ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens virkemiddelbruk til å påse etterlevelse av regelverket i barnehagene. Etnedal kommune 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Etnedal kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Kommunen som barnehagemyndighet - virkemiddelbruk Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens bruk av reaksjoner Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens godkjenningsvirksomhet Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon

3 Sammendrag Tema og formål Det overordnede temaet for tilsynet er å føre til en styrking av Etnedal kommune som barnehagemyndighet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuelt lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Gjennomføring Fylkesmannen i Oppland varslet til Etnedal kommune i brev av 25. juli Fylkesmannen ba kommunen om å sende inn dokumentasjon, og dokumentasjonen ble mottatt innen fristen som var satt. Fylkesmannen gjennomførte intervjuer i Etnedal kommune 20. september Avdekkede lovbrudd Det ble ikke avdekket lovbrudd med de kontrollerte områdene i tilsynet. 3

4 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 25. juli 2016 til dags dato gjennomført tilsyn med Etnedal kommunes virkemiddelbruk til å påse regelverksetterlevelsen i barnehagene. 2 Om tilsynet med Etnedal kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Hovedtemaet i tilsynet er å kontrollere om kommunen som barnehagemyndighet ivaretar sitt ansvar for å påse regelverksetterlevelse i barnehager jf. barnehageloven 8. Kommunen er gjennom barnehageloven 8 gitt ansvar for flere virkemidler for å følge med i at alle barnehager i kommunen driver en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i samsvar med barnehageloven og rammeplanen. Etnedal kommune er valgt ut for tilsyn fordi det er lenge siden Fylkesmannen har gjennomført stedlig tilsyn med kommunen etter barnehageloven. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Etnedal kommune som barnehagemyndighet ble åpnet gjennom brev 25. juli Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Vedlegg 1: Organisasjonskart for Etnedal kommune Vedlegg 2: Delegasjonsreglement for Etnedal kommune Vedlegg 3: Vedlegg 4: Årsmelding 2015 for barnehagene i Etnedal System for vurdering av barnehagens virksomhet Vedlegg 5a: Tilsynsrapport Eventyrskogen barnehage datert Vedlegg 5b: Tilsynsrapport Bergsbakken barnehage datert Vedlegg 5c: Tilsynsrapport Eventyrskogen barnehage datert Vedlegg 5d: Tilsynsrapport Bergsbakken barnehage datert Vedlegg 6: Vedtekter for kommunale barnehager i Etnedal 4

5 Vedlegg 7a: Godkjenning av Eventyrskogen barnehage datert Vedlegg 7b: godkjenning av Bergsbakken barnehage datert Fremlagt under tilsynsbesøket: Varselbrev om tilsyn i Eventyrskogen barnehage datert Det ble gjennomført stedlig tilsyn 20. september Om tilsynsrapporten Det ble ikke avdekket lovbrudd med de kontrollerte områdene, og tilsynet blir avslutta med den endelige tilsynsrapporten. 3. Kommunen som barnehagemyndighet - virkemiddelbruk 3.1 Rettslig krav I følge barnehageloven 8 første ledd er «kommunen lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». Kommunens tilsynsaktivitet er hjemlet i barnehageloven 16. I barnehageloven 16 står det at «kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.» Barnehageloven 8 utgjør sammen med 16 bestemmelsene som regulerer barnehagemyndighetens virkemiddelbruk. Kommunen skal ved godkjenningen og aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift. De rettslige kravene er omtalt i rundskriv F-08/2006 om barnehageloven med forskrifter. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser I Etnedal kommune er det en kommunal barnehage og ingen private barnehager. Det er heller ingen familiebarnehager i kommunen. Etnedal kommune har «System for vurdering av barnehagens virksomhet» som skal sikre at kommunen har et forsvarlig system for kvalitetsvurdering av barnehagene. Dokumentet inneholder blant annet sjekkliste for å vurdere om kravene i barnehageloven blir fylt. Systemet inneholder også årshjul for kvalitetsvurdering, oversikt over aktuelle styringsdokumenter, roller og ansvarsfordeling, ulike verktøy, plan for tilsyn og årsrapport. I intervju kom det fram at barnehagemyndigheten mener de har god kunnskap om barnehagen i kommunen til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Det er kun en kommunal barnehage i kommunen, som arbeider tett med barnehagemyndigheten om innhold og regelverk, og det er tett og jevnlig dialog. Enhetsleder har hver måned faste møtepunkter med styrer i barnehagen. Kommunen gjennomfører årlig sjekk i forhold til om barnehagen følger lovverket. Kvalitetssystemet evalueres en gang i året. Barnehagen utarbeider tiltaksplaner på ulike områder (eks. barnesamtaler, barn med behov for ekstra oppfølging), som blir etterspurt og brukt i samtaler med barnehagemyndighet. I intervju kom det fram at styrer får meget god oppfølging og har tett kontakt med barnehagemyndighet. Kommunen har så langt ikke mottatt formelle klager. Uformelle klager og henvendelser til 5

6 barnehagemyndighet skal løses på laveste nivå. Styrer har hovedansvaret for å løse saker, og barnehagemyndighet er samtalepartner ved behov. Etnedal kommune har gjennomført årlig stedlig tilsyn de siste årene. Kommunen har «Plan for tilsyn med barnehager», der det står at kommunen skal ha minst et tilsyn hvert annet år. Ulike satsningsområder i barnehagen er tema for tilsyn. Barnehagemyndighet følger tett opp barnehagen ved å etterspørre resultater av satsninger og bestemmelser. Det er utarbeidet eget skjema til bruk i tilsyn, og det blir oppgitt i intervju at dette skjema ikke er statisk, men blir endret ved behov. I intervju kom det også fram at styrer får den veiledning som etterspørres, samt at barnehagemyndighet er proaktive i sin veiledning. Barnehagen er godt fornøyd med oppfølgingen fra barnehagemyndighet. Etnedal kommune deltar på Fylkesmannens sine fagdager på regelverk for å holde seg oppdatert på lovverket. Kommunen bruker også lovdata i sitt arbeid. Samarbeidet med de andre kommunene i Valdres ble oppgitt som meget nyttig for å holde seg oppdatert på lovverket. 3.3 Fylkesmannens vurderinger For at barnehagemyndigheten skal oppfylle sitt ansvar etter barnehageloven, må kommunen som et minstekrav ha kjennskap til hvilke barnehager som er i kommunen. Etnedal kommune har oversikt over barnehagene de skal gi veiledning og føre tilsyn med. Barnehagemyndigheten må ha oversikt over hvilke lovkrav den veileder på og fører tilsyn med. Dersom kommunen ikke kjenner til deler av regelverket som barnehageeiere skal følge etter barnehageloven og forskriftene, oppfyller ikke myndigheten sin plikt til å påse etterlevelsen av regelverket. Etnedal kommune har «Plan for tilsyn med barnehager», og planen viser til barnehageloven 16. Kommunen har «System for vurdering av barnehagens virksomhet» med skjematisk oversikt over kvalitetsvurdering, aktuelle styringsdokument og roller og ansvarsfordeling. I intervju kom det fram at kommunen har god oversikt over hvilke oppgaver og plikter kommunen har som barnehageeier og som barnehagemyndighet. Fylkesmannen mener at kommunen har sannsynliggjort at den har overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven og forskriftene. Kommunen har kjennskap til kravene i barnehageloven 8 som er relevante i forbindelse med veilednings- og tilsynsaktiviteter. Fylkesmannen mener at sjekklisten på kravene i barnehageloven er særlig relevant i denne sammenhengen, og Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten har dokumentert at denne brukes aktivt for å vurdere om kravene i barnehageloven og forskrifter blir overholdt. Kommunen har også gjennomført ordinære stedlige tilsyn hvor innholdet (satsningsområdene) i barnehagene har vært tema. Kommunen må ha tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. For å oppfylle barnehagelovens 8 må kommunen som et minimum ha oversikt over bekymringsmeldinger, årsregnskap, årsmeldinger og klagesaker. Det kom fram i intervju at Etnedal kommune har faste møter og tett oppfølging og dialog med sin styrer. I intervju kom det fram at klager blir behandlet på laveste nivå, med nødvendig veiledning fra barnehagemyndighet. Hvis det blir avdekka forhold som ikke er i tråd med loven, blir dette tatt opp umiddelbart. Fylkesmannen mener at Etnedal kommune har synliggjort at kunnskapen de har om barnehagene er bygd på 6

7 objektive kriterier og at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om barnehagen til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Barnehagemyndigheten må på bakgrunn av informasjonen de har om barnehagene vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Kommunen må vise at den bruker kunnskapen om regelverksetterlevelsen på barnehagenivå når de blant annet vurderer hvilke temaer de skal veilede på eller føre tilsyn med, hvordan dette skal gjøres, i hvilket omfang og med hvilke barnehager. Etnedal kommune har plan for tilsyn med barnehagen, samt faste møter med styrer. Kommunen har system for vurdering av barnehagens virksomhet. Fylkesmannen mener at Etnedal kommune samlet sett skaffer seg informasjon om barnehagen som er egnet til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Kommunen har gjennomført tilsyn regelmessig, og vurderer tilsynstema etter behov. Fylkesmannen mener at kommunen dokumenterer at de driver med aktiv og planlagt veiledning av barnehagen. Etnedal kommune har oversikt over hvilke lovkrav kommunen kan føre tilsyn med, og dette er gjort operativt gjennom kommunens sjekkliste om kravene i Barnehageloven. Fylkesmannen mener at Etnedal kommune baserer sin veiledning og tilsyn på riktig forståelse av lovgrunnlaget. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Etnedal kommune som barnehagemyndighet ivaretar barnehagelovens krav til virkemiddelbruk for å ivareta kravene i barnehageloven 8 jf Kommunen som barnehagemyndighet - tilsynsvirksomhet 4.1 Rettslig krav Kommunens hjemmel for å føre tilsyn med barnehagene er barnehageloven 16. Barnehageloven 16 uttrykker at kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlig. I forhold til lovlighetskravet skal kommunen for eksempel vurdere om reglene om pedagogisk bemanning og rammeplan er fulgt. Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. Rammeplan angir barnehagens samfunnsmandat og er et redskap for barnehagens ansatte og et grunnlag for myndighetenes tilsyn med virksomheten. Dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Pålegget skal gis i form av et vedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Dersom pålegget om retting ikke overholdes, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens vedtak om retting eller stenging kan påklages til fylkesmannen, som kan prøve alle sider av vedtaket. Kommunen har også etter barnehageloven 8 et veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan kommunen ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stengning. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Etnedal kommune har ikke private barnehager. 7

8 Tilsynet i 2016 hadde fokus på bemanning, språk og barn med særlige behov. Tilsynet inneholder også oppfølging av tidligere tilsyn. Barnehagen fikk i forkant tilsendt skjema «Plan for tilsyn med barnehager» som skulle fylles ut. Barnehagen skulle sende inn dokumenter før tilsynet. Barnehagen leverer også en egenvurdering. Tilsynet ble gjennomført ved samtaler med styrer, assisterende styrer og foreldrerepresentant. Tilsynet inneholder også tilsyn på annet lovverk (HMS). I etterkant av tilsynet blir det sendt ut en tilsynsrapport. Tilsynsrapporten inneholder merknader, hovedkonklusjon og eventuelt pålegg. I tilsynsrapportene blir det brukt både pålegg og avvik (tilsynsrapport av ) uten at begrepene er definert. Det kom fram i intervju at det var usikkerhet i betydningen av disse begrepene, og at det var usikkerhet om pålegg og avvik var ensbetydende med lovlige eller ikke-lovlige forhold. Tilsynsrapportene inneholder et eget punkt om oppfølgning av tidligere pålegg. I tilsyn med Bergsbakken barnehage 2015 er det gitt pålegg om at dokumentasjon på godkjenning av bygget etter gjeldene forskrifter må forevises. I tilsynsrapport med Eventyrskogen barnehage av er hovedkonklusjonen at det ikke er avdekket ulovlige forhold, og at det er gitt et pålegg om rutiner for kontroll med barnehagens uteområde. Det er satt frist for retting av pålegg, og det blir fulgt opp av barnehagemyndighet. 4.3 Fylkesmannens vurderinger All myndighetsutøvelse skal være basert på likebehandling. Etnedal kommune har ikke private barnehager, så likebehandling mellom kommunale og private barnehager er ikke et aktuelt tema. Kommunen må etter barnehageloven 8 og 16 samt forvaltningsloven 17 ha et riktig og fullstendig informasjonsgrunnlag for å gjøre riktige vurderinger av om det foreligger uforsvarlige eller ulovlige forhold på barnehagenivået. Kommunen må innhente informasjon i tilsynet som gjør dem i stand til å ta stilling til lovligheten. Fylkesmannen mener at Etnedal kommune innhenter informasjon i tilsynet som gjør dem i stand til å ta stilling til lovlighet ved bruk av utfylte skjemaer, samtaler og kommunens vurderingssystem. Fylkesmannen mener det er positivt at foreldrerepresentant deltar i de stedlige tilsynene. Kommunen må vise at den foretar vurderinger av forholdene i barnehagen opp mot loven og i tillegg at kommunen konkluderer med lovlig eller ikke lovlig innenfor de temaene som den har vurdert. Etnedal kommune bruker begrepene pålegg, avvik og ulovlige forhold i sine rapporter. I «Plan for tilsyn med barnehager» definerer kommunen pålegg som «uforsvarlige eller ulovlige forhold i barnehagen». Fylkesmannen legger til grunn kommunens definisjon av pålegg i sin vurdering, og denne er i tråd med barnehagelovens bestemmelser. Etter barnehageloven er det pålegg gitt av barnehagemyndigheten som barnehagen etter loven er pliktig til å følge opp. Slik Fylkesmannen forstår begrepsbruken i rapportene, brukes både avvik og pålegg om den handlingen som barnehagen skal utføre for å rette ulovlige eller uforsvarlige forhold. I intervju kom det fram at begrepene forståes ulikt, og at dette er noe kommunen vil ordne opp i. Fylkesmannen ser at det kan skape utydelighet når barnehagemyndigheten bruker begrepet avvik for å beskrive handlingen som barnehagen skal utføre for å rette på uforsvarlige eller ulovlige forhold. Fylkesmannen mener at Etnedal kommunen vurderer og konkluderer på lovlig eller ikke lovlig i tilsynene slik barnehageloven 8 og 16 forutsetter, selv om begrepsbruken er uklar. 8

9 Der kommunen har valgt tilsyn som virkemiddel, er det et krav at det må foreligge skriftlig dokumentasjon som viser at kommunen har som praksis å formidle vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehagen. I de stedlige tilsynene blir det sendt skriftlig rapport. Fylkesmannen mener derfor at Etnedal kommune har praksis for å formidle skriftlig vurderinger og konklusjoner til barnehagene. Det er krav om at kommunen følger opp at barnehagen iverksetter tiltak for å rette opp aktuelle lovbrudd. I malen for tilsynsrapporten er det et eget punkt om oppfølgning av resultatene fra tilsynet. Punket sier hvem som skal rette pålegget og angir tidsfrist for retting. Kommunen må følge opp at lovbruddene blir rettet, og kommunen kan ikke avslutte et tilsyn før barnehagen har rettet jf. barnehageloven 8 og 16. Som et minimum må kommunen innhente erklæring om at forholdene er rettet. I intervju kom det fram at barnehagemyndighet følger opp at de får skriftlig svar innen fristen om at pålegg gitt i tilsyn blir rettet opp. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Etnedal kommune som barnehagemyndighet gjennomfører tilsyn som er i tråd med barnehageloven 8 jf Kommunens bruk av reaksjoner 5.1 Rettslig krav Barnehageloven 16 andre ledd hjemler at kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Kommunen kan også vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten hvis eventuelle pålegg ikke overholdes. Barnehageloven 16 fjerde ledd uttrykker at vedtak om retting eller stenging er reaksjonsmidler som kan påklages til Fylkesmannen. Kommunene er gitt et alvorlig virkemiddel når de kan vedta pålegg om retting, og eventuelt midlertidig eller varig stenging av virksomheten. Barnehageloven forutsetter at reaksjonsformen med pålegg kun benyttes hvor kommunen har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. Hvis kommunen ikke har konkludert på dette, kan kommunen heller ikke vedta pålegg om retting. Kommunens avgjørelse om å ilegge pålegg er et enkeltvedtak jf. lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet fvl) 2. Det innebærer at det stilles visse krav til enkeltvedtaket etter fvl. kapittel IV-VI. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler innebærer blant annet at enkeltvedtak om å ilegge pålegg skal være skriftlig, at kommunen har gitt en begrunnelse, og at søker er blitt underrettet om vedtaket. Videre har forvaltningsloven krav til innholdet i underretning, blant annet skal det opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans. Fylkesmannen viser for øvrig til forvaltningslovens regler. Videre skal kommunen forhåndsvarsel virksomheten jf. fvl. 16. Kommunens forhåndsvarsling skal gjøre greie for hva saken gjelder og inneholde opplysninger som gjør parten i stand til å ivareta sine interesser på en forsvarlig måte. Parten skal gis en frist for å kunne uttale seg før kommunen fatter enkeltvedtak om å ilegge pålegg om retting. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Det er fremlagt dokumentasjon fra tilsyn som ble gjennomført i 2012, 2014, 2015 og I tilsyn fra 2014 konkluderes det med at det ikke er avdekket ulovlige forhold, mens det blir gitt pålegg på 9

10 dokumentasjon for rutiner for kontroll med barnehagens uteområde. I tilsyn 2015 er det konkludert med at det ikke er avdekket avvik i tilsynet, men det er gitt pålegg om dokumentasjon på godkjenning av bygget. Kommunes definisjon av pålegg omfatter «uforsvarlige eller ulovlige forhold». Kommunen sender ut tilsynsrapporten som inneholder pålegg. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen viser til sin vurdering ovenfor om kommunens tilsynsvirksomhet og spørsmålet om kommunen vurderer og konkluderer på lovlig/ikke lovlig i tilsynet. Fylkesmannen vurderer at Etnedal kommune benytter pålegg om retting der kommunen har konkludert med at et forhold er uforsvarlig eller ulovlig. Det følger av barnehageloven 16 andre ledd andre punktum at kommunen kan gi pålegg om retting, enten når det foreligger uforsvarlige forhold eller ulovlige forhold. I følge barnehageloven og forvaltningsloven skal pålegg om retting gis i form av et enkeltvedtak, og reglene gitt om kommunenes saksbehandling skal følges. Kommunen skal derfor blant annet opplyse om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage. Videre skal parten få opplysninger om sin rett til å se sakens dokumenter, og informasjon om partens adgang til å be om utsatt iverksettelse. Hvis kommunen skal gi pålegg om retting, så skal parten varsles om dette jf. forvaltningsloven 16. Et forhåndsvarsel etter fvl. 16 skal gi parten mulighet til å uttale seg om innholdet i dokumentet innen en nærmere angitt frist. Et forhåndsvarsel skal gjøre rede for hva saken handler om og gi informasjon som er nødvendig for at parten skal kunne ivareta sine interesser. I en tilsynssak betyr dette at parten blant annet må gi mulighet til å korrigere det faktiske grunnlaget for pålegget og vurderingene av de faktiske forholdene i lys av de rettslige kravene. Fylkesmannen mener det er sannsynliggjort at Etnedal kommune sender forhåndsvarsel hvis kommunen skal gi pålegg om retting. Etnedal kommune har ikke fremlagt dokumentasjon som viser at de har vært i en situasjon hvor de har benyttet stengning som reaksjon i tilfeller hvor retting av pålegg ikke blir gjennomført eller hvor forholdet ikke lar seg rette. Fylkesmannen har derfor ikke vurdert dette spørsmålet, og kan derfor ikke vurdere om kommunen sender eventuelle stengningsvedtak til Fylkesmannen til orientering. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Etnedal kommune som barnehagemyndighet ivaretar kravene i barnehageloven og forvaltningsloven når det gjelder anvendelse av reaksjoner. 10

11 6. Kommunens godkjenningsvirksomhet 6.1 Rettslig krav Kommunen er lokal barnehagemyndighet jf. barnehageloven 8 første ledd, og en av oppgavene kommunen har som barnehagemyndighet er å godkjenne barnehager. Barnehageloven 10 fastslår at kommunen er godkjenningsmyndighet. Kommunen skal foreta en vurdering av forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Barnehagelovens 1 er formålsbestemmelsen i loven, 1a gjelder særlig formål, mens 2 gjelder barnehagens innhold. Barnehagens lokaler og uteområde må være egnet for barnehagedrift. Etter barnehageloven 2 skal barnehagen blant annet gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse, og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge omgivelser. Barnehagens bemanning er et viktig element for at virksomheten er egnet til barnehagedrift. Kommunen må derfor vurdere bemanningsplanen som skal vise at driften blir forsvarlig, og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Det stilles mange krav i regelverket til barnehagens lokaler og uteområder, for eksempel forskrift om miljørettet helsevern og plan- og bygningslov. Det kan derfor være satt vilkår fra andre myndigheter som kan være relevant å ta hensyn til når kommunen vurderer godkjenning av barnehagen etter barnehageloven. Barnehageloven 19 gir regler om politiattest, og departementet har i forskrift om politiattest i henhold til barnehageloven av 16. desember 2005 gitt nærmere regler. Det skal fremgå av saksdokumentene at reglene om politiattest er vurdert og eventuelt tatt med i vurderingen. Det følger av barnehageloven 11 om familiebarnehager at godkjenning omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift. Godkjenning av familiebarnehager er også regulert i forskrift om familiebarnehager fastsatt av Barne- og familiedepartementet 16. desember Forskriften 2 gjelder godkjenning av organiseringen, mens 3 gjelder godkjenning av hjemmet. Det følger av forskriften 7 at kommunens vedtak om godkjenning kan påklages til Fylkesmannen. Etter forskriften 2 skal kommunen kontrollere at familiebarnehagen tilfredsstiller kravene i eller i medhold av barnehageloven og forskriftene. Kommunen skal godkjenne den organiseringen eller sammenslutningen/ ordningen av enkelthjem. Forskriften 3 gir bestemmelsen om at kommunen skal godkjenne hjemmet. Hovedregelen er at familiebarnehagedrift skal foregå i bebodde hjem. Vurderingen av hjemmet vil bero på en helhetlig vurdering hvor flere momenter kan trekkes inn. Den totale vurderingen av hjemmet skal dreie seg om hjemmet er egner seg for familiebarnehagedrift. Kommunens avgjørelse om å gi eller ikke gi godkjenning er et enkeltvedtak jf. lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet fvl) 2. Det innebærer at det stilles visse krav til godkjenningen som enkeltvedtak etter forvaltningsloven kapittel IV-VI. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler innebærer blant annet at enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om godkjenning skal være skriftlig, at kommunen har gitt en begrunnelse og at søker er blitt underrettet om vedtaket. Videre har forvaltningsloven krav til innholdet i underretning. 11

12 Blant annet skal det opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans. Fylkesmannen viser for øvrig til forvaltningslovens regler. 6.2 Fylkesmannens undersøkelser Etnedal kommune har en kommunal barnehage, Eventyrskogen barnehage. Det er fremlagt dokumentasjon som gjelder denne barnehagen, samt dokumentasjon på Bergsbakken barnehage, som per i dag ikke er i drift. Godkjenningsvedtakene inneholder også godkjenning etter flere lovverk enn Barnehageloven, som forskrift om miljøretta helsevern, folkehelsearbeid, sikkerhet ved lekeplassutstyr og forskrift om strålevern. I intervju kom det fram at kommunen kontrollerer at barnehagene innehar nødvendige godkjenninger fra andre myndigheter, noe som også fremkommer i vedtaket. Godkjenningen vektlegger forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold jf. 1 og 2 i Barnehageloven. Godkjenningen inneholder vurdering av lokalenes og uteområdets areal, og at de fremmer barns mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter. Vedtakene inneholder vurdering av barnehagens bemanning og administrative ledelse. Godkjenningen foreligger skriftlig og inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte og retten til å se dokumentene i saken. 6.3 Fylkesmannens vurderinger Det er et ulovfestet prinsipp om forbud mot usaklig eller urimelig forskjellsbehandling. All myndighetsutøvelse skal være basert på likebehandling, men hvor saklig forskjellsbehandling er lovlig. Fylkesmannen mener det er sannsynliggjort at Etnedal kommune har en godkjenningspraksis som likebehandler kommunale og ikke-kommunale barnehager. Barnehagemyndigheten skal vektlegge forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven 1, 1a og 2 i sin behandling av godkjenningssøknadene. Bestemmelsene gjelder barnehagens innhold og formål og kommunen må redegjøre for innholdet i disse bestemmelsene. Barnehagemyndigheten må synliggjøre hva de har lagt vekt på når de har vurdert egnetheten i forhold til formål og innhold. Sentral i denne vurderingen er å vise til hvilke elementer/momenter ved barnehagene som gjør at nettopp de er egnet til å være en barnehage etter barnehageloven 1 og 1a og 2. Fylkesmannen mener at Etnedal kommune oppfyller dette kravet. Kommunen kan ikke ta inn i vurderingen utenforliggende hensyn eller vektlegge forhold som ikke har betydning for egnetheten. Det har heller ikke Etnedal kommune gjort. I forbindelse med godkjenningen av barnehagene etter barnehageloven skal barnehagemyndigheten kontrollere at barnehagene har nødvendige godkjenninger/ driftstillatelser fra andre myndigheter. Fylkesmannen mener at Etnedal kommune har sannsynliggjort at de kontrollerer dette. Hvis andre myndigheter setter vilkår i sine driftstillatelser eller godkjenninger, må barnehagemyndigheten vurdere om vilkårene får noen betydning for godkjenningen etter barnehageloven. 12

13 Barnehagens lokaler og uteområdets areal er et sentralt tema i godkjenningen av barnehager. Barnehagemyndigheten må foreta en konkret vurdering av lokalenes og uteområdet areal. Kommunen bør redegjøre for hva kravene er, og hvorfor lokalene og uteområdets areal oppfyller disse kravene. Det sentrale er at barnehagens lokaler og uteområdets areal skal være egnet til barnehagedrift, og etter barnehageloven 2 skal barnehagen blant annet gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse, meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge omgivelser. Barnehagemyndigheten må foreta en konkret vurdering av lokalenes og uteområdets egnethet. Fylkesmannen mener at Etnedal kommune har foretatt en slik vurdering. Barnehagemyndigheten må sannsynliggjøre at de i godkjenningssaken har kontrollert at barnehagens lokaler og uteområdet fremmer barnas muligheter for lek, livsutfoldelse, og meningsfylte aktiviteter ut i fra barnas alder. Kommunens vurdering av egnetheten skal være skriftlig. Etnedal kommune har foretatt en slik skriftlig vurdering. Barnehagemyndigheten skal kontrollere at barnehagens bemanningsplan gir tilstrekkelig bemanning til å fylle kravene til pedagogisk innhold, og de skal kontrollere at bemanningsplanen er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med åpningstid, barnas alder og utvikling. Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten har kontrollert dette. Barnehagens administrative og pedagogiske ledelse skal også kontrolleres opp mot kravet til forsvarlighet. Barnehageloven setter krav til at barnehagene bl.a. skal ha en forsvarlig administrativ ledelse jf. barnehageloven 17. Barnehagemyndighetens oppgave i forbindelse med godkjenning er å kontrollere at denne er forsvarlig. Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten har kontrollert dette. Godkjenningsvedtakene som er fremlagt i forbindelse med tilsynet, gjelder ikke familiebarnehager. Fylkesmannen har derfor ikke vurdert om barnehagemyndigheten innhenter politiattest fra eier og eiers familie før godkjenning blir gitt. Fylkesmannen har derfor ikke tatt stilling til om barnehagemyndigheten avslår søknad om godkjenning i tilfeller hvor de mottar politiattester som ikke er tilfredsstillende. Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheter har sannsynliggjort at de kontrollere at barnehagenes vedtekter samsvarer med minimumskravene som er satt i barnehageloven. Barnehagemyndigheten må sikre at eventuelle vilkår i godkjenningen bidrar til oppfyllelse av barnehageloven 1, 1a og 2. Det har Etnedal kommune sikret. Det er flere krav i forvaltningsloven til innholdet i et enkeltvedtak. Alle enkeltvedtak skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåten ved klage, og opplysninger om å se sakens dokumenter. Dette kravet er hjemlet i forvaltningsloven 27. Enkeltvedtakene i Etnedal kommune inneholder opplysninger om å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven Fylkesmannens konklusjon Etnedal kommune som barnehagemyndighet har en godkjenningsvirksomhet som er i tråd med kravene i barnehageloven, forskrift om familiebarnehager og forvaltningsloven. 13