STRATEGISK PLAN FOR FORVALTNINGEN AV ARKEOLOGISKE KULTURMINNER OG KULTURMILJØER HØYRINGSFRÅSEGN FRÅ HORDALAND FYLKESKOMMUNE

Transkript

1 HORDALAND FYLKESKOMMUNE Kultur- og idrettsavdelinga Arkivsak Arkivnr. 651 Saksh. Vevatne, Kjersti, Warren, Elizabeth, Bjørgo, Tore og Ekerhovd, Per Morten Saksgang Kultur- og ressursutvalet Fylkesutvalet Møtedato STRATEGISK PLAN FOR FORVALTNINGEN AV ARKEOLOGISKE KULTURMINNER OG KULTURMILJØER HØYRINGSFRÅSEGN FRÅ HORDALAND FYLKESKOMMUNE SAMANDRAG Riksantikvaren har på oppdrag frå Miljøverndepartementet lagt fram høyring av strategisk plan for forvaltning av arkeologiske kulturminne og kulturmiljø. Dette er ei oppfølging av prioriterte tiltak omtalt i bl.a. NOU 2002:1 Fortid former framtid, St.meld. nr.16 ( ), Leve med kulturminner og St.prp. nr.1 ( ) samt Riksantikvaren sine tildelingsbrev dei siste åra. Den strategiske planen omfattar forvaltningsrelaterte oppgåver som ligg til Riksantikvaren sitt ansvarsområde som fagdirektorat. Den strategiske planen skal vera eit styringsdokument for Riksantikvaren sine satsingar i perioden Planen, og tiltak som følgjer av denne, vil ha ein klar funksjon som styringsdokument for andre institusjonar som har mynde i følgje forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven, blant anna fylkeskommunane. Den strategiske planen skal identifisera og vidareutvikla særlege satsingsområde, som på kortare eller lengre sikt vil bidra til ei kunnskapsstyrt, tydeleg og god forvaltning av arkeologiske kulturminne og kulturmiljø. Eit anna viktig mål med planen er å peike på tiltak som kan bidra til å gjere forhistoria meir interessant for folk. Hordaland fylkeskommune ser trongen for sektorovergripande tiltak og meiner at den strategiske planen må vurdera om kulturminnevernet i større grad må sjåast i samband med fylkeskommunane sitt ansvar innan museums- og kulturfeltet, næringsutvikling og opplæring. Forvaltning av arkeologiske kulturminne må i større grad setjast inn i eit utviklingsperspektiv, og med auka vektlegging av samhandling med FOU-miljø. Regionale styresmakter har både fagkunnskap og erfaring som gjer at ein kan ta eit større ansvar for forvaltninga av arkeologiske kulturminne

2 FORSLAG TIL INNSTILLING 1. Fylkesutvalet er nøgd med at planen påviser viktige punkt som må utgreiast vidare, og set mål for forvaltninga av arkeologiske kulturminne. Fylkesutvalet ønskjer at ein drøftar ein forvaltningsmodell der regional kulturminnepolitikk for arkeologifeltet får større handlingsrom. 2. Fylkesutvalet ber om at ein revurderer gjeldande strukturelle ordning av forvaltninga av marine arkeologiske kulturminne og kulturminne frå mellomalder, og at ein drøftar om regionale styresmakter skal få ei tydelegare rolle innan dette feltet. 3. Fylkesutvalet ber om at planutkastet vurderer Forskrift for delegering av myndighet etter kulturminneloven og ønskjer at ein drøftar delegering av lovmynde til fylkeskommunane når det gjeld dispensasjonar frå 9 i kulturminneloven. 4. Fylkesutvalet ser at Askeladden som sentraldatabase er særs verdfull for forvalting av arkeologiske kulturminne, og meiner at det er naudsynt at denne vert vidareutvikla. 5. Fylkesutvalet stiller seg positive til at planen legg opp til ei styrking av samarbeidsformer, utvikling av større kontaktflate både mellom ulike forvaltningsnivå og ut mot publikum, samt vidareutvikling av viktige arbeidsverktøy for forvaltninga. 6. Fylkesutvalet ber om at ein utgreier om konsoliderte museumseiningar skal involverast for å styrka arbeidet med formidling og skjøtsel av arkeologiske kulturminne. Det må leggjast til rette for at publikum lettare kan få tilgang til bilete og informasjon om arkeologiske funn i lokalsamfunna. 7. Fylkesutvalet ber om at ein ser på konsekvensane planen legg opp til i samband med kommande statsbudsjett. Paul M. Nilsen Anna Elisa Tryti 2

3 FYLKESRÅDMANNEN, : 1. BAKGRUNN Riksantikvaren har på oppdrag frå Miljøverndepartementet lagt fram høyring av strategisk plan for forvaltning av arkeologiske kulturminne og kulturmiljø. Planen kan lastast ned på : Dette er ei oppfølging av prioriterte tiltak omtalt i bl.a. NOU 2002:1 Fortid former framtid, St.meld. nr.16 ( ), Leve med kulturminner og St.prp. nr.1 ( ) samt Riksantikvaren sine tildelingsbrev dei siste åra. Den strategiske planen omfattar forvaltningsrelaterte oppgåver som ligg til Riksantikvaren sitt ansvarsområde som fagdirektorat. Den strategiske planen skal vera eit styringsdokument for Riksantikvaren sine satsingar i perioden Planen, og tiltak som følgjer av denne, vil ha ein klar funksjon som styringsdokument for andre institusjonar som har mynde i følgje forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven, blant anna fylkeskommunane. Kva er arkeologiske kulturminne og kulturmiljø? I følgje Vallettakonvensjonen er arkeologiske kulturminne: alle rester og gjenstander og alle andre spor etter menneskeheten fra tidligere epoker - når bevaring og undersøkelse av dem bidrar til å følge menneskets historie og dets forhold til naturmiljøet - når utgravning eller oppdagelse samt andre forskningsmetoder utgjør hovedkildene til kunnskap om mennesket og det tilknyttede naturmiljø Den arkeologiske kulturarv omfatter strukturer, byggverk, grupper av bygninger, andre områder utnyttet av mennesker, løse og faste kulturminner av enhver art, så vel som det miljø de er en del av, enten de befinner seg på land eller under vann. Alle kulturminne som er eldre enn reformasjonen, dvs er automatisk freda med heimel i Kulturminneloven. Lov om kulturminne seier at arkeologiske kulturmiljø er: områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng. 2. GENERELL VURDERING Utkastet til strategisk plan for forvaltninga av arkeologiske kulturminne og kulturmiljø er eit gjennomarbeidd og godt dokument. Høyringsutkastet er delt i fem kapittel; innleiing, skildring av planprosessen, målsetjing, delmål og tiltak og til slutt gjennomføringsplan. Det langsiktige strategiske målet for forvaltninga av arkeologiske kulturminne og kulturmiljø i perioden er: Arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer forvaltes som unike kilder til kunnskap om fortidens samfunn og som grunnlag for opplevelse og bruk. Samla sett er utkastet godt gjennomarbeidd med omsyn til strategiar for dei definerte måla. Planen kunne med fordel gjennomført ei vidare drøfting av gjeldande delegeringar etter kulturminnelova og gjeldande forvaltningspraksis. Planen har potensiale til å bli eit godt instrument for utvikling og styrking av arbeidet med arkeologiske kulturminne og kulturmiljø. : Fylkesutvalet er nøgd med at planen påviser viktige punkt som må utgreiast vidare, og set mål for forvaltninga av arkeologiske kulturminne. Fylkesutvalet ønskjer at ein drøftar ein forvaltningsmodell der regional kulturminnepolitikk for arkeologifeltet får større handlingsrom 3

4 Marine arkeologiske kulturminne og kulturminne frå mellomalder som del av øvrig regionalt kulturminnevern Kulturminnevernet har sidan 1990 har hatt ei lovfesta ansvarsdeling mellom stat, fylkeskommunar og landsdelsmusea, jmf. Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven. Desse tre forvaltingsorgana utgjer ei samla norsk kulturminneforvalting. Fylkeskommunane har fått ansvar for arkeologi og bygningsvern, men marine arkeologiske kulturminne (kulturminne i sjø og vatn), og kulturminne frå mellomalder er unnateke frå dette. Årsaka til denne oppsplittinga ligg delvis i argumentet om at marin arkeologi og mellomalderarkeologi set kompetansekrav som ein berre finn samla i sentrale fagmiljø. Dette vart i staden lagt til dei respektive sjøfartsmusea og til Riksantikvaren sine distriktskontor. Fylkeskommunane er likevel den instansen som gjev kulturminnefagleg fråsegn i plansaker. Fylkeskommunane har derfor henta fagleg råd hos sine respektive sjøfartsmuseum og distriktskontor for Riksantikvaren. Denne koordineringa har fungert, men strukturen er ineffektiv då den medfører ekstra prosedyrar med oversending av saker mellom fylkeskommune, riksantikvaren og sjøfartsmuseum. Dette har ofte medført lengre sakshandsamingstid og tidvis ulike faglege vurderingar av kulturminneverdiane i eit område. Ei slik oppsplitting av fagmiljø for kulturminne mellom fylkeskommunane, sjøfartsmusea og Riksantikvaren sine distriktskontor medfører fleire forvaltningsledd, er lite effektiv og kan bidra til ei pulverisering av fagleg mynde. Det skapar også ei kunstig oppdeling av kulturminne, kulturmiljø og kulturlandskap med stor tidsdjupne, eller som ligg med marin tilknyting. Det har gått 20 år sidan ansvarsfordelinga vart gjort, og situasjonen for fylkeskommunane har endra seg mykje. Fylkeskommunane forvaltar i dag viktige deler av kulturminnefeltet og dei har utforma og vedteke eigne politiske mål for kulturminnefeltet og etablert kompetente fagmiljø. Fylkeskommunane bør derfor kunne få større handlingsrom, slik at heile arkeologifeltet kan bli inkludert i det regionale kulturminnevernet. Dette sikrar at lovforvaltning av marinarkeologiske kulturminne og kulturminne frå mellomalder vert lagt inn under folkevalte organ; eit prinsipp som generelt er styrande i norsk forvaltningspraksis. Dette vil gjere fylkeskommunen i stand til å utarbeide ein regional arkeologisk kulturminnepolitikk, og ta heilskapleg ansvar i høve kulturminnelova. Ei samling av all kulturminnefagleg kompetanse hos fylkeskommunane vil også kunne bidra til at ein kan få ein auka fokus på arkeologiske kulturminne frå nyare tid. Dette bør bli eit satsingsområde i åra som kjem, og vil vere ein naturleg følgje av at ressursane vert samla i eit og same forvaltningsorgan. Med bakgrunn i dette bør den strategiske planen for forvaltning av arkeologiske kulturminne og kulturmiljø setje som mål å utgreie om ansvar for forvaltning av marine arkeologiske kulturminne, samt arkeologiske kulturminne frå mellomalder skal delegerast fylkeskommunane, slik at forvaltning av alle arkeologiske kulturminne vert underlagt same prosedyrar og saksgang. : Fylkesutvalet ber om at ein revurderer gjeldande strukturelle ordning av forvaltninga av marine arkeologiske kulturminne og kulturminne frå mellomalder, og at ein drøftar om regionale styresmakter skal få ei tydelegare rolle innan dette feltet. Delegering av lovmynde etter 9 i Kulturminneloven. I dag er det Riksantikvaren som gjev løyve til inngrep i automatisk freda kulturminne, jmf. 9 kulturminneloven, dette etter fagleg råd frå fylkeskommunane og forvaltningsmusea. I dei langt fleste tilfelle vert dei faglege råda frå fylkeskommunane fylgt. Den strategiske planen for forvaltning av arkeologiske kulturminne og kulturmiljø bør ha som tema om 9-dispensasjonar frå kulturminneloven bør delegerast fylkeskommunane. Dette gjeld i særleg grad såkalla forenkla dispensasjon ; ein praksis som vert nytta i saker der fylkeskommunen påviser lite komplekse funntilhøve og utfallet av ei arkeologisk undersøking er lett å sjå. Per i dag har fylkeskommunane høve til å utføre ei enkel arkeologisk undersøking, etter at løyve er gitt av Riksantikvaren, gjerne over telefon, og etter at forvaltningsmuseet er konferert. Denne prosedyren har ikkje alltid fungert like godt, då ein er avhengig av at alle rette vedkommande er å få tak i på telefon der og då. Ein kunne oppnå ein langt smidigare praksis om fylkeskommunane hadde delegert mynde til å gje slike forenkla dispensasjonar sjølv, og gje melding til Riksantikvaren om dette i etterkant. Likeins bør den strategiske planen drøfte om fylkeskommunane bør få delegert mynde til å gje alle 9-dispensasjonar frå kulturminnelova. 4

5 : Fylkesutvalet ber om at planutkastet vurderer Forskrift for delegering av myndighet etter kulturminneloven og ønskjer at ein drøftar delegering av lovmynde til fylkeskommunane når det gjeld dispensasjon frå 9 i Kulturminneloven. 3. ANDRE MERKNADER TIL HØYRINGSDOKUMENTET Kapittel 4.1 Delmål 1: Sikring av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer baseres på et godt datagrunnlag, enhetlige kriterier og forsvarlige metoder. For å nå dette målet legg ein opp til tre prioriteringar: A) Datagrunnlag, B) Kriterieutvikling og prioritering og C) Metodeutvikling og bruk. Foreslåtte tiltak når det gjeld datagrunnlag er m.a ei vidare utvikling av Askeladden (med kvalitetssikring og oppdatering), prognosekart over ikkje påviste kulturminne, miljøovervåking og lagring av denne type data, samt å framskaffa relevante oversikter og statistikk. Alt dette er gode tiltak, men det er uklår korleis denne type oppgåver skal finansierast og gjennomførast. Riksantikvaren vil være ansvarlig for oppfølging og gjennomføring, men fylkeskommunane vil heilt klart måtte ha ei viktig rolle i dette arbeidet. Det må presiserast i dokumentet kven som skal vere samarbeidspartnarar for dei ulike tiltaka og kva kompetanse og økonomiske ressursar som er naudsynt for å gjennomføre dei ulike tiltaka. Der vil t.d. vere trong for ei oppdatering av Askeladden slik at fjerna kulturminne også kan leggjast inn. Prognosekart er viktige og bør kunne tilpassast inn i Askeladden. Slike prognosekart må baserast på synfaringar, ikkje berre på statistikk og metodikk aleine. Data som kjem fram i samband med konsekvensutgreiingar blir i dag ikkje lagra nokon stad. Fleire konsekvensutgreiingar har utarbeidd prognosekart for arkeologisk kulturminne, men det er ingen sentral plass å samle slik data. Dette er viktig informasjon som også må gjerast meir tilgjengeleg, fortrinnsvis på kart. Vidare drøftar planen kriterieutvikling og prioritering. Eit tilsvarande arbeid er gjort for 40 år sidan av Norsk Kulturråd, med ei innstilling frå utvalet for sikring av høgt prioriterte fornminne (1967). Her kunne ein gjort ei vurdering korleis tilstanden for desse utvalde kulturminna er i dag, og sjå nærare på kva tiltak har vore vellukka eller mindre heldige når det gjeld skjøtsel og formidling av arkeologiske kulturminne. Under Metodeutvikling og bruk drøftar ein m.a. standardar for rapportering, høgteknologiske metodar ved arkeologiske registreringar samt problematikk rundt in situ bevaring. Gjennomgangen av dette er noko vag, og kunne med fordel vore meir spesifikk, særleg gjeld dette utvikling av standardar for dokumentasjon, datalagring og miljøovervåking. Det bør komme fram at bruk av høgteknologiske metodar stiller krav til kompetanseutvikling. Fylkesutvalet ser at Askeladden som sentraldatabase er særs verdfull for forvalting av arkeologiske kulturminne, og meiner at det er naudsynt at denne vert vidareutvikla. Kapittel 4.2 delmål 2: Forvaltningen av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er tydelig og preges av god dialog og ressursbruk. Kapittelet er delt inn i tre satsingsområde: A) Forvaltningsstruktur og forvaltningsrutiner, B) Virkemidler og C) Kunnskap og kompetanse. I dette kapittelet kunne teksten ha vore meir konkretisert og utdjupa. Ein kunne også ha spissa teksten meir under Forvaltningsstruktur og forvaltningsrutiner pkt. F1: oppgavefordeling og forenkling, og F2: Samarbeid. Pkt. F4: veiledningsmateriell er særs viktig, særleg med tanke på at vurdering av kulturminneverdiar i landskapet i større grad vert utført av planfirma og konsulentar. Pkt. F5: Budsjetteringsmal foreslår ein budsjetteringsmal som alle fylkeskommunar skal følgje. Dette er positivt, men det er viktig at denne ikkje blir for rigid. Under pkt F7: Grunnfinansiering går det ikkje klart fram kva type ressursar og kompetanse der er snakk om. Under Virkemidler pkt V4 og V5 Finansieringsordninger og Tolkningskriterier, KML 10 er teksten noko vag, og det går ikkje klart fram kva ein meiner. Under Kunnskap og kompetanse pkt. KK5 er det positivt at ein legg opp til 5

6 forvaltningskurs for kommunane når det gjeld arkeologiske kulturminne og kulturmiljø. Det må avklarast kven det er som skal halde kursa, og kor ein skal hente ressursar til dette. Pkt KK7 foreslår å utgreie om tilsette i regional kulturminneforvaltning kan hospitere hos Riksantikvaren. Dette er svært bra, og det kan også vere nyttig at tilsette i fylkeskommunar og forvaltningsmuseum hospiterer hos kvarandre. Likeins bør tilsette i Riksantikvaren ha høve til å hospitere hos fylkeskommunar og ved forvaltningsmuseum. Fylkesutvalet stiller seg positive til at planen legg opp til ei styrking av samarbeidsformer, utvikling av større kontaktflate både mellom ulike forvaltningsnivå og ut mot publikum, samt vidareutvikling av viktige arbeidsverktøy for forvaltninga. Kapittel 4.3 delmål 3: Allmennhetens interesse og ansvarsfølelse for arkeologiske kulturminner og kulturmiljøer er styrket. Tiltak for å nå desse måla er delt inn i tre satsingsområde: A) Formidling, B) Tilgjengelighet og bruk og C) Samarbeid. Riksantikvaren bør merke seg at ei ytterlegare satsing på desse delmåla vil vere ei utfordring for fylkeskommunane når det gjeld ressursar. Planen legg opp til at det skal lagast ein formidlingsplan med gjennomgang og evaluering av kulturminneforvaltninga si formidling, og bidra til samordna formidlingsplanar for forvaltninga. I ei slik større drøfting bør ein ta stilling til om konsoliderte museumseiningar bør ha ei sterkare rolle når det gjeld tilrettelegging og skjøtsel av arkeologiske kulturminne. Slike museum har etter kvart opparbeidd seg god fagkompetanse og formidlingskompetanse. Planen legg vidare opp til utlån av dokumentasjonsmateriale og gjenstandsfunn til formidling lokalt og regionalt. Dette er svært positivt. Ordet forvaltningsundersøkelsene bør erstattast med ordet med forvaltningsmuséene, og vidare bør planen drøfte om arkeologisk gjenstandsmateriale kan deponerast lokalt på meir permanent basis. Publikumsversjon av Askeladden må leggjast betre til rette slik at bilete av arkeologiske kulturminne og forklarande tekst kjem fram. Hordaland fylkeskommune har eit fotoarkiv som er tilrettelagt slik at det vil kunne nyttast saman med Askeladden, og gjere det mogeleg for publikum å gjere slike biletsøk. Fylkesutvalet ber om at ein utgreier om konsoliderte museumseiningar skal involverast for å styrka arbeidet med formidling og skjøtsel av arkeologiske kulturminne. Det må leggjast til rette for at publikum lettare kan få tilgang til bilete og informasjon om arkeologiske funn i lokalsamfunna. Gjennomføring av planen Gjennomføringsplanen kunne vore meir konkret. For kvart tiltak bør det gå fram kven som er tenkt som samarbeidspartnar, og kva ressursar og kompetanse som trengs for å gjennomføra tiltaka. Det er Riksantikvaren som er ansvarlig for oppfølginga av strategien og gjennomføringa av dei ulike tiltaka. Mange av tiltaka krev like fullt eit tett samarbeid med ulike aktørar både i og utanfor kulturminneforvaltninga. Det går ikkje fram korleis dette samarbeidet skal foregå. Fleire av målsettingane i planen vil medføra trong for fleire ressursar i kulturminneforvaltninga. Fylkesutvalet ber om at ein ser på konsekvensane planen legg opp til i samband med kommande statsbudsjett. 6