Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks: Besøksadresse: E. C. Dahls g.

Transkript

1 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks: Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Christian Spets / Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref. Tilsynsrapport Kommunens ansvar for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk etter barnehageloven og tilhørende forskrifter. og Kommunens ansvar for å påse at barnehagene etterlever bestemmelsen om opplysningsplikten til barneverntjenesten. Orkdal kommune E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: Organisasjonsnummer:

2 2 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Kort om barnhagesektoren i Orkdal kommune Gjennomføring av tilsynet Om den endelige tilsynsrapporten Tilsynets omfang, formål og avgrensning Kommunens ansvar Rettslige krav Innledning Barnehageloven 8 første ledd og Barnehageloven Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Barnehageloven 8 første ledd og Barnehageloven 8 første ledd, jf Vurdering av Orkdal kommunes tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport Fylkesmannens reaksjoner Orkdal kommunes frist til å rette brudd på regelverket Forhåndsvarsel om pålegg om retting av brudd på regelverket...12

3 3 1. Innledning 1.1 Kort om barnhagesektoren i Orkdal kommune I Orkdal kommune er det ni barnehager; én privat og åtte kommunale ordinære barnehager. I kommunen går det om lag 670 barn i disse barnehagene. Dette tilsvarer 93 prosent av barna i førskolealder, en andel som er lik gjennomsnittet i Sør-Trøndelag (kilde: Kommunestatistikken 2016). 1.2 Gjennomføring av tilsynet Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven, jf. barnehageloven 9 første ledd, jf. kommuneloven kapittel 10 A. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Tilsynet ble åpnet i brev av i brev av 27. september Dersom det avdekkes forhold i strid med de rettslige kravene som barnehagemyndigheten skal etterleve, kan Fylkesmannen vedta pålegg om retting, jf. kommuneloven 60 d. Fylkesmannens tilsyn med barnehagemyndigheten er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling og at det er etterprøvbart og effektivt. Fylkesmannen oversendte foreløpig tilsynsrapport til Orkdal kommune den 14. desember 2016 med konklusjon om at det forelå brudd på det kontrollerte regelverket. Orkdal kommune ble gitt anledning til å uttale seg om den foreløpige rapporten. Orkdal kommune har i brev av 13. januar 2017 uttalt seg til den foreløpige tilsynsrapporten. Denne rapporten presenterer Fylkesmannens endelige vurderinger og konklusjoner i forbindelse med det tilsynet som er ført med Orkdal kommune som barnehagemyndighet. 1.3 Om den endelige tilsynsrapporten Denne endelige tilsynsrapporten er utformet på bakgrunn av opplysninger som framkommer av: Innsendt dokumentasjon fra Orkdal kommune (se oversikt i vedlegg som er oversendt kommunen med den foreløpige tilsynsrapporten) Egenvurderingsskjema besvart i RefLex Intervju med kommunalsjef oppvekst Intervju med styrer i Liavoll barnehage Intervju med styrer i Grøtte barnehage Orkdal kommunes brev av 13. januar 2017 «Tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport etter Fylkesmannens tilsyn med Orkdal kommune som barnehagemyndighet.» Den endelige tilsynsrapporten er et forhåndsvarsel om at Fylkesmannen kan vedta å pålegge Orkdal kommune retting av praksis i strid med loven, jf. forvaltningsloven 16.

4 4 I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som brudd på regelverket. Brudd på regelverket kan bli fulgt opp med pålegg om retting, jf. kommuneloven 60 d. Vi gjør oppmerksom på at: brudd på regelverket er forhold som er i strid med krav som følger av barnehagelov pålegg er rettslig bindende krav til barnehagemyndigheten om å foreta endringer for å rette opp bruddene Fylkesmannen gjør oppmerksom på når faktum vurderes opp mot rettslige lovkrav i vurderingen av om det foreligger brudd på regelverket eller ikke, så skjer dette etter en sannsynlighetsvurdering. I denne sammenheng presiseres det at Fylkesmannen konkluderer med brudd på regelverket der vi finner sannsynlighetsovervekt for dette. 1.4 Tilsynets omfang, formål og avgrensning Fylkesmannen har kontrollert følgende tema i dette tilsynet: Kommunens ansvar for å påse, gjennom veiledning og tilsyn, at alle barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk etter barnehageloven med tilhørende forskrifter, jf. barnehageloven 8 første ledd og 16. Kommunens ansvar for å påse at barnehagene etterlever bestemmelsen om opplysningsplikten til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8 første ledd, jf. 22. Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å føre til en styrking av kommunens arbeid med å påse at barnehagene drives i tråd med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Gjennom kontroll med kommunens etterlevelse av de rettslige kravene knyttet til temaet for tilsynet, skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Konklusjonene i tilsynet har sitt grunnlag i et gitt kildemateriale og er gjort med utgangspunkt i Fylkesmannens kunnskap om forholdene per dags dato. Det er derfor ikke sikkert at alle mulige brudd på regelverket er avdekket. 2. Kommunens ansvar Rettslige krav 2.1 Innledning Nedenfor vil Fylkesmannen presentere de lovkrav i barnehageloven 8 første ledd, jf. 16 og 22, og det rettslige innholdet i disse. 2.2 Barnehageloven 8 første ledd og 16. Barnehageloven 8 første ledd lyder slik; «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med regelverket. Det fremgår av forarbeidene (ot.prp.nr.72 ( )) til barnehageloven at for å påse dette har barnehagemyndigheten tre virkemidler til disposisjon; veiledning, tilsyn og godkjenning. Virkemidlene må ses i sammenheng, slik at kommunen samlet sett bruker dem på en slik måte at det sikrer at barnehagene drives i tråd med regelverket.

5 5 For at barnehagemyndigheten skal kunne påse regelverksetterlevelse i barnehagene, er det for det første en forutsetning at barnehagemyndigheten har en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven med tilhørende forskrifter, og hvilke rettslige krav disse stiller til barnehageeiere. For det andre må barnehagemyndigheten ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å kunne kartlegge (vurdere) om det er risiko for at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehagemyndigheten må gjøre en såkalt risikovurdering ved bruk av kilder som sier noe om regelverksetterlevelsen. Hva slags, og hvordan informasjonen om hvordan eierpliktene ivaretas skal innhentes, er opp til det kommunale skjønnet. Risikovurderingene til kommunen er en del av barnehagemyndighetens arbeid med å påse regelverksetterlevelse. Barnehagemyndigheten må deretter vurdere hvilke virkemidler som er egnet til å påse regelverksetterlevelse. Barnehagemyndighetene må således bruke den informasjonen den har om barnehagene slik at temaene for veiledning eller tilsyn blir rettet mot de faktiske behovene i barnehagene slik at virkemidlene blir egnet til å påse regelverksetterlevelse. Virkemiddelet «veiledning» betyr at barnehagemyndigheten aktivt gir informasjon til barnehageeierne om eierpliktene i barnehageloven med tilhørende forskrifter. For at veiledning som virkemiddel skal være egnet til å påse regelverksetterlevelse må den være av en slik art at den er egnet til å sikre regelverksetterlevelse fra barnehagene. I vurderingen av hvor stort omfang og hvilket innhold veiledningen skal ha for å påse regelverksetterlevelse blant barnehagene, må dette vurderes opp i mot kommunens kunnskap om den enkelte barnehagens regelverksetterlevelse. I vurderingen av veiledningen som virkemiddel må det også tas i betraktning at veiledning er frivillig for barnehageeiere. Barnehagemyndigheten har ikke hjemmel til å påtvinge noen barnehageeiere å motta veiledning. Virkemiddelet «tilsyn» er regulert i barnehageloven 16. Bestemmelsens første ledd sier at; «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.» Bestemmelsen regulerer at kommunen er tilsynsmyndighet med virksomheter etter barnehageloven, herunder barnehager. Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet som innebærer å undersøke barnehageeiere sin praksis for å vurdere deres regelverksetterlevelse, og pålegge endring av eventuelle regelverksbrudd. Ved tilsyn må myndigheten vurdere de funn som er gjort, og konkludere på om lovkravene er oppfylt. Vurderinger og konklusjon skal formidles skriftlig til barnehageeier i tråd med de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk ved utøving av offentlig myndighet. Det er nødvendig med skriftliggjøring av barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner for å sikre etterprøvbarhet og likebehandling. Videre er det nødvendig at den skriftlige rapporten formidles til barnehageeier for å sikre at barnehageeiers rett til kontradiksjon blir ivaretatt. Tilsynsrapporten inneholder konkrete beskrivelser av barnehagen og barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner som det er viktig at barnehageeier får muligheten til å uttale seg om. Det følger videre av bestemmelsens andre og tredje ledd at kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis forholdet ikke blir rettet eller ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen. Kommunen kan også bruke økonomiske reaksjoner overfor private barnehager.

6 6 Barnehagemyndigheten må gjennomføre veiledning og tilsyn på en slik måte at den bidrar til økt regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom barnehagemyndigheten ikke bruker virkemidlene i tråd med sin kunnskap, oppfyller den ikke sin plikt til å påse regelverksetterlevelse, jf. barnehageloven 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd. Pålegg om retting og vedtak om stenging etter barnehageloven 16 annet ledd er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. For avgjørelser som regnes som enkeltvedtak gjelder de generelle saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV VI. Dette innebærer at blant annet reglene om forhåndsvarsel ( 16), kravet til skriftlighet ( 23) og kravet til begrunnelse ( 24 og 25) kommer til anvendelse. Videre følger det av forvaltningsloven 27 tredje ledd at enkeltvedtaket (eller underretningen om enkeltvedtaket) skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåten ved klage, adgangen til å se sakens dokumenter jf og til å be om utsatt iverksetting dersom dette er aktuelt jf Barnehageloven 22. Barnehageloven 22 lyder slik; «Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer.» Bestemmelsens første ledd omhandler barnehagepersonalets plikt til å være på vakt overfor forhold som kan føre til tiltak fra barnevernet. Oppmerksomhetsplikten utløser i seg selv verken rett eller plikt til å gi opplysninger, men gjør at ansatte kan oppdage forhold som vil utløse opplysningsplikten. For at barnehagepersonalet skal kunne oppfylle sin plikt til å være på vakt, er det en forutsetning at de har kunnskap om hvilke situasjoner som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten og hvilke situasjoner som er så alvorlige at plikten til å melde fra utløses. I bestemmelsens andre ledd går det fram at når vilkårene for opplysningsplikten inntrer, skal det gis opplysninger til barneverntjenesten umiddelbart, uten hinder av taushetsplikten. Opplysningsplikten inntrer når det er «grunn til å tro» at et barn blir utsatt for forhold omtalt i bestemmelsen, eller forhold omtalt i barnevernlovens bestemmelser som det er henvist til. Det er ikke et krav at den som gir opplysninger er sikker på at barn blir utsatt for forholdene som utløser opplysningsplikten, men det må foreligge noe mer enn en vag mistanke. Det er barnehagepersonalets bekymring som er avgjørende for vurderingen av om opplysningsplikten foreligger. Barnehagepersonalet må konkret vurdere om opplysningsplikten inntrer, på bakgrunn av sitt faglige skjønn og ut fra den kjennskapen og

7 7 de opplysningene de har om det enkelte barnet. Barnehagepersonalet må ha en begrunnet bekymring for om et barn blir utsatt for forhold som utløser opplysningsplikten. Opplysningsplikten inntrer også etter pålegg fra organer som er ansvarlig for gjennomføringen av barnevernloven. I andre ledd siste setning står det at det er styreren som normalt skal gi slike opplysninger. Dette er en saksbehandlingsregel, og fritar ikke den enkelte barnehageansatte fra sin selvstendige opplysningsplikt. Den enkelte kan ikke selv velge mellom å gi opplysninger eller ikke dersom vilkårene for opplysningsplikt er oppfylt. Plikten til å gi opplysninger faller heller ikke bort selv om vedkommende på egenhånd forsøker å avhjelpe situasjonen. Med andre ord finnes det ingen andre handlingsalternativer som kan benyttes i stedet, men opplysningsplikten er ikke til hinder for andre supplerende tiltak. 3. Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger 3.1 Barnehageloven 8 første ledd og 16 Barnehagemyndigheten i Orkdal kommune har en god dialog med alle barnehagene i kommunen, inkludert den private. Barnehagemyndigheten har etablert et styrernettverk for styrerne av barnehagene i kommunen, inkludert den private. Disse møtes fast hver 14. dag. Det er barnehagemyndigheten som leder disse møtene. Møtene har enkelte faste saker, men en stor del av sakslisten blir utarbeidet etter innspill fra styrerne om temaer disse ønsker tatt opp. Myndighet til å fatte vedtak på vegne av kommunen er delegert fra kommunestyret i Orkdal kommunes delegeringsreglement, vedtatt i kommunestyrets møte 29. august Det går fram av delegeringsrelemenet at rådmannen er delegert myndighet innenfor barnehageområdet. I epost av 3. oktober 2016 fra kommunalsjef oppvekst til Fylkesmannen i forbindelse med dette tilsynet kommer det fram at rådmannen har delegert sin myndighet til kommunalsjefene i kommunen. Dette er i tråd med delegeringsreglementets punkt og for avgjørelser etter barnehageloven. I kommunens handlingsplan for , vedtatt 16. desember 2015, under kapittel 4.6 Barnehage, går det fram at kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal godkjenne, føre tilsyn med og gi veiledning til alle barnehagene i kommunene, også private. I underkapittel Kommunen som barnehagemyndighet blir dette gjentatt og presisert. Dette viser at kommunen er kjent med sin rolle som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8. Intervjuene understøtter også at barnehagemyndigheten er tydelig i sin rolleforståelse som myndighet på den ene siden og eier på den andre, og at de skiller tydelig mellom rollene. I handlingsplanens underkapittel Bemanningsnorm for de minste barna skriver kommunen at det er barnehageeier som har ansvaret for forsvarlig bemanning i barnehagen for å kunne drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Kommunen viser her at de kjenner til eierplikten som går fram av barnehageloven 18 femte ledd. Orkdal kommune har også et notat som heter «Notat myndighetskrav i lov og forskrifter som er relevant for kommunalt tilsyn med de enkelte barnehager». I dette notat blir det listet opp en rekke aktuelle lovbestemmelser fra barnehageloven med tilhørende forskrifter som sier noe om hvilke krav som stilles til barnehager. Barnehagemyndigheten har også vist til dette notat i egenvurderingen. Fylkesmannen stilte også i intervjuene konkrete spørsmål rundt barnehagelovens 22. Med bakgrunn i de svarene Fylkesmannen fikk i intervjuene, sett i sammenheng med den øvrige skriftlige dokumentasjonen, trekker dette i retning av at

8 8 barnehagemyndigheten har en overordnet kjennskap til eierpliktene etter barnehageloven med tilhørende forskrifter. Barnehagemyndigheten i Orkdal har utarbeidet seg en egen tilsynsprosedyre for tilsyn i barnehager etter barnehageloven 16. I denne prosedyren står det at uanmeldte tilsyn som regel gjennomføres på bakgrunn av melding fra ansatte eller foreldre. Om hendelsesbaserte tilsyn står det at slike tilsyn kan være aktuelt som følge av at foreldre eller ansatte har henvendt seg til kommunen som tilsynsmyndighet med bekymring for barnehagedriften. På spørsmål fra Fylkesmannen om hvilke informasjonskilder barnehagemyndigheten bruker for å ha nok og egnet informasjon om de kommunale og private barnehagene til å vurdere om barnehagene drives i samsvar med barnehageloven med tilhørende forskrifter, skriver kommunen; «Årsrapportering per (Basil) Kvartalsrapportering og årsmelding. (De kommunale barnehagene) Barnehagemyndigheten har oversikt over pedagogiske årsplaner til alle barnehagene. Faglig nettverk for styrere inkludert privat barnehagestyrer o Her har vi møter hver 14. dag. Informasjonsutveksling, kompetanseheving og diskusjoner om bestemmelser i barnehageloven, spesielt når det er endringer. o Det er i styrernettverket at det f.eks. har kommet fram behov for å ta opp med barneverntjenesten om taushetsplikt, opplysningsplikt, og i det hele tatt samarbeidet mellom barnehage og barnevern. Resultatregnskap for privat barnehage Årlig» Disse kildene sett i sammenheng med bekymringsmeldinger fra foresatte til barn og ansatte i barnehagen, og den tette dialogen barnehagemyndigheten har med styrerne, gir barnehagemyndigheten et godt og bredt informasjonsgrunnlag om barnehagene. Dette tilsier at barnehagemyndigheten skal ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å kunne kartlegge om det er risiko for om de drives i samsvar med gjeldende regelverk. Som nevnt ovenfor om bakgrunnen for åpning av hendelsesbaserte og uanmeldte tilsyn, tilsier dette at det er risikovurderinger som avgjør om det blir åpnet slike tilsyn fra barnehagemyndigheten eller ikke. Fylkesmannen har imidlertid gjennomgått alle de innsendte tilsynsrapportene fra kommunen. Alle disse tilsynene er åpnet med en kontroll av barnehagelovens 2, temaet barnehagens innhold. Tilsynsrapportene sier ikke noe om det er risikovurderinger som ligger til grunn for valg av tema det er åpnet tilsyn med, eller noe om hvorfor den aktuelle bestemmelsen blir kontrollert. I tilsynsprosedyren til kommunen står det videre at disse tilsynene, varslede stedlige tilsyn, gjennomføres hvert tredje år i hver barnehage, uten at det står noe nærmere om hvordan tema velges. Dette tilsier at det ikke er noen risikovurderinger som ligger til grunn for tema som velges kontrollert når det blir åpnet varslede stedlige tilsyn hvert tredje år. I alle tilsynsrapportene som er innsendt blir disse avsluttet med blant annet følgende; «Kommunen som barnehagemyndighet skal gi veiledning til barnehagene. [Navn på barnehage] barnehage tar selv kontakt ved behov for veiledning i forhold til utviklingsområdene.»

9 9 Intervjuene som ble gjennomført understøttet også at dette er en generell praksis i kommunen når det gjelder å gi veiledning, at det er opp til styrerne selv å melde inn tema for veiledning, herunder i styrernettverksmøtene. Med andre ord er det ikke barnehagemyndighetens kunnskap om barnehagenes regelverksetterlevelse som avgjør om det blir gitt veiledning eller hvilket tema det blir gitt veiledning om. Dette tilsier at veiledningen som blir gitt fra barnehagemyndighetens side ikke er gitt med bakgrunn i noen risikovurderinger for å påse regelverksetterlevelse i barnehagene. Veiledningen som dermed faktisk blir gitt vil følgelig heller ikke være egnet til å påse regelverksetterlevelse. Når det gjelder tilsynsrapportene som er sendt inn i forbindelse med Fylkesmannens tilsyn, så viser disse som nevnt ovenfor at barnehagemyndigheten har åpnet tilsyn med barnehageeiers etterlevelse av barnehagelovens 2, barnehagens innhold. Barnehageloven 2 stiller en rekke krav til innholdet i barnehagens virksomhet. I første ledd stilles det krav om at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet. I andre ledd er det krav om barnehagen skal gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Og slik fortsetter bestemmelsens øvrige ledd med å stille en rekke skal-krav til barnehagens innhold. Det blir imidlertid ikke konkludert i noen av barnehagemyndighetens tilsynsrapporter om de kontrollerte barnehagene oppfyller alle de ulike skal-kravene som barnehageloven 2 stiller. Når det ikke konkluderes på dette vil ikke den kontrollerte barnehagen være i stand til å se om den oppfyller de kravene som stilles etter bestemmelsen eller ikke. Den kontrollerte barnehagen vil følgelig ikke ha mulighet til å rette på eller endre sin praksis slik at de eventuelt vil oppfylle kravene i bestemmelsen. Tilsynsrapportene, hvor barnehagemyndigheten formidler sine funn etter gjennomført tilsyn, er således slik de er utarbeidet i Orkdal kommune ikke egnet til å påse regelverksetterlevelse. Fylkesmannen har etter dette lagt vekt på at verken veiledning eller tilsynsaktiviteten ser ut til å være iverksatt med bakgrunn i noen risikovurderinger. Måten tilsynene har vært gjennomført på har heller ikke vært egnet til å påse regelverksetterlevelse. Fylkesmannen har derfor etter en helhetlig vurdering konkludert med at barnehagemyndighetens samlede virkemiddelbruk ikke påser regelverksetterlevelse i barnehagene, jf. barnehageloven 8 første ledd, jf Barnehageloven 8 første ledd, jf. 22 Som allerede nevnt i kapittel 3.1 har barnehagemyndigheten en overordnet kjennskap til eierpliktene i barnehageloven, herunder 22, opplysningsplikten til barneverntjenesten. I kapittel 3.1 ovenfor går det også fram at alle tilsynsrapportene som er sendt inn fra Orkdal kommune dreier seg om barnehagelovens 2, barnehagens innhold. Historisk sett kjenner heller ikke Fylkesmannen til at barnehagemyndigheten i Orkdal kommune har ført tilsyn med barnehageloven 22 noen gang. Barnehagemyndigheten har følgelig ikke benyttet seg av virkemiddelet tilsyn for å påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten til barneverntjenesten. På spørsmål fra Fylkesmannen om hvordan kommunen som barnehagemyndighet påser at barnehagene er kjent med og etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikten til barneverntjenesten har kommunen blant annet svart;

10 10 «styrerne i Orkdal kommune har god kunnskap om taushetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten. Dette er tema som veldig ofte blir tatt opp og diskutert i faglig nettverk for styrere, med barneverntjenesten, i oppvekstforum for alle ledere innenfor oppvekstområdet og i kurssammenheng. Veilederen om samarbeid mellom barnehage og barneverntjenesten er gjort kjent for styrerne gjennom e-post, møter og på nett. I de senere år har kommunen arrangert flere kurs om taushetsplikt, opplysningsplikt og samarbeid mellom barneverntjenesten og andre tjenester. Blant annet: Rikke Lassen i 2013 og John Egil Bergrem våren 2016.» Dette skulle følgelig tilsi at barnehagemyndigheten veileder om bestemmelsen ofte, i blant annet styrernettverksmøtene som barnehagemyndigheten leder. Dette understøttes imidlertid ikke av funn i intervjuene. Det blir der opplyst om at konkrete saker, med hensyn til drøftelser om det skal meldes til barneverntjenesten eller ikke, ofte drøftes, men konkret veiledning om det rettslige innholdet i bestemmelsen ble ikke bekreftet. Med bakgrunn i funn i intervjuene ser Fylkesmannen videre at det kan være behov for veiledning om dette temaet, herunder at plikten til å gi opplysninger til barneverntjenesten foreligger uavhengig av om man får tillatelse fra foresatte i forkant eller ikke til å gi opplysninger. Fylkesmannen konkluderer etter dette med at det foreligger svakheter og mangler ved Orkdal kommunes ansvar for å påse at barnehagene etterlever bestemmelsen om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8 første ledd, jf Vurdering av Orkdal kommunes tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport. I den foreløpige rapporten ble det i kapittel 4.1 gitt forhåndsvarsel om pålegg om retting av brudd på regelverket, og hvilke pålegg Fylkesmannen kunne kommune til å vedta. Kommunen har i sin tilbakemelding uttalt seg til disse og gjennom sine uttalelser til påleggene påbegynt retting. Til pålegget om at Orkdal kommune må påse at barnehagene etterlever regelverket i barnehageloven med tilhørende forskrifter, jf. barnehageloven 8 første ledd, jf. 16, og punktet om at Orkdal kommune må se til at; a. valg av virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse skjer med bakgrunn i kommunens risikovurderinger, har kommunen uttalt følgende; «Orkdal kommune har utarbeidet en prosedyre for tilsyn med barnehager. Vedlagt denne er en oversikt over myndighetskrav i Lov om barnehager og tilhørende forskrifter. Disse myndighetskravene er utgangspunkt for oss når vi foretar risikovurdering før valg av tema. Vi reviderer prosedyren for tilsyn med barnehager i Orkdal kommune og tar inn et punkt med risikovurdering. Vi velger ut tilsynstema etter ei grovvurdering og grundig risikovurdering. Gjennom kvalitetssystemet til

11 11 Orkdal kommune har vi tilgang til Kommuneforlaget sine verktøy for blant annet risikovurderinger for barnehage. Risikovurderingen skal dokumenteres skriftlig.» Fylkesmannen bemerker at det er fint at kommunen tar inn et punkt om risikovurderinger i sin prosedyre for tilsyn. Dette kan være med å sikre at tilsyn som blir åpnet, blir åpnet med bakgrunn i konkret risiko for brudd på regelverket i en barnehage, samt at tilsynstemaet treffer på det området hvor det er risiko for lovbrudd. Dette avhjelper likevel ikke det forhold at risikovurderinger er et arbeid som skal foregå kontinuerlig, og ikke kun når man etter Orkdal kommunes prosedyreplan er kommet til det tidspunkt at kommunen skal ha stedlige varslede tilsyn (hvert tredje år). Kommunen må ha et system for hvordan de gjør sine kontinuerlige risikovurderinger med bakgrunn i det informasjonsgrunnlag barnehagemyndigheten til enhver tid sitter på. Det er den kontinuerlige risikovurderingen som skal danne grunnlag for hvilket virkemiddel kommunen skal ta i bruk for å påse at barnehagene etterlever regelverket. Fylkesmannen kan på nåværende tidspunkt derfor ikke konkludere med at det overnevnte punktet som Orkdal kommune har uttalt seg om, er rettet. Til punktet at Orkdal kommune må se til at; b. det i tilsyn som åpnes blir vurdert og konkludert på om barnehagen oppfyller kravene eller ikke etter bestemmelsen det er åpnet tilsyn med, har kommunen uttalt følgende; «Vi endrer det brevet som vier tilsynet om til en mal for administrativt enkeltvedtak. Vedtaksmalen legger vi inn i EPHORTE, som er saksbehandlingssystemet i Orkdal kommune. Dermed sikrer vi lik framgangsmåte ved alle tilsyn. I vedtaksmalen legger vi inn et punkt der vi skriver opp de bestemmelsene som tilsynet handler om og skriver om barnehagen oppfyller bestemmelsen eller ikke. JA eller NEI, og begrunnelse. Vi tar også inn dette med at barnehagen kan klage på vedtaket. Vi sender over malen til Fylkesmannen så snart den er klar.» Fylkesmannen avventer å konkludere med om dette forholdet er rettet inntil nevnte mal er oversendt Fylkesmannen. Til pålegget om at Orkdal kommune må påse at barnehagene etterlever bestemmelsen om opplysningsplikten til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8 første ledd, jf. 22, og punktet om at Orkdal kommune må se til at; a. det blir benyttet egnet virkemiddel for å påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten, har kommunen uttalt følgende; «Vi vurderer to av virkemidlene som like aktuelle. Veiledning

12 12 Vi lager en plan for veiledning fra barnehagemyndigheten til barnehagene når det gjelder de bestemmelsene som gjelder opplysningsplikten. Risikovurdering gjennomføres ved hjelp av verktøyet som vi har i kommunens kvalitetssystem. Risikovurderingen skal dokumenteres. Hvis risikovurderingen viser at det en eller flere lovbestemmelser som det trengs veiledning i, settes veiledningstemaene inn i årsplanen for arbeidet i styrernettverket. Tilsyn Hvis den risikovurderingen som vi skal ta før vi bestemmer tema for tilsyn viser at barnehagen ikke etterlever opplysningsplikten, vil dette være et utgangspunkt for tilsyn.» En plan for veiledning om barnehageloven 22, og bestemmelser den henviser til i lov om barneverntjenester, vil kunne være egnet til å påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten. Fylkesmannen bemerker at dette er noe kommunen må sette i gang. Fylkesmannen konkluderer derfor på nåværende tidspunkt ikke med at dette forholdet er rettet, inntil Fylkesmannen blir gitt en erklæring om at forholdet er rettet, og på hvilken måte det er rettet. 4. Fylkesmannens reaksjoner 4.1 Orkdal kommunes frist til å rette brudd på regelverket Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert brudd på regelverket. Etter kommuneloven 60 d andre ledd skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet før pålegg benyttes. Fylkesmannen har funnet at Orkdal kommune vil ha en rimelig frist til å rette regelverksbruddene, når fristen settes til: 21. april 2017 Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Pålegg om retting er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b, og vil kunne påklages av Orkdal kommune. Klageinstansen er Utdanningsdirektoratet. 4.2 Forhåndsvarsel om pålegg om retting av brudd på regelverket Etter forvaltningsloven 16 varsles kommunen om at Fylkesmannen kan komme til å vedta følgende pålegg: Orkdal kommune må påse at barnehagene etterlever regelverket i barnehageloven med tilhørende forskrifter, jf. barnehageloven 8 første ledd, jf. 16. Orkdal kommune må i denne forbindelse se til at: a. valg av virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse skjer med bakgrunn i kommunens risikovurderinger b. det i tilsyn som åpnes blir vurdert og konkludert på om barnehagen oppfyller kravene eller ikke etter bestemmelsen det er åpnet tilsyn med

13 13 Orkdal kommune må påse at barnehagene etterlever bestemmelsen om opplysningsplikten til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 8 første ledd, jf. 22. Orkdal kommune må i denne forbindelse se til at: a. det blir benyttet egnet virkemiddel for å påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten