan leveres til flere samtidig. Forslag om slike tjenesteformer legges fram for bystyret tidlig høst Det iverksettes et prosjekt for reorganisering av miljøtjenestene med sikte på et helhetlig tjenestetilbud, god ressursutnyttelse, effektiv drift og en god faglig praksis. Prosjektet skal inneholde en plan for implementering ila Praksis vedrørende Individuell plan, helhetlig koordinering av tjenester og mer fleksible tjenester både individuelt og i grupper skal vurderes. Tjenesten bør ledes av en virksomhetsleder. Prosjektmandat levers til endelig politisk godkjenning i bystyremøtet den 19. juni Det iverksettes en utredning der omgjøring av mindre sykehjem til bokollektiv skal belyses. Utredning skal inneholde en ROS-analyse av tiltaket samt plan for gjennomføring av tiltaket. Utredningen legges frem for politisk behandling sen høst Det iverksettes et arbeid for å tydeliggjøre målgruppene i institusjonene. Målgruppene i langtidsinstitusjonene er; somatikk, demens og demens med atferdsproblematikk. 11. For å øke omløpshastigheten ved rehabiliteringsavdelingen skal opphold tidsbegrenses og gjennomsnittlig liggetid reduseres. HO-avdelingen utarbeider standarder og kriterier for rehabiliteringsforløp slik at flere får tilgang til denne tjenesten. 12. Forløp som innebærer endringer i tjenestetilbud må gjøres mer smidig. HO-avdelingen utarbeider standarder for forløp der en legger vekt på smidige overganger mellom ulike tjenestetilbud. Det bærende prinsipp er hurtig frigjøring av ledig kapasitet. 13. Det iverksettes en prosess med siktemål å samle brukere i institusjon som er spesielt ressurskrevende i forhold til bemanning og kompetanse. Prosessen skal være avsluttet tidlig høst Det iverksettes et prosjekt med siktemål å gjøre endringer av struktur i eksisterende bygg, jf. vedlagt rapport fra arbeidsgruppen for Institusjoner. 15. Det iverksettes et prosjekt for reorganisering av rehabiliteringstjenestene for en bedre og mer effektiv bruk av terapeutressursene. Det skal også vurderes å knytte seniorhelsetjenesten til Rehabiliteringssenteret. Prosjektmandat levers til endelig politisk godkjenning i bystyremøtet den 19. juni Det iverksettes en utredning av privatisering av kommunale legesenter. 17. Det iverksettes en utredning for kostnadsreduksjon av interkommunalt overgrepsmottak. Side154

9 18. Det iverksettes et prosjekt for å øke graden av samhandling og etablering av konsekvenskultur i grensesnittet mellom NAV Bodø, Boligkontoret og Flyktningkontoret. 19. Det iverksettes et prosjekt for å arbeide etter beste praksis innenfor sosialområdet for alle kommunale aktører. Sosialtjenestene og virkemiddelapparatet synes å være fragmentert og lite koordinert. Bruken av statlige og kommunale virkemidler skal særskilt gjennomgås. 20. I forbindelse med etableringen av Hålogalandsgata 131 vil administrasjonen vurdere å redusere økningen 2 millioner kroner i driften av det samlede botilbudet i rusomsorgen i behandlingen av tertial 1 i Forslag til prioriterte tiltak: Aktivitetsbasert finansiering og ny struktur for forvaltnings-, stabs- og støtteressurser. Reorganisering av miljøtjenesten, inklusiv dagtilbud og avlastningstilbudet. Reorganisering av rehabiliteringstjenestene. Virkemiddelbruk og samhandling innenfor sosialområdet for alle aktører. Prioriterte tiltak skal være ferdigstilt og klar til implementering 1.januar Estimerte effektmål av vedtakspunktene Punkt Overskrift Estimert effektmål Merknader 1 Ledelses informasjonssystem kr - 2 Aktivitesbasert finansiering kr ,00 3 og 4 Standard vakttyper og bemanningskontor kr ,00 Endringer i stab/støtte er ikke med i dette estimatet. Jf tidligere vedtak 5 Etablering av alarm/legevakt mm kr ,00 6 Områder for minket område for hjemmetjenester kr ,00 7 Klynging av tjenester kr ,00 8 Reorganisering av miljøtjenesten kr ,00 9 Utredning omgjøring av mindre sykehjem til bokollektiv kr ,00 10 Målgruppereduksjon i sykehjem kr - 11 Øke omløpshastigheten i rehabilteringsavdelingen 12 Smidig overgang mellom tjenestetilbud kr ,00 13 Samle ressurskrevende brukere institusjon kr ,00 kr - Reduksjon av tjenester i hjemmet 14 Endringer i bygningsmasse, større avdelinger kr ,00 Krever investeringer 15 Reorganisering av rehabiliteringstjenestene kr ,00 Reduksjon av tjenester i hjemmet 16 Privatisering av kommunale legevakt kr ,00 17 Kostnadsreduksjon interkommunalt overgrepsmottak kr ,00 18 NAV samhandling interne aktører kr ,00 19 NAV etablere standarder på beste praksis kr ,00 20 Reduksjon rusomsorgen kr ,00 Jf egen sak om Hålogalandsgata 131 Iverksatte tiltak Side155

10 a Nedtrekk hjemmetjenesten kr ,00 b Diagnostisering kr ,00 c Bolig Nu kr ,00 d Ny gjennomgang praktisk bistand kr ,00 Sum kr ,00 Saksbehandler: Nils-Are Johnsplass Rolf Kåre Jensen Rådmann Ingunn Lie Mosti kommunaldirektør Trykte vedlegg: 1 BDO - notat Forvaltning 2 FV 2 rapport - Institusjonsområdet 3 Vedlegg institusjonsområdet 4 FV 2 rapport - Hjemmetjenester 5 Vedlegg rapport hjemmetjenester 6 Rapport hjemmetjenester - uttalelse fra fagorg. 7 FV 2 rapport - Sosialtjenester/ NAV Bodø 8 FV 2 rapport - Helsetjenester Side156

11 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune Bodø/Oslo, 9. april 2014 Rapporten er utarbeidet for oppdragsgiver, og dekker kun de formål som med denne er avtalt. All annen bruk og distribusjon skjer for oppdragsgivers regning og risiko. BDO vil ikke kunne gjøres ansvarlig overfor en tredjepart. Side157

12 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS Innholdsfortegnelse 1. Innledning Mandat og avgrensning Ny styringsmodell Organisering av stab- og støttefunksjoner Avgrensninger Oppsummering Prosjektets arbeid Styringsmodell Dagens styringsmodell har ikke bidratt til kostnadsbevissthet og kostnadskontroll Dagens styringsmodell kobler ikke budsjett- og tildelingsmyndighet Oppsummerende vurderinger av dagens modell BDO sin anbefaling Organisering av stab og støtte Grunnleggende forskjeller mellom stab og støtte Oversikt over dagens organisering Etter hvilke prinsipper bør stab- og støtteressurser organiseres Hvordan synes den samlede bemanningen å stemme med tilsvarende kommuner Kort om den opplevde bemannings- og kompetansesituasjonen Andre forhold knyttet til organiseringen av stab og støtte i HO i Bodø kommune Drøftelse av sentralisering versus lokal organisering Oppsummerende vurderinger Veien videre Avsluttende kommentarer Vedlegg Nærmere om aktivitetsbasert budsjettering og/eller finansiering (ABF) Avklaring av noen tradisjonelle misforståelser om ABF Side 2 av 24 Side158

13 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS 1. Innledning Helse og omsorgsavdelingen i Bodø kommune gjennomfører en større revisjon og gjennomgang av innhold, omfang, kvalitet og organisering av avdelingens tjenestetilbud. Hensikten med denne gjennomgangen er å muliggjøre et fremtidig nedtrekk i driftskostnadene på 60 millioner kroner. Bodø kommune ønsker i den forbindelse en gjennomgang av styring, forvaltningsstrukturer og organiseringen av avdelingen. Oppdraget til BDO innebærer utvikling og utarbeidelse av et beslutningsgrunnlag til en alternativ styringsmodell knyttet til organisering av stabs og støtteressurser. BDO er således engasjert for å utarbeide et beslutningsgrunnlag som skal ha fokus på å etablere en organisering og et styringssystem som skal bidra til økt styring og kontroll i Helse og Omsorg i Bodø kommune. Oppdraget er utført av BDO sin rådgivingsavdeling og innebærer en utredning og analyse av kommunens organisering og styringsmodell. Vårt arbeid er således å anse som et rådgivningsoppdrag der vi basert på det arbeidet som er gjort oppsummerer, utdyper og begrunner våre analyser og konklusjoner til oppdragsgiver som er kommunaldirektøren for Helse og Omsorg. Vårt arbeid og våre vurderinger bygger på de samtaler vi har hatt med representanter for avdelingen, materialet som er stilt til vår disposisjon og noe materiell som vi har hentet inn fra andre / sammenliknbare kommuner. Våre analyser og vår rapport er begrenset til denne informasjonen. Vårt arbeid er gjennomført innenfor en begrenset tidsramme (perioden ), og omfanget og fullstendigheten av analysene som er foretatt må ses i lys av dette. Vi kan ikke gå god for at alle relevante forhold er avdekket eller analysert. Oslo/Bodø, 9. april 2014 BDO AS Morten Thuve Partner Sven-Erik Antonsen Director Side 3 av 24 Side159

14 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS 2. Mandat og avgrensning I dette kapittelet beskriver vi vårt mandat og vår avgrensning. Vi har valgt å dele kapittelet in i 3 del kapitler: Ny styringsmodell Organisering av stab og støttefunksjoner Våre avgrensninger Bodø kommune har identifisert at kommunen både har et høyt kostnadsnivå og et høyt aktivitetsnivå innenfor helse- og omsorgstjenestene 1. BDO er engasjert for å utarbeide et beslutningsgrunnlag som skal ha fokus på å etablere en organisering og et styringssystem som skal bidra til økt styring og kontroll i Helse og Omsorg i Bodø kommune. BDO har i denne forbindelse fokusert vår utredning og analyse på følgende to hovedproblemstillinger: 1. Styringsmodell for Helse og Omsorg 2. Organisering av stab og støttefunksjoner innen Helse og Omsorg Formålet med denne utredningen er å beskrive et målbilde for disse to problemstillingene. Notatet er således å anse som et beslutningsnotat, der det etter en eventuell tilslutning må gjennomføres et implementeringsprosjekt, herunder en forankringsprosess der det sikres at hele organisasjonen i Helse og Omsorg i Bodø kommune forstår prinsippene og forutsetningene for de valgene som gjøres. Samtidig er det viktig å sikre lokalt eierskap og lokal forståelse for en eventuell ny, fremtidig styringsmodell Ny styringsmodell Kostnadsnivået i sektoren avhenger normalt av 3 ulike forhold: kostnadsstrukturen i tjenestene (hvilke tjenester tilbys 2 og personalets kompetanse) aktivitetsnivået i tjenesten (antall timer hjemmetjenester, antall institusjonsplasser osv) effektiviteten i tjenestene (ansikt-til-ansikt tid / ressurser benyttet til direkte pleie) Aktivitetsnivået i tjenesten avhenger av behovet i brukergruppene, og til en viss grad kommunens prioriteringer og tildelingspraksis. Effektiviteten, derimot, avhenger av tjenesteutførelsen, herunder god planleggingen og effektiv drift. Utfordringene i dagens styringsmodell, slik vi ser det, er at ansvaret for disse forholdene ikke er tydelig plassert i organisasjonen; (a) hvem har ansvar for aktivitetsnivået? og (b)hvem har ansvar for kostnadsnivået (herunder effektivitet)? Vår påstand er at dette ikke er enhetlig avklart (enhetlig forståelse) i kommunen, og i mindre grad fulgt opp gjennom målrettet tildeling og oppfølging av økonomiske ressurser. På denne måten ser vi at det i Bodø kommune ikke er et avstemt forhold mellom ressursbehov og tildelte rammer innenfor de ulike tjenestene. Det er uklarheter knyttet til hvem som har ansvar for effektivitet og hvem som har ansvar for aktivitet, og hvilke av disse faktorene som påvirker den økonomiske situasjonen mest. Den nylig gjennomførte Meta-analysen (KS-K rapport 4/20014) belyser heller ikke denne utfordringen. Analysen konkluderer med at det (muligens) tildeles for mye tjenester. Vårt poeng er at det for fremtiden må etableres en styringsmodell der dette ikke lenger er uavklart, der det tildeles midler etter faktisk behov, samtidig som settes krav til effektiv tjenesteproduksjon, og at disse faktorene måles og følges opp. 1 META-analyse - Bodø kommune, Helse og omsorg, KS-K rapport 4/ Ref. LEON-prinsippet (Laveste Effektive OmsorgsNivå). LEON-prinsippet innebærer at tjenesten tilpasses brukerens funksjonsevne, og settes inn på lavest mulig nivå i omsorgstrappa, så tidlig som mulig. Det er en antakelse om at jo flere og tidligere tiltak kommunen setter inn lavt i omsorgstrappa, jo lengre tid vil det ta før brukeren får behov for (mer kostnadskrevende) tjenester lengre opp i omsorgstrappa. Side 4 av 24 Side160

15 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS Bodø kommunes politiske og administrative ledelse får da tydeliggjort hvem som er ansvarlig for hvilke deler av et budsjettavvik: Virksomhetene er ansvarlig for effektivitet Tildelingen er ansvarlig for aktivitet innenfor rammebudsjettet Politikere er ansvarlig for aktivitet ut over tildelte rammer En slik styringsmodell innebærer at Tildelingskontoret har budsjettansvar for de tjenestene som tildeles, samtidig som at utførende virksomheter tildeles økonomiske midler som direkte samsvarer med deres faktiske aktivitetsnivå (vedtatte tjenester). I dagens styringsmodell er ingen av disse elementene til stede i Bodø kommunes styringsmodell (ut fra de funn vi har gjort). Bodø kommune har en bestiller uten budsjettansvar, samtidig som det ikke samsvar mellom virksomhetenes budsjetter og tildelte oppgaver. Kombinasjonen av mangelfull ansvarsplassering og et tildelingskontor uten budsjettmessig ansvar er etter vår mening uheldig. En slik modell (den vi ser i Bodø kommune i dag) har en tendens til å ende opp i en diskusjon om hvem som har ansvaret, i stedet for en diskusjon om effektivitet og aktivitet i tjenesten. Formålet med denne utredning har derfor av BDO blitt spisset til å beskrive en alternativ styringsmodell etter følgende grunnprinsipper: Tydelig plassering av ansvaret mellom politisk nivå og administrativt nivå Daglige operative styringen og kontroll Bidra til å gi insentiver som bidrar til en indre effektivisering 2.2. Organisering av stab- og støttefunksjoner Dagens modell har ikke et tydelig skille mellom stab og støttefunksjoner. Stab er strategiske, prioriterte funksjoner. Disse kan man velge å ha eller velge bort, avhengig av strategiske satsninger. Støtte er et sentralt støtte/hjelpeapparat som er til for kommunaldirektørens stab på den ene siden og virksomhetene/resultatenhetene på den andre siden. Utfordringen er å finne en optimal organisering i forhold til kommunens satsning, organisering og størrelse. Etter vår vurdering er Helse og Omsorg svakt organisering med hensyn til støttefunksjoner. Dette betyr ikke nødvendigvis at det mangler ressurser, men at det ikke er tilstrekkelig gjennomtenkt hvilke støtteressurser man trenger og hvordan disse best bør organiseres. Formålet med denne utredning har derfor av BDO blitt spisset til å beskrive en alternativ styringsmodell etter følgende grunnprinsipper: Tydeliggjøring (oppgaver, rolle, mandat) av den strategiske ledelsen i kommunaldirektørens stab En tydelig bestiller-utfører modell for tjenestetildeling Tydeliggjøring (oppgaver, roller, mandat) av støttefunksjoner Hvorvidt støttefunksjoner skal organiseres i linjen og støtte et sett av virksomheter, eller samles i et felles sentralt miljø under kommunaldirektøren, er også et tema for vår utredning Avgrensninger BDO har ikke sett på effektiviteten eller kvaliteten i virksomhetenes tjenesteutførelse. Dette har ikke vært en del av dette oppdragets mandat. BDO har ikke lagt stor vekt på å beskrive fordeler og ulemper ved dagens modell, da denne ikke anses som et alternativ for videre drift. Denne utredningen er i stor grad normativ, og i mindre grad en deskriptiv studie. Vurderingene er i stor grad basert på (gode) erfaringer fra andre (vel-)drevne kommuner. Side 5 av 24 Side161

16 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS 3. Oppsummering Dette notatet oppsummerer våre viktigste funn og observasjoner gjennom de intervjuer, dokumentgjennomganger og analyser vi har gjort. Notatet oppsummerer følgende hovedkonklusjoner: BDO anbefaler at det innføres en ny styringsmodell basert på prinsippene for aktivitetsbasert finansiering som hovedmodell for virksomhetene i HO i Bodø kommune. BDO anbefaler, som følge av endringen i styringsmodell, at rollebeskrivelsene innenfor henholdsvis støttefunksjoner (servicefunksjoner) og stabsfunksjoner (strategiske funksjoner innen styring, kontroll og utvikling) bør tydeliggjøres. Forskjellene i formålet med disse rollene bør fremkomme tydelig, hvor særlig styringskompetanse og virksomhetsstøtte også bør utvikles og synliggjøres rundt virksomhetslederne. BDO anbefaler som følge av dette at det gjennomføres en kartlegging av alle stab- og støtteressurser lokalt og sentralt, gjøres en vurdering av det samlede behovet i hele HO, og at det som en konsekvens av dette gjøres en samlet dimensjonering og en vurdering av plassering av støttefunksjoner sentralt og lokalt. o o BDO anbefaler at stabsfunksjonen bør styrkes med strategisk viktige funksjoner som juss, kommuneoverlege og utviklingskompetanse. BDO anbefaler at støttefunksjonen styrkes innen økonomi og personal. BDO anbefaler at kompetanse knyttet til fagsystemet Gerica må spres på flere ansatte. BDO anbefaler at Tildelingskontoret består, men at dette styrkes med et Demensteam eller tilsvarende kompetanse. BDO anbefaler videre at Tildelingskontoret overtar ansvaret for rammebudsjettet for tjenestetildeling. Det etableres således en tydelig bestiller-utfører modell der Tildelingskontoret har budsjettansvaret for omfanget i tjenestene, og virksomhetene har ansvaret for driften av tjenestene innenfor mottatt aktivitetsbasert finansiering. BDO mener organiseringen av Boligkontoret bør vurderes, og anbefaler at det vurderes en alternativ modell der det etableres en tydeligere bestiller-utfører modell. Særlig må ansvaret for større omløpshastighet blant beboerne tydeliggjøres hos vedtaksmyndigheten. BDO anbefaler at det etableres en økonomisk modell, der tomgangskostnader i større grad belastes eiendomsforvaltningen. Videre bør husleien for utleide boliger settes som minimum til kostnadsdekkende leie. Implementering av en aktivitetsbasert finansieringsmodell som hovedmodell vil være et viktig grep for avdelingen. Slik vi ser sitasjonen, har Bodø kommune en unik mulighet til å implementere en ny styringsmodell samtidig med den ledertreningen / det lederutviklingsprogrammet som Bodø kommune nå gjennomfører. 4. Prosjektets arbeid BDO har gjennomgått mottatt informasjon. Videre har BDO intervjuet tjenesteområdelederne, konstituert leder for stab, kommunaldirektøren og kommunaldirektørens stedfortreder. Til slutt har BDO innhentet og sammenlignet informasjon etter erfaring fra andre veldrevne kommuner, og spesielt Kristiansand kommune. I en egen uavhengig konsulentrapport sies det blant annet (gjengitt i avisen Fædrelandsvennen, 2006): Det er ingen tvil. Kristiansand er en av landets mest veldrevne kommuner. På eldreomsorg er det er desidert best ( ) Rapporten viser at Kristiansand er best på kvalitet, best på rettferdighet og best på å gi brukerne akkurat passe pleie i forhold til den enkeltes behov. Det spesielle er at Kristiansand kommune Side 6 av 24 Side162

17 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS samtidig bruker desidert minst penger på eldreomsorg! Skulle byen brukt penger tilsvarende Bergen, måtte ordfører funnet fram 115 millioner kroner ekstra (folketallsforskjell er da korrigert). I forhold til Trondheim er forskjellen flere titalls millioner. - Hvordan er dette mulig? - Det har med styring å gjøre. Kristiansand har modeller som virker, i motsetning til andre kommuner. Systemer som sikrer kvalitet og effektivitet samtidig (Fædrelandsvennen, 2006). BDO anbefaler å etablere en kontakt for erfaringsutveksling med Kristiansand kommunen dersom Bodø kommune velger å jobbe videre med de modellene som vi har skisseres i dette notatet. 5. Styringsmodell 5.1. Dagens styringsmodell har ikke bidratt til kostnadsbevissthet og kostnadskontroll En analyse av regnskapet for 2012 og 2013 viser følgende avvik knyttet til lønnskostnader innenfor Helse og Omsorg i Bodø kommune, inkludert refusjoner: Sum av Avvik 2012 Sum av Avvik 2013 Ansvarssted LØNN LØNN Totalt En nærmere sortering av dette på ansvarssted viser at avviket i hovedsak er relatert til tre av tjenesteområdene: Analyse lønn Sum av Avvik 2012 Sum av Avvik 2013 Ansvarssted LØNN LØNN BOKOLLEKTIV HJEMMETJENESTEN INSTITUSJONER Totalt En ytterligere analyse viser at avviket for lønnskostnader i hovedsak kan forklares ved postene ekstrahjelp og overtid: Totalt Sum av Avvik 2012 Totalt Sum av Avvik 2013 Overtid og Ekstrahjelp HJEMMETJENESTEN INSTITUSJONER BOKOLLEKTIV HELSEKONTORET AVLASTNING NAV BODØ BOLIGKONTORET DAGSENTER TILDELINGSKONTORET KJØKKEN/VAKTMESTER REHABILITERING HO STAB Totalt Tabellen viser at det er de samme ansvarsstedene som har høyest avvik innen disse postene i både 2012 og 2013, og alle (unntatt HO stab) har negativt avvik begge år. Hvorvidt dette overforbruket skyldes effektivitetsslakk eller at de er tildelt en ramme som er for lav i forhold til det faktiske aktivitetsnivået, kan ikke sies basert på disse tallene, men begge forklaringsvariablene må antas å ha betydning. Vi har gjort et lite dykk i aktivitetsnivået innenfor hjemmebaserte tjenester. Her er det oppgitt at det per i dag er ca. 243,4 årsverk knyttet til hjemmetjenesten. Omregnet til timer blir dette ca tilgjengelige timer per uke. Her har vi ikke justert for ledelses- og merkantile funksjoner, slik at tilgjengelige timer er antakelig lavere. Det er videre oppgitt at kommunen har ca vedtakstimer per uke 3. Når 7800 timer skal håndterer anslagsvis 5500 timer, betyr dette at ansikttil-ansikt tiden er minimum 71 % (5500/7800). Vedtakstimer dividert med tilgjengelige timer betegner vi ansikt-til-ansikt tid (ATA-tid), og gir et uttrykk for den faktiske effektiviteten i 3 Basert på et overslag vi mottok i arbeidsmøtet 7. april Side 7 av 24 Side163

18 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS tjenesteproduksjonen. Jo høyere ATA-tid, jo flere frie ressurser som kan jobbe ansikt-til-ansikt med brukerne. Basert på våre erfaringer vil en ATA-tid på over 70 % være å betegne som effektivt, og mange kommuner ligger lavere enn dette. Normalen er etter vår vurdering i intervallet %. Hvis Bodø reelt sett har ATA-tid lik 71 % eller høyere, betyr dette at kommunens hjemmetjeneste har en effektiv ressursutnyttelse i den direkte produksjonsrelaterte delen av tjenestene. Vår tolkning av disse tallene er at dette nok er et for høyt tall, dvs. at kommunen i dag enten har flere årsverk enn hva som her er angitt, har lavere antall vedtakstimer (i hvert fall utførte vedtakstimer) enn hva som her er angitt, eller en kombinasjon av begge. Kvaliteten i tallene er for svake til å kunne si noe mer. En ny styringsmodell må tvinge frem en mye mer bevisst kvalitet i produksjonstallene Dagens styringsmodell kobler ikke budsjett- og tildelingsmyndighet I Bodø kommune har ikke tildelingskontoret ansvaret for budsjettet, annet enn et mindre budsjett som de disponerer til noen særskilte tjenester som de selv administrerer. Det er tre budsjettfordelingsmodeller/finansieringsmodeller som står sentralt i offentlig tjenesteproduksjon i dag er: a) Finansiering gjennom brukerbetalinger b) Rammefinansiering av utførende virksomhet gjennom et årsbudsjett c) Finansiering av utførende virksomhet gjennom å tildele midler basert på aktivitet Hovedforskjellen mellom de tre ulike modellene er hvem som disponerer rammebudsjettet. a) Finansiering gjennom brukerbetalinger: I modell a) skjer finansieringen fra brukerne. Dette medfører at tjenestene prises. Vi omtaler ikke denne modellen nærmere, da den ikke er en del av denne utredningens mandat. b) Rammefinansiering av utførende virksomhet gjennom et årsbudsjett: I modell b) er det virksomheten selv som disponerer budsjettet, dette medfører at virksomhetene tildeles et rammebudsjett. Rammebudsjettering er slik Bodø gjør i dag, og også slik mange andre kommuner gjør. Svært mange kommuner, som Bodø, har dag store utfordringer knyttet til kostnadsvekst innenfor helse og omsorg. Dersom det tildelte rammebudsjettet ikke er tilstrekkelig, vil virksomheten måtte omprioritere tjenester eller effektivisere sin virksomhet for å gå i balanse. Ved at virksomhetene selv omprioriterer tjenestene eller endrer tjenesteutførelsen slik at de fremstår som mer effektive vil dette kunne medføre dårligere kontroll med kommunens tjenesteutvikling og brukernes opplevde kvalitet. Det kan også oppstå et misforhold mellom handlingsrommet mellom to ulike virksomheter, ved at dette er historisk betinget, og ikke betinget av faktisk aktivitetsbehov. Ofte ser vi at det i en slik modell oppstår mistillit og ulike forklaringer på hvorfor det oppstår resultatavvik, og hvem som har skylden ; politikere som ikke bevilger nok penger ifht. brukerbehovet i kommunen, administrasjonen som ikke fordeler budsjettmidlene rettferdig, eller tjenestene som ikke produserer tjenestene effektivt nok? c) Modell Finansiering av utførende virksomhet gjennom å tildele midler basert på aktivitet I modell c) er det vedtaksmyndigheten, rådmannen eller andre sentralt i kommunen som disponerer budsjettet og tildeler dette til virksomheten gjennom året etter aktivitet, og hvor aktivitetsnivået er avstemt mot brukernes behov. Dette vil innebære at det beregnes et sett av enhetskostnader (standardkost) som best beskriver aktivitetene i tjenesteutførelsen (aktivitetsbaserte enhetskostnader). Aktivitetsbasert finansiering innebærer da at virksomhetene mottar finansiering basert på faktisk aktivitetsnivå multiplisert med standardkost, og at det er vedtaksmyndigheten som sitter på rammefinansieringen av tjenestene. I Kristiansand er det tildelingskontoret som har ansvaret for rammebudsjettet, og virksomhetene tildeles økonomiske midler i tråd med vedtakene som fattes av tildelingskontoret. Den økonomiske tildelingen skjer etter en aktivitetsbasert finansieringsmodell 4 der det er mengden i vedtakene som er styrende for tildelingen, og ikke for eksempel brukerens ADL-score. Dette betyr at virksomhetene alltid vil tildeles tilstrekkelig med 4 Hva koster tjenesten - Sammendrag og Hovedkonklusjoner (Thuve & Pedersen, 2002) og Innsatsstyrt finansiering for pleie- og omsorgstjenester (Kristiansand kommune, 2004) Side 8 av 24 Side164

19 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS økonomiske ressurser gitt at de holder den effektiviteten som er avtalt og innberegnet i tildelingssatsene. Satsene for hjemmetjenesten er for eksempel sammensatt av reisetid, tid i hjemmet og indirekte pleie. Disse satsene fordeles ut i fra henholdsvis antall besøk, antall timer i hjemmet og antall brukere, og innebærer en tre-delt finansiering som tildeles virksomhetene månedlig. Virksomheter som da går med underskudd har en lavere effektivitet enn hva som er forutsatt i de aktivitetsbaserte enhetsprisene, mens virksomheter som går med overskudd er mer effektive. Virksomhetene får beholde overskuddet til bruk i virksomheten til egne tiltak, kompetanseutvikling mv., mens et eventuelt underskudd må inndekkes året etter. De aktivitetsbaserte enhetsprisene re-beregnes årlig basert på faktisk regnskap for sist år, og insentivene i modellen gjør at disse i snitt vil gå nedover. Dette medfører en indre drevet effektivisering som anses å være mer sund enn et såkalt ostehøvel-kutt i budsjettene. De mest effektive virksomhetene profiterer på å kunne beholde sitt overskudd, og vil derfor år etter år etterstrebe å beholde eller forbedre sin effektivitet, mens de mindre effektive må effektivisere for å dekke underskudd. Dette medfører at kommunens samlede kostnader går ned år for år inntil en antatt effektiviseringsbalanse er nådd. Kristiansand opplevde nettopp en slik nedgang i enhetsprisene fra år til år de første årene etter implementeringen av den aktivitetsbaserte finansieringsmodellen Oppsummerende vurderinger av dagens modell Vi vil oppsummere våre vurderinger knyttet til dagen styringsmodell slik: Dagens modell bidrar ikke til samsvar mellom tildeling av budsjett og oppgaver. Dagens modell synliggjør ikke effektivitet og aktivitet som viktige styringsparametre. Dagen modell bidrar ikke til å plassere ansvar for budsjettavvik. Dagens modell gir ikke tilstrekkelig insentiver til indre effektivisering 5.4. BDO sin anbefaling BDO anbefaler at det innføres en aktivitetsbasert finansieringsmodell som hovedmodell for finansiering av virksomhetene i HO i Bodø kommune. Det kan være at enkelte av virksomhetene også skal ha en delfinansiering basert på rammebudsjett; for eksempel for ledelse og administrasjon. Noen tjenester egner seg mindre godt for styring etter enhetskostnader. Årsaken til dette kan være at tjenesten er marginal i størrelse, eller at enhetskostnadsbegrepet gir relativt liten mening å styre etter; budsjettet kan ikke dimensjoneres etter en enhetskostnad, men er i stedet et uttrykk for prioriteringer. Det er derfor viktig og ikke å innføre styring etter enhetskostnader som ett prinsipp, men velge det som passer best for den enkelte tjeneste. Det kan også være at enkelte av de mindre tjenesteområdene fortsatt mest praktisk kan finansieres ved ramme, men rammen bør uansett beregnes basert på aktivitetsbasert budsjettering, dvs. at budsjettet bygges opp etter de samme prinsippene som aktivitetsbasert finansiering. Forskjellen er at aktivitetsbasert finansiering tildeles i takt med produksjonen, mens rammebasert finansiering tildeles ved årets begynnelse. Virksomheter som går med overskudd bør få beholde dette, mens virksomheter som går med underskudd må være gjenstand for stram styring som sikrer at de inndekker underskuddet påfølgende år. Dette innebærer at det samtidig med innføring av styring etter enhetspriser må foretas strategiske beslutninger om grad av delegert myndighet innenfor for eksempel organisering av tjenesten og myndighet til å gjøre dimensjoneringstilpasninger av bemanningen. Særlig virksomheter som ikke klarer å gå i balanse, vil også setter strenge krav til ledelse og støtte fra kommunaldirektørens stab. Det er vår oppfatning at alle de største tjenestene i Bodø kommune er egnet for styring etter aktivitetsbasert finansiering og/eller budsjettering, herunder hjemmetjenesten, institusjonsbasert omsorg og botiltak. Side 9 av 24 Side165

20 Notat Forvaltning Helse og Omsorg i Bodø kommune BDO AS 6. Organisering av stab og støtte 6.1. Grunnleggende forskjeller mellom stab og støtte Det er grunnleggende forskjeller mellom stab og støtte i en kommune. Det er viktig å skille disse begrepene for å forenkle vurderingen og oversikten av hvorvidt disse funksjonene er riktig dimensjonert, og det er riktig å skille dem for å oppnå best mulig styring med ressursutviklingen. Stabsfunksjoner skal bidra til utvikling og kontroll. Stabsfunksjoner er strategiske og de enkelte funksjonene er gjenstand for en prioritering fra direktørens side. Støttefunksjoner er servicefunksjoner som skal bidra til at virksomhetene på den ene siden og direktøren og dennes stab på den andre siden har best mulig støtte for effektiv drift. Støttefunksjoner er således normalt merkantile funksjoner, økonomi, IKT og personal. Hvilke funksjoner forventer vi normalt å finne innenfor sentrale stabs- og støttefunksjoner. Denne oversikten er ikke ment absolutt fullstendig, men er basert på våre erfaringer og informasjonsinnhenting fra andre kommuner: Strategisk ledelse (stab) Juridisk rådgiver Økonomistyring / virksomhetsstyring Kvalitetsledelse Kommunikasjon Overordnet planarbeid Kommuneoverlegen Prosjekt/spesialrådgivere med særskilt ansvar for koordinerende aktiviteter, som samhandlingsreformen, Folkehelsekoordinator, Intern samhandling, Utvikling av tjenestetrappa, mv. Kartleggings- og vedtakskompetanse Vedtaksforvaltning Boligforvaltning Andre funksjoner; som vi ofte ser at organiseres utenfor tildelingsenheten; for eksempel BPA og kjøpte plasser, men som vi anbefaler at organiseres samlet under med den øvrige tjenestetildelingen Demensteam og lignende spesialkompetanse Støttefunksjoner Personal/HR Økonomi og regnskap Systemstøtte Virksomhetsstyring (økonomikonsulent), med hovedfokus på å se sammenhenger mellom aktivitet og ressursbruk Virksomhetsstøtte innenfor kvalitetssystemledelse og kvalitetsoppfølging, personal og fagsystemer 6.2. Oversikt over dagens organisering I dette delkapitelet vil vi beskrive dagens organisering av Helse og omsorgssektoren. Vi har valgt og minimerer denne beskrivelsen, da vi mener den fremtidige organiseringen skal og bør vies mest oppmerksomhet. Modellen under viser Helse og omsorg sitt organisasjonskart. Side 10 av 24 Side166