Tilsynsrapport. Hof kommune som barnehagemyndighet

Transkript

1 Tilsynsrapport Hof kommune som barnehagemyndighet Tidsrom: 8. juli-7. november 2013 Arkivnr. 2013/1354 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Tone Øhrbom (tilsynsleder) Selma Hadžić Sissel Tveito Kari Evensen, utdanningsdirektør (observatør) Kontaktperson i kommunen: rådmann Jorid Sønju Regelverk: Lov om barnehager av 17. juni 2005 med forskrifter Tilsynet omhandlet følgende tema: - Kommunen som barnehagemyndighet, barnehageloven 8. - Kommunen som godkjenningsmyndighet, barnehageloven 10 og Kommunen som tilsynsmyndighet, barnehageloven Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, herunder pedagognorm og dispensasjoner, barnehageloven 17 og 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. - Kommunens oppfølging av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, barnehageloven 22. Metode: Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Fylkesmannen avdekket to avvik under tilsynet. Fylkesmannen ga ingen merknader under tilsynet. Fylkesmannen i Vestfold Telefon: Postadresse: Besøksadresse: Telefaks: Postboks 2076 Statens Park - Hus I E-post: postmottak@fmve.no 3103 Tønsberg Anton Jenssens gate 4 Orgnr

2 Innhold Innledning... 2 Tema for tilsynet... 2 Dokumentunderlag... 2 Gjennomføring... 3 Kommunens organisering på barnehageområdet... 3 Avvik... 4 Merknad... 7 Deltakere i tilsynet... 8 Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Hof kommune som barnehagemyndighet 8. juli-7. november 2013, med hjemmel i barnehageloven 9 annet ledd. Det rettslige grunnlaget for tilsynet er barnehageloven og forskrifter med hjemmel i denne. Rettslige plikter etter annet lov- og regelverk kontrolleres i den grad barnehageloven eller forskriftene henviser til det. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Tilsynsrapporten viser eventuelle avvik som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig vurdering av kommunen som barnehagemyndighet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et lovkrav ikke er oppfylt, betegnes dette som et avvik. Avvik og merknader defineres slik: - Avvik er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i, eller i medhold av, lov eller forskrift. - Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensial. Tema for tilsynet Formålet med tilsynet var å vurdere om Hof kommune utøver sin rolle som barnehagemyndighet i henhold til regelverket. Tilsynet omfattet blant annet undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammer myndighetene har satt Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - Årsrapport for barnehageområdet for Delegeringsreglement for Hof kommune av 19. juni 2007, sist endret i K-sak 62/09. - Delegering av fullmakt fra rådmann til sektorleder behandlet i ledermøtet 6. oktober Organisasjonskart. - Liste over barnehager i kommunen. - Rutine for godkjenning av barnehager. 2

3 - Tre godkjenninger etter barnehageloven. - Tilsynsplan. - Fire tilsynsrapporter fra 2013, inkludert tilsynsvarsel og skjema utfylt av barnehagene før tilsynet. - Rutine «Barnehagepersonell dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder», samt søknadsskjema for midlertidig og varig dispensasjon. - Søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og svar på disse. - Rutine for opplysningsplikt til barneverntjenesten: «Bekymringsmelding til barnevernet» og «Viktige punkter når du har mistanke til at noe er galt rundt et barn». Gjennomføring Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter og intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen for å verifisere at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: - Varsel om tilsyn ble sendt 8. juli Dokumentasjon fra Hof kommune ble mottatt 1., 8. og 23. oktober Åpningsmøte ble avholdt 22. oktober Det ble gjennomført intervju med seks personer 22. oktober Sluttmøte ble avholdt 28. oktober Kommunens organisering på barnehageområdet Innledningsvis oppsummerer vi i korte trekk kommunens organisering på barnehageområdet: På barnehageområdet har kommunestyret delegert sin myndighet til rådmannen i delegeringsreglement av 19. juni 2007, sist endret i K-sak 62/09. Rådmannen har videredelegert det meste av sin myndighet på barnehageområdet til sektorleder for barnehage i delegeringsreglement behandlet i ledermøtet 6. oktober 2009, punkt Per i dag er ikke denne stillingen besatt. Rådmannen opplyser at rollen som barnehagesjef per i dag ivaretas av rådmannen sammen med rektor og økonomisjef. Barnehagemyndighetens oppgaver utøves i all hovedsak av rådmannen. Noen oppgaver utføres av de kommunale styrerne. Vi har ikke sett videredelegering av oppgaver til de kommunale styrerene. Det er rådmannen som har dobbeltrollen som barnehageeier og barnehagemyndighet. Barnehagemyndigheten har ikke etablert faste møtepunkter med kommunale og ikke-kommunale styrere, og kommunal og ikke-kommunal eier. 3

4 Avvik Tilsynet avdekket to avvik. Avvik nr. 1: Hof kommune sikrer ikke at godkjenning av barnehager skjer i samsvar med barnehageloven. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 10. Godkjenning Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Kommentar: Kommunen skal sikre at det etableres barnehager som oppfyller kravene i regelverket og som sikrer barna et likeverdig pedagogisk tilbud. I Norge er kommunene eiere av halvparten av landets barnehager. Det forhold at kommunene er eier og samtidig godkjennings- og tilsynsmyndighet for både kommunale og ikke-kommunale barnehager, stiller kommunene overfor noen særlige utfordringer. Kommunens ansvar for godkjenning av barnehager innebærer ulike oppgaver gjennom hele godkjenningsprosessen. Kommunen har en generell veiledningsplikt overfor alle som ønsker å starte barnehager. I denne plikten ligger blant annet å gi informasjon om de kravene som stilles i barnehageloven og øvrig regelverk. Veiledningsplikten gjelder uavhengig av om barnehagemyndigheten mener at det er behov for at det opprettes nye barnehageplasser eller ikke. Barnehagemyndigheten plikter imidlertid å redegjøre for barnehagedekningen i kommunen og det eksisterende tilbudet, slik at utbygger kan danne seg et realistisk bilde av etterspørselen. Kommunal og ikke-kommunal eier må søke barnehagemyndigheten i kommunen om godkjenning av barnehager etter barnehageloven, jf. barnehageloven 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning. I søknaden må eieren dokumentere ved søknadstidspunktet at ute- og innearealene tilfredsstiller lovens krav og at driften vil kunne skje i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen har ansvaret for å godkjenne barnehager etter barnehageloven 10. Ved godkjenning skal barnehagemyndigheten foreta en konkret vurdering av om barnehagen er egnet til å oppfylle kravene i barnehageloven 1, 1a og 2, samt forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av fysiske forhold, fastsette leke- og oppholdsareal, vurdere om bemanningsplanen vil gi en tilstrekkelig bemanning og forsvarlig ledelse, kontrollere at politiattester er innhentet, og at vedtekter er fastsatt med mer. Arealberegningen ved fastsettingen av leke- og oppholdsareal per barn må ta utgangspunkt i de rommene som faktisk står til disposisjon for barnas aktiviteter. Barnehagen skal også godkjennes etter annet lovverk. Barnehagemyndigheten må, som et ledd i sin saksforberedelse, klargjøre hvilke vurderinger øvrige instanser har gjort og påse at de nødvendige godkjenningene er på plass før barnehagen godkjennes etter barnehageloven. Dette følger av forvaltningsloven 17 der det fremgår at forvaltningsorganet skal påse at saken er så 4

5 godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Godkjenningene fra andre instanser er ikke godkjenninger etter barnehageloven. Godkjenningen fra barnehagemyndigheten må foreligge før barnehagen kan igangsette driften, jf. barnehageloven 6 siste ledd. Dette lovkravet gjelder både ved godkjenning av ny barnehage og ved endret godkjenning av eksisterende barnehage. Dersom det foretas endringer i barnehagens struktur ved for eksempel bygging av ny avdeling, endret organisering eller ombygging for å tilpasse for nye alderssammensetninger eller grupper, må det foretas ny godkjenning. Det kan være andre endringer av eksisterende barnehage som krever ny godkjenning. Hvorvidt endringen krever ny godkjenning, må vurderes av kommunen, og det må særlig ses hen til hvor store de faktiske endringene i barnehagen er. Barnehageloven åpner ikke for å godkjenne lokaler som ikke er egnet for barnehagedrift, jf. barnehageloven 1 og 2. Ved godkjenning kan kommunen sette vilkår for driften av barnehagen med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid, jf. barnehageloven 10 andre ledd. Barnehagemyndigheten kan i godkjenningsprosessen ta stilling til hvor mange barn barnehagens inne- og uteområde tillater, om barnehagen egner seg for alle aldersgrupper, samt om den er egnet for heldagsopphold, eller kun deltidsopphold. Godkjenningsvedtaket er et enkeltvedtak og skal utformes i tråd med forvaltningslovens bestemmelser. Det skal være individuelt utformet med beskrivelse av barnehagen, redegjørelse for barnehagemyndighetens vurderinger og de vilkår som ligger til grunn for godkjenningen. Vedtaket om godkjenning av en barnehage bør utformes så konkret og presist som mulig. Vedtaket skal kunne fungere som et verktøy for kommunens senere tilsyn med barnehagen. Det totale leke- og oppholdsarealet og barnehagens arealnorm bør være lett å identifisere i godkjenningen. Kommunen skal kontrollere at opplysninger gitt av eier om antall barn, barnas alder og oppholdstid, er i overensstemmelse med godkjenning. Kommunens godkjenningsvedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. barnehageloven 10. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Kommunen har som en forberedelse til Fylkesmannens tilsyn, utarbeidet en rutine for godkjenning av barnehager etter barnehageloven. Rutinen omfatter elementer av godkjenningsprosessen. Rutinen alene vil ikke være egnet til å sikre at godkjenning av barnehager etter barnehageloven skjer i henhold til regelverket. Sentrale elementer som mangler i rutinen, er blant annet kravet til en skriftlig begrunnelse for godkjenningen og at barnehagen må være godkjent etter barnehageloven før driften kan igangsettes. - Ikke alle godkjenningsvedtakene ble fattet før driften ble igangsatt. - Kommunen bruker kun Kunnskapsdepartementets skjema F-4198 som vedtak ved godkjenning av barnehager. Kommunens vedtak om godkjenning av barnehager etter barnehageloven har ikke skriftlig begrunnelse som viser hvilke vurderinger godkjenningsmyndigheten har foretatt etter barnehagelovens bestemmelser om formål og innhold. - Godkjenning av barnehager etter barnehageloven er delegert til utvalg for helse, kultur og oppvekst. Godkjenningsskjemaet signeres av barnehagemyndigheten uten at det fremgår at godkjenningen er behandlet av utvalget. - Én godkjenning omfatter kun en utvidelse av barnehagen. Det er derfor uklart hva innholdet i godkjenningen av barnehagen samlet sett omfatter. - Kommunal eier sender ikke søknad om godkjenning. 5

6 Avvik nr. 2: Hof kommune følger ikke regelverket om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1. Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Kommentar: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere, jf. barnehageloven 18. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utviklingen av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til det beste for barn og foreldre i tråd med barnehageloven og rammeplanen. Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, gi dispensasjon fra utdanningskravet, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder for inntil ett år av gangen. Barnehageeier må kunne dokumentere at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifisert søker til stillingen. Med begrepet kvalifisert søker, menes søker som oppfyller utdanningskravet. Kommunen må utvise skjønn i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Utlysningstekst, antall utlysninger, om utlysningen er offentlig 6

7 tilgjengelig, tidspunktet for utlysningen og søknadsfrist for stillingen er momenter av betydning i vurderingen. Ved behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for, vurderes av kommunen. Relevante momenter som kan tillegges vekt, er for eksempel hvor lenge vedkommende har utført relevant arbeid i barnehage, og hvor sannsynlig det er at barnehagen innen rimelig tid kan få ansatt pedagog i stillingen. For at saken skal være så godt opplyst som mulig, er det hensiktsmessig for barnehagemyndigheten å be om en skriftlig uttalelse fra barnehagens styrer. Etter å ha vurdert den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer. Dispensasjonsbestemmelsen om midlertidig dispensasjon er en kan regel som gir kommunen mulighet til å innvilge dispensasjonssøknaden, men som også gir kommunen mulighet til å avslå. Personalets kvalifikasjoner er av vesentlig betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, samarbeidet med foreldrene, og for barnehagens muligheter for å arbeide systematisk og langsiktig med sikring og utvikling av den pedagogiske virksomheten. Hensynet bak hovedregelen om utdanningskravet må også legges til grunn ved behandling av dispensasjonssøknader. Det fremgår av forskriften at alle dispensasjoner som gis, skal være knyttet til den personen det søkes dispensasjon for, til en konkret stilling og stillingsstørrelse i et konkret tidsrom og i en konkret barnehage. Vedtak etter forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket skal utformes etter forvaltningslovens bestemmelser. Vedtaket påklages til Fylkesmannen, jf. forskriften 4. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Vedtaket fra 2013 er fattet uten at det fremgår til hvilken konkrete person vedtaket gjelder. - Vedtakene fra 2012 og 2013 er fattet uten at klageadgang er angitt. - Rådmannen er delegert myndighet til å fatte vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. Vedtaket fra 2012 er fattet av skolefaglig ansvarlig. - Ingen av vedtakene inneholder begrunnelse med en vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for. - Sakene fra 2007 og 2008 gjelder kommunale barnehager. Disse følger ikke bestemmelsene i forskriften ut over kravet om at stillingene skal være utlyst. Det foreligger ikke søknad fra barnehagens eier. Det er ikke fattet vedtak til barnehageeier. Dispensasjonen er innvilget som en del av ansettelsen av den enkelte ansatte. Merknad Det ble ikke gitt merknader under tilsynet. 7

8 Deltakere i tilsynet Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Jorid Sønju rådmann x x x Ellinor Rose Berg styrer i Hof barnehage x x x Berit Solberg styrer i Eidsfoss barnehage x x x Kristin Grøteig styrer i Espira Sundbyfoss barnehage x x x Kirsti eierrepresentant Rakkerungen familiebarnehage x x x Mette eierrepresentant Rakkerungen familiebarnehage x x X Fra Fylkesmannen deltok: Tone Øhrbom Selma Hadžić Sissel Tveito Kari Evensen tilsynsleder rådgiver seniorrådgiver (interne drøftinger) observatør (åpningsmøte og intervjuer) 8