Fylkesmannen i Buskerud ENDELIG TILSYNSRAPPORT PEDAGOGISK BEMANNING I DE ORDINÆRE BARNEHAGENE. Drammen kommune

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT PEDAGOGISK BEMANNING I DE ORDINÆRE BARNEHAGENE Drammen kommune 1

2 Fylkesmannen i Buskerud Besøksadresse: Grønland 32 Drammen Postadresse: Postboks Drammen Telefon: E-post: postmottak@fmbu.no Internett: 2

3 Innholdsfortegnelse 1 Innledning 4 2 Om tilsynet med Drammen kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten 5 3. Pedagogisk bemanning Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger og konklusjon 9 4. Frist for retting av lovbrudd 9 5. Kommunens frist til å rette Klageadgang 10 3

4 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 4. november 2013 til dags dato gjennomført tilsyn med pedagogisk bemanning i de ordinære barnehagene i Drammen kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 11. august Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Buskerud vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Drammen kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunen som godkjennings- og tilsynsmyndighet vedrørende pedagogisk bemanning jf. barnehageloven 8, 16, 18 og forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 2. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettssikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsyn med pedagogbemanningen i barnehagene er viktig med tanke på den kvaliteten barnehagene tilbyr. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Drammen kommune ble åpnet gjennom brev sendt per e-post og post 4. november Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Varsel om tilsyn der kommunen og de ordinære barnehagene ble bedt om å besvare spørreskjemaer utarbeidet av Fylkesmannen (ett til kommunen og ett til alle de ordinære barnehagene), sendt på e-post og per post Mottak av svar på spørreskjemaene Brev fra Fylkesmannen, der vi etterspør ytterligere dokumentasjon, datert E-post fra kommunen mottatt , der det bes om utsettelse av frist for innsending av dokumentasjon til

5 E-post fra fylkesmannen til kommunen sendt der ny frist for innsending av dokumentasjon settes til Fylkesmannen mottar telefon fra kommunen der det bes om ytterlige utsatt frist for innsending av dokumentasjon. Ny frist settes Mottak og av dokumentasjon og redegjørelse Forhåndsvarsel om vedtak foreløpig tilsynsrapport, datert Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 11. august Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3. Pedagogisk bemanning 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16 om tilsyn lyder: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet i forhold til barnas opphold i barnehagen. I Kunnskapsdepartementets veileder om tilsyn heter det at tilsyn må forstås som de aktiviteter som kommunen utøver for å sikre at barnehagene drives i samsvar med lov og forskrifter. I kommunens arbeid er det mange aktiviteter som inngår under tilsynsbegrepet, ett av dem er det stedlige tilsynet med barnehagene. Barnehageloven slår altså fast kommunenes ansvar som barnehagemyndighet. Dette ansvaret kommer i tillegg til kommunens oppgaver som barnehageeier i de kommunale barnehagene, jf. 7. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. En av kommunens hovedoppgaver som lokal barnehagemyndighet er å påse at alle barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette gjør kommunen hovedsakelig gjennom godkjenning av nye barnehager og tilsyn med de 5

6 eksisterende barnehagene i kommunen. Barnehageloven 18 første til tredje ledd og 18 femte til sjette ledd om barnehagens øvrige personale lyder: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til Fylkesmannen. ( ) Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Barnehageloven 18 slår fast at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. I Ot.prp. nr. 72 ( ) heter det Departementet vil peke på at både forslaget til innholdsbestemmelse ( 2) og barns rett til medvirkning ( 3) forutsetter at det i barnehagen finnes faglig kompetanse på barns utvikling og læring individuelt og i grupper. Den nødvendige kompetansen forvaltes av førskolelærere, evt. av personer med annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. punkt 9.5. Forskrift om pedagogisk bemanning 1 om norm for pedagogisk bemanning lyder: Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. Forskrift om pedagogisk bemanning 2 om styrers tid til administrasjon og ledelse: Styrerens tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Med hjemmel i barnehageloven 18 har departementet utarbeidet forskrift om pedagogisk bemanning. Etter forskriften 1 skal det være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I Rundskriv F-04/2011, datert , presiserer Kunnskapsdepartementet at reglene setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn pr. pedagog. Reglene gir ikke adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling pr. barn. Videre presiserer departementet at barn ikke kan dele en barnehageplass i relasjon til regelverket i forskrift om pedagogisk bemanning. Dette innebærer at man ved beregning av antall pedagoger en barnehage trenger, skal ta utgangspunkt i det totale antallet barn i barnehagen og ikke telle barn som er til stede samtidig. I samme rundskriv skriver de at veiledningen i rundskrivet gir en tydeliggjøring av reglene i barnehageloven og er ingen innstramming eller endring i regelverket. Utdanningsdirektoratet har ytterligere tydeliggjort dette i brev datert til Trygge barnehager. Her vises det til forarbeidene til dagens barnehagelov, jf. Ot.prp. nr. 72 ( ). I proposisjonen er det vist til høringsnotatet til ny barnehagelov. Her ble det lansert to hovedalternativ for hvilke krav som skulle stilles til pedagogisk bemanning. Direktoratet skriver: 6

7 Disse alternativene var enten en videreføring av den da gjeldende normen for pedagogisk bemanning eller en oppheving av normen for pedagogisk bemanning. I det sistnevnte alternativet ble det foreslått en innføring av et samtidighetsprinsipp. Det vil si at kravet til antall pedagoger skulle avhenge av hvor mange barn som var til stede samtidig i barnehagen. Departementet og senere Stortinget gikk ikke inn for en slik endring av pedagognormen og innføring av et samtidighetsprinsipp. Stortinget valgte å videreføre de gjeldende reglene for pedagogisk bemanning, herunder kravet til at antall pedagoger må beregnes ut i fra hvert enkelt barn og at barnas oppholdstid ikke er avgjørende i denne vurderingen Videre skriver direktoratet i samme brev: Bakgrunnen for at det kreves en pedagog per barn uavhengig av oppholdstid, ble blant annet påpekt i høringsbrevet knyttet til ny forskrift om pedagogisk bemanning av s. 7; (vår understrekning) «Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig.» Det står også tilsvarende i merknadene til forskrift om pedagogisk bemanning 1 som beskrevet over at «Pedagogens plikt til å legge individuelle hensyn til grunn for det pedagogiske opplegget, slik det er presisert i barnehageloven 2, gjelder alle barn, uansett oppholdstid. Dagens småbarnsforeldre forventer barnehagetilbud av god kvalitet, og barnehagens personale har plikt til å utforme barnehagetilbudet i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Barnehagelovens kapittel I Formål og innhold og utfyllende bestemmelser i rammeplanen gir barn rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig.» 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Det ble sendt ut et spørreskjema utarbeidet av Fylkesmannen til alle de ordinære barnehagene i kommunen og et eget til kommunen som barnehagemyndighet. I svarene fra kommunen fremkommer det at kommunen kontrollerer at barnehagene har tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse ved rapporteringer i løpet av året, som årsmelding per , kommunens telling av barn/rapportering per 31.08, endringsmeldinger i løpet av året og ved oppstart av ny barnehage. Kommunen svarer at de ikke fører stedlig tilsyn på dette området og at de heller ikke har mottatt bekymringsmeldinger vedrørende mangel på pedagogisk bemanning i noen av barnehagene. Kommunen har avdekket forhold som er i strid med reglene om pedagogisk bemanning i disse barnehagene: rapportering: Private barnehager: Blåbærtoppen Bragernes Strand, Hedensrud, Helleristningen, Espira Knivåsen, Amicus, Løkkebergene vel, Nordby Gård, Nøstodden, Rådyrtråkket, Solhagen Rudolf Steiner barnehage, Solstreif Rudolf Steiner barnehage, Baltazar, Tekna barnehagen Tellus, Espira Torsbergskogen, Tryggheim, Åsløkka og Åssiden menighet. Kommunale barnehager: Dampsentralen, Danvik, Fjell, Gulskogen avd. rødgata, Jordbrekkskogen, Konnerud, Marienlyst, Svendsedammen rapportering: Private barnehager: Hedensrud, Læringsverkstedet Nøstodden, Helleristningen, Tekna barnehagen Rådyrtråkket, Baltazar, Solstreif Rudolf Steiner barnehage, Åssiden 7

8 menighets barnehage, Åsløkka, Løkkebergene vel Kommunale barnehager: Fjell, Svendsedammen, Dalegårdsveien, Dampsentralen, Lilleløkka, Bikkjestykket, Danvik, Marienlyst, Gulskogen avd. Rødgata og Øvre Eikervei. Endringsmelding høst 2013: Drammen Montessori barnehage. Barnehagene som ikke oppfyller kravet til pedagogisk bemanning i barnehagen får brev om dette fra kommunen og barnehagene gis en frist for innsending av plan som viser hvordan mangelen skal oppfylles. Kommunen opplyser om at kontroll av pedagognormen etter rapporteringen foregikk parallelt med at barnehagene besvarte spørreskjemaet fra Fylkesmannen. Kommunen skriver at all kommunikasjon vedrørende pedagognorm i kommunale barnehager har barnehagemyndigheten med virksomhetslederne for barnehagene, og ikke den enkelte styrer. Utdanningsdirektøren har interne møter med virksomhetsleder for de kommunale barnehagene hver 14. dag. Alle sider av driften av barnehagene blir gjennomført på disse møtene. Det foreligger ikke referat fra møter hvor pedagogisk bemanning har vært behandlet spesielt. Utdanningsdirektøren har fast møte med lederne for de private barnehagene ca. en gang i måneden hvor aktuelle tema blir tatt opp. Det foreligger ikke referat fra disse møtene. I skjemaene som barnehagene har fylt ut fremkom det at fem av de ordinære barnehagene, Åsløkka, Marienlyst, Løkkebergene vel, Jordbrekkskogen og Danvik, ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Av disse fem barnehagene er det kun Løkkebergene vel barnehage som svarer at de ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Jordbrekkskogen barnehage har ikke svart på spørsmålet om de har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Tre av barnehagene, Marienlyst, Jorbrekkskogen og Danvik, skriver at kommunen ikke har avdekket at barnehagen ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. I to av barnehagene, Åsløkka og Løkkebergene vel, skriver kommunen at de har avdekket at barnehagene ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. I Løkkebergene vel ble forholdet oppdaget ved søknad om dispensasjon og i Åsløkka ble det oppdaget ved rapportering på antall barn som barnehagen leverte til kommunen per Fylkesmannen har hatt en gjennomgang av årsmeldingene for , og etter denne gjennomgangen finner vi at Marienlyst og Danvik barnehage fortsatt ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Utover dette fremkommer det av dokumentasjon at det er fire barnehager (Bacheparken, Skattekisten, St. Hansberget, Espira vannverksdammen) som har pedagoger på dispensasjon selv om de har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Kommunen sendte ut brev i april og mai 2013 til barnehagene som ikke oppfyller kravet til pedagogisk bemanning etter rapporteringen I brevet står det: «Drammen kommune krever at pedagognormen beregnet prosentvis oppfylles umiddelbart, pedagognorm beregnet etter Rundskriv F-04/2011, innen utgangen av inneværende år.» 3.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon Kommunen skal som lokal barnehagemyndighet påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 16. Loven setter ingen spesifikke krav til metode eller hyppighet. 8

9 Drammen kommune bruker blant annet årsmeldingene av for å kontrollere at barnehagene har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. I tillegg har kommunen en rapportering per 31.08, der kommunen kontrollerer om barnehagene har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Den pedagogiske bemanningen kontrolleres også av kommunen ved mottak av endringsmeldinger og ved oppstart av nye barnehager. Det kan virke for Fylkesmannen at kommunen blant annet gjennom disse kontrollene får informasjon om at barnehager ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Barnehagene, som kommunen oppdager ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning, får brev om dette. I brevet blir barnehagene gitt en frist for tilbakemelding, der de skal legge frem en plan for når barnehagen forventer å ha tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Fra tidspunktet for rapportering til tidspunktet for når kommunen sender ut brev og til barnehagens frist for tilbakemelding med plan for retting, går det ca tre måneder. Fylkesmannen har gjennom dokumentasjon fått informasjon om at kommunen og barnehagene har beregnet pedagognormen prosentvis. Kommunen sier videre at de ikke vil pålegge barnehagene å beregne korrekt pedagogisk bemanning etter gjeldende regelverk før utgangen av På bakgrunn av dette forutsetter Fylkesmannen at kommunen og barnehagene legger gjeldende regelverk til grunn når de beregner pedagognormen. Fylkesmannen ser videre av innsendt dokumentasjon at kommunen allerede ved årsmeldingene av oppdaget at Danvik og Marienlyst barnehage ikke hadde tilstrekkelig pedagogisk bemanning. Dette er fortsatt tilfelle et år senere. Dette følger av Basil rapporteringen per Til tross for at kommunen har flere metoder og tidspunkt for kontroll av den pedagogiske bemanningen i barnehagene, og kommunen gir barnehagene en frist for å rette opp mangelen på pedagogisk bemanning, opplever Fylkesmannen at kommunen gir barnehagene uforholdsmessig lange frister til å rette forholdene. Etter Fylkesmannens vurdering fører dette til at Drammen kommune ikke påser at alle barnehagene i kommunen til enhver tid har tilstrekkelig pedagogisk bemanning. 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Drammen kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 10. august Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Pålegg: Drammen kommune skal påse at barnehagene i kommunen har tilstrekkelig pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 8 jf. 18 og Forskrift om pedagogisk bemanning 1. Herunder må kommunen sikre at: 9

10 a. Barnehagene i kommunen til enhver tid har tilstrekkelig pedagogisk bemanning 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 11. august Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven Klageadgang Dette punktet kommer først til anvendelse Dersom kommunen ikke retter lovstridige forhold innen fristen, slik at Fylkesmannen på den bakgrunnen gir kommunen pålegg om retting Eller dersom kommunen ikke er enig i det påpekte lovbruddet og Fylkesmannen har fattet vedtak om pålegg om retting Pålegg om retting er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen i Buskerud, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utformingen av klage vises det til forvaltningsloven