Prosjektapport nr. 39/2001. Kvalitetsledelse og medvirkning i kommunene Jan-Erik Hallandvik

Transkript

1 Prosjektapport nr. 39/2001 Kvalitetsledelse og medvirkning i kommunene Jan-Erik Hallandvik

2 Tittel Forfattere Kvalitetsledelse og medvirkning i kommunene Jan-Erik Hallandvik Rapport Prosjektrapport nr. 39/2001 ISSN-nummer Trykkeri Edgar Høgfeldt, 4626 Kristiansand Pris kr 100, - Utgiver Hjemmeside Agderforskning Serviceboks 415, N-4604 Kristiansand Telefon Telefaks E-post: post@agderforskning.no

3

4

5 Forord Denne rapporten inngår som en del av et mer langsiktig prosjekt omkring i- verksetting av kvalitetspolitikk i den offentlig delen av helsesektoren. Jeg skylder takk til førsteamanuensis Åge Johnsen, som oppfordret meg til å skrive ut notatet, til forsker Signy Irene Vabo som kommenterte førsteutkastet og til førsteamanuensis Anne Ryen som mildt har presset på for at det skal bli ferdig. Ansvaret for det endelige produktet hviler bare på meg. Kristiansand/Arendal Jan-Erik Hallandvik i

6

7 Innhold FORORD... I INNHOLD... III 1 INNLEDNING HVA ER TOTAL KVALITETSLEDELSE? ARGUMENTER FOR MEDVIRKNING Liberalistiske og kommunitære argumenter Verdi- og nytteargumenter KVALITET OG MEDVIRKNING PÅ NORSK TKL som offentlig politikk Medvirkning i arbeidslivet generelt Medvirkning i kommunene OPPSUMMERING OG DRØFTING...19 REFERANSER...27 FOU-INFORMASJON...31 iii

8

9 1 Innledning Dette notatet retter søkelyset på ansattes medvirkning ved innføringen av konseptet Total Kvalitetsledelse i norske kommuner. Bakgrunnen for konseptet er den kvalitetsbølgen som har rullet over den vestlige verden fra 1980-tallet og utover. Først oversvømmet det den vareproduserende delen av industrien, men rullet raskt videre til servicevirksomhet og til offentlig virksomhet. Fra slutten av 1980-årene kom kvalitetssikring, kvalitetsutvikling og liknende begreper kommet inn som en del av norsk offentlig politikk. Ut i 1990-årene ble ledelseskonseptet Total Kvalitetsledelse (TKL) sett på som en del av den offentlige politikken innen flere sektorer. I noen sektorer, som helsesektoren, er vekten på TKL særlig tydelig. Mange kommuner og kommunale/fylkeskommunale virksomheter har vist interesse for TKL. Et gjennomgående trekk er at implementeringen ikke har gått som planlagt, for eksempel ved at tidsfrister er overskredet, det har bare skjedd en delvis iverksetting og ved at de ansatte har ytt motstand (Haukanes og Wolstad 1996; Søreide 1999; Sørensen 1995; Øvretveit 1996). Det er pekt på ulike årsaker til dette; mangelfull opplæring, mangelfull forståelse, verdikollisjon, interessekollisjoner, det fremmede språket i TKL osv. Med utgangspunkt i medvirkningsbegrepet vil vi her drøfte mottakelsen av TKL. Temamessig er notatet er tredelt. For det første drøftes medvirkningsbegrepet i forhold til TKL. Deretter tas det opp i en norsk setting, med spesiell fokus på kommunene. Til sist drøftes, med utgangspunkt i tre organisasjonsteoretiske modeller, hvordan de ulike synene på medvirkning kan påvirke innføringen av TKL i en kommunal helseorganisasjon. De tre modellene vi skisserer er henholdsvis den instrumentelle, den politiske og den institusjonelle modellen. Hensikten er på denne måten å knytte politisk teori til organisasjonsteori for å gi en innfallsvinkel til forståelse av hvordan et ledelseskonsept som TKL mottas. Mottakelsen av TKL sett i forhold til medvirkningssynet er et tema som er lite tatt opp både i de empiriske undersøkelsene og i de teoretiske tilnærmingene. TKL er imidlertid markedsført som et konsept med stor vekt på både medvirkning og ledelse - tilsynelatende en motsetning. Kommunene er på sin side å forstå både som enheter som er instrumenter for statlig politikk, og arena for lokal deltakelse og påvirkning også for de ansatte. Et poeng her har vært å se medvirkning i lys av politisk teori. Den store demokratidebatten på samfunnsnivå sees på som relevant også innad i kommunene som organisasjoner. De eldre demokratiteoretikerne, som Rousseau og Mill, had- 1

10 de det sivile samfunnet i fokus for demokratidiskusjonen. For nyere teoretikere, som Bachrach, Pateman og Dahl (Bachrach 1967; Dahl 1992; Pateman 1970), er arbeidsplassen kommet sterkere inn. Det sees som en naturlig og nødvendig utvidelse av demokratiet at det også omfatter bedrifter og organisasjoner. 2

11 2 Hva er Total Kvalitetsledelse? Som begrep og konsept oppstod Total Kvalitetsledelse (TKL) i begynnelsen av 1980-årene. Opphavsmennene regnes gjerne som guruene Deming, Juran, Crosby med mer. De viktigste av komponentene i TKL er: 1. Kundesentrering. Kundens etterspørsel etter kvalitet (Deming 1986) er et hovedpunkt som av og til illustreres med at kunden settes på toppen av organisasjonspyramiden og ikke på bunnen slik som i vanlige organisasjonskart. Kundesentreringen innebærer å tilpasse tjenester og produkter som kunden etterspør, men også å utvikle nye, tilpasset nye behov. 2. Vitenskapelig pregede beslutninger. Sentralt i dette står bruk av hjelperedskaper og teknikker for bedre analyser, oversikt og beslutninger. Disse kan inndeles i tre hovedkategorier: redskaper for analyser av produksjonsprosessen, statistisk prosesskontroll og organisert problemløsning (Bank 1992). Beslutninger skal generelt være faktabasert. Et annet sentralt ide-element er kontinuerlig forbedring. Det såkalte Demingshjul trekkes ofte fram som en illustrasjon på en slik prosess: den løpende forbedring skjer ved gjentatte runder med Plan, do, act, check (Deming 1986), ofte i form av medvirkningsbasert arbeid i smågrupper. 3. Økt kontroll over produksjonsprosessene. Sentrale elementer er systematisk monitoring med registrering av produktivitet, kvalitet og avvik og vekt på prosedyre- og standardsetting. Mens kvalitetstankegangen i og 1960 årene i stor grad gikk i retning av systematiske kontrolltiltak, bygger TKL i stor grad på tanken om feilforebygging. Philip B. Crosby (Crosby 1979) har slagordsmessig uttrykt dette som «rett første gang»-prinsippet, eller «null-feil»- prinsippet. Begrepet robust konstruksjon er også sentralt her. Produksjonsprosessen - eller serviceprosessen - bør være minst mulig følsom for feil og forstyrrelser (Taguchi 1986). Den viktigste drivkraft for kvalitet innen det private næringslivet har vært kostnadsbesparing, eventuelt økt inntjening. Juran (1986) f.eks. hevder at han sparte firmaet han jobbet i for flere hundre millioner dollar ved å inneføre et kvalitetsprogram. Økt kvalitet på et produkt vil kunne bidra til økte markedsandeler (Bank 1992). Det er således et gjennomgående trekk ved den normative kvalitetslitteraturen at kvalitet lønner seg. Innen offentlig sammenheng er det vanlig å tone dette aspektet ned. I stedet blir betydningen av den ansattes motivasjon fremhevet, forpliktelse og entusiasme for kvalitet i alle ledd vil være avgjørende. (Pollitt og Bouckaert 1995). Gjennomgående 3

12 blir det også understreket at trening og læring er nødvendige forutsetninger; kvalitetsarbeid er et eget fagområde. TKL blir i de fleste normative innføringsbøker fremstilt som et enhetlig og helhetlig konsept (Deming 1986, Aune 1993). Alternativt beskrives det som en noe tilfeldig sammenfatning av en rekke komponenter de fleste godt kjent i organisasjons- og ledelseslitteraturen fra tidligere (Mäntysaari 1998). Konseptet er, som vist innledningsvis, hentet fra det private bedriftslivet. Med TKL og liknende konsepter har også en ny språkdrakt kommet til å prege det offentlige; produksjonsprosesser i stedet for saksbehandling og undersøkelser, revisjon i stedet for tilsyn osv. I tillegg til de elementene ved TKL som er nevnt over, er det to tilsynelatende motstridende forhold som gjennomgående trekkes fram ved kvalitetsledelse. Det er nødvendigheten av ledelse og av medvirkning. Ledelsen rolle i TKL-konseptet Guruene bak TKL legger avgjørende vekt på ledelsens kvalitetsansvar. (Deming 1986; Juran og Gryna 1980),(Juran 1992). Den kontinuerlige kvalitetsforbedringsprosessen må drives fram av ledelsen, fordi det bare er den som kan gjennomføre de nødvendige endringer i bedriftskulturen. Fra at kvalitetskontroll i 1950 årene var et fenomen som var knyttet til spesialisert ledd på produksjonsnivå og til lavere ledd i hierarkiet, er Total Kvalitetsledelse i dag normalt knyttet til linjeledelsen innen det enkelte ledd i produksjonen. I siste omgang er det topplederens ansvar. Total Kvalitetsledelse innebærer en lederstil og en ledelsesform som skal sikre kvalitetsstyring på alle områder innen en bedrift. Det tas sikte på full kontroll med både tekniske, administrative og sosiale prosesser. Parallelt med dette pekes det på betydningen av organisering og systemoppbygging. Ideen om en stor kontrollenhet for kvalitet er jevnt over forlatt. De fleste forfattere understreker likevel betydningen av en hensiktsmessig organisering av kvalitetssikringen. Ofte foreslås en egen styringskomité, kvalitetsansvarlige, kvalitetsgrupper, og kvalitetssjef (Clark 1995). Organisasjonsmessige elementer som kvalitetspolitikk, kvalitetsplan og kvalitetssystem hører også med. Av kritikerne blir det hevdet at TKL står for et tradisjonelt hierarkisk lederskap med røtter tilbake til før-demokratiske tider. I den forbindelse må en huske at demokratiidealene i moderne forstand ikke har så lange røtter i Europa; det har tradisjonelt vært et hierarkisk syn både på politisk og administrativ ledelse. Det er først fra siste halvdel av 1700-tallet, og særlig i løpet 4

13 av 1800-tallet, at demokratiske verdier vokste seg sterkere i det sivile samfunnet. I den vestlige verden er de demokratiske idealene i dag dominerende i samfunnsdebatten. Men mens den hierarkiske og autoritære styreformen er forsvunnet som ideal i vestlig politisk teori, eksisterer den fremdeles innen organisasjonsverdenen i praksis og delvis i teorien. Tenkningen er mer utbredt i Amerika enn i Europa (Collins 1997). Innen organisasjonsteori er røttene til et hierarkisk syn blant andre Taylor, Weber og Fayol. Weber bygde på tre hovedprinsipper (Taylor 1947, Cotton 1993): kunnskap kan reduseres til enkle regler, alt arbeid kan planlegges og det er lederne som evner denne planleggingen. Medvirkning blir i et slikt perspektiv irrelevant. Det er en instrumentell rasjonalitet som preger organisasjonen. Den hierarkiske modellen ble oppfattet som vellykket i og 1930-årene. Det er en alminnelig oppfatning i dag at den er heller kontraproduktiv, men det kan likevel hevdes at de tayloristiske ideene i litt forkledd utgave lever videre både i den praktiske ledelsen av organisasjoner og i ulike organisasjonskonsepter som tidsstudier, løpende monitoring, prosedyreutvikling osv. Hvis iverksetting av konsepter i all hovedsak er et topdown -foretak vil det kunne gi dem et tayloristisk preg, selv om konseptet i seg selv har et demokratisk innslag. Om ikke TKL representerer ren taylorisme er konseptet noe mer forsiktig betegnet som autoritær paternalisme (Mäntysaari 1998). Dersom TKL egentlig representerer en slik autoritær, hierarkisk ledelse, reiser spørsmålet seg om det er mulig å styre profesjonell kvalitet på denne måten. Flere har reist tvil om en administrativ leder i profesjonelle organisasjoner kan ta ansvar for kvaliteten, for eksempel (Arndt og Bigelow 1995; Bigelow og Arndt 1995). Grunnen er blant annet at mange av de faglige, profesjonelle vurderingene er skjønnspreget (Lipsky 1980). Dette skjønnet kan ikke erstattes med prosedyrer og regler og derfor vanskelig styres. På slikt grunnlag kan det argumenteres for at det viktigste er å styrke rammen for god og forsvarlig faglige virksomhet, mer enn hierarkisk kommandostyring. Empowernment og demokrati innen TKL? Den sterke understrekingen av ledelse i TKL har sin motsats i vektleggingen på medvirkning fra de ansattes side. TKL er i stor grad markedsført som et konsept som legger stor vekt på medvirkning og empowerment - om enn det kan virke som dette momentet er sterkere understreket i skandinavisk litteratur enn i amerikansk. Forløperen til TKL; Total Kvalitetskontroll, som innebar store og spesialiserte administrative kontrollenheter, er i hovedsak forlatt. I dag er det mer vanlig at ansvaret for kvaliteten koples sammen di- 5

14 rekte med ansvar for produksjonen og serviceutøvelsen. Gjennom deltakelse i kvalitetsgrupper og liknende skal den medvirke til utvikling av bedre produkter og tjenester. Slik sett innebærer kvalitetssikring og kvalitetsutvikling at deltakelse i produksjonsnære prosesser blir understreket (Deming 1986; Milakovich 1995). Dette innebærer også en vektlegging på gruppas autonomi, og er således nært beslektet med ideen om selvstyrte grupper. Fra forsvarere av TKL er det ofte hevdet at begrepet pr. definisjon er et slags endepunkt når det gjelder demokratisk utvikling på arbeidsplassen. Det trekkes fram den sterke vektlegging på teamarbeid og forbedring i smågrupper på virksomhetsnivå. Med dette utgangspunktet representerer konseptet en Human Resource-tilnærming (Kitson 1994; Øvretveit 1992). Medvirkningen i TKL er i stor grad direkte knyttet til produksjonen og forbedring av denne. Det siste er ikke minst viktig, TKL representerer teknikker og virkemidler for gruppebasert analyse og beslutning. Dette er tverrprofesjonell medvirkning på mikronivået i bedriften. Den mye anvendte dikotomien mellom beslutning og medvirkning er anvendelig her. Det er ikke knyttet noen teori om beslutninger på makronivå til TKL, som strategiske spørsmål omkring produksjons- og arbeidsforhold, personalpolitikk og in n- føring av kvalitetskonseptet. Det er således grunnlag for å hevde at de ansatte blir invitert til medvirkning om løpende og avgrensede spørsmål knyttet til produksjonen. For bedre å forstå den formen for medvirkning som TKL representerer, skal vi se noe nærmere på argumentering for medvirkning innen politisk teori. 6

15 3 Argumenter for medvirkning At medvirkning er et gode, er et aksiom som ofte fremsettes. Begrunnelsen for dette varierer imidlertid, og vi skal her se på noen hovedknipper av slike. 3.1 Liberalistiske og kommunitære argumenter Innen politisk teori er det vanlig å skille mellom to hovedformer for klassisk demokrati; direkte påvirkning slik som i de greske bystatene eller påvirkning gjennom valg av representanter, slik som vanlig i moderne vestlige demokratier (Held 1987). Nyere demokratiteori har et lignende skille. I Collins (Collins 1997) skille mellom liberalisme og kommunitarisme er således henholdsvis direkte demokrati og representativ demokrati viktige kjennetegn. Liberalisme som demokratimodell for organisasjoner er - i tillegg til å være direkte påvirkning kjennetegnet av et menneskesyn der arbeidstakere og ledere blir oppfattet som å arbeide for egeninteresser. Valg av styringsmekanismer blir derfor viktig her; for at ledelsen skal kunne kontrollere arbeidstakernes egeninteresser nyttes for eksempel bruk av monitoring knyttet til avviksregulering. Dette skjer imidlertid innen en ramme av stor grad av desentralisering og frihet i den daglige arbeidssituasjonen. Kommunitarismen er i følge Collins på den andre siden kjennetegnet av representativt demokrati. Her fokuseres mer på interessegrupperinger enn på enkeltpersoner. Både leder og ansatte kan kjempe for den enkeltes egne interesser, men også for gruppeinteresser og organisasjonsmessige eller nasjonale interesser. Lederne har en deltakende heller enn en hierarkisk lederstil. Tilstedeværelsen av en konstitusjon - skrevne eller uskrevne regler som regulerer maktutøvelsen er en forutsetning for et fungerende demokratisk system. I organisasjoner vil konstitusjonen bli erstattet av lovverk og avtaler. Visse former for folkelige rettigheter; retten til å snakke, komme sammen osv., er en annen forutsetning. Demokrati som styreform forutsetter en offentlig meningsutveksling. På organisasjonsnivå må det også forutsettes forholdsvis stor takhøyde i forhold til hva som kan sies selv om man nok må forvente større begrensinger enn i det offentlige rom. I internasjonal sammenheng er for eksempel det amerikanske systemet kje n- netegnet av stor grad av kommunitært demokrati på samfunnsnivå. På orga- 7

16 nisasjonsnivå finner vi imidlertid generelt en autoritær ledelsesform men kanskje kombinert med liberalistisk deltakelse på gulvet. I Norge er organisasjonene, ikke minst de offentlige, kjennetegnet av medvirkningsform som kombinerer kommunitarisme og liberalisme, men med vekt på det første. TKL som ledelseskonsept må karakteriseres som å ligge nærmere et liberalistisk enn et kommunitært system. 3.2 Verdi- og nytteargumenter Innen politisk teori er det i forsvar for demokratisk styreform vanlig å skille mellom argumenter knyttet til deltakelses-verdier og argumenter knyttet til nytte-verdier. Medvirkning knyttet til deltakelsesverdier kjennetegner det som i politisk teori er kalt deltakerdemokrati (Pateman 1970). Det er flere verdier som kan knyttes til argumenter for den enkeltes aktive deltakelse i beslutninger på arbeidsplassen. Et hovedpoeng er at arbeidsplassen er en sentral del av samfunnet. Skal det skje en samfunnsmessig maktutjevning må de ansatte også få mulighet til å fremme sine interesser på arbeidspla s- sen, hvor maktforholdene kan være ulike. Denne tenkningen forutsetter normalt kollektiv deltakelse, og mulighet til i en viss grad å kunne styre ledelsen. På mange måter er det paradoksalt at mens demokratisk medvirkning er betraktet som en naturlig rett i samfunnet uavhengig av nyttevurderinger - så gjelder ikke dette i virksomheter. Slater og Benis (Slater og Bennis 1964) mener imidlertid at de etiske og verdimessige argumentene for demokrati - også i bedriftsorganisasjoner - er så sterke at demokrati vil spre seg globalt og til alle deler av samfunnet. Robert Dahl mener - ut fra lignende resonnement - at bedriftslivet er det kommende feltet for demokratisk medvirkning (Dahl 1992). De forfattere som med utgangspunkt i organisasjonsteori understreker betydningen av medvirkning, er mer tilbøyelig til å understreke nytteverdien. I nytteperspektivet på demokrati og medvirkning understrekes verdier som effektivitet og kvalitet. Medvirkning vil føre til at arbeidstakerne er tilfredse, og tilfredse arbeidstakere gjør en bedre jobb. En arbeidstaker som har mulighet til å påvirke egen jobbsituasjon vil også være mer kreativ og gjennom det mer produktiv. Forpliktelsen i forhold til arbeidsplassen vil være større (Bergh 1983). Det er også hevdet at medvirkning er nødvendig for å få sikrere arbeidsplasser. Det bidrar til å avdekke problematiske forhold som farer og risiko for ulykker, mobbing ol. Både dette og det foregående punktet springer ut fra prinsippet om at den som har skoen på, vet best hvor den trykker. 8

17 Dersom analogien fra politisk organisasjonsteori igjen nyttes, så går dette synet i stor grad sammen med et elitistisk demokratisyn (Schumpeter 1947). Demokratisk deltakelse sees her på som nødvendig for å velge effektive ledere som kan ta de beste beslutningene. Det var først i 60-årene at demokratidiskusjonen kom inn i organisasjonsteorien på en mer prinsipiell måte. Noen av de tidligste forsvarerne av bedriftsdemokrati var Slater og Benis (Slater og Benis 1964). For dem var et hovedpoeng at medvirkning og demokrati i organisasjoner gav bedre beslutninger - faktisk en form for vitenskapelig pregede beslutninger. the only way organizations can ensure a scientific attitude is to provide the democratic social conditions where one can flourish. (Slater og Bennis 1964) Den demokratiske måten å komme fram til beslutninger på oppfattes som å ha et vitenskapelig preg, som er andre beslutningsmåter uovertruffen. I forlengelsen av dette ser de demokrati som en garanti for endring og utvikling. Vel vil nok de store og dramatiske endringer ofte skje i organisasjoner som er strengt toppstyrte, men de mange små kontinuerlige endringer forutsetter aktiv deltakelse fra de ansatte. I mesteparten av nyere organisasjonsteori forutsettes aktiv deltakelse fra de ansatte side. For eksempel legger Human Resource Development (HDR) vekt på utvikling av menneskelige ressurser gjennom systematisk og tidsbundet opplæring og trening av de ansatte og medvirkning i jobbrelaterte saker (Boulin, Hoffmann (red.) 1999). Imidlertid er det representative, demokratiske elementet gjennomgående nedtonet i nyere organisasjonsteoretiske retninger som HRD og i teorien om den lærende organisasjon (Senge 1991). Skal organisasjonen evne fortløpende å endre seg i forhold til nye utfordringer blant annet i forhold til effektivitetskrav, kreves ansatte som er i stadig utvikling både faglig og personlig. De må ha mulighet for reell påvirkning og medvirkning i arbeidssituasjonen. Innen TKL-litteraturen er tilknytningen til en nyttebasert medvirkningsoppfatning tydelig. 9

18

19 4 Kvalitet og medvirkning på norsk 4.1 TKL som offentlig politikk Kravet om kvalitet på helsetjenester har røtter langt tilbake. Generelt har profesjonelle grupper, som sykepleiere og leger, knyttet faglig kvalitet til sin profesjonsstreben (Freidson 1970; Freidson 1993) gjennom å levere tjenester preget av høy kvalitet har de fått monopol på visse tjenester. Det offentlige har delvis hatt felles interesse med profesjonene og knyttet kvalitetskrav til autorisasjon og kompetansekrav. Kravet om offentlig autorisasjon av sykepleiere på slutten av 1940-tallet kan for eksempel sees på som et slikt kvalitetskrav. Etter at fundamentet for velferdsstaten var sikret og antall profesjonelle utøvere hadde økt sterkt, ble det en økt fokusering på kvalitet direkte overfor brukerne. I begynnelsen av 1980-årene kom det således i Norge et generelt fokus på service innen offentlig virksomhet (Pihlgren 1983). Dette er en av røttene til den nye kvalitetspolitikken. En annen rot som kan tilbakeføres til omtrent samme tid er et program for kvalitetssikring av elektromedisinsk utstyr (NOU 8: 1982) på sykehus. Dette var sikringskrav knyttet til et snevert område av sykehusenes arbeidsområde. Imidlertid; utover i 1980-årene ble det en økt forståelse for at kvaliteten både på det elektromedisinske utstyret og sykehustjenester i videre forstand i stor grad hadde med organisasjonsmessige forhold å gjøre, som kunne gi seg uttrykk i feil bruk av apparater, feilmedisinering, infeksjoner, dårlig koordinering og samarbeid osv. Det ble i større grad fokusert på aktiv deltakelse og medvirkning fra de ansatte. Kvalitetssikringen var i stor grad lagt opp som en kontroll fra instanser utenfor helsetjenesten. VERITAS, en ikke statlig organisasjon i første rekke rettet mot tekniske prosedyrer og befolket av ingeniører, hadde de første årene ansvaret for kvalitetssatsningen mot sykehus. Parallelt med utviklingen ellers ble det i 1993 etablert forskrifter i internkontroll som i første rekke rettet seg mot organisasjonsinterne forhold; helse, miljø og sikkerhet. I 1990-årene har de sentrale helsemyndighetene, og dens profesjoner, i stor grad tatt ansvar for kvalitetssatsningen. Veritas er ute av bildet. Utviklingen har gått i to retninger; den ene er skjerping av myndighetskrav i form av internkontroll, det andre er kvalitetskrav med utgangspunkt i brukere og markedet. Den organisasjonsmessige vinklingen er blitt tydeligere. I 1995 kom Nasjonal Strategi for kvalitet i helsetjenesten (Sosial- og helsedepartementet/statens Helsetilsyn 1995) med avgrensede og tidfestede mål for kvalitets- 11

20 politikken. I siste halvdel av 1990-tallet ble så den statlige kvalitetspolitikken utvidet til også å omfatte kommunene. Flere av de offentlige dokumentene omkring kvalitetssatsningen nevner TKL eksplisitt (Statens Helsetilsyn 1998), andre gjør det implisitt. (Sosial- og helsedepartementet/statens Helsetilsyn 1995). Vekten på TKL er ikke noe særnorsk fenomen. Internasjonalt er det en del av en reformbevegelse innen offentlig forvaltning, og delvis knyttet til det som i OECD-sammenheng er betegnet som New Public Management (Pollitt 1993; Pollitt 1993). Men kvalitetssatsingen er ikke strukturelt orientert som NPM. Et hovedtrekk ved NPM er konkurranseutsetting, og dekopling me l- lom de styrende og utførende deler av forvaltningen. Kvalitetsprogrammet på sin side er basert på elementer som nettverksbygging, kontroll, veiledning og rådgivning. Den statlige kvalitetspolitikken er ikke helhetlig og sammenhengende. Helsetilsynet går inn for TKL i helsesektoren, men Sosialdepartementet ser ikke TKL som det mest sentrale politiske satsningsområdet i sosialsektoren ellers 1. I skolesektoren satses det på monitoring, medarbeidersamtaler og ele v- samtaler, men ikke noe omfattende TKL-system. For barnehagene derimot anbefaler veiledningsmaterialet TKL i stor grad. Satsningen på TKL er altså ikke enhetlig og omfattende; det er ikke en felles politikk for alle sektorer. Kvalitetsarbeid og forbedring drives også under andre merkelapper. Det kan også diskuteres hvor tung trend den egentlig er innen offentlig forvaltning. Innen helsesektoren er det tegn som tyder på at den i det siste er kommet i skyggen av andre satsningsområder og prioritert svakere av offentlig myndigheter. Er dette tilfelle vil likevel elementer som internkontroll, monitoring, forbedringstiltak og andre trekk kunne bli varige trekk. I alle tilfeller er det grunn til å hevde at TKL representerer en idealmodell der ikke nødvendigvis alle elementene er med i den kommunale i- verksettingen. Uklar politikk om medvirkning i det norske kvalitetsprogrammet Nasjonal strategi for kvalitetsutvikling i helsetjenesten (1995) er lite spesifikk med hensyn til medvirkning og beslutning. Det heter for eksempel at; den enkelte ansatte (må) gis muligheter til å delta daglig i kvalitetsforbedring av de arbeidsprosesser han eller hun er involvert i. Kvalitetsstyring 1 Jf. for eksempel det største programmet innen helsesektoren de siste årene, Kunnskap og brubygging. Handlingsplanen for sosialtjenestens førstelinje ( ), der kvalitetsutvikling/-ledelse i den betydningen vi diskuterer her, ikke er nevnt. 12

21 handler om enkeltpersoner og grupper som arbeider sammen mot kontinuerlige forbedringer av de prosesser som gir produkter og tjenester kvalitet - sett med samfunnets og brukernes øyne. (Sosial- og helsedepartementet/statens Helsetilsyn 1995) Det er altså snakk om direkte deltakelse nær arbeidsprosessene og om prosesser som gir produktivitet og kvalitet altså en form for liberalistisk og nyttebasert medvirkning, slik vi ovenfor har forstått begrepene. Slik sett er det i tråd med den generelle karakteristikken av TKL. I den sentrale veilederen for ledere finner vi argumenter for deltakelse i samme retning. Basis for forbedringsarbeidet er engasjement og medvirkning fra alle ansatte.organisasjonen må utvikle bedriftskultur med felles verdigrunnlag som åpenhet, tillit og medbestemmelse for å kunne ta opp problemstillinger med hverandre, linjeledelse og toppledelse. Det viktigste er at problemer ikke skyves under teppet. Delegering av ansvar og myndighet for eget arbeid er et sentralt element i prosessforbedring og kvalitetsarbeid...det er et mål at alle medarbeidere tar selvstendig ansvar for å løse enhetens oppgaver. (Statens Helsetilsyn 1998) Her understrekes i tillegg verdier som åpenhet og tillit, og delegering av arbeidsoppgaver. Begreper som formelle prosesser, interesser og representativ deltakelse berøres ikke. Dersom vi går til den indre kjerne av kvalitetsarbeidet, Internkontrollen, er bildet noe annet. Dette dreier seg i stor grad om kvalitetsarbeid rettet mot de interne forholdene; de ansatte. Arbeidet er forankret i Forskrift om systematisk helse, miljø og sikkerhetsarbeid i virksomheter (IK-HMS). Forskriften er blant annet hjemlet i Arbeidsmiljøloven der det går fram at arbeidstakerne både har rett og plikt til å medvirke. I arbeidsmiljølovens 12 heter det under punkt 3 om styrings- og planle g- gingssystemer: Arbeidstakerne og deres tillitsvalgte skal holdes orientert om systemer som nyttes ved planlegging og gjennomføring av arbeidet, herunder om planlagte endringer i slike systemer. Det skal gis opplæring som er nødvendig for å sette seg inn i systemene, og de skal være med på å utforme dem Poenget med formell medvirkning for de ansatte er understreket i internkontrollforskriften 4: De som er ansvarlig for virksomheten skal sørge for at det innføres og utøves internkontroll i virksomheten og at dette gjøres i samarbeid med arbeidsta- 13

22 kernes representanter. Arbeidstakerne skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll. Medvirkning her forutsetter således at det skjer et reelt samarbeid mellom ledere og medarbeidere når det gjelder helse-, miljø og sikkerhetsspørsmål, og at det samarbeidet i stor grad skjer langs den representative kanal. Norge har altså gått langt i å lovfeste medvirkning, men bare for minstekravet til kvalitet, internkontrollen. Når det gjelder brukerrettet kvalitet, for eksempel innen en TKL-ramme, er det ikke tilsvarende føringer. Som en oppsummering kan vi si at lov- og regelverket i stor grad legger opp til en kommunitær form for medvirkning og beslutningsdeltakelse angående internkontroll. Veiledningsmaterialet, som er TKL-inspirert, legger derimot opp til en liberalistisk medvirkningsstrategi. Hvordan står dette i forhold til medvirkningssynet i norsk arbeidsliv og i kommunene? 4.2 Medvirkning i arbeidslivet generelt Norge og Skandinavia er i internasjonal sammenheng kjent for stor grad av medvirkning på arbeidsplassen. I Norge representerer kampen for større grad av bedriftsdemokrati en lang tradisjon og nådde et første høydepunkt like etter første verdenskrig i og med den såkalte Arbeiderkommisjonen. Senere debatter har i stor grad vært en repetisjon av denne debatten.. Et viktig skritt mot bedriftsdemokrati var Hovedavtalen som LO og NAF inngikk i 1935, gjerne kalt arbeidslivets grunnlov (Bergh 1983). Debatten om bedriftsdemokrati har mange kryssende linjer, men det er likevel mulig å peke på et par hovedtemaer. Diskusjonen har - for det første - i stor grad gått på deltakelse i bedriftens styrende organer. Dette var et hovedtema fra Arbeiderkommisjonen og fram til omkring På denne tiden begynte et nytt syn å gjøre seg gjeldende, som særlig krefter innen LO gjorde seg til talsmann for. Dette gikk ut på at viktigere enn å oppnå representasjon var det å gjennomføre endringer i selve bedriftsorganisasjonen slik at arbeidstakerne fikk innflytelse over den daglige ledelsen og egen arbeidssituasjon. Dette var et syn på bedriftsdemokratiet som la avgjørende vekt på individuelle behov i de mange daglige gjøremål snarere enn på organiserte gruppers ønske om innflytelse over de få, men store beslutninger i bedriftene. På bakgrunn av denne diskusjonen om bedriftsdemokrati ble Samarbeidsprosjektet LO-NAF satt i gang i I forskningsprosjektets første del ble styrerepresentasjon tatt opp. Men man avviste det ville være et effektivt middel 14

23 til å oppnå de hovedmål man forbinder med industrielt demokrati. Prosje k- tets videre grunnlag var den såkalte sosio-tekniske skole, hvor hovedtanken var å forene de menneskelige behov på arbeidsplassen med bedriftens tekniske behov. Denne tenkningen vant særlig aktiv støtte på arbeidsgiversiden, som her fant ideer beslektet med egne forestillinger om bedriftsdemokratiet. Men også innen fagbevegelsen var det mange som betraktet problemene på gulvet som de viktigste, eller som mente at denne individuelle og direkte demokratiseringen skulle gå parallelt med medbestemmelse i bedriftens styrende organer. Ideen om selvstyrte grupper var den sentrale i samarbeidsprosjektet. Gruppene skulle baseres på arbeidstakere som hadde jobber med gjensidig avhengighet. De burde også ta utgangspunkt i menneskenes behov for variasjon, mening og det å lykkes. Slik sett gir det mening å si at det var de psykologiske jobbkrav framfor deltakerdemokarti som stod i sentrum for samarbeidsprosjektet (Thorsrud og F.Emery 1970, Thorsrud og Emery 1964). Ideen om selvstyrte grupper fikk ikke den gjennomslagskraften som mange tenkte seg på slutten av 1960-årene. Men på slutten av 90-årene kom det en fornyet interesse for slike, og liknende elementer finnes i flere nye organisasjonskonsepter. Den norske modellen består likevel av en kombinasjon. Den formelle medvirkning er knyttet sammen med idealer om stor grad av selvstyre på det lokale planet. Norsk arbeidsliv har således fulgt to retninger med hensyn til medvirkning. Delvis har man fulgt retningen med direkte demokrati. Arbeidsmiljøloven fastsetter således at den enkelte skal ha stor grad av råderett over egen arbeidssituasjon. Medvirkningen er i denne forstand i stor grad selvbestemmelse gjennom delegering. Det enkelte individ har fått større mulighet til å bestemme over egen arbeidssituasjon. Denne generelle trenden innebærer et større ansvar lagt til den enkelte og/eller gruppen for kvaliteten på arbeidet. Lovverket og forhandlingssystemet har imidlertid i stor grad også gått i den representative retningen. I 1971 vedtok Stortinget således at det skulle innføres bedriftsforsamlinger i bedrifter med mer enn 200 medlemmer, og 1/3 representasjon for de ansatte. Gjennom aksjeloven har ansatte fått en representasjonsrett i bedriftenes styre, og gjennom hovedavtalen har de fått forhandlings- og drøftingsrett over ulike saker. Disse og liknende tiltak som er kommet ut fra tankegangen om kollektiv, forpliktende medvirkning i virksomheter er i tråd med allmenne demokratiske prinsipper, og har således en egenverdi. 15

24 4.3 Medvirkning i kommunene Hvordan er så tradisjonen med ledelse og medvirkning i kommunene? I store trekk kan vi si at utviklingen følger den i samfunnet for øvrig, men på noen områder er kommuneansatte i en særstilling. Først et lite historisk tilbakeblikk: Kommunenes makt er i Norge avledet av statlig makt. Men innen sitt ansvarsområde har kommunene i Norge en lang tradisjon med selvstyre og lokal medvirkning en tradisjon som går tilbake fra tiden før formannskapslovene i Dette gjelder borgernes medvirkning og innflytelse. Spørsmålet om de ansattes medvirkning var lenge et ikke-problem. Den kommunale administrasjonen var liten eller ikke-eksisterende, og skillet mellom administrasjon og politikk var uklart. Fra begynnelsen av 1900-tallet vokste det internasjonalt fram en bevissthet om nødvendigheten av et skille mellom administrasjon og politikk. Amerikaneren Frank J. Goodnow (Goodnow 1900) argumenterte for at alle offentlige aktiviteter var, eller burde være, enten politiske eller administrative. Med dette var også et grunnlag lagt for diskusjon om forvaltningens innflytelse og medvirkning. Senere teori innen offentlig administrasjon, ledet an av teoretikere som Robert Dahl (Dahl 1963), forkastet riktignok doktrinen om at det sterke skillet eksisterte og hevdet at administrasjonen ikke kunne være politisk nøytral. Litt senere, fra 1970-årene og utover, fikk vi også en økt fokusering på kommuneorganisasjonen som en politisk arena for de ansatte. På 1990-tallet kom flere forvaltningsreformer med mål å tydeliggjøre skillet mellom politikk og forvaltning. Dette er for eksempel et hovedmål for reformer innen New Public Management tankegangen (Christensen 1998; Christensen og Lægreid 1997; Christensen og Lægreid 1998; Øgård 1998). Politikerne skal utforme og gi målene for politikken - også for personalpolitikken. På den andre siden; dersom politikerne ledelsen skulle ta alle avgjørelser i interne saker, så ville man få tungrodde og ineffektive organisasjoner. Dette fordrer stor grad av desentralisering og medvirkning, og det ligger innebygd et spenningsforhold mellom disse ulike hensyn. Prinsipielt har kommunalt ansatte mulighet til å påvirke kommunale avgjørelser på flere måter. Tradisjonelt har det vært mest fokus på den numeriskdemokratiske valgkanalen. Gjennom denne har innbyggerne i kommunen mulighet til å påvirke kommunale vedtak og kommunal politikk. En annen påvirkningskanal er den korporative kanalen; det vil si innflytelse gjennom organisasjoner. Arenaene for korporativt samarbeid er flere, både gjennom saksrettede oppgaver (som lønnsforhandlinger) og mer løpende gjennom partssammensatte utvalg, i første rekke administrasjonsutvalg i forhold til kommunelovens 25. Her skal skje en behandling av saker som gjelder for- 16

25 holdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver, og de ansatte. I 26. går det også fram at representanter for de ansatte i kommunen eller fylkeskommunen har møte- og talerett i nemnder når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte. 2 Hovedavtalen har videre retningslinjer om forhandlinger og drøftinger. Gjennomgående har kommuneansatte ste r- kere påvirkning for slike saker enn ansatte i private bedrifter. For begge virksomhetstyper gjelder dessuten arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidsmiljøutvalg og verneombud. Dette er representative ordninger som fagforeningene i varierende grad er tilknyttet, men de har betydning særlig i forhold til internkontroll. Demokratiet på en arbeidsplass er av en annen type enn innen det numeriske demokratiet. Det er innen foretak eller organisasjoner ikke snakk om en mann - en stemme. Det er oftest snakk om andre ressurser, som økonomisk styrke, forhandlinger osv. Representasjon bygger normalt ikke på et antall individer som støtter en kandidat eller parti, men at ulike parter får representasjon (Bergström 1991). Dette vil i praksis oftest skje gjennom arbeidstakerorganisasjoner. Det er en vanlig oppfatning at slike organisasjoner, særlig de store, står sterkt i kommunene. Dette kan vurderes både som en smidig løsning for iverksetting av beslutninger, men også som et styringsproblem. Et argument for det siste er at den enkelte gjennom stor påvirkning innad så å si får dobbel stemme, både gjennom stemmeurnen og gjennom sin organisasjon. Området for de ansattes medvirkning er forsøkt avgrenset i lov og avtaleverket til å gjelde interne saker. Grensen for slike og mer allmenne politiske saker er imidlertid diffus. Og ved at de ansatte har stor mulighet for påvirkning ved nyorganisering, avviksregistreringer og liknende, vil det kunne angå kvaliteten på tjenestene. Det noe spesielle ved kommunene som demokratisk organisasjon er for øvrig at vi ofte vil finne kommuneansatte som aktive pådrivere mot kommunene via andre typer organisasjoner enn arbeidstakerorganisasjonene. Deres korporative deltakelse skjer i slike tilfeller både internt og eksternt. De offentlig ansatte i kommunene vil altså i praksis ha flere muligheter for påvirkning og medvirkning. En ytterligere mulighet er via media. Her er det begrensninger. Offentlig ansatte må for eksempel være forsiktige med å 2 Det er en del unntak for denne regelen. Den gjelder ikke i forhold til styret for kommunalt eller fylkeskommunalt foretak etter kapittel 11, dersom de ansatte er representert i styret. For saker som gjelder arbeidsgivers forberedelse til forhandlinger med arbeidstakere, arbeidskonflikter, rettstvister med arbeidstakerorganisasjoner eller oppsigelse av tariffavtaler, gjelder behandlinger av klagesaker etter forvaltningsloven 28 andre ledd. 17

26 nytte media for å fremme saker de har som arbeidstakere. Men det er uklare grenser i forhold til hvor mye og i hvilken utstrekning de kan gjøre dette. Det er også grenser for i hvilken grad kommunalt ansatte særlig i høyere stillinger og innen egen sektor kan være aktive som politiske valgte innen den numerisk-demokratiske kanalen, og i partier på høyt nivå. Disse grensene er imidlertid ikke alltid tydelige og klare. I tillegg til de ordninger som er beskrevet over, har sosiologer vært opptatt av den innflytelsen profesjonelle har i kraft av sin fagkunnskap og sitt monopol på visse arbeidsoppgaver, som når legen setter diagnosen og læreren møter elevene. Gjennom graden av skjønnsutøvelse får de profesjonelle stor autonomi og påvirkning av enkeltbeslutninger (Lipsky 1980). Den teambaserte tverrprofesjonelle medvirkning som er idealet i Total Kvalitetsledelse - er ikke et ukjent fenomen i kommunene. Mange kommunale virksomheter, som i hjemmesykepleie, vil man i praksis ha en form for selvstyrte arbeidsgrupper, og mange enheter jobber tverrprofesjonelt som er et TKL ideal. Men som en hovedkarakteristikk er den kommunale medvirkningskulturen av kommunitær type. Den fokuserer på formelle rettigheter og er i liten grad instrumentell og bundet til oppnåelse av effektivitets- og produktivitetsmål. Medvirkning gjennom arbeidstakerorganisasjoner knytter den direkte forbindelsen mellom grasrota og toppledelsen i en organisasjon, og den representerer de ansattes mulighet til å styre ledelsen. Slik sett står den i motsetning til et ledelsessyn som legger vekt på sterke beslutninger av lederen. 18

27 5 Oppsummering og drøfting To ulike syn på medvirkning Vi har argumentert for at medvirkningstankegangen i TKL delvis er preget av andre verdier og en annen form for rasjonalitet enn det vi finner i kommune-norge. TKL representerer et liberalistisk demokratisyn og bygger på en instrumentell argumentasjon for medvirkning. Målene med medvirkning er effektivitetsforbedring og kvalitetsheving. Medvirkning blir et verktøy for måloppnåelse, og ikke et mål i seg selv. I tråd med dette er nødvendigheten av ledelse også over arbeidstaker med profesjonsbakgrunn understreket. Dette gir en bakgrunn for å si at TKL er autoritært på toppen og liberalistisk på bunnen, men mangler det sammenbindende ledd. TKL-konseptet representerer ikke en teori om strategiske eller konfliktfylte beslutninger i organisasjoner, men bare om medvirkning direkte knyttet til produksjon og forbedring av denne. Medvirkningssynet i TKL kan i tråd med dette beskrives som en refleks av markedsbaserte omgivelser. Kommunene på sin side har en kommunitær tradisjon der de ansatte har en lovhjemlet bakgrunn for å innvirke på sentrale strategiske beslutninger og på personalpolitiske forhold. Medvirkningen er i stor grad indirekte og kolle k- tiv. Medvirkningen sees på som en verdi uavhengig av effektivitets- og kvalitetsøkning. Slik sett er synet på medvirkningen også en refleks av demokratiske strukturer og ordninger i samfunnet omkring. Som i profesjonelle organisasjoner generelt har de ansatte stor grad av handlefrihet, men denne er i stor grad knyttet til graden av deres profesjonelle skjønn i yrkesutøvelsen og ikke til gruppebasert kvalitetsforbedring som i TKL. Firefeltstabellen under viser hvordan det skjematisk er mulig å forstå medvirkningsaspektet i norske kommuner og i TKL-konseptet. Hypotesen her er at de representerer to ulike tankeganger når det gjelder medvirkning. Det at TKL mangler det kommunitære elementet innebærer at konseptet ikke bygger på noen ide om et sammenbindende ledd mellom lokale, selvdrevne grupper og sentral ledelse. Slik sett er det belegg for å si at det bygger på en tayloristisk lederstil. Medvirkning uten formell representasjon kan ende som frittstående liberalistisk tiltak uten påvirkningsmulighet på grunnleggende beslutninger. 19

28 Figur 1. Medvirkningsidealer i TKL og kommunene Deltakelsesform Liberalistisk Kommunitær Demokratiidealer Instrumentell TKL ideal Verdi Kommunalt ideal Diskusjonen om dette problemet er gjennomgående fraværende i den normative TKL-litteraturen. Den er også fraværende innen det veiledningsmaterialet man finner i kvalitetsprogrammet. Unntaket er delvis forskriftene for internkontroll. Her finner man generelle formuleringer om at organisasjonene skal trekkes med i arbeidet. Den instrumentelle modellen Den klassiske måten å se organisasjoner på er å studere dem som målrettede og rasjonelle systemer. Målene forutsettes å være spesifikke, og ved hjelp av en formalisert arbeidsdeling og klare regler oppfattes organisasjonen som et instrument. Ledelsen og lederen er instanser som håndterer dette instrumentet, og tiltak i retning av å styrke de ansatte i form av økt delegering, autonomi, vekt på gruppeprosesser, medvirkning og liknende, vil bare være aktuelle i den grad de er tiltak for å oppnå organisasjonens mål. De organisasjonsteoretiske røttene til dette synet går tilbake til tidlig i det forrige århundret med Scientific Management og byråkratiteorien (Weber 1971). Det kan også argumenteres for at Human Relation-retningen kan plasseres i samme bås fordi medvirkningens funksjon her i første rekke vurderes som positiv i et effektivitetsperspektiv. Innen en rasjonell, instrumentell forklaringsmodell må man forvente ulike forklaringer på manglende iverksetting. Et sett med forklaringer går på innsatsen, både omfanget og metoden. Det kan omfatte at de ansatte ikke har medvirket nok, eller har medvirket på feil måte. Et annet sett med forklaringer går på ledelsen, for eksempel at prinsipper for prosjektinnføring ikke er fulgt, at man ikke har fulgt lovens og avtaleverkets retningslinjer om medvirkning og eller manglende informasjon om medvirkningens betydning. Kvalitetslitteraturen har utallige eksempler på normative tilnærminger med 20

29 et slikt utgangspunkt 3. Løsningene som fremsettes er da ofte bedre organisering, bedre ledelse og/eller sterkere engasjement. Innen en rasjonell/instrumentell modell kan man også finne en type kritikk som går direkte på TKL-konseptet. En forklaring på manglende iverksetting kan gå på mangel på indre konsistens i konseptet. Det at konseptet markedsføres både som et redskap som skal styrke ledelsesfunksjonen, og som et konsept som skal styrke den enkeltes medvirkningsmulighet, kan oppfattes som en logisk brist. Dette er et forhold som ikke er utdypet i det statlige veiledningsmaterialet 4. Det kan også sies at TKL står for en viss mangel på realisme når det gjelder ledelsens mulighet til å styre profesjonell kvalitet. Det gjelder for eksempel ansattes vilje og evne til medvirkning rundt tverrprofesjonell kvalitet. I tråd med dette kan det oppfattes som symptomatisk at i det offentlige vegledningsmaterialet på dette området nesten ikke finnes henvisning til empiri, verken internasjonalt eller for Norge. 5 Den politiske modellen Den instrumentelt-rasjonelle modellen forutsetter at organisasjonen ledes fra toppen, og at den fremmer mål ved at medlemmene har felles verdier og interesser. Et alternativ til denne betraktningsmåten er å se på organisasjoner som forholdsvis løst sammenkoplede nettverk av aktører med delvis ulike interesser. I stedet for vektlegging av felles streben mot mål, vektlegges konflikter mellom medlemmer og grupper. Som slutning er dette også en logisk forlengelse av at enkeltaktører har egne interesser som de forfølger. Vedtak og iverksetting av vedtak vil ofte ha form av kompromisser. Noen ganger vil disse skje på premissene fra en dominerende koalisjon, andre ganger vil de være resultat av tautrekking mellom mer jevnbyrdige parter. Kompromisstilnærmingen innebærer at organisasjoner betraktes som et politisk system der den enkeltes ressurser, interesser, muligheter for, og vilje til maktutøvelse, vil stå sentralt (Blau 1964; Morgan 1988; Rhenman 1969). Innen en maktpolitisk modell vil medvirkningsformer bli vurdert etter hvilke virkninger de har, eller antas å ha, for de ulike aktørene. Vi vil peke på to hovedmuligheter av forklaringer. Den ene er at selve TKL-konseptet kan favorisere noen grupperinger i forhold til andre. Fordi konseptet i stor grad 3 En av de ledende forkjempere for TKL i Norden professor John Øvretveit (Øvretveit 1994), har for eksempel en artikkel med den talende tittelen: All together now, hvor han understreker det normative aspektet med TKL. Forkjempere for kvalitet må ta oppgaven alvorlig og sutte opp om rekkene. 4 Dette er et poeng i en del amerikansk litteratur med en kritisk innfallsvinkel, som (Arndt og Bigelow 1995) 5 Et eksempel er et veiledningshefte fra Statskonsult (Statskonsult 1990) 21

30 bygger på en ledelsesbasert og administrativ logikk, kan det, for det første, virke som en trussel mot fagprofesjoner. Innen fagprofesjonene er den i mange sammenhenger mer attraktiv på sykepleiere enn leger (Søreide 1999), noe som kan tyde på at sykepleiere i TKL delvis har funnet en ny medvirkningsarena som kan styrke dem i profesjonskampen. For det andre er det rimelig å tro at medvirkningssynet i TKL kan oppfattes som en trussel mot hevdvunne rettigheter til alle ansatte ved at det undergraver den tradisjonelle muligheten til å påvirke ledelsesbeslutninger. Dette kan gjøre at prinsippene i TKL kan være en vanskelig kamel å svelge for mange ansatte. Den institusjonelle modellen De to modellene over forutsetter begge rasjonelle og handlende aktører. I den første vektlegges ledelsen, og i den andre vektlegges gruppekonstellasjoner på flere plan. Som alternativ til slike modeller er den institusjonelle tilnærmingen presentert. I stedet for strategiske aktører som utformer organisasjonen, har man her forestillingen om at organisasjonsmessige beslutninger i stor grad er styrt av institusjonelle forhold, som normer, verdier og rutiner (Scott 1987; Selznick 1957). Mange beslutninger er således ikke nødvendigvis et resultat av bevisst menneskelig strategi (DeMaggio og Powell 1991). Institusjonelle forhold er på et overindividuelt plan og kan ikke reduseres til bare å være en konsekvens av individers holdninger eller motiver. Iverksetting av nye organisasjonsmessige konsepter ( institusjonelle standarder ) vil være påvirket av om de samsvarer med eksisterende institusjonelle forhold i organisasjonen (Røvik 1998). Beslutninger om iverksetting vil ofte mer tas ut fra hva som oppfattes som legitimt internt eller eksternt enn ut fra rene instrumentelle vurderinger. Det er to konsekvenser for vårt tema som man kan trekke av denne tilnærmingen. Begge springer ut fra vektleggingen innen nyinstitusjonalismen på betydningen av legitimitet ved innføring av konsepter, eller institusjonelle standarder som de ofte benevnes. Dette har for det første betydning for konsekvenser for innføringen av nye institusjonelle standarder. En organisasjon vil ofte slutte seg til motepregete institusjonelle standarder (Abrahamson 1996; Czarniawska og Sevón 1998; Røvik 1992; Røvik 1998) fordi dette gir ekstern legitimitet i organisasjonsverdenen. Dernest har det betydning for oppslutningen om de gamle standardene. I den grad disse står for varige institusjonelle trekk, så kan de bidra til å stenge for en dyp iverksettelse av de nye; de gamle og de nye konseptene kolliderer med hverandre. En konsekvens av dette er at ulike rasjonelle organisasjonsoppskrifter eller konsepter der TKL er et eksempel - kan ha problemer med å bli iverksatt i organisasjoner med et sterkt og annet institusjonelt preg enn konseptet. De kan nok bli iverksatt på en symbolsk måte som et bidrag til organisasjonens legitimitetsbygging utad, men vil ved i- 22