Strategisk plan. for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer Høringsutkast

Transkript

1 Strategisk plan for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer

2 Innholdsfortegnelse: KAPITTEL 1 INNLEDNING... 3 KAPITTEL 2 PROSESS OG INVOLVERING... 4 KAPITTEL 3 LANGSIKTIG STRATEGISK MÅL... 5 KAPITTEL 4 DELMÅL OG TILTAK... 7 Kapittel 4.1 DELMÅL DATAGRUNNLAG... 8 KRITERIEUTVIKLING OG PRIORITERING... 9 METODEUTVIKLING OG BRUK Kapittel 4.2 DELMÅL FORVALTNINGSSTRUKTUR OG FORVALTNINGSRUTINER VIRKEMIDLER KUNNSKAP OG KOMPETANSE Kapittel 4.3 DELMÅL FORMIDLING TILGJENGELIGHET OG BRUK SAMARBEID KAPITTEL 5 GJENNOMFØRINGSPLAN

3 KAPITTEL 1 INNLEDNING Riksantikvarens strategiske plan for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er utarbeidet på oppdrag fra Miljøverndepartementet, som en oppfølging av prioriterte tiltak omtalt i bl.a. NOU 2002:1 Fortid former framtid, St.meld. nr.16 ( ) Leve med kulturminner og St.prp. nr.1 ( ) og de siste årenes tildelingsbrev for Riksantikvaren. Den strategiske planen omfatter de forvaltningsrelaterte oppgaver som ligger til Riksantikvarens ansvarsområde som fagdirektorat. Den gjelder alle arkeologiske kulturminner i landet, uavhengig av beliggenhet, alder eller etnisk tilknytning. Den strategiske planen er først og fremst et styringsdokument for Riksantikvarens satsinger i perioden Sammen med andre relevante strategidokumenter ved institusjonen, samt nasjonale og internasjonale rammer og føringer, skal planen legges til grunn for direktoratets arbeid med arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. Planen, og tiltak som følger av denne, vil i tillegg ha en klar funksjon som styringsdokument for øvrige institusjoner som er gitt myndighet i ht. forskrift om faglig ansvarsfordeling mv etter kulturminneloven. Forutsigbarhet og tydelighet er sentrale begreper i de dokumenter som ligger til grunn for oppdragsbestillingen. Den strategiske planen har som mål å identifisere og videreutvikle særlige innsatsområder, som på kortere eller lengre sikt vil bidra til en kunnskapsstyrt, tydelig og god forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. Et annet viktig mål med planen er å peke på tiltak som kan bidra til å gjøre forhistorien mer interessant for allmennheten. I den strategiske planen er det gjennomgående brukt betegnelsen arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. Arkeologiske kulturminner forstås i ht. Vallettakonvensjonen som alle rester og gjenstander og alle andre spor etter menneskeheten fra tidligere epoker - når bevaring og undersøkelse av dem bidrar til å følge menneskets historie og dets forhold til naturmiljøet - når utgravning eller oppdagelse samt andre forskningsmetoder utgjør hovedkildene til kunnskap om mennesket og det tilknyttede naturmiljø Den arkeologiske kulturarv omfatter strukturer, byggverk, grupper av bygninger, andre områder utnyttet av mennesker, løse og faste kulturminner av enhver art, så vel som det miljø de er en del av, enten de befinner seg på land eller under vann. 1 Arkeologiske kulturmiljøer forstås i henhold til Lov om kulturminner (kml) som områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng. 2 Den strategiske planen gjelder for perioden , med en planlagt revisjon i Planen er ment å være dynamisk, i den forstand at det vil være rom for kursendringer underveis dersom utenforliggende endringer eller erfaringer skulle tilsi det. 1 Europarådets konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarv (revidert) (Vallettakonvensjonen), Artikkel 1 pkt 2 og 3 2 Lov 9.juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kml) 2 annet ledd 3

4 KAPITTEL 2 PROSESS OG INVOLVERING Riksantikvaren har det overordnete faglige ansvaret for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer i Norge, og er ansvarlig for innhold og utforming av den strategiske planen. Det har vært lagt stor vekt på å involvere og samarbeide med eksterne miljøer for å få relevante innspill, samt sikre en stor og bred forankring av strategidokumentet. I arbeidet har det også vært hentet inn erfaringer og ideer fra andre lands forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. Foredragsholdere fra ulike land har vært invitert til Riksantikvarens seminarer, og prosjektledelsen har hatt møter og deltatt på relevante seminarer i utlandet. Riksantikvaren har også deltatt i et evalueringsarbeid knyttet til kunnskapsproduksjon i forvaltningsarkeologien i regi av Kulturarvstyrelsen i Danmark og vi har hatt møter og diskusjoner med ulike aktører i kulturminneforvaltningen i Nederland. Seksjon for arkeologiske kulturminner, Kulturminneavdelingen, har hatt hovedansvaret for arbeidet med den strategiske planen, men alle avdelinger ved institusjonen har på ulik måte vært trukket inn i arbeidet, blant annet gjennom en SWOT-analyse 3 og en intern arbeidsgruppe. Det har også vært lagt stor vekt på å involvere eksterne miljøer. For å få til dette har prosjektledelsen blant annet deltatt på regionvise forvaltningsmøter og orientert om arbeidet. I tillegg har det vært gjennomført en større spørreundersøkelse i samarbeid med Vegdirektoratet der de to sektorenes holdninger til hverandres arbeidsfelt har vært tema. Det er også gjennomført intervjuer og samtaler med utvalgte institusjoner i regional kulturminneforvaltning og Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU). Oppdragsbestillingen fra Miljøverndepartementet forutsatte et nært samarbeid med regional kulturminneforvaltning og dialog med tiltakshavere, grunneiere og planmyndigheter. Dette ble delvis løst ved å arrangere tre seminarer, to i 2009 og ett i Seminarene har tatt opp følgende tema og problemstillinger: Seminar 1 Hvorfor bevarer vi, hva og hvordan? Seminar 2 Kunnskapsproduksjon og kunnskapsoverføring Seminar 3 Dialog og samhandling i forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer I tillegg til seminarrekken ble det lagt opp til møter med et utvalg av institusjonene i regional kulturminneforvaltning for å få tanker, ideer, erfaringer og innspill. Følgende institusjoner ble besøkt: Bergen museum, Kulturhistorisk museum, Møre og Romsdal fylke, NIKU, Norsk maritimt museum, Oppland fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Sametinget, Troms fylkeskommune og Vest-Agder fylkeskommune. I tillegg har Vitenskapsmuseet kommet med en skriftlig tilbakemelding. Riksantikvaren har også mottatt andre innspill fra aktører som på ulike måter blir berørt av forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. 3 SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats 4

5 KAPITTEL 3 LANGSIKTIG STRATEGISK MÅL Med utgangspunkt i Miljøverndepartementets strategiske mål på kulturminnefeltet 4 har Riksantikvaren utformet følgende langsiktige strategiske mål for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer i perioden : Langsiktig strategisk mål Arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer forvaltes som unike kilder til kunnskap om fortidens samfunn, og som grunnlag for opplevelse og bruk Etter siste istid for ca år siden har det levd mennesker i Norge som har etterlatt seg fysiske spor. Disse konkrete sporene og sammenhengen mellom dem, representerer uerstattelige kilder til kunnskap om tidligere generasjoners liv og virke. For det meste av vår historie har vi ikke noe annet kildemateriale som kan gi oss slik innsikt. De eldste kulturminnene har siden hatt et strengt lovvern gjennom fredning. Den gang ble det satt et skille ved reformasjonen ved at det kun var kulturminner fra oldtid og middelalder som var omfattet av den automatisk fredningen. Dette er videreført fram til i dag og har ført til at etterreformatoriske arkeologiske kulturminner ikke har det samme juridiske vernet som de førreformatoriske. Arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer, representerer unike og uerstattelige kunnskapsog opplevelsesobjekter og miljøer, og utgjør en viktig erfarings- og kunnskapsbank for nålevende og fremtidige generasjoner. I tillegg til å representere uerstattelige kilder til kunnskap om forhistorien, er arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer også en viktig ressurs for samfunnet. De bidrar positivt i utviklingen av levende lokalsamfunn, gir steder særpreg og egenart, grunnlag for opplevelser og fungerer som ressurs for verdiskaping. Til grunn for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer ligger i dag en rekke sentrale rammer og føringer, blant annet kulturminneloven med forskrifter, plan- og bygningsloven, nasjonale resultatmål samt internasjonale avtaler og konvensjoner. Kulturminnelovens formål er at Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. 6 4 Mangfaldet av kulturminne og kulturmiljø skal forvaltast og takast vare på som bruksressursar, og som grunnlag for kunnskap, oppleving og verdiskaping. Eit representativt utval av kulturminne og kulturmiljø skal takast vare på i eit langsiktig perspektiv (Prop. 1S ( )). 5 Lov Af 13. Juli 1905 (Nr. 4) Om Fredning Og Bevaring Af Fortidslevninger 6 Kml 1 første ledd 5

6 Videre heter det at Strategisk plan for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressursene som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet. 7 Det er viktig å fortsette arbeidet med å gjøre forhistorien relevant for folk flest og å skape interesse, forståelse og ansvarsfølelse for forvaltingen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. Ved å øke folks kunnskap om kulturminners og kulturmiljøers historiske verdi og hvor de befinner seg i landskapet, vil man også kunne redusere tapet av slike kulturminner og derved nå det nasjonale resultatmålet om at det årlige tapet av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer ikke skal overstige 0,5 % 8. Internasjonale konvensjoner forplikter også Norge til å forvalte vår fysiske kulturarv på en forsvarlig måte. I 1995 ratifiserte Norge Vallettakonvensjonen Europarådets konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarv. Formålet med konvensjonen er å verne om arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer som en kilde til felles europeisk historie og identitet, og som redskap for vitenskapelige og historiske undersøkelser. To andre konvensjoner som også er særlig viktige for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er Firenzekonvensjonen Europarådets landskapskonvensjon (ratifisert av Norge i 2001) og Farokonvensjonen Europarådets rammekonvensjon om kulturarvens verdi for samfunnet (ratifisert av Norge i 2008). Viktige elementer i Faro-konvensjonen er bl.a. alle kulturelle gruppers rett til at deres kulturarv bevares, bærekraftig utnyttelse av kulturminnene i samfunnsutviklingen, folks tilgang til kulturminnene, samt den demokratiske forvaltning av dem. Lokal forankring og medvirkning er også et viktig mål i landskapskonvensjonen der det legges vekt på å styrke enkeltmenneskets og lokalsamfunnets medvirkning i arbeidet med vern, forvaltning og planlegging av landskap. 7 Kml 1 annet ledd 8 De nasjonale resultatmålene for kulturminnefeltet er under revisjon, men nye resultatmål vil ikke foreligge før etter at dette strategidokumentet legges fram. 6

7 KAPITTEL 4 DELMÅL OG TILTAK For å nå det langsiktige strategiske målet er det formulert tre delmål. Til hvert av disse delmålene er det igjen skilt ut tre innsatsområder med tilhørende tiltak, som inkluderer både pågående arbeid og nye satsinger. Rekkefølgen må ikke oppfattes som en prioritering av hva som er viktige og eventuelt mindre viktige tiltak (jf. gjennomføringsplanen i kapittel 5). Det er Riksantikvaren som er ansvarlig for oppfølgingen av strategien og gjennomføringen av de ulike tiltakene. Mange av tiltakene krever like fullt et tett samarbeid med ulike aktører både i og utenfor kulturminneforvaltningen. Delmål 1 Sikring av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer baseres på et godt datagrunnlag, enhetlige kriterier og forsvarlige metoder Delmål 2 Forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er tydelig og preges av god dialog og ressursbruk Delmål 3 Allmennhetens interesse og ansvarsfølelse for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er styrket 7

8 Kapittel 4.1 DELMÅL 1 Delmål 1 Sikring av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer baseres på et godt datagrunnlag, enhetlige kriterier og forsvarlige metoder Tiltak for å nå dette delmålet er fordelt på tre innsatsområder Datagrunnlag Kriterieutvikling og prioriteringer Metodeutvikling og bruk DATAGRUNNLAG En tydelig og god forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er avhengig av pålitelige og tilgjengelige oversikter og registre over kjente kulturminner. Askeladden 9 fungerer i dag som landsdekkende kulturminnedatabase. I 2009 ble det også etablert en publikumsutgave av databasen med navnet Kulturminnesøk 10. Forutsetningen for at registrene skal fungere tilfredsstillende er at dataene er oppdaterte og kvalitetssikret, slik at stedfesting og faktaopplysninger om de enkelte kulturminnene er riktige. Det er også en utfordring å videreføre arbeidet med nyregistreringer, bl.a. for å dekke områder og kulturminnetyper som tidligere ikke ble omfattet av registreringene for Økonomisk kartverk. I en helhetlig og samordnet arealplanlegging er det også viktig for kulturminneforvaltningen å kunne synliggjøre potensialet for funn av ikke kjente arkeologiske kulturminner, for eksempel gjennom bruk av prognosekart. Blant arkeologene i fylkeskommunene/sametinget og på forvaltningsmuseene finnes det mye kunnskap om hvilke faktorer som kan brukes for å angi potensialet for funn av kulturminner i et område. Det er også gjennomført forskning og utprøving av ulike former for prognoseverktøy, både nasjonalt og internasjonalt. Videre forskning og utvikling på dette området og sammenstilling av eksisterende kunnskap er imidlertid nødvendig. Kunnskap om kulturminnenes og kulturmiljøenes tilstand, hvordan den utvikler seg og årsaker til endringer, er viktig for en god politikkutforming og fornuftig forvaltning. Miljøovervåking (MOV) gir resultater gjennom systematisk og langsiktig innhenting av data. Dette gir grunnlag for å avgjøre hva slags tiltak som skal settes i verk dersom kulturminner er truet av skade eller ødeleggelse. Gjennom systematisk overvåking med rullerende 9 Askeladden Riksantikvarens database for kulturminner 10 Kulturminnesøk - 8

9 rapportering, vil man finne ut hvilken effekt tiltakene har. Viser det seg nødvendig, kan tiltakene justeres eller endres. Riksantikvaren har utarbeidet en egen strategi for MOV 11. Årlige rapporteringer og oversikter, som for eksempel KOSTRA 12 -rapporteringen og data fra Askeladden, gir nødvendige opplysninger om bl.a. ressursbruk og prioriteringer innenfor kulturminneforvaltningens ulike arbeidsfelt. Slike rapporteringer og oversikter er sentrale som grunnlag for videre prioriteringer. For å sikre at kulturminneforvaltningen har et godt datagrunnlag, skal følgende tiltak settes i verk: D1 D2 D3 D4 KULTURMINNEDATA Oppdatere og kvalitetssikre kulturminnedata i Askeladden. REGISTRERINGER Bidra til å etablere og gjennomføre nasjonale og regionale registreringsprosjekter og videreutvikle arbeidet med ulike prognoseverktøy. MILJØOVERVÅKING Følge opp de foreslåtte tiltakene i Riksantikvarens strategi for miljøovervåking, med fokus på metodeutvikling og etablering av nye overvåkingsprogram for bl.a. arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. OVERSIKTER/STATISTIKK Framskaffe relevant statistisk materiale gjennom å videreutvikle eksisterende rapporteringssystemer og registre og tilgjengeliggjøre dette som grunnlag for prioritering. KRITERIEUTVIKLING OG PRIORITERING Økt grad av forutsigbarhet i forvaltningen stiller krav til mest mulig enhetlige verdivurderinger, og behov for et felles nasjonalt kriteriesett for vurdering av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. For å kunne sikre lokale særtrekk og regionale forskjeller må et slikt kriteriesett være både romslig og dynamisk. Dette må også ses i sammenheng med vurderinger av hva som er nasjonale interesser, og hvordan man skal sikre et representativt utvalg av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. I tillegg må det gis føringer for hvilke kriterier som skal legges til grunn ved vurdering av ulike saker bl.a. ved dispensasjonsspørsmål iht. kml 8, vilkårsutforming i ht. kml 10, forskningsgravninger i ht. kml 11 b, skjøtsel og tilrettelegging iht. kml 11 a. Det samme gjelder også for vurderinger som legges til grunn for utarbeidelse av bevaringsprogrammer og verneplaner. Norge har ratifisert Haagkonvensjonen av 1954 om beskyttelse av kulturarv ved væpnet konflikt 13. Konvensjonens annen tilleggsprotokoll fra 1999 er ikke ratifisert, men det er igangsatt et arbeid med tanke på slik ratifisering. Som et ledd i dette arbeidet vil det være nødvendig å velge ut og nominere særlig verdifulle kulturminner til utvidet beskyttelse etter tilleggsprotokollen. 11 Strategi for miljøovervåking på kulturminnefeltet Kommune-Stat-Rapportering (Statistisk Sentralbyrå) 13 UNESCO-konvensjonen om bevaring av kulturminner under væpnet konflikt (Haag, ) 9

10 Videre er det et uttrykt mål i Norsk miljøpolitikk at et representativt utvalg av særlige verdifulle arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer fra ulike tidsepoker med deres egenart og variasjon skal sikres. For å nå dette målet må det blant annet legges større vekt på sikring av etterreformatoriske arkeologiske kulturminner og den kunnskapsverdien disse representerer. Det er også et uttrykt mål at mangfoldet av kulturminner i dagens flerkulturelle samfunn skal sikres. Dette krever en bevissthet om og større vektlegging av nasjonale minoriteters kulturminner. For å sikre størst mulig grad av forutsigbarhet knyttet til verdivurderinger og faglige prioriteringer i kulturminneforvaltningen, skal følgende tiltak settes i verk: KP1 KP2 KRITERIER Videreutvikle kulturminneforvaltningens kriterier 14 og fremme en enhetlig bruk av disse når det gjelder vurdering av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer, uavhengig av alder. SÆRLIG VERDIFULLE KULTURMINNER Prioritere særlig verdifulle arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer og utarbeide planer for sikring av disse. METODEUTVIKLING OG BRUK Større krav til forutsigbarhet, effektivitet og forenkling i forvaltningen forutsetter godt utviklede nasjonale standarder. På noen områder innenfor arkeologien finnes det allerede slike standarder. For middelalderbyene er det utarbeidet en standard for krav til miljøovervåkning og undersøkelser av kulturlag 15. Det er også utarbeidet en egen standard for registrering av tap og skade på automatisk fredete kulturminner 16. Det er likevel et stort behov for standarder på en rekke andre områder. For eksempel der utveksling av data/kunnskap vanskeliggjøres ved at forskjellige forvaltningsinstitusjoner bruker ulike registrerings- og dokumentasjonsmetoder, og der manglende standarder medfører unødvendig ressursbruk. Riksantikvaren må ha et overordnet ansvar som koordinator og pådriver for utvikling av slike standarder, og for at dataene er tilgjengelige. De siste årene har det vært en stadig utvikling innenfor feltet høyteknologiske metoder som kan benyttes ved arkeologiske registreringer og utgravninger. Metodene har det til felles at de i stor grad begrenser den fysiske skadevirkningen på kulturminnene og øker effektiviteten og nøyaktigheten ved dokumentasjonen. Utvikling og utprøving av slike metoder foregår i dag parallelt ved flere forsknings- og forvaltningsinstitusjoner i Norge og i andre land. Gjennom Norges ratifikasjon av Vallettakonvensjonen har vi forpliktet oss til å iverksette tiltak for fysisk vern av den arkeologiske kulturarv ved å vedta bestemmelser om bevaring og vedlikehold av den arkeologiske kulturarv, fortrinnsvis in situ 17. Kunnskapen om hvorvidt ivaretakelse av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer in situ er en egnet metode for langsiktig ivaretakelse er mangelfull, men også her foregår det forskning og utredning på feltet både nasjonalt og internasjonalt. Økt kunnskap om endringer som medfører negative 14 Jf. Riksantikvarens rapport Alle tiders kulturminner 15 NS 9451: NS 9550: Vallettakonvensjonen artikkel 4 pkt. ii 10

11 konsekvenser for kulturminnenes in situ bevaring, og metoder for å hindre dette, vil bidra til en bedre forvaltning. For at kulturminneforvaltingen skal ha tilfredsstillende verktøy for å sikre arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer i et langsiktig perspektiv, skal følgende tiltak settes i verk: M1 M2 M3 STANDARDER Bidra til å utvikle nye standarder for dokumentasjon, datalagring og miljøovervåking, der dette viser seg å være nødvendig. HØYTEKNOLOGISKE METODER Stimulere til videreutvikling og bruk av høyteknologiske metoder, som et verdifullt supplement til dagens metoder i forbindelse med registrering og utgravning. Bidra til å tilgjengeliggjøre informasjon knyttet til bruk av slike ikke-destruktive metoder. IN SITU BEVARING Bidra til utvikling av metoder for best mulig bevaring av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer in situ. 11

12 Kapittel 4.2 DELMÅL 2 Delmål 2 Forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er tydelig og preges av god dialog og ressursbruk Tiltak for å nå dette delmålet er fordelt på tre innsatsområder Forvaltningsstruktur og forvaltningsrutiner Virkemidler Kunnskap og kompetanse FORVALTNINGSSTRUKTUR OG FORVALTNINGSRUTINER For å oppnå en så tydelig og god forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer som mulig, er det avgjørende å ha en forvaltningsstruktur med klar ansvarsfordeling og gode rutiner. Dagens kulturminneforvaltning er preget av at det er mange aktører, og systemet oppfattes av mange som uoversiktlig. Samarbeidsplikten i ansvarsforskriften oppfattes og håndteres ulikt, og det er på enkelte felt uklare grenser for roller og ansvar. En viktig suksessfaktor for at kulturminneforvaltningen skal kunne framstå som tydelig, er tidlig involvering i ulike beslutningsprosesser. For å kunne være mer rasjonell og forutsigbar i slike prosesser er det derfor viktig å utrede hvilke muligheter som finnes for å kunne komme tidlig inn med informasjon og innspill, særlig i forhold til kommunene som planmyndighet. Arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer forvaltes i dag ulikt mht. kvalitet, tids- og ressursbruk i de ulike institusjonene. Tiltakshavere som opererer i flere deler av landet opplever lite enhetlig saksbehandling og manglende forutsigbarhet knyttet til avgjørelser i ellers like saker. Det er slik sett behov for oppfølging og forbedring av rutinene i enkeltsaksbehandling, herunder også nye rutiner for budsjettering og utforming av prosjektplaner samt tilgjengelige sluttrapporter, både fra registrerings- og utgravningsprosjekter. For å sikre en god ressursbruk er det også viktig å se nærmere på ulike måter å forbedre saksbehandlingen på, både med tanke på oppgavefordeling og med tanke på samarbeid, informasjonsflyt, kommunikasjon og erfaringsutveksling. For eksempel skal fylkeskommunene og Sametinget på sikt få større anledning til å gjennomføre forenklet saksbehandling i mindre saker. Riksantikvaren tar sikte på å fremme et forslag til mindre justering av Ansvarsforskriften om dette. Det er generelt sett en del utfordringer knyttet til ressursbehovet ved enkelte av institusjonene når det gjelder oppfølging av lovpålagte oppgaver. Dette gjelder særlig utfordringer knyttet til opprettholdelsen av faste saksbehandlerstillinger ved sjøfartsmuseene, samt midlertidig 12

13 engasjert personale i forbindelse med registrerings- og utgravningsvirksomheten generelt. Riksantikvaren vurderer det som viktig å følge opp denne situasjonen. Når det gjelder kapasiteten ved universitetsmuseene, har Kunnskapsdepartementet i samarbeid med Miljøverndepartementet nedsatt en arbeidsgruppe som skal se nærmere på dette. For å sikre størst mulig grad av forutsigbarhet, tydelighet og rasjonalitet i forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer skal følgende tiltak settes i verk: F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 OPPGAVEFORDELING OG FORENKLING Gjennomgå og evaluere dagens forvaltningsstruktur og forvaltningsrutiner. Foreslå forenklinger og evt. endringer i oppgavefordelingen. SAMARBEID Vurdere behov for nærmere avklaringer og evt. retningslinjer knyttet til forståelsen av 3 i Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven om samarbeidsplikt mv. TIDLIG INVOLVERING Utarbeide veiledninger for hvordan fylkeskommuner og kommuner kan utnytte de mulighetene som ligger i plan- og bygningsloven for å kunne kommer tidlig inn med informasjon og innspill i planleggingen av nye tiltak. Utrede andre muligheter for tidlig involvering i saker som ikke behandles etter plan- og bygningsloven. VEILEDNINGSMATERIELL Videreutvikle den nettbaserte arkeologiveilederen og utarbeide annet relevant veiledningsmateriell for forvaltningen. Utarbeide forvaltningsrelevant veiledningsmateriell for brukergrupper utenfor den offentlige kulturminneforvaltningen. BUDSJETTERINGSMAL Implementere nye ordninger knyttet til budsjettering for utgravningsvirksomheten (forvaltningsmuseene og NIKU). Utarbeide nye retningslinjer/rutiner for prosjektplaner og rapportering og sikre allmenn tilgang til disse. Utvikle budsjetteringsmal for registreringsvirksomhet i fylkeskommuner/sametinget ( 9 undersøkelser). DIGITALE FORVALTNINGSVERKTØY Videreutvikle Askeladden som effektivt og kvalitetssikret forvaltningsverktøy i saksbehandlingen. GRUNNFINANSIERING Synliggjøre ressursbehovet i deler av kulturminneforvaltningen. VIRKEMIDLER En tydelig og forutsigbar forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer krever et bredt spekter av virkemidler, der både juridiske og økonomiske virkemidler spiller en vesentlig rolle. Blant de viktigste juridiske virkemidlene er Lov 9. juni 1978 nr. 50 om 13

14 kulturminner (kml) og Lov av 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (pbl). En rekke arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er likevel ikke tilfredsstillende sikret i dag. Skillet ved reformasjonen for den automatiske fredningen gjør at bevarings- og kunnskapsverdien til mange arkeologiske kulturminner ikke forvaltes tilfredsstillende, jf. internasjonale avtaler. Den flytende 100-årsgrensen for automatisk fredning og sikring av henholdsvis samiske kulturminner og skipsfunn gir andre utfordringer. Manglende oppdaterte og tilgjengelige oversikter over slike kulturminner, det stadig økende antallet kulturminner og kunnskapen om hva som til enhver tid er regnet som fredet, utfordrer både kulturminneforvaltningen, planmyndigheter og eiere. Økonomiske virkemidler omfatter både statlige, fylkeskommunale, kommunale og private finansieringsordninger. Statlige tilskudd til sikring av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer forvaltes i hovedsak av ordninger underlagt Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Fylkeskommunene og kommunene bevilger også penger til ulike tiltak som omfatter arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer, hovedsakelig knyttet til skjøtsel og formidling. Privat innsats og finansiering gjennom ulike interesseorganisasjoner og stiftelser er også en viktig forutsetning for aktivitet lokalt. Riksantikvaren ser et behov for at eksisterende tilskuddsordninger utredes og evalueres med tanke på en bedre samordning og utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Undersøkelser har vist at kulturminneforvaltningen ofte oppfattes som uforutsigbar når det gjelder avgjørelser etter kml 9. Dette gjelder særlig fastsettelse av omfang og kostnader ved arkeologiske registreringer. Det er også en del utfordringer knyttet til tolkingen av noen av begrepene som brukes i kml 10, som for eksempel særlige grunner og urimelig tyngende. Dette fører ofte til uforutsigbarhet og ulike praksis. I saker der staten skal dekke utgiftene til undersøkelser (ved mindre private tiltak) fungerer ordningen heller ikke helt etter hensikten. Fylkeskommunene og Sametinget mangler ofte økonomiske ressurser til å gjennomføre disse undersøkelsene. Dette fører til manglende registreringer, forskjellsbehandling og variert kvalitet på dokumentasjonen som skal ligge til grunn for de endelige beslutningene. Dagens tolkning av bestemmelsene i kml 10 og ansvarsforskriften vanskeliggjør gjennomføring av forundersøkelser, som grunnlag for endelig prosjektering og budsjettering. Behovet for å gjennomføre slike forundersøkelser er særlig aktuelt i forkant av store prosjekter, for å bedre beslutningsgrunnlaget med tanke på å sikre kvalitet og effektivitet i utgravningen. For å sikre en best mulig utnyttelse av aktuelle virkemidler og ressurser, skal følgende tiltak settes i verk: V1 V3 JURIDISKE VIRKEMIDLER Utrede mulighetene som ligger i eksisterende bestemmelser i kulturminneloven med tanke på å sikre en mest mulige effektiv og god forvaltning av alle arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer og vurdere mulighetene som ligger i ny plan- og bygningslov. HUNDREÅRSGRENSEN Vurdere og utrede konsekvenser (nåværende og fremtidige) av hundreårsgrensen for samiske kulturminner og skipsfunn. 14

15 V4 FINANSIERINGSORDNINGER Gjennomgang og evaluering av dagens finansieringsordninger med vekt på vurdering av ressursbehov, nye ordninger og behov for bedre koordinering. V2 TOLKNINGSKRITERIER, KML 10 Evaluere bruken av bestemmelsene i kml 10 og fremme forslag til tydeligere tolkningskriterier. KUNNSKAP OG KOMPETANSE En tydelig forvaltning og fornuftig ressursbruk må baseres på kunnskap om arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer, kjennskap til hvordan forvaltningen foregår i dag, og ikke minst data om hvordan ressursene brukes. Oppdatert kunnskap er helt nødvendig for en konstruktiv dialog internt i forvaltningen, mellom forvaltning, fagmiljø, andre sektorer og allmennheten. Kunnskap om arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer opparbeides kontinuerlig i forvaltningen. Ny kunnskap innhentes i form av resultater fra forvaltningsundersøkelser, forskning og utvikling og utredning. Utvikling av ny kunnskap er nødvendig for å holde en profesjonell forvaltning faglig oppdatert til en hver tid, og for å gjøre relevant vurderinger i bl.a. saksbehandlingen. Involvering av kulturminneforvaltere i FoU 18 -prosjekter er en effektiv måte å implementere ny kunnskap på. Dokumentasjon og datainnsamling knyttet til forvaltningsundersøkelser finansieres hovedsakelig av tiltakshavere, mens relevant forskning i etterkant av forvaltningsundersøkelsene finansieres blant annet av Forskningsrådet og gjennom statlige bevilgninger til universitetsmuseene og relevante frittstående institutter. Som en oppfølging av St.meld. nr.15 ( ) Tingenes tale har Kunnskapsdepartementet også iverksatt en satsing på forsknings- og formidlingsvirksomheten ved universitetsmuseene, bl.a. innenfor arkeologi. Ny kunnskap må utvikles med utgangspunkt i forvaltningens behov og utfordringer. Den forskningsbaserte kunnskapen kulturminneforvaltningen har behov for, beskrives på et overordnet nivå i dokumentet Miljøvernforvaltningens prioriterte forskningsbehov som oppdateres hvert femte år. Riksantikvaren har tatt initiativ til og gitt tilskudd til utarbeidelse av faglige programmer. Disse skal bidra til å sikre en kunnskapsbasert forvaltning. De skal også fungere som et hjelpemiddel ved vurdering av søknad om dispensasjon etter kml 8 og 14 og skal ligge til grunn for utarbeidelse av prosjektplaner. Programmene synliggjør faglige prioriterte satsningsområder. For å sikre at kulturminneforvaltningen i vid forstand får et tilstrekkelig solid og faktabasert faglig fundament, skal følgende tiltak settes i verk: KK1 FOU Øke FoU-virksomheten for å dekke kulturminneforvaltningens kunnskapsbehov på arkeologifeltet og formidle resultatene bredt. 18 FoU Forskning og utvikling. De siste ti årene har Riksantikvaren hel- eller delfinansiert ca. 15 FoUprosjekter innen arkeologi. 15

16 KK2 KK3 KK4 KK5 KK6 KK7 PROGRAMSATSING Løfte fram utvalgte arkeologiske kulturminnetyper, perioder eller temaer gjennom satsing på større forsknings- og forvaltningsprogrammer. FAGLIG PROGRAM Videreutvikle og sikre ressurser til ferdigstilling av faglige program og bidra til ordninger for jevnlig oppdatering av disse. SLUTTRAPPORTER Etablere rutiner for å sikre tilgjengeliggjøring av sluttrapporter fra registreringer og utgravninger på en felles nettportal (Askeladden). KOMMUNENES KOMPETANSE Bidra til å øke kommunenes kompetanse når det gjelder arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer, bl.a. ved å utvikle og gjennomføre kurs i forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer for politikere og kommunalt ansatte. MØTER, KURS, NETTPORTAL Formidle arkeologifaglig kunnskap som er relevant for kulturminneforvaltningen gjennom samarbeidsmøter, kurs, fagseminarer, nettportal osv. Arrangere kurs for nyansatte i kulturminneforvaltningen. HOSPITERINGSORDNINGER Utrede mulighetene for og evt. iverksette hospiteringsordninger for ansatte i regional kulturminneforvaltning hos Riksantikvaren, og stimulere til tilsvarende ordninger i andre deler av kulturminneforvaltningen. 16

17 Kapittel 4.3 DELMÅL 3 Delmål 3 Allmennhetens interesse og ansvarsfølelse for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er styrket Tiltak for å nå dette delmålet er fordelt på tre innsatsområder Formidling Tilgjengelighet og bruk Samarbeid FORMIDLING For å lykkes i å forvalte arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer som unike kilder til kunnskap om fortidens samfunn, er forvaltningen avhengig av at den opparbeidete kunnskapen når ut til befolkningen generelt. Allmennhetens interesse for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer og relevansen disse har for folks liv i dagens flerkulturelle samfunn, er helt avgjørende for en forståelse for at samfunnet skal bruke ressurser på å ta vare på og framskaffe ny kunnskap om fortiden. For å skape større interesse og engasjement for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er det en sentral utfordring å formidle resultater fra arkeologiske undersøkelser tilbake til lokalsamfunnene, og å være til stede og tilgjengelig der brukerne møter forvaltningen. Utfordringene ligger også i å gjøre forhistorien relevant, interessant og tilgjengelig der formidlingen av det hverdagslige er like viktig som det unike, det eldste, det første osv. Arkeologi er på mange måter en ferskvare, og er ofte best egnet til formidling og presentasjon i felt. Involvering av lokalbefolkningen og formidling i forbindelse med ulike former for forsknings- og forvaltningsinitierte undersøkelser er slik sett en stor mulighet for å både tilfredsstille befolkningens ønske om ny kunnskap, og til å øke interessen og forståelsen for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. En annen viktig utfordring er å sikre at mest mulig av den kunnskapen som finnes er tilgjengelig når den etterspørres, og at den er forståelig. Blant annet gjelder dette de mange rapportene fra registreringer og utgravninger som produseres hvert år. For å nå ut med kunnskap om hva som finnes av arkeologiske kulturminner og hvor disse forekommer er publikumsutgaven av Askeladden - Kulturminnesøk - en effektiv og god kanal. 17

18 For å sikre at kulturminneforvaltningen klarer å vekke og tilfredsstille allmennhetens interesse for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer og deres betydning, skal følgende tiltak settes i verk: FM1 FM2 FM3 FM4 FORMIDLINGSPLAN Gjennomgå og evaluere kulturminneforvaltningens formidlingsvirksomhet og bidra til utarbeidelse av samordnete formidlingsplaner for forvaltningsvirksomheten. TILGJENGELIG INFORMASJON Etablere rutiner for å tilgjengeliggjøre korte resymeer av sluttrapporter på Kulturminnesøk og videreutvikle registeret for å lette tilgangen til informasjon for alle. UTLÅN AV DOKUMENTASJONSMATERIALE Bidra til ordninger som bedrer mulighetene for utlån av gjenstander og dokumentasjon fra forvaltningsundersøkelsene til formidling lokalt/regionalt. MEDIA Aktiv bruk av medier for å skape begeistring og forståelse for forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. TILGJENGELIGHET OG BRUK En lang rekke arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer har en viktig plass i mange lokalsamfunn og betyr mye for nærmiljøet og interessen i befolkningen generelt. Manglende skjøtsel, tilrettelegging og tilgjengeliggjøring har imidlertid motsatt effekt og skaper liten forståelse og kunnskap for disse verdiene. Dette fører igjen til at kulturminner går tapt. Skjøtsel, tilrettelegging og tilgjengeliggjøring av arkeologiske kulturminner er derfor en viktig satsing for å kunne ta vare på slike kulturminner. I tråd med St.meld. nr.26 ( ) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøstand er det foreslått å etablere ti bevaringsprogrammer der flere av programmene er spesielt knyttet til sikring og tilgjengeliggjøring av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer 19. Riksantikvaren arbeider for tiden blant annet med å utforme bevaringsprogrammet for spesielt utvalgte arkeologiske kulturminner. Utfordringene i dette programmet blir å sikre et representativt utvalg i et langsiktig perspektiv, der mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer forvaltes og tas vare på som bruksressurser og som grunnlag for kunnskap, opplevelse og verdiskaping. Et av målene med programmet er å tilrettelegge et gitt antall arkeologiske kulturminner innen 2020, basert på innspill fra regional kulturminneforvaltning. All tilrettelegging skal gjennomføres på en slik måte at vesentlige kulturminneverdier ikke går tapt og i tråd med prinsipper for universell utforming, så langt dette er mulig. For å nærme seg et samfunn der alle kan delta på en likeverdig måte, er universell utforming viktig. Dette medfører også på sikt større interesse og forståelse for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. Miljøverndepartementet er nå i gang med å utarbeide et underlag for en veileder som skal omfatte temaet kulturminner og universell utforming. 19 Bevaringsprogrammer for samiske kulturminner, verdensarven, ruiner, bergkunst og utvalgte arkeologiske kulturminner 18

19 Kulturminner og kulturmiljøer kan også være en ressurs som bidrar til å fremme næringsutvikling og til å styrke lokalsamfunn og regioner. Gjennom verdiskapingsprogrammet, som nå er i sluttfasen, er det gjort en rekke positive erfaringer. Riksantikvaren ser det som viktig å bruke disse erfaringene i det videre arbeidet med kulturarv, verdiskaping og stedsutvikling For å styrke allmennhetens interesse og ansvarsfølelse for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer, skal følgende tiltak settes i verk: T1 T2 T3 SIKRING OG TILGJENGELIGGJØRING Oppfølging av aktuelle bevaringsprogram. UNIVERSELL UTFORMING Utarbeide veileder for universell utforming knyttet til arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. VERDISKAPING Bidra til å synliggjøre arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer som en ressurs for befolkning, for næringsliv og for lokalsamfunn og regioner. SAMARBEID En forutsigbar og tydelig forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer krever et nært samarbeid med andre aktuelle offentlige myndigheter, bransjer og virksomheter utenfor kulturminneforvaltningen. Alle samfunnssektorer og aktører har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for sin virksomhet og et godt samarbeid kan bidra til større forståelse og kunnskap, og sikre koordinert og målrettet virksomhet i forhold til å forvalte kulturminneverdiene på en best mulig måte. Sektorsamarbeidet skjer på ulike nivåer og har verdi både på ledernivå, men også på lavere nivå med tanke på opplæring og gjennomføring av felles prosjekter, utarbeiding av veiledningsmateriell, oppfølging og koordinering av juridiske og økonomiske virkemidler osv. Det finnes en lang rekke frivillige organisasjoner, foreninger, grunneiere og andre privatpersoner som er en stor og viktig ressurs i forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer. I mange tilfeller besitter disse viktig informasjon som er av særlig verdi i beslutningsprosesser. De er også en viktig ressurs og samarbeidspart i forbindelse med formidling, skjøtsel og tilrettelegging. For å sikre større grad av interesse og ansvarsfølelse og langsiktig og god forvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer, skal følgende tiltak settes i verk: S1 SEKTORSAMARBEID Videre utvikling av sektorsamarbeidet med fokus på felles utviklingsprosjekter blant annet når det gjelder kunnskaps- og kompetanseheving, utarbeidelse av veiledningsmateriell og verneplaner for egne kulturminner. 19

20 S2 SAMARBEID LOKALT Stimulere til økt samarbeid med frivillige organisasjoner, foreninger, grunneiere og andre privatpersoner, blant annet når det gjelder kunnskapsutveksling og gjennomføring av registreringer av ikke-fredete arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer lokalt. 20

21 KAPITTEL 5 GJENNOMFØRINGSPLAN Tiltaksliste = Tiltaket er planlagt gjennomført i de årene som er markert LANGSIKTIG STRATEGISK MÅL Arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer forvaltes som unike kilder til kunnskap om fortidens samfunn, og som grunnlag for opplevelse og bruk Innsatsområde: Tiltaks nr. Tiltak DELMÅL 1 Sikring av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer baseres på et godt datagrunnlag, enhetlige kriterier og forsvarlige metoder D1 KULTURMINNEDATA DATA- D2 REGISTRERINGER GRUNNLAG D3 MILJØOVERVÅKING D4 OVERSIKTER/STATISTIKK KRITERIE- UTVIKLING OG PRIORITERING METODE- UTVIKLING KP1 KP2 M1 M2 M3 KRITERIER SÆRLIG VERDIFULLE KULTURMINNER STANDARDER HØYTEKNOLOGISKE METODER IN SITU BEVARING DELMÅL 2 Forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er tydelig og preges av god dialog og ressursbruk FORVALTN.- STRUKTUR OG FORVALTN.- RUTINER F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 OPPGAVEFORDELING OG FORENKLING SAMARBEID TIDLIG INVOLVERING VEILEDNINGSMATERIELL BUDSJETTERINGSMAL DIGITALE FORVALTNINGSVERKTØY GRUNNFINANSIERING VIRKEMIDLER V1 JURIDISKE VIRKEMIDLER V2 HUNDREÅRSGRENSEN V3 FINANSIERINGSORDNINGER V4 TOLKNINGSKRITERIER, KML 10 KUNNSKAP OG KOMPETANSE KK1 KK2 KK3 KK4 KK5 KK6 KK7 FOU PROGRAMSATSING FAGLIG PROGRAM SLUTTRAPPORTER KOMMUNENES KOMPETANSE MØTER, KURS, NETTPORTAL HOSPITERINGSORDNINGER DELMÅL 3 Allmennhetens interesse og ansvarsfølelse for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er styrket FM1 FORMIDLINGSPLAN FM2 TILGJENGELIG INFORMASJON FORMIDLING FM3 UTLÅN AV DOKUMENTASJONSMATERIALE FM4 MEDIA TILGJENGELIG- HET OG BRUK SAMARBEID T1 T2 T3 S1 S2 SIKRING OG TILGJENGELIGGJØRING UNIVERSELL UTFORMING VERDISKAPING SEKTORSAMARBEID SAMARBEID LOKALT 21