Notat /

Transkript

1 D ato R eferanse Notat / S aksbehandler Finn Owen Meling, tlf. Til Jf. adresseliste Kopi til Høring - endring av 8 i luftromsforskriften (BSL G 4-1) - risikobasert regel om organisering av overliggende luftrom til flyplasser med AFIS/lokal flygeinformasjonstjeneste På oppdrag fra Samferdselsdepartementet, jf. brev 12. juni 2017, foreslår Luftfartstilsynet en endring av dagens regel i BSL G 4-1 (forskrift om luftromsorganisering) 8 tredje ledd. Dagens regel sier at det ska l være et tilstøtende overliggende kontrollert luftrom, til flyplasser som har etablert lokal flygeinformasjonstjeneste (AFIS). Det foreslås nå en ny regel som overlater til aktuell yter av lufttrafikktjenester å foreslå hvilken type luftrom som skal ligge over luftrommet rundt AFIS - flyplasser. 1. Nærmere om dagens rettstilstand Forskrift 15. mai 2009 nr. 523 om luftromsorganisering (ofte omtalt som BSL G 4-1, men heretter kalt luftromsforskriften), legger grunnlaget for organiseringen av norsk luftrom, blant annet i form av luftromsklassifisering. De forskjellige delene av luftrommet kan klassifiseres etter et sett internasjonalt anerkjente kategorier (jf. Annex 11 til konvensjonen om internasjonal sivil luftfart). Kategoriene benevnes som klasse A til G, hvo r de forskjellige klassene angir varierende grad av styring med luftrommet. Reglene retter seg i stor grad mot hvilken type flygning som skal kunne skje innen de forskjellige luftromskategoriene. I kategoriene omtales særskilt to forskjellige regelgrupper for flygning. Såkalt VFR - flygning (visual flight rules) baserer seg grunnleggende på et prinsipp om å «se og bli sett», mens IFR - flygning (instrument flight rules) bygger på at man skal kunne basere flygningen på instrumentelle navigasjonshjelpemidler. Et vesentlig skille i luftromsorganiseringen går i denne sammenheng mellom det man kaller kontrollert og ikke - kontrollert luftrom. Et kontrollert luftrom er enkelt forklart luftrom der all lufttrafikk styres av kvalifiserte flygeledere. Alt annet luftrom er i kke - kontrollert. I ikke - kontrollert luftrom kan man likevel ha forskjellige typer sikkerhetsfremmende tiltak. Ett slikt tiltak er flygeinformasjonstjeneste. Slik tjeneste består av personer som gir informasjon om flygeforhold og flybevegelser til de som be veger seg i det aktuelle luftrommet (FIS/AFIS). Slike ytere av flygeinformasjonstjeneste har ikke anledning til, og er ikke kvalifiserte til eller har myndighet til, å styre trafikken eller gi instrukser til luftfartøysjefer. Flygninger i ikke - kontrollert luftrom med flygeinformasjonstjeneste skal følgelig foregå i henhold til internasjonale regler om flygning (VFR/IFR), og innebærer i praksis at de enkelte luftfartøyer beveger seg fritt og på eget ansvar, men med støtte av den informasjon de får fra flygeinformasjonstjenesten.

2 Luftfartstilsynet Notat 2 av 9 Luftrommet for innflygning til lufthavn kan sies å bestå av to hoveddeler: Det nære luftrommet umiddelbart rundt og over lufthavnen, og et dertil overliggende luftrom. I luftromsforskriften 8 tredje ledd fremkommer at det overliggende luftrommet skal være kontrollert, dersom luftrommet umiddelbart rundt og over lufthavnen er ikke-kontrollert og kun har såkalt flygeinformasjonstjeneste (gjerne kalt AFIS-luftrom). Nærmere bestemt har luftromsforskriften 8 tredje ledd følgende ordlyd: «Ved flyplass hvor det er etablert AFIS, og som er godkjent for instrumentflyging, skal det være opprettet et tilstøtende overliggende kontrollert luftrom (CTA eller TMA).» Denne bestemmelsen ble første gang innført i forbindelse med vedtakelse av luftromsforskriften i Før den tid var det akseptert at deler av det overliggende luftrommet var ikke-kontrollert og bare hadde flygeinformasjonstjeneste (såkalt TIA). Luftromsforskriften medførte altså et krav om at alle områder av typen TIA etter hvert skulle omgjøres til overliggende kontrollert luftrom (CTA eller TMA). Bakgrunnen for innføringen av bestemmelsen i luftromsforskriften 8 tredje ledd var særskilt at kommersiell trafikk, med betalende passasjerer, skulle ha en bedret sikkerhet ved flygning i det overliggende luftrommet til flyplasser. Erfaringen fra ulykker og nestenulykker, samt innspill fra operative instanser, tilsa at det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser kunne være utfordrende og risikabelt å fly i, særskilt dersom den nedre grensen for dette luftrommet var lavt (med tanke på kupert terreng), og dersom dårlig vær medførte manglende sikt for pilotene. Ved et krav om å gjøre dette luftrommet kontrollert, ville man sørge for større trygghet for de som fløy i luftrommet. I tillegg ville man med et overliggende kontrollert luftrom i større grad kunne styre mengden av trafikk som slapp inn i det underliggende ikke-kontrollerte luftrommet. Vedtakelsen av bestemmelsen i 8 tredje ledd ble gjort med en overgangsperiode, slik at kravet om kontrollert luftrom over flyplasser hvor det er etablert AFIS og som er godkjent for instrumentinnflyging, skulle være etablert innen 1. januar Denne overgangsperioden fremgår av luftromsforskriften 19 første ledd. Dette kravet er fremdeles ikke tilfredsstilt for luftrommet over enkelte AFIS-flyplasser. 2. Bakgrunnen for det foreliggende forslaget om endring av luftromsforskriften 8 tredje ledd Avinor AS og Avinor Flysikring AS er utpekt av Samferdselsdepartementet som ytere av lufttrafikktjenester for det luftrommet der Norge til enhver tid er forpliktet til å sørge for at det ytes slike tjenester, jf. 6 første ledd i forskrift 19. desember 2014 nr om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom. Avinor Flysikring AS har, som slik utpekt yter av lufttrafikktjenester, søkt Luftfartstilsynet om å få et konkret unntak fra luftromsforskriften 8 tredje ledd for det overliggende luftrommet over Røros lufthavn. Røros lufthavn er en kontrollert flyplass som i dag har et overliggende kontrollert luftrom (TMA). Avinor Flysikring AS har planlagt å endre tjenesteform på Røros til AFIS i nær fremtid. Luftfartstilsynet har, med henvisning til luftromsforskriften 8 tredje ledd, ikke funnet at dagens regelverk gir åpning for å innvilge søknaden fra Avinor Flysikring AS. Luftromsforskriften har riktignok en generell dispensasjonsadgang i 17, men denne gjelder kun når sterke samfunnshensyn tilsier det, eller når det anses særlig samfunnsnyttig. Luftfartstilsynet har vurdert at slike sterke samfunnshensyn, eller særlig samfunnsnytte, ikke foreligger i det gjeldende tilfellet.

3 Luftfartstilsynet Notat 3 av 9 I denne forbindelse har Samferdselsdepartementet bedt Luftfartstilsynet om å foreslå en justering av luftromsforskriften 8 tredje ledd. Det er bedt om en endring som åpner for en prosess med individuell vurdering av hensiktsmessig og forsvarlig organisering av luftrommet over hver enkelt AFIS-lufthavn. Samferdselsdepartementet har påpekt at de generelt er opptatt av at regelverks- og tilsynsvirksomheten skal være risikobasert og viser til prinsippet om dette i Norges flysikkerhetsprogram - State Safety Programme. Samtidig som det legges vekt på en risikobasert tilnærming, er det avgjørende også å sikre forholdsmessighet i forskriftsreguleringen. Økonomiske konsekvenser av forskriftskrav er da relevant å vurdere, selv om de alene ikke vil være avgjørende. 3. Luftfartstilsynets vurderinger På bakgrunn av oppdraget fra Samferdselsdepartementet har Luftfartstilsynet tatt utgangspunkt i de føringer som ligger i regjeringens utredningsinstruks for å finne et best mulig grunnlag for forslag til endret bestemmelse i luftromsforskriften 8 tredje ledd. Et minimumskrav er å besvare følgende seks spørsmål: Hva er problemet, og hva vil vi oppnå? Hvilke tiltak er relevante? Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene? Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt? Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor? Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring? Hva er problemet, og hva vil vi oppnå? Problemet som påpekes av Samferdselsdepartementet er at vi i dag har en absolutt regel om kontrollert luftrom over AFIS-luftrom. Samferdselsdepartementet ønsker en regel som åpner for en prosess med individuell vurdering av hvilken type luftrom som skal være over hver enkelt AFISlufthavn. Luftfartstilsynet oppfatter at Samferdselsdepartementet ønsker en regel som åpner for en risikobasert avveining, med fokus på forholdsmessighet mellom de hensyn som skal avveies Hvilke tiltak er relevante? Siden forholdet man ønsker en endret regulering av, allerede er regulert gjennom forskrift, så anses det eneste relevante tiltaket å være at man endrer den aktuelle forskriften Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene? Tiltaket reiser, etter Luftfartstilsynets oppfatning, særlig ett prinsipielt spørsmål. Dette er spørsmålet om hvilket sikkerhetsnivå man skal ha i det aktuelle overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser. I dagens bestemmelse i 8 tredje ledd i luftromsforskriften, har man lagt til grunn et prinsipp om at det

4 Luftfartstilsynet Notat 4 av 9 overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser skal holde et visst minimumsnivå av sikkerhet, ved at luftrommet skal være kontrollert. Dette kravet gjelder for det overliggende luftrommet til alle AFISflyplasser som er godkjent for instrumentflygning, hvilket innebærer alle flyplasser som brukes til ruteflyginger med betalende passasjerer, uavhengig av mengde trafikk, og dermed uavhengig av hvilken kostnad det medfører å opprettholde slikt luftrom. Ved å innføre en risikobasert regel, åpnes det for en avveining mellom hensyn. De sentrale hensynene blir i praksis sikkerhetsnivå og økonomi. Det åpnes således for at dagens sikkerhetsnivå kan reduseres dersom kostnadene ved å opprettholde dette sikkerhetsnivået vurderes å blir for store sett i forhold til sikkerhetsgevinsten Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt? De positive virkningene av tiltaket (innføring av risikobasert regel) er at yter av lufttrafikktjenester vil kunne få lavere kostnader. Dette som en følge av at det er billigere å drifte ikke-kontrollert luftrom enn kontrollert luftrom. Lavere kostnader for yter av lufttrafikktjenester burde på sin side medføre et lavere inntektsbehov. Siden en vesentlig del av yter av lufttrafikktjenesten sine inntekter består av avgifter som belastes flyselskapene, så er det grunn til å tro at flyselskapene dermed vil kunne få lavere avgifter. Dette burde i siste instans komme passasjerene til gode i form av reduksjon av billettpriser. Den negative siden av tiltaket knytter seg til sikkerhet. Ved å innføre en risikobasert regel for hvilken type luftrom man skal ha i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser, så åpnes det for at man kan få en nedklassifisering av luftrommet fra det nivået man har i dag. Det naturlige blir i så fall at man innfører ikke-kontrollert luftrom, dog trolig med en eller annen form for flygeinformasjonstjeneste. Det anses ikke å være omstridt at ikke-kontrollert luftrom antas å medføre en høyere risiko for ulykker enn kontrollert luftrom. Trafikkinformasjonstjeneste vil riktignok kunne avbøte på risikoen, men langt fra fullt ut. Spesielt i dårlig vær og kupert terreng antas risikoen for ulykker å være høyere i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser, når man kun baserer seg på flygeinformasjonstjeneste i motsetning til flygelederkontroll. Varigheten av tiltaket anses å være permanent. Det vil riktignok ikke være noe prinsipielt i veien for å foreta en ny regelendring, eller for å foreta en oppgradering av et luftrom som har blitt nedklassifisert. Det er likevel vanskelig å se hva som skulle gi insentiver for slike endringsgrep, dersom ikke spesielle omstendigheter skulle inntreffe, eksempelvis en ulykke. De som først og fremst blir berørt av tiltakene er yter av lufttrafikktjenester, flyselskaper og deres besetningsmedlemmer, samt passasjerer. Tiltaket vil kunne slå både positivt og negativt ut for alle de berørte. Besetningsmedlemmene på flyene som flyr i det aktuelle luftrommet antas å få mer negativ enn positiv effekt av tiltaket. Gitt at man anser flygning i ikke-kontrollert luftrom som mer risikabelt enn flygning i kontrollert luftrom, så vil besetningsmedlemmenes hyppige opphold i det aktuelle luftrommet innebære at deres risiko for ulykker må antas å økes. Mulige fordeler av tiltaket for besetningsmedlemmer begrenser seg til følgene av å være ansatt i et flyselskap som burde kunne få lavere gebyrer fra lufttrafikktjenesten. Også andre operatører enn de kommersielle ruteflyvningsselskapene blir berørt. Eksempelvis vil man oppleve at ambulanse-, transport-, og redningsflyvninger opererer i det aktuelle luftrommet, og det

5 Luftfartstilsynet 5 av 9 Notat / samme gjør allmenntrafikken. Ulempen for disse vil være at man ikke får den sikkerhet som kontrollert luftrom innebærer. For enkelte av disse gruppene vil imidlertid reduserte avgifter kunne være en fordel av betydning. Allmennflymiljøet vil også kunne se det som en fordel at man kan bevege seg mer fritt. Selve lufthavnoperatøren vil også kunne berøres som den som kontraherer flysikringstjenester tilknyttet den enkelte flyplass (tårntjenester), alt etter hvordan man beregner avgiftene for flygning i det aktuelle luftrommet Hvilke tiltak anbefales, og hvorfor? En endring av luftromsforskriften 8 tredje ledd i tråd med ønsk et fra Samferdselsdepartementet, innebærer å gå fra en absolutt bestemmelse om kontrollert luftrom i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser, til en bestemmelse som åpner for en individuell vurdering av om det overliggende luftrommet til den enkelte AFIS-flyplass skal være kontrollert eller ikke-kontrollert. En slik konkret individuell vurdering vil i hovedsak måtte basere seg på en avveining av den konkrete risikoen for uønskede hendelser i det aktuelle luftrommet, vurdert opp mot hvilken kostnad opprettholdelse av kontrollert luftrom vil utgjøre fratrukket eventuelle kostnader ved ikke-kontrollert luftrom. Enklere sagt vil vurderingen av hvilket nivå man vil ha på styringen av det aktuelle luftrommet, være en avveiing av sikkerhet mot kostnad. For å kunne lage en regel som åpner for en avveiing av sikkerhet mot kostnad, har Luftfartstilsynet vurdert om det er mulig å foreta fornuftige målinger av kostnadsnivå og sikkerhetsnivå. Kostnadsnivået må forutsettes å kunne bli målt forholdsvis presist. Tjenesteyter burde ha grunnlag for å gjøre gode anslag av kostnaden ved opprettholdelse av kontrollert luftrom versus kostnader ved ikke-kontrollert luftrom. En måling av sikkerhetsnivået er vanskeligere. En eller annen form for tallfesting av sikkerhetsnivået anses imidlertid nødvendig for å kunne si noe om hvor mye en reduksjon av sikkerhetsnivået i luftrommet motsvarer i økonomisk gevinst. Man må i så fall ha en måleenhet for vurdering av sikkerhetsnivå, og deretter en metodikk som fastslår den økonomiske verdien av en slik måleenhet. Med utgangspunkt i Utredningsinstruksen punkt 2-2, er det Luftfartstilsynets vurdering at en tallfesting av sikkerhetsnivået og tilknyttet kostnad, i denne sammenheng best gjøres ved bruk av en nyttekostnadsanalyse, jf. Finansdepartementets rundskriv om «Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv.» I samsvar med dette rundskrivet må man da ta utgangspunkt i verdien av et statistisk liv, og måle denne mot kostnaden ved den antatte risikoreduksjonen som må til for å spare ett liv. Vi viser til rundskrivets punkt om verdien av liv og helse: «Verdien av et statistisk liv (VSL) er definert som verdien av en enhets reduksjon i forventet dødsfall i en gitt periode. En estimert VSL representerer den totale betalingsvilligheten til en gitt populasjon (her Norges befolkning) for en risikoreduksjon som er akkurat stor nok til at en forventn ingsmessig vil spare ett liv. Ved fastsettelsen av betalingsvillighet er det forutsatt at tiltaket berører et stort antall individer og at risikoen for hver enkelt er liten. Den økonomiske verdien av et statistisk liv settes til 30 mill kroner. Denne skal benyttes for alle sektorer.

6 Luftfartstilsynet 6 av 9 Notat / For analyser spesielt rettet mot barns sikkerhet, kan det som en tilleggsanalyse anvendes en verdi som er to ganger dette. Den økonomiske verdien av et statistisk liv skal oppjusteres tilsvarende veksten i BNP per innbygger i siste tilgjengelige Perspektivmelding fra Finansdepartementet.» Etter Luftfartstilsynet oppfatning må denne verdifastsettelsestilnærmingen være førende for hvilken pris man skal sette på den risikoøkningen en endring av luftromsorganiseringen i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser antas å ville medføre. Måleenheten for sikkerhetsnivå blir altså ett statistisk menneskeliv, og verdien av ett slikt liv må måles opp mot den forventede økonomiske innsparingen man får ved å redusere sikkerhetsnivået slik at ett slikt liv går tapt i en gitt periode. En regel som åpner for en individuell vurdering av hensiktsmessig og forsvarlig organisering av det aktuelle overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser, må etter Luftfartstilsynets syn basere seg på en nytte-kostnadsanalyse der ovenfor nevnte avveining står sentralt. Selve sikkerhetsvurderingen, det vil si vurderingen av hvor stor reduksjon av sikkerhetsnivået som forventningsmessig vil koste ett liv over en gitt periode, vil måtte basere seg på den til enhver tid best mulig tilgjengelige metodikk. Det synes nærliggende å kreve at vurderingen så langt som mulig bør være i samsvar med gjeldende krav til sikkerhetsanalyser i øvrig regelverk om flysikringstjenester. I dag finnes dette i forordning (EU) 1034/2011 om sikkerhetstilsyn innen lufttrafikkstyring og flysikringstjenester. Pr forventes kravene å finnes i forordning (EU) 2017/373 om felles krav til ytere av lufttrafikktjenester, luftnavigasjonstjenester og lufttrafikksnettverksfunksjoner, og tilsyn med disse. Ved å ha etablert et slikt grunnlag for avveiing av sikkerhetsnivå mot kostnadsnivå, mener Luftfartstilsynet at man vil ha et akseptabelt grunnlag for å vurdere om det kan innføres en endring av luftromsorganiseringen i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser. Selve initiativet til en slik endring bør etter Luftfartstilsynets vurdering komme fra yter av lufttrafikktjenester. Initiativet bør komme i form av en søknad om endring av tjenesteform i det overliggende luftrommet til en flyplass hvor det er etablert AFIS, sammen med en sikkerhetsvurdering og en nytte-kostnadsanalyse som i resultat støtter søknaden. Nytte-kostnadsanalysen må bygge på Finansdepartementets rundskriv om «Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv.». Den tilhørende sikkerhetsvurderingen må samsvare med krav til sikkerhetsanalyser i gjeldende regelverk om flysikringstjenester. Luftfartstilsynet mener følgelig at selve utredningsplikten bør påligge den som tar initiativ til endring av luftromsorganiseringen. Man kunne ha foreslått en regel som åpner for enhver person å foreslå en slik endring, men Luftfartstilsynet mener at muligheten til å fremme slikt forslag bør begrenses til å komme fra den som er utpekt som yter av lufttrafikktjenester i det luftrommet som søknaden gjelder. Begrunnelsen for dette er at øvrige samfunnsgrupper i liten grad vil ha forutsetninger for å kunne fremme et slikt forslag på tilstrekkelig kvalifisert grunnlag, og at en nedgradering av luftrommet ikke bør kunne skje uten at yter av lufttrafikktjenester også ønsker det Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

7 Luftfartstilsynet Notat 7 av 9 Etter Luftfartstilsynets vurdering vil en vesentlig forutsetning for en vellykket gjennomføring være at den sikkerhetsvurdering og den nytte-kostnadsanalyse (i lag heretter referert til som: analyser/analysene) som kreves for en endring av luftromsorganiseringen, for det første er gjennomførbare, og for det andre holder en tilstrekkelig kvalitet. Det neste Luftfartstilsynet mener må til for en vellykket gjennomføring, er at det er klart hvilken rolle myndigheten skal ha med hensyn til å vurdere de forslag til endring av luftromsorganisering som yter av lufttrafikktjenester fremsetter. Luftfartstilsynet mener at disse forutsetningene bør kunne nås. Det vil trolig være krevende å fremskaffe tilstrekkelig gode analyser, men Luftfartstilsynet mener likevel at dette bør være et krav for å kunne foreta endringer i luftromsorganiseringen som potensielt vil medføre redusert sikkerhet. Så må det bli luftfartsmyndigheten sin rolle å se til at søknaden og analysene holder en tilstrekkelig kvalitet. Ett spørsmål er imidlertid hvordan man kontrollerer kvaliteten på analysene. Dernest er det et spørsmål hvilke øvrige kriterier (enn kvalitet i analysene) luftfartsmyndigheten skal stille ved vurderingen av tjenesteyters søknad om endring av luftromsorganiseringen i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser. Det vil si: i hvilke tilfeller skal søknaden aksepteres, og i hvilke tilfeller skal den avslås. Med hensyn til det første spørsmålet, om hvordan man måler kvaliteten på analysene, så mener Luftfartstilsynet at man bør vurdere om de forutsetningene og premissene som analysene bygger på er holdbare. Dernest må man kontrollere om den metodikken som er brukt i sikkerhetsvurderingen anses å være i tråd med gjeldende krav til sikkerhetsanalyser i øvrig regelverk om flysikringstjenester, og at metodikken i nytte-kostnadsanalysen er i samsvar med kravene i Finansdepartementets rundskriv. Til slutt bør det vurderes om det er tilstrekkelig sammenheng mellom drøftelser og konklusjon i analysene. Det andre spørsmålet er altså hvilke øvrige kriterier enn kvalitet i analysene luftfartsmyndigheten skal stille ved vurderingen av tjenesteyters søknad. Luftfartstilsynet finner at dette er en krevende problemstilling. Mye taler for at luftfartsmyndighetens rolle, ved en vurdering av tjenesteyters søknad om endring av tjenesteform, burde begrense seg til å være av mer prosessuell karakter. Dette ville i så fall kunne innebære at luftfartsmyndigheten uten videre godkjente søknaden fra tjenesteyter dersom analysene holdt en tilstrekkelig kvalitet, og gitt at nytte-kostnadsanalysen tilsa at det var samfunnsøkonomisk lønnsomt å endre tjenesteform i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser. Argumentet for en slik løsning ville kunne være at luftfartsmyndigheten ikke har forutsetninger for å vurdere saken annerledes enn dette; ytterligere kriterier for vurdering av søknaden ville i så fall gjerne måtte være av meget skjønnspreget karakter. Dette ville på sin side kunne skape tvil om det reelle grunnlaget for luftfartsmyndighetens vurderinger av søknaden, noe som ville kunne medføre en oppfatning av vurderingene som upresise eller politiserte. Luftfartstilsynet mener likevel at en slik rent prosessuell tilnærming til tjenesteyters søknad, som omtalt ovenfor, ville innebære en for passiv tilnærming fra myndighetens side med hensyn til flysikkerhet. Gjennom det nasjonale flysikkerhetsprogrammet (State Safety Programme) er luftfartsmyndigheten pålagt et ansvar for opprettholdelse av sikkerheten i luftfarten, og dette bør da også fremkomme gjennom luftfartsmyndighetens rolle som regulator. Luftfartstilsynet mener derfor at en søknad om endret lufttrafikktjenesteform i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser bør være gjenstand for en vurdering fra luftfartsmyndighetens side opp mot visse sikkerhetsmessig terskler.

8 Luftfartstilsynet Notat 8 av 9 Disse tersklene kan altså utledes av SSP. Gjennom SSP har norske myndigheter fastsatt retningslinjer for arbeidet med flysikkerhet i Norge, og det er fastsatt flysikkerhetsmål for norsk kommersiell luftfart. Luftfartstilsynet mener derfor at dersom en sikkerhetsvurdering skulle vise at en endring i sikkerhetsnivå ville bryte med målene i SSP, så bør ikke en søknad om endring av luftromsorganisering kunne godkjennes selv om det vil medføre høye kostnader å opprettholde utgangspunktet om kontrollert luftrom. Luftfartstilsynet har derfor kommet frem til at luftfartsmyndigheten først bør vurdere følgende sider av en søknad om endret lufttrafikktjenesteform i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser: - at det er foretatt en nytte-kostnadsanalyse, - at en sikkerhetsvurdering inngår som grunnlag for nytte-kostnadsanalysen, - at den metodikken som er brukt i sikkerhetsvurderingen anses å være i tråd med gjeldende krav til sikkerhetsanalyser i øvrig regelverk om flysikringstjenester, - at forutsetningene og premissene som sikkerhetsvurderingen og nytte-kostnadsanalysen bygger på er holdbare, og - at det er tilstrekkelig sammenheng mellom drøftelser og konklusjon i både sikkerhetsvurderingen og nytte-kostnadsanalysen. Forutsatt at luftfartsmyndigheten finner at analysene er tilfredsstillende etter kriteriene ovenfor, så skal resultatet av nytte-kostnadsanalysen i utgangspunktet være avgjørende for om man skal akseptere den foreslåtte endringen av lufttrafikktjenesteformen i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser. Luftfartsmyndigheten må imidlertid også vurdere søknaden opp mot fastsatte flysikkerhetsmål i norsk SSP. Skulle endringen det søkes om antas å medføre brudd med målene i SSP, så skal ikke søknaden godkjennes. 4. Luftfartstilsynets konklusjon og forslag til revidert forskriftsbestemmelse Det er, som nevnt ovenfor, lite tvilsomt at det vil være krevende å anslå verdien av risikoen ved endring av det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser. De involverte faktorene/parametrene er høyst usikre. For det første er det uklart hvor mange liv som vil kunne gå tapt om en ulykke skulle inntreffe. Men en ulykke som involverer rutefly vil klart nok kunne medføre tap av flere titalls liv, og i verste fall et tresifret antall liv. I tillegg er det vanskelig å anslå tall som angir den konkrete sannsynligheten for en ulykke. Erfaringsmessig vil man kunne anta at sannsynligheten for en ulykke isolert sett neppe er veldig stor. På den annen side vil eventuelle konsekvenser av en ulykke kunne være fatale. Luftfartstilsynets vurdering er likevel at en nytte-kostnadsanalyse (med utgangspunkt i en sikkerhetsanalyse av endringen fra kontrollert til ikke-kontrollert luftrom) der sikkerhetsreduksjonen vurderes opp mot den økonomiske besparelsen av en endring av luftromsorganiseringen, må være påkrevd for å innføre en endring av det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser. Luftfartstilsynet tar utgangspunktet i at yter av lufttrafikktjenester er den som må antas å være nærmest til å vurdere hva som til enhver tid er et hensiktsmessig tjenestenivå i det overliggende luftrommet til AFIS-flyplasser. Luftfartstilsynet foreslår derfor at aktuell yter av lufttrafikktjenester selv gis anledning til å foreslå hvilket tjenestenivå som skal være i det overliggende luftrommet til AFIS-

9 Luftfartstilsynet Notat 9 av 9 flyplasser, gjennom en søknad til luftfartsmyndigheten. Søknaden må baseres på en nyttekostnadsanalyse, som bygger på en sikkerhetsvurdering. Luftfartstilsynet skal på sin side vurdere yter av lufttrafikktjenester sin søknad. Luftfartstilsynets vurdering skal innebære en kontroll av følgende forhold: - at det er foretatt en nytte-kostnadsanalyse, - at en sikkerhetsvurdering inngår som grunnlag for nytte-kostnadsanalysen, - at den metodikken som er brukt i sikkerhetsvurderingen anses å være i tråd med gjeldende krav til sikkerhetsanalyser i øvrig regelverk om flysikringstjenester, - at forutsetningene og premissene som sikkerhetsvurderingen og nytte-kostnadsanalysen bygger på er holdbare, og - at det er tilstrekkelig sammenheng mellom drøftelser og konklusjon i både sikkerhetsvurderingen og nytte-kostnadsanalysen. Dersom dette anses å være gjennomført skal Luftfartstilsynet i utgangspunktet godkjenne søknaden fra tjenesteyter, forutsatt at resultatet i nytte-kostnadsanalysen støtter selve søknaden. Søknaden skal likevel avslås dersom den vurderes å stride mot nasjonale mål for flysikkerhet. På denne bakgrunn foreslår Luftfartstilsynet en endring av luftromsforskriften 8 tredje ledd til å få følgende ordlyd: «Ved flyplass hvor det er etablert AFIS, og som er godkjent for instrumentflyging, skal det være opprettet et tilstøtende overliggende kontrollert luftrom (CTA eller TMA). Ansvarlig yter av lufttrafikktjenester kan, med støtte i en sikkerhetsvurdering og en nytte-kostnadsanalyse, søke om å få opprette en annen tjenesteform enn kontrollert luftrom i det overliggende luftrommet til flyplasser hvor det er etablert AFIS. Luftfartstilsynet skal godkjenne søknaden dersom ikke sikkerhetsvurderingen eller nytte-kostnadsanalysen anses å inneholde avgjørende mangler, og dersom søknaden ikke strider mot nasjonale mål for flysikkerhet.» 5. Høring Luftfartstilsynet ber høringsinstansene om kommentarer til den foreslåtte endringen av luftromsforskriften 8 tredje ledd. Spørsmål om høringen kan rettes til saksbehandler Finn O. Meling, fom@caa.no, tlf Høringsfristen er satt til tirsdag 3. april Høringsuttalelser bes sendt til Luftfartstilsynet, helst pr e-post til postmottak@caa.no. Vi ser gjerne at høringsuttalelsene merkes med referansenummer 17/19289.