Åsnes kommune rådmann Frank Hauge TILSYNSRAPPORT. Kommunen som barnehagemyndighet. Åsnes kommune

Transkript

1 Åsnes kommune rådmann Frank Hauge TILSYNSRAPPORT Kommunen som barnehagemyndighet Åsnes kommune

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Om tilsynet med Åsnes kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Godkjenning av barnehager Organisering av barnehagemyndigheten i kommunen Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens veiledningsplikt Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Forvaltning av godkjenningssaker Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd

3 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra til gjennomført tilsyn med Åsnes kommune som barnehagemyndighet. Foreløpig rapporten ble sendt som forhåndsvarsel jfr. forvaltningsloven 16. Åsnes kommune har fått mulighet til å kommentere på den foreløpige tilsynsrapporten. Det ble gjennomført sluttmøte i kommunen den hvor Åsnes kommune la fram sine kommentarer og innspill. I denne rapporten er disse forholdene hensyntatt. Det ble avdekket ett ulovlig forhold i tilsynet. Åsnes kommune gis frist til å rette opp forholdene innen og innen samme dato skriftlig redegjøre for Fylkesmannen hvordan de ulovlige forholdene er rettet 2 Om tilsynet med Åsnes kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9, første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningslovens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Overordnet mål for tilsynet er å sikre kvalitet i barnehagesektoren og føre til en styrking av kommunens utøvelse av barnehagemyndigheten. Tilsynet undersøker barnehagemyndighetens praksis og pålegger endring av eventuelle lovstridige forhold. Tema for tilsyn med Åsnes kommune som barnehagemyndighet er godkjenning av barnehager, jf. 10 i barnehageloven. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning, godkjenning og oppfølging av godkjente virksomheter, påse at barnehagene drives i tråd med kravene i barnehageloven med tilhørende forskrifter. God ivaretagelse av myndighetsoppgavene er en sikkerhet for kvalitet i tilbudet for det enkelte barn. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Ved åpning av tilsynet påla Fylkesmannen Åsnes kommune å legge frem dokumentasjon innenfor temaområdet. Pålegget er hjemlet i kommuneloven 60 c. 3

4 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter er lagt til grunn for tilsynet: Organisasjonskart Dokumentasjon som viser delegering av myndighet ved godkjenning av barnehager Godkjenninger gjennomført i perioden Solør Montessori barnehage Mosogn barnehage og ESO SA Redegjørelse for prosedyrer/rutiner for hvordan kommunen oppfyller sin plikt jf. Barnehageloven Personer/stillinger som ivaretar ulike myndighetsoppgaver ved godkjenning av barnehager. Andre dokumenter Det ble gjennomført stedlig tilsyn med intervjuer av: Kommunalsjef Tor Frigård Virksomhetsleder Liv Else Dahl Styreleder i Solør Montesorri barnehage Tore Ellefsen Solør Samfunnsmedisin v/ helse- og miljøkonsulent Jenny Thorkildsen Spesialkonsulent Eli H. Byvold 3. Godkjenning av barnehager I det følgende redegjør vi for de funn som er gjort i våre undersøkelser, samt Fylkesmannens vurderinger knyttet til de ulike temaene. Tilsynet dekker kun temaområdene og er ikke en fullstendig oversikt over barnehageområdet i kommunen. Det er særlig de forhold som gir grunnlag for et mulig pålegg som kommer fram her. 3.1 Organisering av barnehagemyndigheten i kommunen Rettslig krav Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 (1), første setning. Kommunestyret bestemmer hvilket organ myndighetsoppgavene skal legges til, og det skal være kjent for de det gjelder hvem som ivaretar oppgaven og hvem som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging. Det er et overordnet krav at organiseringen gjør kommunen i stand til å ivareta sine oppgaver som barnehagemyndighet. En av oppgavene som påligger kommunen som barnehagemyndighet er godkjenning av barnehager. Den overordnede godkjenningen skjer med hjemmel i barnehageloven og barnehagemyndigheten har ansvar for å samordne krav etter annet lovverk. Sentrale myndigheter som forvalter krav i godkjenningssaker etter annet lovverk er plan- og bygningsmyndigheter, helsemyndigheten, brannvesenet, mattilsynet og arbeidstilsynet Fylkesmannens undersøkelser Åsnes kommune har fire kommunale og tre private barnehager. 4

5 Kommunen har organisert sitt arbeid på barnehageområdet ved å skille myndighetsoppgaver og eieroppgaver. I innsendte dokumenter er det opplyst at spesialkonsulent i 50 % stilling ivaretar myndighetsoppgaver ved godkjenning av barnehager, og at stillingen ligger i stab/støtte med kommunalsjef oppvekst som nærmeste leder. Dette samsvarer med organisasjonskartet som viser at kommunen har en kommunalsjef for oppvekst og at det underordnet denne stillingen er en spesialkonsulent med ansvar som barnehagemyndighet. Organisasjonskartet viser videre at virksomhetsleder for kommunale barnehager har eieransvar for fire kommunale barnehager. Fylkesmannen har fått framlagt politisk og administrativt delegeringsreglement fra Åsnes kommune, vedtatt i Kommunestyret Dette viser at myndighet til å godkjenne barnehager ligger hos Formannskapet. Ref. pkt Særlover delegering til formannskapet og rådmannen. Fylkesmannen forstår at stillingen som betegnes som barnehagekonsulent i delegasjonsreglementet tilsvarer det som på organisasjonskartet kalles spesialkonsulent - barnehagemyndighet. I delegasjonsreglementet pkt. B er barnehagekonsulent gitt myndighet til å føre tilsyn med barnehagene. Jf. pkt. D er barnehagekonsulenten delegert ansvar for saksområde Lov om barnehager, unntatt 7 - om fastsetting av vedtekter, 10 - godkjenning av barnehager og 12 - fastsetting av regler for samordnet opptaksprosess. Virksomhetsleder er jf. pkt. D delegert ansvar for saksområde Lov om barnehager, unntatt 4 - oppnevne representanter til SU, 5 - vedta felles SU for kommunal barnehage og skole, 7 - fastsette vedtekter for barnehagene inklusive kriterier for opptak, 10 - godkjenne barnehager og 12 - fastsette regler for samordnet opptaksprosess. I intervjuene fremkom det usikkerhet om hvem som har myndighet på hvilke områder, og at det ikke er samsvar mellom organisasjonskart, delegasjonsreglement og praksis Fylkesmannens vurderinger Kommunen organiserer sine virksomheter jf. kommunelovens bestemmelser. Åsnes kommune har gjort et organisatorisk grep for å skille eieroppgaver og ansvar og oppgaver som barnehagemyndighet. Tilsynet avdekker at det er behov for å gå igjennom styrende dokumenter, organisasjonskart og delegasjonsreglement, for å oppdatere disse slik at de er i tråd med dagens organisasjon og regelverk. En rendyrking av oppgavene slik at det tydelig fremkommer hvilke oppgaver og ansvar kommunen har som barnehagemyndighet vil være hensiktsmessig. En avklaring og gjennomgang av roller og oppgaver synes også nødvendig for at dette skal være kjent i organisasjonen. Når det gjelder myndighetsoppgaver i forbindelse med godkjenning av barnehager har Åsnes kommune en organisering som gir god mulighet til å følge opp aktuelle søkere og for å samhandle med andre myndigheter Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av ovennevnte konkluderer Fylkesmannen med at Åsnes kommune gjennom sin organisering i tilstrekkelig grad sikrer ivaretagelse av myndighetsoppgaven med å godkjenne barnehager i tråd med gjeldende lovverk, jf. barnehageloven 8, 1. ledd. 5

6 3.2 Kommunens veiledningsplikt Rettslig krav Kommunen skal gjennom godkjenning, aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter, jf. barnehageloven 8 (1) første setning. Det er opp til kommunen å organisere veiledningsaktiviteten, men den må være basert på vurdering av behovet i kommunen og kommunen har en aktivitetsplikt i forhold til de parter som kan antas å ha behov for veiledning. Veiledningen skal skje av kommunen i rollen som barnehagemyndighet og ikke barnehageeier. I godkjenningssaker har kommunen en generell plikt til å gi veiledning til alle som ønsker å starte barnehage. Dette omfatter veiledning om de krav som stilles etter barnehageloven og øvrige regelverk, samt henvise søkere til andre aktuelle instanser. Veiledningsplikten gjelder uavhengig av om det er behov for å opprette nye barnehageplasser eller ikke. Kommunen har et særlig ansvar for å veilede søkere som skal søke om godkjenning eller endring av godkjenning og gi informasjon om hva som kreves med hensyn til bemanning, vedtekter eller krav etter annet lovverk Fylkesmannens undersøkelser I dokumentasjonen som er sendt inn i forbindelse med tilsynet er det beskrevet at kommunen gjennomfører veiledningsmøte med søker. Barnehagemyndigheten ønsker å gjennomføre slike møter sammen med representanter som ivaretar annet regelverk, plan og bygningsloven og forskrift om miljørettet helsevern. Ansvarlige for plan og bygningsloven foretrekker å gjennomføre egen forhåndskonferanse. Det opplyses om at likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd er en del av det som tas opp i møtet. I intervjuene fremkom det at kommunen ikke har skriftlige rutiner eller prosedyrer i godkjenningssaker. Det er en praksis som har utviklet seg over tid. Det er heller ikke lagt ut noe veiledningsmateriell, elektronisk eller i papirversjon. Opplysningene som er beskrevet i innsendt dokumentasjon er i samsvar med det som fremkom i intervju. Der kom det frem at søkere har hatt flere møter med ulike etater i kommunen og fått veiledning underveis. Eksempelvis befaring hvor Solør Samfunnsmedisin deltok og ga foreløpig rapport om helse og miljøforhold, som var nyttig for søkeren. Det ble også fortalt om god prosessveiledning fra barnehagemyndigheten når det gjelder saksgang og påminnelse om frister. I intervju ble det fortalt om møte med utbyggere som ønsker å bygge barnehage i sentrum. Det fremkom ikke hva formålet med dette møtet var. Det ble opplyst at virksomhetsleder for de kommunale barnehagene deltok på møtet Fylkesmannens vurderinger På bakgrunn av de opplysninger som er kommet fram er Fylkesmannens vurdering at Åsnes kommune har en god praksis på veiledning av de som søker godkjenning av barnehage. En kvalitetssikring av dette arbeidet vil være å gjennomgå praksis og skriftliggjøre disse. Dette vil bidra til å tydeliggjøre hvilke tilfeller som skal defineres som veiledning, hvem som har ansvar for å gi veiledning og hvem som skal delta i slike veiledningsmøter/samtaler. For å øke tilgjengeligheten for aktuelle søkere bør også kommunen vurdere å legge ut informasjon og veiledning om godkjenning av barnehager på kommunens hjemmeside. 6

7 3.2.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen konkluderer med at Åsnes kommune ivaretar myndighetsoppgaven med å gi veiledning i forbindelse med godkjenning av barnehager jfr. barnehageloven 8, 1. ledd og Forvaltning av godkjenningssaker Rettslig krav Godkjenning av barnehager er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2, og forvaltningslovens regler om saksbehandling og utforming av vedtaket skal følges. Dette innebærer jf. forvaltningsloven 17 at forvaltningsorganet må påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes og at de faktiske forhold fremkommer. Når vedtaket skal fattes må dette være begrunnet og utformes skriftlig, jf. forvaltningsloven 23 og 24. Reglene om hva begrunnelsen skal inneholde er gitt i lovens 25. I vedtaket skal det også opplyses om klageadgang jf. barnehageloven 10, 3. ledd og forvaltningsloven 29, 30 og 31. Barnehageloven 6 angir hvilke virksomheter som plikter å søke godkjenning og 10 har regler for kommunens godkjenning av barnehager. Barnehager skal være godkjent før virksomheten åpner. Barnehager som er egnet i tråd med formåls- og innholdsbestemmelsen, har rett til godkjenning. Dette gir lik rett til etablering for private og kommunale virksomheter, en fri etableringsrett. Barnehageeier må ved søknadstidspunktet dokumentere at ute- og inne arealene tilfredsstiller lovens krav og at driften vil kunne skje i samsvar med gjeldende lovverk. Jf. 17 i forvaltningsloven skal forvaltningsorganet, her kommunen, påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Barnehagemyndigheten må derfor, i tillegg til dokumentert godkjenning fra andre myndigheter, klargjøre hvilke vilkår andre myndigheter eventuelt har stilt på sine områder. Barnehagemyndigheten skal ved behandling av godkjenningssøknader foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av barnehagelovens 1 og 2, om barnehagens formål og innhold. Ved godkjenning skal barnas innendørs leke- og oppholdsareal fastsettes. Barnehagemyndigheten kan sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunen som barnehagemyndighet skal føre tilsyn med barnehagen i ettertid, og et godt utformet vedtak om godkjenning kan lette tilsynsarbeidet. Barnas totale leke- og oppholdsareal og barnehagens arealnorm bør være lett å identifisere i godkjenningen, og vedtaket om godkjenning av barnehage bør utformes så konkret og presist som mulig. Barnehagemyndigheten skal også vurdere om barnehagens leke- og oppholdsareal inne og ute er egnet for barn i de aldersgrupper det er søkt om godkjenning for, og om barnehagens fysiske miljø for øvrig er tilpasset de behovene som finnes og tilrettelagt etter gjeldende regelverk. Videre skal det vurderes om bemanningen er forsvarlig, så vel generelt som i forhold til pedagognormen. Vedtektene skal kontrolleres i forhold til lovens krav. Det vises til veileder Godkjenning av barnehager for ytterligere krav til vurderinger i forbindelse med godkjenning. Barnehageeier skal jf. 7, 4. ledd, fastsette barnehagen vedtekter og må forelegges kommunen før godkjenning. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes forhold til barnehagen. Videre har kommunen en plikt til å kontrollere at tilfredsstillende politiattest er levert og kontrollert, jf. barnehageloven 19. 7

8 3.3.2 Fylkesmannens undersøkelser Åsnes kommune har fremlagt to godkjenningsvedtak i forbindelse med tilsynet. Dette gjelder Mosogn barnehage og ESO SA og Solør Montesorri barnehage og det er gitt en oversikt over dette godkjenningsarbeidet. Oversikten viser at Solør Montesorri barnehage ble godkjent i Formannskapet sak 36/14. Denne godkjenningen er gitt etter at godkjenning etter plan- og bygningsloven og arbeidstilsynet er gitt, og på grunnlag av fremlagt bemanningsplan og vedtekter. Behandling av søknad om godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern er todelt, - en del før og en del etter oppstart. Godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern, del 2, gis etter frist om retting av eventuelle pålegg. Godkjenning for Mosogn barnehage og ESO SA gjelder utegruppe som del av eksisterende barnehagedrift. Ny godkjenning ble gitt i delegert vedtak 14/607. Samfunnsmedisin i Solør har godkjent utegruppe jf. forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. I intervju kom det frem at kommunen har veiledet søker ut fra et faglig pedagogisk perspektiv uten at dette har blitt skriftliggjort i saksutredningen eller vedtak. Det ble i tilsynet fremlagt midlertidig dispensasjon fra godkjenningen for Sønsterud barnehage. Godkjenningen tillater 30 hele plasser for barn over 3 år. Det er gitt dispensasjon for 35 hele plasser for barn over 3 år. Sønsterud barnehage har godkjent leke- og oppholdsareal på 137 m2 og en lokalt fastsatt norm for innendørs lekeareal på 4,5 m2 pr barn over 3 år og 6, 75 m2 pr barn under 3 år. Veiledende norm er 4 m2 pr barn over 3 år og 1/3 pr barn under 3 år Fylkesmannens vurderinger Etter forvaltningsloven 23 skal vedtak om godkjenning av barnehage være skriftlig dersom det ikke av praktiske grunner er særlig byrdefullt for forvaltningsorganet og jf. forvaltningsloven 24, 1. ledd skal vedtaket være begrunnet, herunder henvisning til hvilke regler vedtaket bygger på og hvilke forhold som er skjønnsmessig vurdert, jf. forvaltningsloven 25. Ved behandling av søknad om godkjenning skal kommunen foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av 1 og 2 i barnehageloven, om barnehagens formål og innhold. En slik vurdering og begrunnelse savnes i de vedtakene som er fremlagt i forbindelse med tilsynet. Det fremkom heller ikke informasjon i intervjuene som tilsa at kommunens vurderinger oppfyller lovens krav. I vedtak om godkjenning er det ikke opplyst om klageadgang. Dette er heller ikke opplyst i oversendelsesbrev. I sak vedrørende Sønsterud barnehage er det gitt midlertidig dispensasjon fra godkjenning med begrunnelse i areal. I gjeldende barnehagelov er det ikke anledning til å dispensere fra 10 om godkjenning. Faktum i saken slik Fylkesmannen forstår det er at kommunen har fastsatt en arealnorm som er høyere enn veiledende norm, og at denne saken således gjelder en dispensasjon fra arealnormen i lokalt regelverk Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av ovennevnte konkluderer Fylkesmannen med at Åsnes kommune ikke oppfyller kravene i barnehageloven 10 om å avgjøre søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet jf. 1 og 2, begrunnelse av vedtaket og informasjon om klageadgang. Fylkesmannen finner også feil i lovforståelse om dispensasjon fra godkjenning uten at dette får noen konsekvens i den aktuelle saken. 8

9 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapitlene 3.1 til og med 3.3 konstatert et lovbrudd. I denne rapporten gis kommunen frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60d. Frist for retting er Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Pålegg: Kommunen må sikre at søknader om godkjenning av barnehager saksbehandles og fattes i tråd med barnehageloven 10 om godkjenning, jf. 1 og 2 og i tråd med forvaltningsloven 24, 25, Pålegget innebærer at: Kommunen må sørge for at barnehagen er vurdert opp mot barnehageloven 1 og 2 før vedtak om godkjenning fattes og at vurderingen gjøres skriftlig. Kommunen må etablere en praksis hvor vedtak om godkjenning av barnehage begrunnes, jf. forvaltningsloven 24 og 25. Kommunen må sørge for at det i vedtak opplyses om klageadgang og klagefrist, jf. forvaltningsloven