ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens virkemiddelbruk til å påse etterlevelse Jevnaker kommune 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Jevnaker kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Kommunen som barnehagemyndighet - virkemiddelbruk Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens tilsynsvirksomhet Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens bruk av reaksjoner Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens godkjenningsvirksomhet Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon

3 Sammendrag Tema og formål Det overordnede temaet for tilsynet er å føre til en styrking av Jevnaker kommune som barnehagemyndighet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuelt lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Gjennomføring Fylkesmannen i Oppland varslet til Jevnaker kommune i brev av 11. mars Fylkesmannen ba kommunen om å sende inn dokumentasjon, og dokumentasjonen ble mottatt innen fristen som var satt. Fylkesmannen gjennomførte intervjuer i Jevnaker kommune 20. mai Avdekkede lovbrudd Det ble ikke avdekket lovbrudd på de kontrollerte områdene i tilsynet. Status på rapporten og veien videre Tilsynet avsluttes med endelig tilsynsrapport. 3

4 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 11. mars 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens virkemiddelbruk til å påse etterlevelse i Jevnaker kommune. 2 Om tilsynet med Jevnaker kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Hovedtemaet i tilsynet er å kontrollere om kommunen som barnehagemyndighet ivaretar sitt ansvar for å påse regelverksetterlevelse i barnehager jf. barnehageloven 8. Kommunen er gjennom barnehageloven 8 gitt ansvar for flere virkemidler for å følge med på at alle barnehager i kommunen driver en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i samsvar med barnehageloven og rammeplanen. Jevnaker kommune er valgt ut for tilsyn fordi Fylkesmannen ikke tidligere har gjennomført tilsyn med kommunen etter barnehageloven. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Jevnaker kommune som barnehagemyndighet ble åpnet gjennom brev 11. mars Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Organisasjonskart for kommunen Delegeringsreglement Årsmelding Vedtekter for barnehagene som inngår i tilsynet Kartlegge og vurdere kunnskapsgrunnlaget, kvalitetslosen Veiledningsmateriell med prosedyrer og rutiner for kommunen til alle barnehagene Plan for kommunens tilsyn med barnehager Prosedyrer for godkjenning av barnehager 4

5 Fylkesmannen presiserer at opplistingen av dokumentasjonen ovenfor ikke er uttømmende, men at opplistingen angir hoveddokumenter. Det foreligger flere underlagsdokumenter under hvert av hoveddokumentene. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 20. mai Det ble avholdt intervjuer med: Kommunalsjef Åge Svarstad. Rådgiver Anita K. Haugland. Barnehagestyrer Mari Bjertnes. Barnehagestyrer Terje Olsen. 2.4 Om tilsynsrapporten Det ble ikke avdekket lovbrudd med de kontrollerte områdene. Tilsynet avsluttes med den endelige tilsynsrapporten. Fylkesmannen sine vurderinger bygger på den dokumentasjonen som har vært tilgjengelig i det aktuelle tidsrommet hvor tilsynet ble gjennomført. Vurderingene og konklusjonene i endelig tilsynsrapport tar kun utgangspunkt i situasjonen på tidspunktet for endelig tilsynsrapport. 3. Kommunen som barnehagemyndighet - virkemiddelbruk 3.1 Rettslig krav I følge barnehageloven 8 første ledd er «kommunen lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». Kommunens tilsynsaktivitet er hjemlet i barnehageloven 16. I barnehageloven 16 står det at «kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.» Barnehageloven 8 utgjør sammen med 16 bestemmelsene som regulerer barnehagemyndighetens virkemiddelbruk. Kommunen skal ved godkjenningen og aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift. De rettslige kravene er omtalt i rundskriv F-08/2006 om barnehageloven med forskrifter. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Jevnaker kommune har plan for tilsyn med barnehagene. Jevnaker har fire kommunale- og tre ikkekommunale barnehager. Planen er nylig utarbeidet og viser en tilsynsaktivitet som gjelder tilsyn for alle barnehagene annet hvert år. Tilsynsplanen angir to typer tilsyn, dialogbasert tilsyn og lovlighetskontroll. I følge Plan for tilsyn går det fram at lovlighetskontroll er «en direkte kontroll av om barnehagen drifter innenfor gjeldende lovverk og godkjenning». Kommunen definerer dialogbasert tilsyn som «informasjonsinnhenting med fokus på kommunen veiledningsplikt og dialog med barnehagen». Det fremkommer i intervju at kommunen i lovlighetskontroll fører tilsyn med minimumskravene i loven, mens de har en mer proaktiv veiledning når de gjennomfører dialogbasert tilsyn. 5

6 Det opplyses i intervjuet at det brukes forholdvis mye tid på å forstå lovkravene. Uttalelser fra direktoratet og informasjon fra Fylkesmannens regelverksamling er kilder for å øke lovforståelsen. Det påpekes også at tilsynsrapporter fra andre tilsyn brukes i læringsøyemed. Plan for tilsyn beskriver dialogbaserte tilsyn som en veilednings- og informasjonsmetode og foregår jevnlig gjennom barnehageåret. Kommunen gjennomfører månedlige styrermøter med alle styrerne. Tema i styrermøtene har barnehagefaglig innhold som for eksempel kompetanseheving, lederutvikling og erfaringsutveksling. Veiledning på regelverk legges også inn som tema i styrermøtene. Aktiv veiledning blir benyttet i møtene. Jevnaker kommune har opprettet et barnehageteam med tre pedagogstillinger med oppgave å veilede barnehagene i spesialpedagogiske spørsmål. Rådgiver er deltaker i temaet. Det fremkommer i intervju at rådgiver besøker barnehagene flere ganger per år. Styrerne erfarer at barnehagemyndigheten har god oversikt over kompetansebehovet i barnehagene. Barnehagemyndighet får enkelte henvendelser fra foreldre, både muntlig og skriftlig. Skriftlige klager behandles etter gjeldende regelverk. Barnehagemyndigheten følger opp henvendelser med veiledning og tilsyn. Barnehagemyndigheten uttrykker at de forsøker å løse saker på lavest mulig nivå. Det fremkommer i intervju at rådmann og kommunalsjef er barnehagemyndighet. Både kommunalsjef og rådgiver er tillagt oppgaver som barnehagemyndighet og som barnehageeier. Videre uttrykkes det at styrerne ser på rådgiver hovedsakelig som barnehagemyndighet, men det fremkommer samtidig at rådgiver blir ansett for å være utøvende barnehageeier. Jevnaker kommune har delegeringsreglement fra Det viser at kommunalsjef for oppvekst og læring er delegert myndighet i saker som omfatter barnehageloven. I plan for tilsyn står det at tilsyn i barnehagene delvis gjennomføres av rådgiver og at rådgiver er delegert myndighet til det. Det fremkommer i intervju at kommunalsjef og rådgiver skal skrive under tilsynsrapporter og vedtak. De skriftlige rapportene i tilsynet er kun undertegnet av rådgiver. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Jevnaker kommune har oversikt over barnehagene de skal gi veiledning og tilsyn med. Dette fremgår av plan for tilsyn. Planen viser at kommunen har oversikt over og kunnskap om lovkravene det føres tilsyn med. Fylkesmannen vurderer at kommunen skaffer seg og legger til grunn kunnskap om de enkelte barnehagene for å vurdere behovet for veiledning eller tilsyn. Jevnaker kommune har en tilsyns- og veiledningspraksis som svarer til behovet. Kommunen har ulike aktiviteter for å sikre at de har riktig lovforståelse når de gjennomfører tilsyn og veiledning. Fylkesmannen vurderer ut fra mottatt skriftlig dokumentasjon at kommunen legger til grunn riktig lovforståelse når de veileder eller gjennomfører tilsyn. Jevnaker kommunestyre har delegert myndighetsoppgaver knyttet til barnehageloven til rådmann. Rådmannen sin myndighet er videredelegert til kommunalsjef, som igjen har videredelegert noen oppgaver til rådgiver. Fylkesmannen har ikke vurdert spørsmålet om delegering i kommunen. Men det fremkommer i tilsynet at det er kun rådgiver som skriver under tilsynsrapporter, mens det i 6

7 kommunens skriftlige delegeringsreglement framkommer at kommunalsjef er delegert myndighet til å føre tilsyn. Fylkesmannen anbefaler Jevnaker kommune om å gjennomgå og kvalitetssikre delegeringen på barnehageområdet. I den forbindelse bør kommunen også se på plan for kommunens tilsyn som også innehar et punkt om delegering. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Jevnaker kommune som barnehagemyndighet ivaretar barnehagelovens krav til virkemiddelbruk for å ivareta kravene i barnehageloven 8 jf Kommunens tilsynsvirksomhet 4.1 Rettslig krav Kommunens hjemmel for å føre tilsyn med barnehagene er barnehageloven 16. Barnehageloven 16 uttrykker at kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlig. I forhold til lovlighetskravet skal kommunen for eksempel vurdere om reglene om pedagogisk bemanning og rammeplan er fulgt. Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. Rammeplan angir barnehagens samfunnsmandat og er et redskap for barnehagens ansatte og et grunnlag for myndighetenes tilsyn med virksomheten. Dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Pålegget skal gis i form av et vedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Dersom pålegget om retting ikke overholdes, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens vedtak om retting eller stenging kan påklages til fylkesmannen, som kan prøve alle sider av vedtaket. Kommunen har også etter barnehageloven 8 et veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan kommunen ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stengning. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Jevnaker kommune har utarbeidet en plan for tilsyn med barnehagene. I tilsynsvirksomheten inngår årsmeldinger, årsregnskaper, aktivitetsendringer, styrermøter, samordnet opptak, stedlige- og skriftlige tilsyn, brukerundersøkelser, oversikt over barnehagenes bemanning. Kommunen viser også til uanmeldte tilsyn og varslede tilsyn. Plan for stedlig tilsyn innbefatter både kommunale og ikke-kommunale barnehager. Planen gjelder fra høsten 2014, og det fremkommer i intervju at planen er kjent for alle barnehagene i kommunen. Det er utarbeidet skriftlig materiell for tilsyn. Det er gjennomført både varslede og uanmeldte tilsyn. Jevnaker kommune viser til barnehageloven 16 som hjemmel for tilsyn. Barnehagemyndigheten viser også til de særlige lovgrunnlagene som skal undersøkes i det aktuelle tilsynet. Barnehagene blir bedt om å sende inn aktuell dokumentasjon innen en gitt frist. Ved skriftlig tilsyn blir det sendt ut et egenkontrollskjema. Egenkontrollskjemaet angir hvilke paragrafer i barnehageloven det skal føres tilsyn med. 7

8 Barnehagemyndigheten utarbeider en tilsynsrapport i etterkant av tilsynet. Rapporten inneholder lovgrunnlaget for tilsynet, myndighetens vurdering og konklusjon. Avvik blir gitt, og defineres som «mangel på oppfylling av krav fastsett i eller i medhold av lov eller forskrift». I intervju kom det fram at styrerne følger opp eventuelle avvik etter tilsyn, og at barnehagemyndigheten etterspør og ser etter at dette skjer. Det fremkommer i intervju at det er nær og god kontakt mellom barnehagemyndighet og den enkelte styrer, det er «gjennomsiktige» forhold. Barnehagemyndighet tilbyr også veiledning i etterkant av tilsyn, hvis det er ønskelig. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Jevnaker kommune har utarbeidet plan for tilsyn som gjelder fra 2014 til I følge planen skal de første stedlige tilsynene gjennomføres høsten Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har gjennomført varslede stedlige tilsyn tidligere, bortsett fra ett uanmeldt stedlig tilsyn. Fylkesmannen vurderer at kommunen gjennom den skriftlige dokumentasjonen som er fremlagt sannsynliggjør at kommunen har en tilsynspraksis som faktisk gjennomføres. Jevnaker kommune har en tilsynsvirksomhet som likebehandler kommunale- og ikke-kommunale barnehager. Dette sikres blant annet gjennom plan for tilsyn. Fylkesmannen vurderer at kommunen innhenter informasjon i tilsynet som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovligheten. Kommunen kommuniserer tydelig hvilke hjemler barnehagemyndigheten skal føre tilsyn med, og barnehage må svare på lovkravene gjennom egenkontrollskjemaet. I tillegg gjennomfører kommunen intervjuer. Kommunen skriver skriftlig rapport etter tilsyn som viser at kommunen har avdekket ulovlige forhold. Tilsynsrapporten inneholder tydelige vurderinger og konklusjon, og barnehagen får pålegg om retting av ulovlige forhold. Kommunen viser gjennom den skriftlige dokumentasjonen at de har veiledet barnehagen om lovkravene og gitt bistand knyttet til hvordan barnehagen kunne gå frem for å rette forholdet. Fylkesmannen vurderer at Jevnaker kommune følger opp at lovbruddene blir rettet. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Jevnaker kommune som barnehagemyndighet gjennomfører en tilsynsvirksomhet som er i tråd med barnehageloven 8 jf Kommunens bruk av reaksjoner 5.1 Rettslig krav Barnehageloven 16 andre ledd hjemler at kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Kommunen kan også vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten hvis eventuelle pålegg ikke overholdes. Barnehageloven 16 fjerde ledd uttrykker at vedtak om retting eller stenging er reaksjonsmidler som kan påklages til Fylkesmannen. Kommunene er gitt et alvorlig virkemiddel når de kan vedta pålegg om retting, og eventuelt midlertidig eller varig stenging av virksomheten. Barnehageloven forutsetter at reaksjonsformen med 8

9 pålegg kun benyttes hvor kommunen har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. Hvis kommunen ikke har konkludert på dette, kan kommunen heller ikke vedta pålegg om retting. Kommunens avgjørelse om å ilegge pålegg er et enkeltvedtak jf. lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet fvl) 2. Det innebærer at det stilles visse krav til enkeltvedtaket etter fvl. kapittel IV-VI. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler innebærer blant annet at enkeltvedtak om å ilegge pålegg skal være skriftlig, at kommunen har gitt en begrunnelse, og at søker er blitt underrettet om vedtaket. Videre har forvaltningsloven krav til innholdet i underretning, blant annet skal det opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans. Fylkesmannen viser for øvrig til forvaltningslovens regler. Videre skal kommunen forhåndsvarsle virksomheten jf. fvl. 16. Kommunens forhåndsvarsling skal gjøre greie for hva saken gjelder og inneholde opplysninger som gjør parten i stand til å ivareta sine interesser på en forsvarlig måte. Parten skal gis en frist for å kunne uttale seg før kommunen fatter enkeltvedtak om å ilegge pålegg om retting. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har mottatt tre ulike tilsynsrapporter. Det er et uanmeldt stedlig tilsyn i en familiebarnehage og to skriftlige tilsyn med en kommunal- og en ikke-kommunal barnehage. I ett av tilsynene ble det avdekket avvik. Jevnaker kommune skriver i sin rutine for tilsyn med barnehagene at kommunen skal sende forhåndsvarsel om vedtak når kommunen skal gi pålegg om retting eller stenging. Mal for forhåndsvarsel jf. fvl. 16 er tilgjengelig i «Kvalitetslosen». Kommunenes pålegg om retting av avvik inneholder rettslig- og faktisk grunnlag for pålegget og kommunens vurderinger av disse. Klageadgang, klagefrist og framgangsmåte ved en eventuell klage er opplyst, samt hvem som er klageinstans. Det er også opplyst om adgangen til å se sakens dokumenter og muligheten til å be om utsatt iverksetting. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Jevnaker kommune har gitt pålegg om retting der kommunen har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. Kommunens vedtak om pålegg inneholder informasjon om det rettslige grunnlaget for pålegget, det faktiske grunnlaget for pålegget og kommunens vurdering av de faktiske forholdene opp i mot de rettslige kravene. Kommunen opplyser om klageadgang, klagefrist, klageinstans, og fremgangsmåten ved klage. Videre blir det opplyst om parten sin rett til å se sakens dokumenter, og opplysning om partens adgang til å be om utsatt iverksettelse. Fylkesmannen vurderer at Jevnaker kommune på disse områdene handler i tråd med forvaltningslovens og barnehagelovens krav. Jevnaker kommunen gir forhåndsvarsel til parten jf. fvl. 16 før endelig tilsynsrapport med pålegg sendes barnehagen. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Jevnaker kommune som barnehagemyndighet ivaretar kravene i barnehageloven og forvaltningsloven når kommunen bruker reaksjoner. 9

10 6. Kommunens godkjenningsvirksomhet 6.1 Rettslig krav Kommunen er lokal barnehagemyndighet jf. barnehageloven 8 første ledd, og en av oppgavene kommunen har som barnehagemyndighet er å godkjenne barnehager. Barnehageloven 10 fastslår at kommunen er godkjenningsmyndighet. Kommunen skal foreta en vurdering av forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Barnehagelovens 1 er formålsbestemmelsen i loven, 1a gjelder særlig formål, mens 2 gjelder barnehagens innhold. Barnehagens lokaler og uteområde må være egnet for barnehagedrift. Etter barnehageloven 2 skal barnehagen blant annet gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse, og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge omgivelser. Barnehagens bemanning er et viktig element for at virksomheten er egnet til barnehagedrift. Kommunen må derfor vurdere bemanningsplanen som skal vise at driften blir forsvarlig, og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Det stilles mange krav i regelverket til barnehagens lokaler og uteområder, for eksempel forskrift om miljørettet helsevern og plan- og bygningslov. Det kan derfor være satt vilkår fra andre myndigheter som kan være relevant å ta hensyn til når kommunen vurderer godkjenning av barnehagen etter barnehageloven. Barnehageloven 19 gir regler om politiattest, og departementet har i forskrift om politiattest i henhold til barnehageloven av 16. desember 2005 gitt nærmere regler. Det skal fremgå av saksdokumentene at reglene om politiattest er vurdert og eventuelt tatt med i vurderingen. Kommunens avgjørelse om å gi eller ikke gi godkjenning er et enkeltvedtak jf. lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet fvl) 2. Det innebærer at det stilles visse krav til godkjenningen som enkeltvedtak etter forvaltningsloven kapittel IV-VI. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler innebærer blant annet at enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om godkjenning skal være skriftlig, at kommunen har gitt en begrunnelse og at søker er blitt underrettet om vedtaket. Videre har forvaltningsloven krav til innholdet i underretning. Blant annet skal det opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans. Fylkesmannen viser for øvrig til forvaltningslovens regler. 6.2 Fylkesmannens undersøkelser Jevnaker kommune har et kvalitetssystem i et elektronisk system kalt Kvalitetslosen. Kvalitetslosen inneholder en egen prosedyre for godkjenning av barnehager. Prosedyren gjelder for alle saker som kommunen skal behandle etter barnehageloven 10. Det er kommunestyret som godkjenner, mens kommunalsjef har det administrative ansvaret. I følge prosedyren er det noen minimumskrav for hvilke opplysninger som skal inngå i en sak om godkjenning. Kommunen ber blant annet om opplysninger i form av tegninger av leke- og oppholdsarealet som barnehagen ønsker godkjenning for. Søker må også gi en beskrivelse av barnehagens organisering, antall barn, barnas alder og oversikt over bemanning. Barnehagens vedtekter skal også inngå i dokumentgrunnlaget, samt en beskrivelse av barnehagens internkontroll. Videre skal barnehagen sende politiattest der eier eller representant for eier og eieres familie skal 10

11 oppholde seg regelmessig i barnehagen. Opplysninger om søknader sendt andre myndigheter som for eksempel plan- og bygningsmyndighet og forskrift om miljørettet helsevern skal også være vedlagt. Fylkesmannen har fått tilsendt tre saker som gjelder godkjenning av barnehager. En av sakene gjelder nyetablering. I følge intervju er dokumentasjonen som er vedlagt den ene godkjenningssaken komplett etter kommunens vurdering. Kommunestyret behandlet søknaden i møtet 16. desember Godkjenningsvedtaket fra kommunestyret ligger vedlagt i form av saksprotokollen. Kommunen viser til barnehagelovens 10 som hjemmel for vedtaket, og barnehagelovens 1, 1a og 2 blir også presentert. I utskriften går det frem at kommunen har redegjort for opplysninger i saken. Sammen med kommunens redegjørelse er det vedlagt tegninger av lokalene som viser det totale leke- og oppholdsarealet fordelt på kvadratmeter for det enkelte rommet i barnehagen. Videre er referat etter befaring 15. november 2010 vedlagt saken. Barnehagemyndigheten har i følge befaringsrapporten hatt et særlig fokus på barnehagelokalenes egnethet etter barnehageloven, og krav etter forskrift om miljørettet helsevern. Konklusjonen i rapporten er at barnehagen er meget godt egnet for å oppfylle barnehagens krav til innhold og formål. I saksprotokollen viser kommunen til vurderingen av søknaden. I vurderingen viser kommunen til bakgrunnen for byggingen av nye lokaler, barnehagens lokaler og uteareal, vedtekter, bemanning, og leke og oppholdsareal. Det blir ikke vist til kravene om politiattest i vedtaket, men det fremkommer i intervju at barnehagen selv uoppfordret sendte politiattest til kommunen. Barnehagens vedtekter inngår også i dokumentasjonen i saken, sammen med uttalelser fra arbeidstilsynet og ferdigattest for barnehagebygget fra teknisk drift i kommunen. Kommunestyret vedtok i møtet 16. desember 2010 å godkjenne barnehagen i tråd med grunnlagsdokumentene i saken. En utskrift av saksprotokollen ble sendt søkeren med vedlagt standarddokument om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage, opplysninger om å se sakens dokumenter, og regelen om utsatt iverksetting av vedtaket. Fylkesmannen har også fått tilsendt to andre saker om godkjenning. Den ene saken gjelder endringsgodkjenning av en kommunal barnehage. Godkjenningen gjelder utvidelse av barnegruppen, økt leke- og oppholdsareal og åpningstid. Saken er fra 16. desember Den siste saken gjelder godkjenning av en kommunal barnehage i Saksprotokollen inneholder den samme inndelingen over temaer som er vurdert i saken fra Også for denne saken er det vedlagt rapport fra befaring i barnehagen, samt tegninger av barnehagebygget. 6.3 Fylkesmannens vurderinger Jevnaker kommune har en godkjenningsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikkekommunale barnehager. Kommunen har egne prosedyrer som legges til grunn i alle saker som gjelder godkjenning. Det framkommer i intervju at søkere erfarer at kommunen ikke utøver forskjellsbehandling på grunnlag av hvem som er søker. Det framkommer i intervju med kommunen 11

12 at de er tydelig på skille mellom barnehageloven 10 om rett til godkjenning, og eventuelt finansiering av ikke-kommunale barnehager etter barnehageloven 14 andre ledd. Kommunens godkjenningsvedtak viser at kommunen har vektlagt forhold som har betydning for egnetheten i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Fylkesmannen kan ikke, ut fra de vedtakene som er fremlagt i tilsynet, se at kommunen har tatt utenforliggende hensyn når de har behandlet søknad om godkjenning etter barnehageloven 10. Kommunen undersøker og trekker inn i vurderingen at barnehagen har nødvendige godkjenninger eller andre driftstillatelser fra andre myndigheter. I ett av godkjenningsvedtakene viser kommunen til pålegg fra brannsjefen, og de forutsetter at barnehagen etterkommer pålegget for at kommunen skal gi godkjenning etter barnehageloven 10. Kommunen har plantegninger som viser det totale leke- og oppholdsarealet i barnehagen samt at kommunen vurderer lokalenes egnethet under befaring. Fylkesmannen vurderer derfor at Jevnaker kommune foretar en konkret vurdering av lokalenes og uteområdets egnethet. Kommunen legger til grunn den veiledende arealnormen. Kommunen skal i forbindelse med godkjenningsvedtaket vurdere om barnehagens lokaler og uteområdet fremmer barnas mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter ut i fra barnas alder. I to av godkjenningsvedtakene har kommunen vurdert barnehagens lokaler og uteareal ut fra kravene i barnehageloven 1, 1a og 2. Kommunen skriver likelydende vurderinger i begge sakene, og vurderingen er at lokalene «vurderes å tilfredsstille disse kravene på en meget god måte.» Fylkesmannen sin vurdering er at de likelydende formuleringene i vedtakene indikerer at kommunen ikke foretar noen konkret vurdering av den enkelte barnehagen. Men samtidig viser formuleringene og avsnittet i vedtakene at spørsmålet har vært tema under befaringene og i forbindelse med godkjenningen. Fylkesmannen legger derfor til grunn at Jevnaker kommune foretar en vurdering av barnehagens lokaler og uteområdet, men anbefaler samtidig at kommunen bør bli tydeligere i sin fremstilling av at dette er en konkret vurdering i den enkelte godkjenningssak. Godkjenningsvedtakene viser at kommunen kontrollerer at barnehagens bemanningsplan er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med åpningstid, barnas alder og utvikling. Det fremkommer i intervju at bemanning og ledelse ofte ikke er klart på tidspunktet for godkjenning, men at kommunen får en bemanningsplan knyttet til det totale antallet barn som det søkes godkjenning for. Fylkesmannen vurderer at denne praksisen er i tråd med barnehageloven. Barnehageloven 19 og forskrift om politiattest må vurderes. Det kan være aktuelt at barnehageeier eller eiers familie må fremlegge politiattest før godkjenning gis. I følge prosedyren i Kvalitetslosen skal søker legge ved politiattest med søknaden om godkjenning. Barnehagens vedtekter skal være vedlagt søknaden om godkjenning, kommunen viser til vedtektene i godkjenningsvedtakene. Det fremkommer i intervju at vedtektene alltid vurderes opp i mot minimumskravene i barnehageloven 7. 12

13 Jevnaker kommune sin egnethetsvurdering av barnehagen foreligger skriftlig. Kommunen viser til barnehageloven 1, 1a og 2 i saksprotokollen og i rapport etter befaring. Enkeltvedtaket om innvilgelse av godkjenning foreligger skriftlig. Saksprotokollen fra kommunestyrets behandling utgjør hoveddokumentet, og viser til relevante vedlegg. Vedleggene er også skriftliggjort, og informasjon som kommunen har innhentet muntlig i godkjenningsprosessen, blir skriftliggjort. Underretningen blir sendt søker sammen med informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. I tillegg informerer kommunen om retten til utsatt iverksettelse. Fylkesmannen vurderer at Jevnaker kommune behandler godkjenningsvedtakene i tråd med kravene i forvaltningsloven. 6.4 Fylkesmannens konklusjon Jevnaker kommune som barnehagemyndighet har en godkjenningsvirksomhet som er i tråd med kravene i barnehageloven og forvaltningsloven. Mette Lunde Caspersen Inger Kolstad Jon Kristian Sørmo 13