Høringsno tat - Utkast til forskrift om Op en Skies - flyginger

Transkript

1 D ato R eferanse Notat / S aksbehandler Hege Aalstad, tlf Til Kopi til Høringsno tat - Utkast til forskrift om Op en Skies - flyginger Samferdselsdepartementet har i samarbeid med Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet vurdert om det bør fastsettes norsk regulering for observasjonsflyginger i henhold til Open Skies - regimet. På bakgrunn av dette arbeidet har Samferdselsdepartemente t bedt Luftfartstilsynet om å utarbeide utkast til en slik norsk forskrift og gjennomføre en høring. Høringen er særlig interessant for andre luftromsbrukere og flysikringstjenesten. 1. Avtalen om det åpne luftrom Avtalen om det åpne luftrom ( Treaty on Open Skies ), heretter avtalen eller OS, ble signert 24. mars 1990 av alle NATO s medlemsland og de tidligere Warszawapaktlandene. Avtalen trådte i kraft 1. januar Per i dag har 35 stater signert avtalen, mens 24 stater har ratifisert den. Avtalen gir de deltakende stater rett til å gjennomføre observasjonsflyginger over øvrige deltakende stater. Observasjonsflygingene gjennomføres med fartøy utstyrt med kamera og andre sensorer slik at militært utstyr på bakken kan identifiseres, for eksempel arti lleri og militære jagerfly. Hver deltakende stat har rett til å gjennomføre et visst antall årlige flyginger og må til gjengjeld godta et antall flyginger over eget territorium. Antallet beregnes ut fra hvert lands geografiske utstrekning og utgjør for Nor ges del 7 flyginger. Avtalen fastsetter at den staten som ønsker å gjennomføre en observasjonsflyging må melde fra om dette til det aktuelle landet minst 72 timer før ankomst. Avtalen fastsetter ytterligere detaljer knyttet til prosessen, blant annet at ø nsket reise plan (flight plan) må sendes vertslandet (her Norge) minst 24 timer før planlagt start på flygingen, mens vertslandet deretter har 4 timer å vurdere mottatt reise plan. Stortinget ga sitt samtykke til ratifikasjon i St.prp. nr. 63 ( ). Av talen kan leses her: 2. Generelt om utkastet til forskrift Så langt det gjelder norske luftromsbrukere, så har forskriften først og fremst konsekvenser fordi det foreslås å o pprette restriksjonsområder i tilknytning gjennomføring av OS - flyginger, se nærmere om dette under.

2 Luftfartstilsynet Notat 2 av 7 Forskriften slår fast de notifikasjoner som Norge har meldt inn etter avtalen. I den grad det i fremtiden gjøres endringer i de norske notifikasjonene, vil dette måtte følges opp med en forskriftsendring slik at det er samsvar mellom disse og forskriften. Videre så slår forskriften også fast det som følger av avtalen, at flyginger i tillegg til å følge avtalens bestemmelser også skal skje i henhold til gjeldende lufttrafikkregler for den staten hvor flygingen skal skje («published national air traffic control rules, procedures and guidelines on flight safety», Art. VI section I paragraph 14). På bakgrunn av at forskriften først og fremst har konsekvenser for traktatstater som ønsker å gjennomføre observasjonsflyginger, så er det valgt å utarbeide forskriften kun på engelsk. 3. Restriksjonsområder Et hovedspørsmål i tilknytning til denne forskriften er spørsmålet om hvordan det kan legges til rette for at observasjonsflyginger kan gjennomføres så sikkert som mulig, og da særlig av hensyn til andre luftromsbrukere. Spørsmålet oppstår siden store deler av norsk luftrom er ikke-kontrollert luftrom, såkalt G-luftrom. I dette luftrommet er det ikke nødvendig med klarering fra lufttrafikktjenesten og flyging skjer i henhold til gjeldende lufttrafikkregler med enkelte særregler i tillegg for droner (luftfartøy uten fører om bord). Det er heller ikke et krav om transponder for flyging i G-luftrom, noe som innebærer at det i G-luftrom kan være fartøy som ikke vil vises på sivile overvåkingsutstyr, eksempelvis sekundærradar, som lufttrafikktjenesten benytter. Vedlagt er et utdrag fra AIP Norge som beskriver norsk luftromsklassifisering og det vises særlig til illustrasjonen på side 4. Kontrollert luftrom Avtalen fastsetter at observasjonsflyginger skal gis prioritet foran regulær lufttrafikk. Ut fra hvordan det norske luftrommet er organisert, med både kontrollert og ikke-kontrollert luftrom, så vil norske myndigheter bare kunne gi prioritet til flyginger i kontrollert luftrom. Det fastsettes derfor i 8 at for å sikre den høyeste graden av sikkerhet for observasjonsflyginger, så bør disse gjennomføres i kontrollert luftrom. I kontrollert luftrom skal observasjonsflyginger gis prioritet, jf. 7 første ledd. Spørsmålet oppstår da om det finnes løsninger som vil kunne sørge for at observasjonsflyginger gis prioritet også i ikke-kontrollert luftrom (G-luftrom). Ikke-kontrollert luftrom Det foreslås to ulike alternativer for etablering av restriksjonsområder i ikke-kontrollert luftrom (Gluftrom), hhv. alternativ A og alternativ B. I alternativ A foreslås det en bestemmelse som fastsetter at Luftfartstilsynet skal, når Rustningskontrollkontoret ber om dette, fastsette et restriksjonsområde av den utstrekning som er nødvendig for gjennomføring av en observasjonsflyging. Som det fremkommer innledningsvis vil Norge motta ønsket reiseplan senest 24 timer før planlagt start av observasjonsflygingen. Dette innebærer at det ikke er tid til gjennomføring av høring. Selve restriksjonsområdet vil fastsettes som en forskrift og melding om vedtatt restriksjonsområde sendes Avinor Kunngjøringstjeneste (AIS/NOTAM) for effektuering og utstedelse av NOTAM (Notice to Airmen). Informasjon om vedtatt restriksjonsområde vil i tillegg publiseres på Luftfartstilsynets internettsider. Det antas at forskriften

3 Luftfartstilsynet Notat 3 av 7 ikke vil bli sendt til Norsk Lovtidend (Lovdata) for kunngjøring siden den mest sannsynlig ikke lenger vil være gjeldende når slik kunngjøring kan finne sted. I alternativ B foreslås det etablering av et restriksjonsområde som formelt omfatter alt G-luftrom innenfor norsk territorium. Etter opprettelsen av restriksjonsområdet gjennom forskriften er det deretter «hvilende». Deler av restriksjonsområdet kan aktiveres etter behov, dvs. i den utstrekning som er nødvendig for gjennomføring av en observasjonsflyging. Rustningskontrollen har ansvar for å vurdere om det er nødvendig å aktivere restriksjonsområdet og den nærmere utstrekningen for det aktuelle restriksjonsområdet. Avinor Kunngjøringstjeneste (AIS/NOTAM) er ansvarlig for å effektuere det konkrete restriksjonsområdet og utstedelse av NOTAM. Det er sannsynligvis, basert på informasjon om tidligere flyginger, behov for etablering av slike restriksjoner 1-2 ganger årlig. Valg av alternativ Etablering av et «hvilende» restriksjonsområde som aktiveres så langt det er nødvendig for hver enkelt observasjonsflyging hvis Rustningskontrollkontoret finner det nødvendig (alternativ B), vil innebære at det oppstår en del praktiske konsekvenser. Formelt sett vil et restriksjonsområde for alt G-luftrom i Norge utgjøre et permanent restriksjonsområde som i henhold til ICAOs (FNs luftfartsorganisasjon) standarder skal avmerkes på kartmateriell. Dette vil etter det vi forstår kunne bli utfordrende rent teknisk. Hvis restriksjonsområdet ikke skal avmerkes på kartmateriell, vil det kreve at Norge melder avvik på dette området til ICAO. Samtidig er det slik at markering av restriksjonsområder på kart er en viktig informasjonskilde for piloter når de skal orientere seg i forkant av flyginger som skal gjennomføres. Uavhengig av de praktiske utfordringer knyttet til avmerking av restriksjonsområdet i kart el.l. vil det rent faktisk ha liten betydning hvordan dette gjøres siden det er kun er deler av restriksjonsområdet som skal aktiveres. Det vil variere fra gang til gang, avhengig av innmeldt reiseplan, hvilket område som skal aktiveres i det etablerte restriksjonsområdet. Etter det vi forstår vil det innebære at koordinatene for restriksjonsområdet i alle tilfelle må legges inn i tilknytning til hver enkelt aktivisering. Dette til forskjell for en situasjon hvor det ble etablert et restriksjonsområde som i utstrekning er fast, og hvor det kun er perioden for aktivering som kan variere. Siden koordinater for det konkrete området i alle tilfelle må legges inn i tilknytning til den enkelte sak, taler dette for at det bør opprettes restriksjonsområder fortløpende etter behov (alternativ A). Konsekvenser ved etablering av restriksjonsområde Som nevnt innledningsvis i dette punktet, så er det ikke nødvendig med klarering fra lufttrafikktjenesten for å fly i G-luftrom. I en situasjon hvor et restriksjonsområde etableres kort tid før ikrafttredelse, eller aktivering av et allerede fastsatt restriksjonsområde kort tid før ikrafttredelse, vil det være en risiko for at luftromsbrukere i det aktuelle luftrommet ikke får kunnskap om flygeforbudet før flygingen starter. Selv om piloten kontrollerer NOTAM før flygingen, så vil nok mange ikke gjøre denne kontrollen umiddelbart før start, og dermed være ukjent med at det har blitt etablert et flygeforbud noen timer tidligere. En del av de pilotene det her er tale om, benytter kommersielle karttjenester hvor man før flygingen, basert på valgt rute, får opp informasjon om blant annet restriksjonsområder, fareområder og aktuelle NOTAMs. Disse tilbyderne baserer sine tjenester på det som kunngjøres i de offisielle kanalene og

4 Luftfartstilsynet Notat 4 av 7 som vil vises i Avinor IPPC (Internet Pilot Planning Centre). Det er uklart hvor lang forsinkelsen vil være fra publisering av ny NOTAM til de ulike kommersielle tilbyderne har oppdatert sine systemer. Det er ikke et krav å benytte denne typen tjenester. Rent faktisk innebærer dette at selv om det etableres et restriksjonsområde som omfatter en definert del av ikke-kontrollert luftrom, så vil det kunne være andre luftfartøy i det aktuelle området. De øvrige fartøyene som måtte befinne seg i luftrommet vil forhold seg til gjeldende, nasjonale lufttrafikkregler for flyging i ikke-kontrollert luftrom blant annet når det gjelder plikt til å vike. Dette innebærer rent praktisk at også observasjonsflygingen vil måtte forholde seg til disse reglene for at potensielt farlige situasjoner skal unngås. Dette er årsaken til forslaget til bestemmelse i 7 tredje ledd. 4. Kommentarer til de enkelte bestemmelser Section 1 Purpose formål Bestemmelsen slår fast at formålet med forskriften er å regulere gjennomføring av observasjonsflyginger i Norge og i norsk luftrom. Bestemmelsen slår også fast at slike observasjonsflyginger utført i henhold til avtalen er å regne som sivile flyginger. Section 2 Definitions and abbreviations definisjoner og forkortelser Definisjonene er alle hentet direkte fra avtalen med to unntak: I bokstav a er det klargjort at «observed party» i forhold til denne forskriften er Norge. Videre er det i bokstav h klargjort at det er tale om 1 i Avtalen om det åpne luftrom, siden definisjonen som er inntatt i avtalen kun viser til 1 uten noen nærmere angivelse. Section 3 Principal rule - hovedregel Som overskriften indikerer fastsetter bestemmelsen hovedregelen for observasjonsflyginger. Alle observasjonsflyginger må gjennomføres i henhold til bestemmelsene i avtalen, en godkjent reiseplan (flight plan) og gjeldende lufttrafikkregler, herunder prosedyrer og guidelines. Section 4 Point of entry/exit første og siste landing Norge har i henhold til avtalen notifisert at første landing i Norge, og tilsvarende for siste avgang fra Norge, skal skje på Oslo lufthavn, Gardermoen. Section 5 Open Skies Airfields - Open Skies-lufthavner Norge har i henhold til avtalen notifisert at Oslo lufthavn, Gardermoen og Bardufoss lufthavn er såkalte norske Open Skies-lufthavner. Section 6 Refuelling airfield lufthavn for etterfylling av drivstoff Norge har i henhold til avtalen notifisert Trondheim lufthavn, Værnes som lufthavn hvor det kan skje etterfylling av drivstoff. Section 7 Priority prioritet I henhold til avtalen skal observasjonsflyginger gis prioritet foran «regulær lufttrafikk». Innenfor luftfarten er begrepet «regulær lufttrafikk» ikke benyttet, men det må forstås som i alle fall å omfatte

5 Luftfartstilsynet Notat 5 av 7 kommersiell passasjertransport og allmennflyging (privatfly og småfly). Bestemmelsen slår videre fast at observasjonsflyginger innenfor kontrollert luftrom skal gis prioritet foran annen trafikk, med visse unntak. Unntakene er listet opp i bestemmelsens andre ledd. Tredje ledd i bestemmelsen slår fast det som også følger av avtalen, at observasjonsflyginger skal følge nasjonale lufttrafikkregler ved flyginger i G-luftrom. Section 8 Flight safety - sikker flyging Som det er redegjort for over så er konsekvensen av den norske luftromsorganiseringen, med både kontrollert og ikke-kontrollert luftrom, at norske myndigheter bare vil kunne gi prioritet til flyginger i kontrollert luftrom. Det fastsettes derfor i 8 at for å sikre den høyeste graden av sikkerhet for observasjonsflyginger, så bør disse gjennomføres i kontrollert luftrom. Alle flyginger innenfor kontrollert luftrom krever klarering fra lufttrafikktjenesten, også observasjonsflyginger, og dermed vil prioriteten kunne ivaretas gjennom det etablerte systemet. Av hensyn til flysikkerheten forslås det også at flyginger innenfor kontrollsonen (CTR) og terminalområdet (TMA) i tilknytning til en flyplass må skje i minst en høyde av 7000 fot AMSL (over middelvannsstand). I tredje ledd er det vist til at observasjonsflyginger, i den grad de finner sted i G-luftrom, så bør disse av hensyn til flysikkerheten skje i områder hvor det er radiodekning mv. Section 9 - Restricted area - restriksjonsområde Det er redegjort over for de to ulike alternativene og forskjellene mellom disse. Section 10 - Other restricted and danger areas - andre restriksjonsområder og fareområder Et restriksjonsområde er et nærmere definert og avgrenset del av luftrommet hvor det er nødvendig å begrense flyging og andre luftfartsaktiviteter. Et fareområde er også et nærmere definert og avgrenset område hvor det kan forekomme aktiviteter som er farlig for luftfartøy under flyging. Det er i dag fastsatt en rekke faste og midlertidige restriksjonsområder, samt en rekke fareområder. Enkelte av områdene gjelder fra bakken og opp til en viss høyde, mens andre ikke har noen slik høydebegrensning. Bestemmelsen skal ivareta situasjonen hvor reiseplanen innebærer at det må flys gjennom restriksjons- og fareområder. Det kan være ulike begrunnelser for opprettelsen av de ulike områdene. Bestemmelsen fastsetter at primært skal aktiviteten som er årsak til etableringen av restriksjonsområdet/fareområdet tilpasses slik at området kan deaktiveres. Et fareområde kan for eksempel være opprettet for å ivareta flysikkerheten over Forsvarets øvingsfelt og dette vil innebære at øvingsfeltet ikke kan benyttes i den aktuelle perioden og fareområdet deaktiveres. I andre tilfeller kan det være industri på bakken som er årsak til restriksjonsområdet, for eksempel for et område som er opprettet i Grenlandsområdet. I tilfeller hvor det ikke er mulig å tilpasse aktiviteten som er årsaken til etableringen av området, så vil Forsvarets personell være ansvarlig for å ivareta sikkerheten. Dette vil normalt kunne skje gjennom at det søkes om tillatelse fra den enheten som har daglig ansvar for å ivareta området, eventuelt dispensasjon fra Luftfartstilsynet, slik at flyingen kan tilpasses aktiviteten/årsaken til restriksjonen. Section 11 - Language proficiency - språkkrav

6 Luftfartstilsynet Notat 6 av 7 Bestemmelsen slår fast det som følger av ICAOs (FNs luftfartsorganisasjon) sine generelle standarder. Piloter i internasjonal luftfart, dvs. luftfart på tvers av landegrenser, må ha en viss minimumskompetanse i engelsk. Uten denne nødvendige språkkompetansen kan det oppstå farlige situasjoner i tilknytning til kommunikasjonen med lufttrafikktjenesten, for eksempel i forbindelse med klareringer ved inn- og utflyginger til lufthavner. Engelsk språkkompetanse er også nødvendig i forbindelse med radiokontakt med andre luftromsbrukere hvis det skulle oppstå situasjoner som gjør dette nødvendig. Dette er spesielt viktig ved flyging i G-luftrom siden pilotene selv er ansvarlig for egenseparasjon i dette luftrommet. Section 12 - Inspection of observation aircraft and sensors - inspeksjon av observasjonsfly og sensorer Norge har i henhold til avtalen notifisert at inspeksjon av observasjonsfly og sensorer skal skje på Oslo lufthavn, Gardermoen. Videre fastsetter bestemmelsen at norske luftfartsmyndigheter kan kreve tilgang til å gjennomføre såkalte ramp-inspeksjoner, på tilsvarende måte som for alle andre sivile luftfartøy som befinner seg i Norge. Section 13 - Infringements - brudd på krav og bestemmelser Observasjonsflyginger som gjennomføres i strid med det regimet som er etablert i avtalen, eller i strid med norske lufttrafikkregler, skal umiddelbart avsluttes. Bestemmelsen slår fast at den norske representanten ombord under flygingen, chief flight monitor, eller lufttrafikktjenesten kan bestemme at flygingen må avsluttes. Section 14 - Entry into force - ikrafttredelse Det tas sikte på ikrafttredelse 1. januar Section 15 - Amendment of other regulations - endringer i andre forskrifter Bestemmelsen gjør endringer i en rekke forskrifter som oppretter permanente restriksjonsområder. Endringene er nødvendige for å sikre at observasjonsflyginger kan gjennomføres i disse områdene uten å innebære brudd på norske forskrifter. 5. Økonomiske og administrative konsekvenser Etablering av restriksjonsområde vil i utgangspunktet ikke ha konsekvenser for passasjertrafikken til og fra norske lufthavner da disse flygingene gjennomføres i kontrollert luftrom. Det kan imidlertid tenkes at etablering av flygeforbud i enkelte områder av landet vil kunne medføre konsekvenser/forsinkelser også for passasjertrafikk i tilknytning til mindre fartøy som delvis også flyr sine ruter i ikke-kontrollert luftrom. I den grad det i fremtiden skjer omregulering slik at luftrommet over flere mindre lufthavner går over fra kontrollert til ikke-kontrollert luftrom, jo potensielt flere slike situasjoner kan oppstå. Det er særlig i forhold til andre flyginger enn ruteflyginger at etablering av restriksjonsområder vil kunne få konsekvenser. Dette vil for eksempel kunne gjelde helikoptre og andre mindre, kommersielle fartøy. Videre vil allmennflyging påvirkes (privatfly og småfly), i tillegg til luftsportsaktiviteter. Alle

7 Luftfartstilsynet Notat 7 av 7 luftfartøy uten fører om bord (droner) vil være omfattet av flygeforbudet i restriksjonsperioden. Det synes dermed klart at etablering vil kunne få økonomiske konsekvenser for kommersielle aktører idet de vil kunne måtte utsette passasjerflyginger eller planlagte oppdrag. I denne forbindelse er det klart at jo større områder som omfattes av restriksjoner og jo lengre tidsrom restriksjonene gjelder for, jo større vil konsekvensene kunne være. Dette hensynet er søkt ivaretatt gjennom utkastene til 9. Siden tidsrom og nærmere område er uklart, har det ikke vært mulig å gjøre noe nærmere anslag over kostnader/inntektstap. En situasjon hvor det må opprettes restriksjonsområder på kort varsel vil ha visse økonomiske konsekvenser for Luftfartstilsynet, men vil kunne håndteres innenfor dagens drift. De administrative og økonomiske konsekvensene for Avinor Kunngjøringstjeneste synes større, men det antas at også disse vil kunne håndteres innenfor daglig drift. Det samme er tilfellet for de oppgaver som Rustningskontrollkontoret foreslås gitt i tilknytning til etablering av restriksjonsområde. I forbindelse med håndteringen av flyginger i etablerte fare- og restriksjonsområder vil forslaget til bestemmelse i 10 medføre visse administrative konsekvenser for Forsvaret og Rustningskontrollkontoret. Det antas at også disse vil kunne håndteres innenfor dagens budsjetter. Det bes i alle tilfelle om synspunkt på hvilke økonomiske konsekvenser forslaget vil kunne innebære både for andre luftromsbrukere og Avinor Kunngjøringstjeneste. De øvrige deler av forslaget til forskrift antas ikke å ha særlige administrative og økonomiske konsekvenser. 6. Høring Det bes om kommentarer til alle punkt i tilknytning til utkastet til forskrift, men særlig hva gjelder spørsmålet om opprettelse av restriksjonsområde, hvor det foreslås to ulike alternativ. Alle interesserte inviteres herved til å komme med merknader til høringen. Det er ikke nødvendig å ha mottatt informasjon om høringen fra Luftfartstilsynet for å kunne gi sitt høringsinnspill. Eventuelle spørsmål om høringen kan rettes til seniorrådgiver Hege Aalstad, epost hsa@caa.no eller tlf Merknader bes sendt per epost til postmottak@caa.no. Vennligst merk innspill med referansenummer 17/ Høringsfristen er 1. desember 2017.