Valgseminar 26. februar 2008 i KRD Siri Skåre, Programleder NORDEM ved Senter for Menneskerettigheter, UiO

Transkript

1 Valgseminar 26. februar 2008 i KRD Siri Skåre, Programleder NORDEM ved Senter for Menneskerettigheter, UiO Hvilken tilnærning skal vi ha til kravene om hemmelig stemmegivning og uttilbørlig påvirkning? Min tilnærming vil være et internasjonalt observasjonsperspektiv og de internasjonale standarder som gjelder. Jeg kom hjem fra valgobservasjon i Armenia i forrige uke hvor jeg deltok i OSSE ODIHRs observasjon av presidentvalget. OSSE er organisasjonen for Sikkerhet og samarbeid i Europa og ODIHR er deres institusjon for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter. Jeg har observert valg siden 1993 og siden 2002, som leder av NORDEM ved Senter for menneskerettigheter, rekruttert og lært opp norske valgobservatører til observasjonsoperasjoner i regi av blant annet OSSE og EU. I noen tilfeller har vi også rene norske operasjoner som i Zimbabwe, Nord Kypros og Somaliland for å nevne noen. Gjennom de siste femten årene har vi bidratt til observasjon av langt over hundre valg rundt om i hele verden. Jeg har tenkt til å si noe om følgende: internasjonal valgobservasjon og standarder for valg, betydning av hemmelige valg, stemmestyresammensetning og spørsmål om en permanent nasjonal valgkommisjon og til slutt noen om familiestemmegivning. Jeg skal ikke snakke om elektronisk stemmegivning i ukontrollerte omgivelser, altså utenfor et valglokale, noe som bringer inn nye og helt andre utfordringer når det gjelder utilbørlig press og hemmelig stemmegivning. La meg først ta litt historikk om nyere internasjonal valgobservasjon i vår del av verden og særlig når det gjelder OSSE-regionen. OSSE-regionen strekker seg fra SentralAsia i Øst til USA i vest, totalt 56 land. ODIHR er den institusjonen som har drevet med valgobservasjon lengst og på den mest omfattende måten. De har vært banebrytende i metodeutvikling for valgobservasjon. Frem til 2002 var det primært nye demokratier og overgangsregimer som ble observert av ODIHR. Det har særlig vært viktig å observere land der demokratiske tradisjoner har vært svake og hvor man i mindre grad har hatt et fungerende sivilt samfunn og uavhengige media på plass som kan ta rollen som vaktbikkje. I land som er blitt observert har det ofte vært liten tiltro til myndigheter og opposisjon og kanskje folk flest har vært skeptiske til valgprosessen. Men selv i land med manglede demokratiske tradisjoner har valgprosessen ofte vært bedre enn sitt rykte og vurderinger og rapporter fra ODIHR har kunnet bidra til en mer nyansert oppfatning av prosessen. Samtidig har ODIHRs observasjoner i en rekke land avdekket mange og alvorlige brudd på internasjonale standarder for hva de fleste av oss vil regne som demokratiske valg. Det har de senere år vært kritikk fra en del land såkalt øst for Wien at man bare har observert valg i øst og at man operer med doble standarder for valgobservasjon. ODIHR har derfor de senere år observert valg i mange vestlige etablerte demokratier, inkludert USA, Frankrike, Tyskland, Belgia, UK m.fl. I disse landene har man ikke sett behov for eller hatt ressurser til den samme type observasjonsoperasjoner mht antall observatører og lengde på operasjonen, men det er de samme standarder disse valgene også blir vurdert ut i fra. Det finnes ikke ett sett standarder for tidligere Østblokkland og ett for Vesten, men med knappe ressurser vurderes det mer hensiktsmessig å bruke ressursene der de kan gjøre mest nytte. 1

2 Vestlige land som er blitt observert har i mange tilfeller gitt uttrykk for at det har vært en positiv erfaring og hvor det kommer frem elementer og anbefalinger som er nyttige. Selv i etablerte demokratier kan det være aspekter ved en valgprosess som kan forbedres både når det gjelder lovgivning og gjennomføring. Vi har ikke hatt regulær internasjonal observasjon i Norge, men som et OSSE-land ligger det eksplisitt i forpliktelsene av vi åpner opp for observasjon av blant annet ODIHR. Så hva ville internasjonale observatører sagt i det norske tilfelle? Ved stortingsvalget i 2005 hadde Helsingforskomiteen og NUPI en gruppe personer fra Kaukasus og Sentral-Asia som observerte valgdagen. Selv om det var en liten gruppe så de på mange av de samme aspektene ved et valg som en regulær ODIHR-operasjon ville sett på om enn i mye mindre målestokk og de så bare på selve valgdagen. De kom med en rapport som kommenterte på noen punkter som jeg tror også en ODIHR observasjon ville nevnt. Det som slo denne gruppen og sikkert mange andre som ser på norske valg er den enorme tilliten de fleste av oss har til systemet. For flere av dem som kom fra land med, mildt sagt, svakere demokratiske tradisjoner sa de i rapporten at dette var de første ekte demokratiske valg de noen gang hadde sett. Så det var hovedkonklusjonen. De hadde likevel en del interessante observasjoner så som uklare prosedyrer rundt identifisering av velgere, problemer rundt bretting av stemmesedler slik at man i noen tilfeller kunne se hva velgeren hadde stemt. Familiestemming, hvor flere personer er i stemmeavlukket samtidig, ble sett i en rekke tilfeller noe som ledet dem til å tro at hemmelig stemmegivning ikke var så viktig for norske velgere. Listebærere utenfor stemmelokalene var også noe som forbauset gruppen og som jeg vil tro i andre sammenhenger vil kunne anses som kampanjevirksomhet eller forsøk på press på velgere. Internasjonale standarder Hemmelig stemmegivning uten utilbørlig press er en menneskerettighet som er nedfelt i en rekke internasjonale konvensjoner og andre ikke-juridisk bindende normer og forpliktelser. Rammeverket inkluderer FN menneskerettighetsdeklarasjon fra 1948, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. OSSEs Københavndokument fra 1990, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen for å nevne noe. Dette er forpliktelser som Norge har tiltrådt og som må følges opp. I FNs konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (1966), står det bl.a.: Artikkel 25 Enhver borger skal, uten noen form for forskjellsbehandling som nevnte I artikkel 2 og uten urimelige begrensinger, ha rett og anledning til: (a) Ta del i varetakelsen av offentlige anliggender, direkte eller gjennom fritt valgte representanter; 2

3 (b) å avgi stemme og bli valgt ved frie periodiske valg som skal bygge på alminnelig og lik stemmerett og hemmelig avstemning, som sikrer at velgernes vilje kommer fritt til uttrykk; (c) på alminnelige vilkår ha adgang til offentlige tjenester i sitt land I General comment til konvensjonen heter det at stater skal ta forhåndsregler for å garantere hemmelig stemmegivning og videre at velgeren skal være beskyttet fra enhver form for tvang eller press til å avsløre hva vedkommende har stemt avvik fra denne retten vil være uforenlig med artikkel 25. av konvensjonen. Det er utarbeidet en rekke regionale konvensjoner og standarder, i Europa først og fremst av OSSE og Europarådet. En av de mest detaljerte standardene er en retningslinje fastsatt av Veneziakommisjonen i 2002, Code of Conduct on Electoral Matters. Denne er ikke bindende for medlemsstatene, men den brukes hyppig som referanse når medlemslands valgsystemer vurderes. Alle disse konvensjoner og regler sier helt klart at det skal være en rett og plikt å ha hemmelig stemmegivning. Det er en rett og plikt for velgeren og en plikt for staten å oppfylle denne retten. Valghandlingen Etter at konvoluttene ble fjernet ved valg i Norge, sier valgloven: 9-5. Stemmegivning i valglokalet 3) Velgeren skal i enerom og usett brette sammen stemmeseddelen slik at det ikke er synlig hvilken valgliste velgeren stemmer på. Velgeren leverer stemmeseddelen til stemmestyret, som stempler den med et offisielt stempel. Velgeren legger selv stemmeseddelen ned i en urne. Det er reist spørsmål ved denne nye ordningen. Stemmesedlene er brettet slik at velgeren kan se partinavnet, og velgeren må brette denne motsatt vei før hun får den stemplet. Mange misforstår dette, og den som stempler vil ikke kunne unngå å se partisiden av en rekke stemmesedler. Veneziakommisjonens Code of Conduct sier følgende om dette: 35. The voter should collect his or her ballot paper and no one else should touch it from that point on. I flere land har internasjonale organisasjoner gjort det til et poeng at stempling ikke bør skje mellom avlukket og urnen. I Norge er situasjonen forskjellig fra i de fleste land ved at det er en stemmeseddel for hvert parti. Det å gi ut én offisiell stemmeseddel ved registreringsbordet er derfor ikke et alternativ. Tidligere var konvoluttene et verdipapir det ble holdt regnskap med og velgeren ble gitt bare en slik før hun gikk til avlukket. Konvoluttregnskapet var det som måtte gå opp for vise at det ikke var lagt uregelmessige stemmer i urnen. Man gikk bort fra konvolutter fordi det skapte mye ekstra arbeid, og det var visstnok mye feil innhold i dem. 3

4 Dagens situasjon har sine svakheter. Det hemmelige valget er truet når en i stemmestyret kan se hva en del velgere har stemt om det skjer frivillig eller ufrivillig. Det er et godt prinsipp at bare velgeren skal være i kontakt med stemmeseddelen mellom avlukket og urnen. Andre tekniske måter å forhåndsbrette stemmeseddelen på kan redusere problemet, men ikke eliminere det helt. Dessuten avhenger systemet helt av at den personen som påfører stempelet nyter full tillit og aldri misbruker sin mulighet til å få noen til å vise hva de har stemt. Dette er et punkt hvor jeg tror man bør gjøre systemet mer robust også mot et tenkt misbruk. Aarebrot skal snakke om stemmeseddelkonvolutter i neste bolk av programmet så jeg skal ikke gå videre inn i den diskusjonen nå. Stemmestyrene I Norge er det kommunestyrene som velger et valgstyre som (om nødvendig) i sin tur velger stemmestyrer for de enkelte stemmesteder. Som andre kommunale komiteer er stemmestyrene politisk sammensatt. Det er reist spørsmål ved om det er riktig å ha politisk valgte stemmestyrer, siden det innebærer en risiko for å politisere stemmestyrene og for at enkelte kan misbruke sin adgang til stemmelokalene til å øve utilbørlig press på velgere. Internasjonalt er det to ulike tradisjoner for sammensetning av valgkommisjoner og stemmestyrer, og begge er allment akseptert: politisk sammensetning med vekt på balanse mellom de ulike parter som derved kan passe på hverandre under hele stemmehandlingen og opptellingen eller profesjonelt sammensatt hvor vekten legges på at medlemmene ikke skal ha politiske verv, men være utnevnt i kraft av sin personlige integritet. Begge har sine fordeler og ulemper. Hovedulempen med den politiske modellen er at den politiske kampen bringes inn i valgorganene og ødelegger det uavhengige og nøytrale preg de bør ha, og ulempen med den andre modellen er at ingen personer er nøytrale og medlemmene har, særlig i nye demokratier, ofte blitt utnevnt fra posisjoner med lojalitet til den sittende regjering. I Norge har systemet med politisk valgte valgorganer fungert godt. De som velges har søkt å fylle rollen på en korrekt måte i tråd med lover og forskrifter. Det svært lave antallet klager på valggjennomføring er et tegn nettopp på at systemet fungerer. De land som har valgt en annen modell har uansett tillatt representanter for partier og kandidater å være til stede under hele valgprosessen, noe som ses på som en viktig rettighet, og et eventuelt misbruk av denne rettigheten vil være minst like sannsynlig som at stemmestyremedlemmer misbruker sin rolle. Det at det har vært et par tilfeller av at enkelte stemmestyremedlemmer har misbrukt sin posisjon til ulovlig, partipolitisk virksomhet inne i valglokalet, burde ikke nødvendigvis føre til at et system som har fungert godt, blir endret. Permanent nasjonal valgkommisjon En sak jeg tror ville blitt kommentert av en observasjonsoperasjon i Norge er at valgledelsen på nasjonalt nivå ikke er i tråd det som anbefales internasjonalt. I nye demokratier har det internasjonale samfunn øvet press og innflytelse for å få opprettet valgkommisjoner med overordnet myndighet over hele valggjennomføringen og med betydelig grad av uavhengighet i forhold til landets utøvende myndighet. I Norge er det kommunaldepartementet som forestår den nasjonale ledelse og koordinering som er nødvendig, og det valgte Riksvalgstyret har svært begrenset myndighet (innstille på 4

5 fullmakter og beregne utjevningsmandater). Det at det er det nyvalgte Stortinget som treffer vedtak om et Stortingsvalg er gyldig er en uvanlig ordning. Både ut fra hensynet til eksempelets makt og for å stå sterkere ved eventuelle fremtidige utfordringer av det norske valgsystemet, kan det være naturlig å se på denne ordningen på nytt. Familiestemmegivning I nye demokratier er såkalt familiestemmegivning et utbredt problem. Under påskudd av at særlig familiens kvinnelige medlemmer ikke kan lese, eller at enkelte familiemedlemmer er svaksynte eller har andre grunner for ikke å fylle ut stemmeseddelen selv, opptrer både to og flere inne i stemmeavlukket samtidig. Det er opplagt at ordningen med hjelp til dem som trenger det misbrukes, og det innføres stadig strengere tiltak for redusere praksisen. Av tiltakene kan nevnes: En person kan bare hjelpe én annen person, det skal klart godtgjøres overfor stemmestyret at vedkommende trenger hjelp, det stilles krav om at den som hjelper ikke er partirepresentant i lokalet, og den som bistår skal signere enten i en egen protokoll eller ved velgerens navn i manntallet for å vise at slik assistanse ytes. I valgloves $ 9-5 (5) heter det: Velger som har behov for det, kan selv be stemmestyret om å få nødvendig hjelp ved stemmegivningen. Velger med alvorlig psykisk eller fysisk funksjonshemning kan selv peke ut en ekstra hjelper blant de personer som er til stede i valglokalet. Stemmestyret skal gjøre hjelperen oppmerksom på at vedkommende har taushetsplikt. Det er sannsynlig at krav om å hjelpe et familiemedlem vil bli mer vanlige også i Norge. Da er det viktig, ikke minst med tanke på den demokratiske oppdragelse, at prosedyren er slik at det oppleves av alle at dette bare innvilges unntaksvis, og med strenge kontrolltiltak. Slike kunne være at partirepresentanter ikke kan hjelpe, at behovet må sannsynliggjøres og at det skal noteres i manntallet at slik assistanse er gitt og av hvem. Konklusjon. Klare regler som følger internasjonale standarder er helt sentralt i en valgprosess, men jeg tror det er enda viktigere å ha et system som folk stoler på ikke nødvendigvis de perfekte reglene. Man kan ikke nødvendigvis regulere seg bort fra juks og press. I Armenia hvor jeg var forrige uke er nå det formelle regelverket i følge OSSE ODIHR i stor grad i samsvar med internasjonale standarder. Prosessen er i godt regulert, stemmestyrer har representasjon fra posisjon og opposisjon, partirepresentanter kan stille som observatører gjennom hele valgprosessen, man har streng kontroll med stemmesedler og konvolutter, passene til velgere blir stemplet etter stemmegivning og det skal i det hele tatt være vanskelig å jukse. Likevel var det i valglokalet hvor jeg fulgte opptellingen eksempel på juks. Så selv om regelverket er i hht internasjonale standarder er gjennomføringen en minst like viktig del av en valgprosess. Valgene i Norge ser ut til å nyte stor tillit i befolkningen, men det kan likevel være rom for forbedringer. Hemmelig stemmegivning skal stå helt sentralt i valghandlingen og er etter mitt skjønn den beste måten å unngå utilbørlig press både i og utenfor valglokalet. Dersom 5

6 stemmen holdes hemmelig og velgeren stoler på at dette er tilfellet vil folk som eventuelt ønsker å utøve press aldri kunne vite om de lykkes i sine forsøk på å påvirke velgere. Så ved å gjøre noen justeringer i systemet nå vil man kunne gjøre det mer robust mot eventuelt fremtidige forsøk på juks og press. 6