Infoark tiltaksveileder landbruk økonomi

Transkript

1 Infoark tiltaksveileder landbruk økonomi Per Kristian Rørstad Institutt for økonomi og ressursforvaltning Universitetet for miljø og biovitenskap Postboks 5003, 1432 Ås Innledning I følge tiltaksveilederen (DN mfl., 2007) skal det alltid foretas en skjønnsmessig samfunnsøkonomisk vurdering av alle tiltak. Imidlertid, det skal i utgangspunktet oppnås god miljøstandard i alle vannforekomster, og derfor er første trinn å finne fram til de tiltak som til lavest kostnad for samfunnet oppfyller dette målet (DN mfl, 2007:34). Tiltaksveilederen nevner videre at i neste trinn skal kostnadene ved tiltakspakker vurderes opp mot nytten av dem. Det er en (subtil) inkonsistens i denne argumentasjonen. Dersom det er satt et mål for vannkvaliteten er det allerede gjort en vurdering (implisitt eller eksplisitt) av nyttesiden. Uansett, ved vurdering av enkelttiltak er det kostnadene sammen med effekten som er viktigst. Disse kan evt. kombineres for å beregne kostnadseffektiviteten. I en samfunnsøkonomisk analyse skal samfunnsmessige verdier brukes, dvs. den nytten og kostnadene samfunnet får fra tiltaket. Disse kan være forskjellige fra privat nytte og kostnad for tiltaket. For eksempel, dersom en bonde mottar tilskudd for å gjennomføre et tiltak er ikke dette en kostnad for samfunnet, men en omfordeling 1. For bonden er imidlertid tilskuddet en inntekt som må tas med når en gjør en privatøkonomisk vurdering av tiltaket/virkemidlet. Et annet eksempel er verdien av avlingstap som følge av et tiltak. For bonden er det den prisen han oppnår på avlingen som er relevant, men i en samfunnsøkonomisk analyse kan det argumenteres for å bruke en annen verdi (pris). Det ligger (til dels betydelige) subsidier innbakt i den prisen bonden oppnår. Som nevnt ovenfor er subsidier en omfordeling og ikke en samfunnsmessig kostnad. Siden de fleste landbruksprodukter kan importeres, vil verdensmarkedsprisene representere alternativverdien/-kostnaden for norsk produksjon og er således et riktigere estimat på den samfunnsmessige kostnaden. De fleste tiltak fører til en ujevn strøm av nytte/inntekt og kostnad over tid. Tiltak vil typisk kreve investeringer ved oppstart, og det vil påløpe årlige (periodevise) kostnader til drift og vedlikehold. For å sammenligne nytte og kostnad som påløper på ulike tidspunkter, brukes en samfunnsmessig diskonteringsrente. Denne blir fastsatt av Finansdepartementet. For tiden er den 4% for tiltak med lav risiko (se DN mfl. kap ). I en privatøkonomisk analyse er diskonteringsrenten subjektiv, dvs. det er bondens avkastningskrav som bør ligge til grunn for fastsetting av rentefoten. Beregning av årlig kostnad for et tiltak Nytte/inntekt eller kostnader som faller på ulike tidspunkter med samme tallverdi vil ha ulik verdi sett fra et gitt tidspunkt, selv om en justerer for inflasjon. På en forenklet måte kan dette forklares med at et gitt beløp i dag gir større handlingsrom, dvs. større mulighet for å utnytte alternativer, enn det samme beløpet på et senere tidspunkt. 1 Det er kostnader forbundet med å kreve inn skatter og å administrere tiltakene (transaksjonskostnader). De siste kan være relativt store, men vi vil se bort fra disse her. 1/5

2 For å beregne årlig kostnad, egentlig årlig ekvivalent kostnad eller annuitet, tar vi utgangspunkt i strømmen av nytte/inntekter og kostnader i et prosjekt. Disse faller på ulike tidspunkter, t. Prosjektet starter på tidspunkt (nå eller i år) og slutter på tidspunkt t = T-1. Antall år prosjektet varer er med andre ord T. Inntekter/nytte på tidspunkt t benevnes B t og kostnader benevnes C t. Første steg i beregningen er å finne verdien av prosjektet på tidspunkt. Denne verdien kalles netto nåverdi av prosjektet (NPV) og kan beregnes ved: ( ) ( ) NPV = B C 1 + r t t hvor r er diskonteringsrenten. Det vi ønsker å finne er en fast årlig verdi som gir den samme nåverdien. Med andre ord ønsker vi å finne en verdi K slik at: ( ) NPV = K 1 + r Dersom årlig differansen mellom nytte og kostnad er konstant over tid, vil K selvsagt være lik B t C t, og det er ikke behov for videre beregninger. I motsatt fall kan vi løse [2] med hensyn på K: K = NPV ( 1 + r ) Nevneren er en endelig geometrisk rekke med kvotient (1 + r) -t. Setter vi løsningen av denne rekken inn i [3] får vi: T r (1 + r) r(1 + r) r(1 + r) K = NPV = NPV = T T T ( Bt Ct ) ( 1 + r ) [4] 1 + r (1 + r) 1 (1 + r) 1 (1 + r) 1 En enkel måte å tolke ligning [4] på er å bruke et banklån som eksempel. Dersom en låner et beløp på NPV i dag (nåverdien av lånet) og starter tilbakebetalingen om et år, er K det årlige beløpet som dekker renter og avdrag, dvs. et annuitetslån. Nåverdi og kostnadseffektivitet I en samfunnsøkonomisk analyse hvor alle elementer (dvs. nytte og kostnader) er verdsatt vil en kunne bruke nåverdien (NPV) som kriterium for valg av prosjekter å gjennomføre. Dersom nåverdien er positiv er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt (per definisjon). Imidlertid, en verdsetting av alle nytte- og kostnadskomponentene er ofte vanskelig. F.eks. vil det kunne være vanskelig å beregne nytten av bedret vannkvalitet av et enkelttiltak. For mer detaljer om dette vises det til vedlegg 3 i DN mfl. (2007). Marginalnytten vil også normalt være avtagende med økende vannkvalitet. Dette betyr at gjennomsnittlig økning i nytte vil være størst for det tiltaket som settes inn først, noe som igjen betyr at rekkefølgen tiltakene vurderes i vil påvirke nåverdien. En måte å unngå noen av problemene ved å bruke nåverdi som kriterium, er å bruke kostnadseffektivitet som rangeringskriterium. Kostnadseffektivitet er kostnaden ved tiltaket dividert på (den fysiske) effekten av tiltaket, f.eks. kroner pr. redusert kg fosfortap til et vassdrag. Kostnadseffektiviteten til de ulike tiltakene kan brukes til å finne den billigste måten å nå et gitt miljømål på. Kriteriet er ikke helt uten problemer selv om hovednytten (f.eks. utslippsreduksjonen) ikke verdsettes i kroner. For en del tiltak vil effekten variere fra år til år for eksempel pga. variasjoner i været, og variasjonen kan være relativt stor. Dette kan en ta hensyn til i en full nytte-kostnadsanalyse (nåverdiberegning), men er vanskelig å [1] [2] [3] 2/5

3 håndtere direkte når en beregner kostnadseffektivitet. Et annet mulig problem er at effekten av tiltak varierer over tid av andre årsaker enn været, f.eks. tregheter i det biologiske/fysiske systemet. Dette betyr at effektene i fall burde vært diskontert og annuitet beregnet for å være konsistent med kostnadsdelen av brøken. Normalt gjøres ikke dette. Kostnader knyttet til tiltak i jordbruket Endret gjødslingspraksis Dette kan være en samling av ulike mulige tiltak, f.eks. 1. redusert/endret gjødsling (redusert tilførsel av næringsstoffer eller mer balansert tildeling) 2. endret husdyrgjødselhåndtering 3. mer presis tildeling av gjødsel (delt gjødsling, presisjonsjordbruk) Kostnadene ved redusert/endret gjødsling er i prinsippet relativt enkle å identifisere: verdien av redusert/endret gjødselbruk og verdien av redusert avling. Ved beregning av avlingseffekten er det viktig å ikke ta utgangspunkt i de tradisjonelle gjødselplanleggingsprogrammene som vanligvis brukes. Disse tar utgangspunkt i plantenes behov gitt et ønsket avlingsnivå og beregner ikke effekten av endret næringsstofftilførsel. Litt forenklet, responsen på næringsstoffer antas å være lineær, mens all biologi tilsier at den er avtagende med stigende tilførsel (i alle fall det relevante området). I enkelte tilfeller kan det tenkes at tiltaket er lønnsomt for bonden, f.eks. ved høyt innhold av fosfor i jorda kan bonden gå over til et billigere gjødselslag uten at avlingen går ned. Endret husdyrgjødselhåndtering er langt mer komplisert å håndtere. Dette fordi det er flere tiltak bonden kan gjennomføre og i ulike kombinasjoner. De kan grovt deles inn i endret tidspunkt for spreding, utvidet lager og endret spredemetode. Felles for tiltakene er at de skal øke utnyttelsesgraden av næringsstoffene i husdyrgjødsla og dermed redusere tapene og behovet for kunstgjødsel. I praksis vil dette si at en større andel spres i vekstsesongen og/eller at tapene av næringsstoffer under og etter spredning reduseres. 100% Spredning av husdyrgjødsel 80% 60% 40% høst sommer vår 20% 0% Hele landet Sør-Østlandet Rogaland Hedmark og Oppland Vestlandet Trøndelag Nord-Norge Figur 1. Spredning av husdyrgjødsel, %vis fordeling av mengde i ulike sesonger. Kilde: Gundersen og Rognstad (2001). Forskriften som regulerer bruken av husdyrgjødsel (LMD 2003) krever at lagringskapasiteten skal være minimum 8 måneders produksjon. Dette betyr at 75% av gjødsla kan spres om våren. Som en kan se av figuren ovenfor ble bare omtrent 60% spredd om våren i For 3/5

4 åpen åker er andelen spredd om våren høyere, men bortsett fra for Rogaland er den under 75%. Dette betyr at det et er potensial for økt vårspredning ute at det krever investeringer. Kostnadne ved økt andel vårspredning er i hovedsak en rettidskostnad (laglighetskostnad) og økt arbeidskraftbehov om våren. Økt spredning om våren vil medføre at en del skifter vil bli sådd noe senere, noe som kan resultere i lavere avling. På den positive siden vil økt vårspredning redusere behovet for kunstgjødsel. Hvor stor denne reduksjonen er, avhenger særlig av forskjellene i ammoniakktap mellom de ulike sesongene, som igjen er avhengig av været og tid mellom spredning og nedmolding. Siden bønder ikke spres en større andel om våren tyder det på at rettidskostnadene er for store, prisen de setter på eget arbeid om våren er høy, eller mangler informasjon om effektene. Hovedeffekten av utvidet lager er muligheten for å spre en større andel i vekstsesongen. Gevinstene er som nevnt over, men det er relativt kostbart å utvide lageret. For bonden er dette neppe lønnsomt, unntatt ved nye anlegg. Breispredning av gyll med tankvogn er den dominerende spredemetoden (>95%). Det finnes flere alternativer, f.eks. slepeslanger og direkte nedfelling. Disse alternative metodene føre bl.a. til lavere ammoniakktap og dermed også reduserte luktplager. Slik utstyr er generelt dyrt, og ikke lønnsomt for de fleste. På den andre siden vil f.eks. direkte nedfelling gi en stor grad av fleksibilitet når det gjelder kombinasjon med andre tiltak/agronomisk praksis. Nedfelling lar seg kombinere med direktesåing og andre former for endret jordarbeiding og samtidig holde kravet til tid mellom spredning og nedmolding. Økt vanninnblanding vil også kunne redusere tapet av ammoniakk. I følge Gundersen og Rognstad (2001) er det bare om lag 18% som blander inn en del vann eller mer. Økt vanninnblanding har lave direkte kostnader, dvs. vann, men medfører økt tidsforbrukt og maskinkostnader ved spredning, samt at pakkeskadene kan øke, dvs. det kan føre til redusert avling. Endret/redusert jordarbeiding Endret jordarbeiding vil kunne medføre behov for investering i ny redskap, kanskje med unntak av en overgang fra høstpløying til vårpløying. Redusert jordarbeiding vil øke sprøytebehovet, til dels betydelig (direktesåing). Arbeidskraftbehovet vil også variere med de ulike jordarbeidingsmetodene, noe som har flere effekter. For det første vil maskinkostnadene (dvs. kostnader knyttet til bruk av traktor) variere og for det andre vil arbeidskraftkostnaden variere. Det siste vil være vanskeligst å fastsette fordi alternativverdien av bondens arbeidskraft vil variere over året. En overgang fra jordarbeiding om høsten til våren kan føre til lavere arbeidsinnsats, men verdien av arbeid er høyere om våren pga. høyere behov for arbeidskraft. I tillegg vil økt tidsforbruk om våren kunne føre til rettidskostnader, som diskutert ovenfor. Redusert jordarbeiding vil i de fleste tilfeller føre til redusert avling. Hvor avlingsreduksjonen blir, avhenger av en rekke faktorer, men den kan være signifikant. Vegetasjonssone Kostnadene ved vegetasjonssoner er relativt enkle å estimere. Dersom arealet hvor sonen legges er i produksjon, vil bortfallet av denne produksjonen representere en kostnad. Denne kostnaden er relativt enkel å estimere. Etableringen og vedlikeholdet av sonen vil normalt 4/5

5 medføre en kostnad (som det gis tilskudd til enkelte steder). I enkelte tilfeller kan sonen fortsatt brukes til produksjon (høy), og verdien av denne må i fall inkluderes når totalkostnaden beregnes. Fangdam I likhet med vegetasjonssoner er det tre typer kostnader som er relevante: alternativ verdien av arealet, etableringskostnaden og vedlikeholdskostnad. Det er allerede gjort en del beregninger av etableringskostnadene, se Bechmann m.fl. (2006:34). Referanser Bechmann, A., A. Pengerud, L. Øygarden, A.F Øgaard. og N. Syversen (2006). Tiltak mot fosfortap fra jordbruksarealer rundt vestre Vansjø. Bioforsk rapport vol. 1 nr DN (Direktoratet for naturforvaltning) mfl. (2007). Vannforskriften. Veileder i arbeidet med miljøtiltak. Versjon 1.0. ( Gundersen, G.I. og Rognstad O. (2001). Lagring og bruk av husdyrgjødsel. Rapport 2001/39, SSB. LMD (2004). Forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav. (FOR ) ( 5/5