Endelig tilsynsrapport

Transkript

1 Vadsø kommune ved rådmann Jens Betsi Postboks Vadsø Endelig tilsynsrapport Kommunens virkemiddelbruk som barnehagemyndighet Vadsø kommune

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Vadsø kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Kommunens virkemidler til å påse regeletterlevelse i barnehagene Rettslig krav 8 Kommunens ansvar og 16 Tilsyn Barnehagemyndighetens vurdering av virkemiddelbruk, herunder kartlegging og risikovurdering av barnehagene Kommunens tilsynsvirksomhet Kommunens bruk av reaksjoner Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd Kommunens frist til å rette

3 Sammendrag Tema for Fylkesmannens tilsyn med Vadsø kommune er kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk og hvilke virkemidler barnehagemyndigheten benytter for å kunne påse dette, jfr. barnehageloven 8 og 16. Det overordnete formålet med tilsyn er at det skal bidra til at alle barna i barnehagene skal få et godt barnehagetilbud. Fylkesmannen legger barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunens barnehagemyndighet. Artikkel 3 tydeliggjør at hensynet til barnets beste skal komme først og være grunnleggende i alle tiltak og vedtak som berører barnet. Tilsynet er gjennomført som et stedlig tilsyn med varsel og innhenting av dokumentasjon. På gjennomføringsdagen ble det avholdt åpningsmøte og det ble gjennomført intervju med aktuelle personer på kommunenivå og i utvalgte barnehager. Konklusjonene er framkommet på bakgrunn av dokumenter sammenholdt med det som har kommet fram i intervju. Rapporten omhandler lovbrudd som gjelder for tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har avdekket to lovbrudd: Barnehagemyndigheten i Vadsø kommune påser og sikrer ikke at barnehagene i kommunene drives i samsvar med barnehageloven 8 og 16. Lovbruddet innebærer at barnehagemyndigheten: a) Ikke har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn. b) Ikke bruker den kunnskapen de har om barnehagene for å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. c) Ikke gjennomfører veiledning og tilsyn som svarer til behovet i den enkelte barnehage. d) Ikke er delegert myndighet til å fatte vedtak om pålegg om retting der barnehagemyndigheten har avdekket lovbrudd. e) Ikke vurderer om forholdene i barnehagene er lovlige/ikke lovlige. f) Ikke formidler sine vurderinger og konklusjoner slik at barnehagene kan følge barnehagemyndighetens vurderinger. g) Ikke følger opp at barnehageeier retter aktuelle lovbrudd som er avdekket i barnehagemyndighetens tilsyn. h) Ikke sender forhåndsvarsel om pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold. Vadsø kommune behandler ikke vedtak om pålegg etter barnehageloven 16 i samsvar med forvaltningsloven kapittel V. Lovbruddet innebærer at barnehagemyndigheten: a) Ikke informerer om det rettslige grunnlaget for pålegget b) Ikke opplyser om det faktiske grunnlaget for pålegget 3

4 c) Ikke vurderer faktiske forhold opp mot rettslige krav d) Ikke opplyser om klageadgang, klagefrist og fremgangsmåte ved klage e) Ikke opplyser om adgangen til å se sakens dokumenter og adgangen til å be om utsatt iverksetting. Kommunen er gitt mulighet til å kommentere den foreløpige tilsynsrapporten datert Vadsø kommune hadde ingen kommentarer eller innsigelser til den foreløpige tilsynsrapporten Denne rapporten er en endelig tilsynsrapport. Det gis rimelig frist til å rette de ulovlige forholdene. Dersom de ikke rettes innen fristen for retting er fastsatt, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Frist for å rette lovbruddene er

5 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens virkemiddelbruk som barnehagemyndighet i Vadsø kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Finnmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Vadsø kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jfr. barnehageloven 8, jfr. 16. Fylkesmannens tilsyn md barnehagemyndigheten skal bidra til å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Formålet med tilsynet er å kontrollere om kommunen overholder de rettslige kravene satt i barnehageloven med forskrifter. Kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barn i barnehagen får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Vadsø kommune ble åpnet gjennom brev Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Reglement/delegeringer Vadsø kommune Oversikt over barnehagene i Vadsø kommune Plan for tilsyn av barnehager Maler for gjennomføring av tilsyn 5

6 Tilsynsrapporter Rapport etter besøk i Ruija barnehage Møteplan Framlegg power pointer Møtereferat fra spes.ped.gruppa Innkalling og referat fra styrernettverk Innkalling og referat fra styrermøter Etter tilsynsbesøket har vi fått kopi av: HMS barn Vadsø kommune Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble avholdt intervjuer med følgende personer 04.03: Styrer i Ruija barnehage Styrer i Vestre-Jakobselv barnehage Styrer i Maurtua barnehage KUO sjef 2.3 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3. Kommunens virkemidler til å påse regeletterlevelse i barnehagene 3.1 Rettslig krav 8 Kommunens ansvar og 16 Tilsyn 8 første ledd: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Første ledd fastslår at kommunen er barnehagemyndighet og at kommunen har en plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen skal ved godkjenning og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Kommunen har det overordnede ansvaret for å sikre at barn får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Ved siden av tilsyn er aktiv og god veiledning et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager. Med god veiledning overfor barnehageeier, kan kommunen få endret forhold til det bedre slik at det ikke er nødvendig med pålegg om retting eller stenging. Veiledning og tilsyn er to ulike oppgaver kommunen har for å sikre at barnehagetilbudet er godt og forsvarlig. 6

7 Vi deler kommunens plikt til å påse regeletterlevelse i barnehagene i tre faser: Barnehagemyndighetens virkemiddelbruk, herunder kartlegging og risikovurdering av barnehagene Kommunens tilsynsvirksomhet Kommunens bruk av reaksjoner Barnehagemyndighetens vurdering av virkemiddelbruk, herunder kartlegging og risikovurdering av barnehagene Kommunen har plikt til å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage. Dette forutsetter at barnehagemyndigheten må ha kunnskap om alle barnehagene i kommunen og oversikt over eierpliktene i barnehageloven. Informasjon om barnehagene kan barnehagemyndigheten skaffe seg fra brukerundersøkelser, bekymringsmeldinger, årsplaner, Basil og lignende. På bakgrunn av kunnskapen om barnehagene må barnehagemyndigheten vurdere i hvilke barnehager risikoen for lovbrudd er størst og deretter vurdere hvilke konsekvenser et lovbrudd vil få for barna. Denne kunnskapen må barnehagemyndigheten bruke for å kunne ta stilling til hvordan de skal påse regeletterlevelsen i barnehagene om det skal skje ved veiledning og/eller tilsyn. Det framkommer i merknadene til 8 i barnehageloven at kommunen har et veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan man ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke er nødvendig med pålegg om retting eller stenging. Veiledningen skal være av en slik art at det er egnet til å påse regeletterlevelse og hindre regelbrudd Kommunens tilsynsvirksomhet 16 Tilsyn: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. [ ] Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen er etter barnehageloven 16 tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven og ellers er forsvarlig. Kommunestyret bestemmer hvilket organ tilsynet skal legges til jfr. kommuneloven 10, 12 og 23 nr. 10. Tilsynet må likevel være av en slik art at tilsynet er egnet til å påse regeletterlevelse. For å kunne påse regeletterlevelse gjennom tilsyn må barnehagemyndigheten innhente informasjon om barnehagene. Deretter må barnehagemyndigheten vurdere forholdene opp mot lovkrav og konkludere med om forholdene er ulovlige eller uforsvarlige. 7

8 Barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner må formidles skriftlig til barnehageeier Kommunens bruk av reaksjoner Der kommunen konkluderer med ulovlige eller uforsvarlige forhold, må barnehagemyndigheten følge opp at lovbruddene rettes. Jf. barnehageloven 16 andre ledd kan kommunen gi pålegg om retting. Dersom fristen for å utføre pålegget ikke overholdes, kan tilsynsmyndigheten vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Pålegg om retting og pålegg om midlertidig eller varig stenging skal gis i form av enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Kommunen må følge opp at den enkelte barnehage retter ulovlige eller uforsvarlige forhold i samsvar med pålegget. Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelsen må derfor skje i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper om likebehandling og forsvarlighet. Kommunens tilsyn må være innrettet slik at det ikke forskjellsbehandler private og kommunale barnehager og slik at kommunen ikke kommer i habilitetskonflikt som barnehageeier og barnehagemyndighet. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser I Vadsø kommune er det seks barnehager som kommunen selv eier. KUO sjef fungerer både som barnehageeier og barnehagemyndighet. I reglement/delegeringer i Vadsø kommune er rådmannen er delegert avgjørelser etter barnehageloven. Fylkesmannen har fått tilsendt Vadsø kommunes plan og rutiner for tilsyn med barnehagene, kopi av tilsynsrapporter, møteinnkallinger- og referater samt brukerundersøkelse og HMS for Vadsø kommunale barnehager. Denne skriftlige dokumentasjonen og opplysninger vi fikk i intervjuene, danner grunnlag for Fylkesmannens vurderinger. Barnehagemyndighetens vurdering av virkemiddelbruk, herunder kartlegging og risikovurdering av barnehagene Barnehagemyndigheten opplyser at de henter informasjon om barnehagene fra gjennomført brukerundersøkelse, bekymringsmeldinger, Basil og informasjon fra styrerne. Barnehagemyndigheten viser til gjennomført brukerundersøkelse, men vurderer at den ikke har gode nok spørsmål til å få svar på det de trenger. Videre viser kommunen til rapport fra Ruija barnehage etter en bekymringsmelding. Rapporten er en situasjonsbeskrivelse og det konkluderes ikke med videre tiltak fra barnehagemyndighetens side. Intervjuene bekrefter gjennomført brukerundersøkelse, men det bekreftes ikke at informasjonen fra undersøkelsen er brukt som grunnlag for vurdering av veiledning eller tilsyn. Barnehagemyndigheten mottar referater fra styrernettverkene. I flere av referatene er kommer det fram opplysninger om risiko for lovbrudd. Det bekreftes i intervju at barnehagemyndigheten har fulgt opp noen av opplysningene med veiledning men ikke med tilsyn. Veiledningen kan ikke dokumenteres. Kommunens tilsynsvirksomhet: Kommunen har en plan for tilsyn av barnehager hvor det framgår hvordan tilsynet skal gjennomføres. Barnehagemyndigheten har valgt «temabasert tilsyn» med samme tema i 8

9 alle barnehagene. Planen forteller videre at alle barnehagene skal ha hatt tilsyn i januar 2016, Det opplyses i intervju at noen barnehager gjenstår grunnet uforutsigbare hendelser hos barnehagemyndigheten. Tilsynet gjennomføres med en spørreundersøkelse i barnehagen og med et stedlig besøk hvor styrer, nestleder, tillitsvalgte, foreldrerepresentant og politisk representant er til stede. For barnehagemyndigheten delta KUO sjef og rådgiver. Barnehagemyndigheten dokumenterer å ha gjennomført tilsyn med Lomakka barnehage, Maurtua barnehage og Stubben barnehage i 2015/2016. Tilsynsrapportene er ikke daterte, og det er gitt pålegg om retting i to av rapportene. Barnehagemyndigheten viser også til tilsynsrapporter fra gjennomført tilsyn i 2013 med Tomlebo barnehage (som nå er nedlagt) og Maurtua barnehage. Tilsynene var «temabasert» hvor kapittel 1 6 hadde hovedfokus. Kommunens bruk av reaksjoner: I tilsynsrapportene er konklusjon og helhetsvurdering i samme punkt. Tilsynsrapporten mangler faktiske opplysninger om barnehagens virksomhet opp mot lovkravet. Barnehagemyndigheten gir pålegg om retting, men mangler frist for retting. Det bekreftes i intervju at barnehagemyndigheten ikke følger opp at den enkelte barnehage faktisk retter forholdene. Påleggene er ikke utformet som et enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Del I Barnehagemyndighetens vurdering av virkemiddelbruk, herunder kartlegging og risikovurdering av barnehagene 1. Har kommunen oversikt over barnehagene de skal gi veiledning og føre tilsyn med? For å oppfylle sitt ansvar som barnehagemyndighet for å påse regeletterlevelse i barnehagene, er et av minstekravene at kommunen har kjennskap til hvilke barnehager som befinner seg i kommunen. Uten kjennskap til barnehagene, kan den ikke oppfylle sin plikt etter bestemmelsen. Barnehagemyndigheten har sendt inn en liste over barnehagene i kommunen, det refereres også til alle barnehagene under tilsynsbesøket. Fylkesmannens vurdering er at kommunen har kjennskap til hvilke barnehager som er i kommunen. 2. Har kommunen oversikt over hvilke lovkrav kommunen fører tilsyn med? For å oppfylle sitt ansvar som barnehagemyndighet om å påse regeletterlevelse i barnehagene, må kommunen ha oversikt over hvilke lovkrav den veileder om og fører tilsyn med. Dersom det er deler av lovverket kommunen ikke kjenner til, vil den ikke kunne oppfylle sin plikt til å påse regeletterlevelse av de aktuelle bestemmelsene på barnehagenivå. I dokumentasjonen kommunen har sendt finnes det ikke oversikt over hvilke lovkrav barnehagemyndigheten skal veilede i og føre tilsyn med. I tilsynsrapportene fra

10 skriver barnehagemyndigheten at de har særlig tatt opp forhold knyttet til kapitlene 1 6 i barnehageloven. Kapittel 1, 2, 3, 5 og 6 i barnehageloven inneholder eierplikter, mens kapittel 5 omhandler barnehagemyndighetens oppgaver. Ingen av møtereferatene barnehagemyndigheten har sendt inn viser til hvilke lovkrav en eventuell veiledning har vært gitt i. Det kommer imidlertid fram i intervjuene at barnehagemyndigheten viser til flere eierplikter i barnehageloven. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten har oversikt over lovkrav det skal føres tilsyn med, men at dette ikke er nedfelt skriftlig (noe det ikke er krav om). 3. Har kommunen tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn? Plikten til å påse regeletterlevelse på barnehagenivå innebærer en aktivitet til å vurdere risiko for lovbrudd, og en plikt til å bruke virkemidlene sine slik at kommunen påser regeletterlevelse jfr. 8 i barnehageloven. Kommunen må ha en viss kjennskap til regeletterlevelsen på barnehagenivå for å kunne vurdere hva slags risiko for lovbrudd som foreligger. Barnehagemyndigheten innhenter kunnskap om barnehagene gjennom møter, møtereferater og dialog med styrerne, fra bekymringsmeldinger, foreldreundersøkelse, klagesaker, årsplaner, Basil og økonomi. Det opplyses videre at barnehagemyndigheten får beskjed fra eier/styrer når denne føler at det er fare for lovbrudd. Barnehagemyndigheten er av den oppfatning at barnehageeierne/styrerne har god kjennskap til barnehageloven. Styrerne mener også at barnehagene deres blir drevet etter regelverket selv om flere innrømmer å ha dårlig kjennskap til barnehageloven. I intervjuene kommer det fram at det er få klager fra foreldre på barnehagetilbudet i kommunen. Det eksisterer ingen rutiner på at barnehageeier skal rapportere eller informere barnehagemyndigheten på innkomne klager. Uformelle klager registreres ingen steder, mens formelle klager registreres i kommunens saksarkiv. Det er mottaker (barnehageeier) av klagen som definerer en klage som uformell eller formell. Fylkesmannen vurderer at informasjonen barnehagemyndigheten får fra barnehageeier ikke er objektiv nok til å gi et bilde av regeletterlevelsen i barnehagene. En del henvendelser og klager fra foreldre håndteres i barnehagene uten at barnehagemyndighet har kjennskap til f. eks. omfanget av klager. I plan for tilsyn skriver barnehagemyndigheten at tilsynet kan være meldt eller uanmeldt og at spesielle tilfeller eller oppfølgingssaker kan tilsi at det blir oftere. Det uttrykkes i intervju at spesielle tilfeller eller oppfølgingssaker ikke har utspring i risikovurdering, men at det f. eks. gjelder klagesaker. All den tid barnehagemyndigheten ikke har etablert rutine for hvordan klager fra foreldre skal registreres og brukes som kunnskapsgrunnlag, mener Fylkesmannen at barnehagemyndigheten ikke har godt nok kunnskapsgrunnlag om barnehagene. På bakgrunn av dettet vurderer Fylkesmannen at barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn. 4. Bruker kommunen denne kunnskapen til å vurdere behov for veiledning og tilsyn? 10

11 På bakgrunn av informasjon om regeletterlevelsen på barnehagenivå, må kommunen vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Dette innebærer at kommunen må kartlegge risiko for regelverksbrudd ved bruk av kildene som sier noe om regeletterlevelsen. Videre må kommunen vurdere hvilke virkemidler som er egnet til å påse regeletterlevelse. Barnehagemyndigheten mener de har god nok kunnskap om barnehagene til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn, men sier samtidig at det er tilsynsplanen som avgjør tema for tilsyn. Ved Fylkesmannens gjennomgang av brukerundersøkelsen er det flere områder som peker seg ut som risikoområder, som for eksempel at flere foreldre mener at klager fra foreldre blir ikke følges godt nok opp. Ingen av disse områdene er vurdert veiledet eller ført tilsyn med, noe intervjuene bekrefter. Kommunen opplyser at de i noen grad vurderer behovet for veiledning og tilsyn og opplyser om at det er alvorlighetsgraden som avgjør. Det kommer fram i intervjuene at det er flere barnehager som mangler godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern uten at dette har vært tema for veiledning eller tilsyn med barnehageeier. Kunnskapen barnehagemyndigheten får fra de ulike kildene er ikke synliggjort i en risikovurdering. Ved spørsmål om i hvilken barnehage eller område det er størst fare for lovbrudd, vet man ikke dette. Fylkesmannen vurderer at foreldres tilbakemelding på at klager ikke følges godt nok opp, er bekymringsverdig sett i sammenheng med alvorlighetsgraden. Basert på dette vurderer Fylkesmannen at barnehagemyndigheten i Vadsø kommune ikke bruker kunnskap om regeletterlevelsen i barnehagene til å vurdere behovet for tilsyn og veiledning. 5. Gjennomfører kommunen veiledning og tilsyn som svarer til behovet? Barnehagemyndigheten må skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om barnehagene. Denne kunnskapen må kommunen bruke for å vurdere hvor barnehagens regeletterlevelse er mangelfull. På bakgrunn av denne informasjonen må kommunen bruke virkemidlene sine for å påse regeletterlevelse(veiledning og tilsyn). I plan for tilsyn skriver barnehagemyndigheten at ulike tema i perioder kan ha økt fokus, for eksempel ulike satsingsområder. I tilsynsrapportene Fylkesmannen har fått tilsendt dokumenterer barnehagemyndigheten at de har ført tilsyn med to barnehager i 2013 og tre barnehager i 2015/16. Alle rapportene viser at det har vært ført tilsyn med samme tema i alle barnehagene. Intervjuene kan ikke vise til at barnehagemyndigheten har ført tilsyn med bakgrunn i risikovurdering. Barnehagemyndigheten skal i 2016 ha tilsyn og veiledning på barns trivsel og mobbing i barnehagen da dette er fokusområde både i barnehage og skole. Tema er ikke valgt på bakgrunn av risikovurdering. Barnehagemyndigheten viser til en rapport etter bekymringsmelding vedrørende bemanningssituasjonen i en av barnehagene. Fylkesmannen tolker rapporten som en situasjonsbeskrivelse eller undersøkelse. Det foreligger ingen dokumentasjon på at barnehagemyndigheten har fulgt opp rapporten/undersøkelsen med veiledning og/eller tilsyn. Det opplyses i intervjuene at barnehagemyndigheten har fulgt opp bekymringsmeldingen med veiledning. I flere av møtereferatene fra styrernettverket, som for eksempel fra , refereres det til at barnehageeier i for dårlig grad følger opp rapporter etter tilsyn som for eksempel forfall på bygg og uteområde. Det bekreftes av barnehagemyndigheten at 11

12 samarbeidet mellom kommunal barnehageeier og Vadsø kommunale eiendomsselskap som har ansvar for vedlikehold er dårlig. Barnehagemyndigheten sier de har fulgt opp eiendomsselskapet, og at situasjonen er tatt opp på rådmannsnivå. De opplyser videre at barns sikkerhet er prioritert og at de vil gjøre vedtak om midlertidig stenging dersom det skulle bli nødvendig. Det opplyses i intervju at barnehagemyndigheten veileder i styrermøter og viser til personalkonflikter som veiledningstema. Det er Fylkesmannens inntrykk i intervjuene at barnehagemyndigheten oftest veileder i tema som omhandler arbeidsgiveroppgaver. Det opplyses om at de styrerne som tar lederutdanning for styrere også veileder de andre styrerne, men ikke i barnehageloven. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at denne veiledningen ikke kan erstatte barnehagemyndighetens veilednings- og tilsynsansvar. I tillegg viser kommunen til møtereferater fra ulike møter og innlegg til møter og konferanser. Som barnehagemyndighet skal kommunen gi veiledning for å sikre regeletterlevelsen i den enkelte barnehage. Utgangspunktet for veiledning er forskjellig. Derfor kan ikke all korrespondanse med barnehagene kalles for veiledning. Kommunen må ha et bevisst forhold til hvilken type veiledning de bedriver. Fylkesmannen vurderer at kommunen har gjennomført tilsyn og veiledning, og at hensikten har vært å forhindre eller avdekke lovbrudd. Vi vurderer videre at veiledningen og tilsynene ikke har vært i tråd med en risikovurdering, og da har heller ikke tilsyns- og veiledningsaktiviteten vært rettet mot de regelverksområdene hvor det er størst fare for regelbrudd. Fylkesmannen konkluderer derfor med at kommunen ikke gjennomfører veiledning og tilsyn som svarer til behovet. 6. Er kommunens veiledning og tilsyn basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget? For at kommunen skal oppfylle sin plikt til å påse regeletterlevelse, må den sørge for å ha riktig forståelse av regelverket selv. Dette gjelder også når kommunen gir pålegg om retting av ulovlige forhold, jfr. 16. Barnehagemyndigheten har ført og skal føre tilsyn med barnehagens arbeid med inkluderende fellesskap, nærmere bestemt mobbing og barns trivsel i barnehagene. I tilsynsrapporten til Maurtua barnehage skriver barnehagemyndigheten at «barnehagen mangler felles praksis og system for systematiske samtaler rundt barnet i avdelingene. Barnehagen har ikke felles oppfatning av hva krenkende adferd, vold, diskriminering og utestenging innebærer.» Videre gir barnehagemyndigheten pålegg om «endrings- og forbedringsarbeid knyttet til barnehagelovens formål 1 og 22.» I tilsynsrapportene viser ikke barnehagemyndigheten til hva som er kravet til barnehageeier når det gjelder 1 i barnehageloven. Barnehagemyndigheten konkluderer med at barnehagene ikke har felles forståelse av hva krenkende adferd er. Barnehageloven 1 tredje ledd omtaler barnehagens rolle hvor det står at barnehagen må legge til rette for barns trivsel. I merknadene sies det at «Det skal ikke være rom for noen former for diskriminering eller krenkende ord og handlinger i barnehagens virksomhet.» Basert på ovenstående vurderer Fylkesmannen at tilsynet er basert på riktig forståelse av lovgrunnlaget selv om lovkravet ikke framkommer i tilsynsrapporten. 12

13 7. Er myndighet til å gjøre vedtak i forbindelse med tilsyn og godkjenning delegert fra kommunestyret til det organet i kommunen eller annen kommune (ved interkommunalt samarbeid) som gjør slike vedtak? En del av kommunens plikt til å påse regeletterlevelse etter 8, er å fatte gyldige vedtak om godkjenning eller gyldige vedtak om pålegg om retting dersom det er gjennomført tilsyn. Dersom myndigheten til å fatte vedtak etter barnehageloven er delegert til rådmannen gjennom et skriftlig delegasjonsvedtak, må han /hun signere alle vedtak. Dersom noen underordnede av rådmannen skal ha myndighet til å signere vedtak, må dette være delegert til vedkommende fra rådmannen jfr. kommuneloven 23). Det foreligger gyldig delegering fra kommunestyret til rådmannen i form av delegasjonsvedtak. Det foreligger ikke skriftlig videredelegering fra rådmannen til barnehagemyndigheten. I intervjuene opplyses det at det finnes en skriftlig videredelegering fra rådmannen til KUO sjefen. Denne videredelegeringen skulle ettersendes Fylkesmannen. Dette er ikke gjort. Barnehagemyndigheten opptrer både som myndighet og eier, og det framkommer ikke klart for barnehageeierne når kommunen innehar de ulike rollene som myndighet og eier/arbeidsgiver. Kommunen har ingen strategi på hvordan de håndterer habilitetskonflikter som kan oppstå når samme person opptrer både som eier og myndighet. Fylkesmannen vurderer at myndighet til å gjøre vedtak i forbindelse med tilsyn og godkjenning ikke er delegert fra rådmannen til barnehagemyndigheten. Del II Kommunens tilsynsvirksomhet 8. Innhenter kommunen informasjon i tilsynet som gjør kommunen i stand til å ta stilling til lovlighet? Kommunen må ha et riktig og fullstendig informasjonsgrunnlag for å gjøre riktige vurderinger av om det foreligger uforsvarlige eller ulovlige forhold på barnehagenivå jfr. barnehageloven 16 andre ledd. Dette er nødvendig for å påse regeletterlevelse. I forbindelse med tilsyn sender barnehagemyndigheten ut to skjema til barnehagen som skal besvares og returneres kommunen. Det ene skjemaet er en spørreundersøkelse som er bygd opp med påstander som skal svares på en skala fra «helt enig» til «helt uenig», og skal gi informasjon om barnehagens inkluderende fellesskap. Det andre skjemaet som er brukt, tar for seg hele barnehagevirksomheten, også informasjon som ikke er relevant for tilsynet som for eksempel om det gjennomføres medarbeidersamtaler og personalets medbestemmelse. Svaret fra barnehagene er bakgrunn for samtalene i det stedlige tilsynet i barnehagene. Tilsynsrapportene viser ikke til hvilken informasjon de har brukt dom grunnlag for sine konklusjoner og pålegg. Intervjuene Fylkesmannen har gjort legger vekt på at møtene under barnehagemyndighetens tilsyn var gode og innholdsrike for alle parter. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten innhenter et bredt og godt informasjonsgrunnlag, selv om dette ikke framkommer i tilsynsrapportene. 9. Vurderer og konkluderer kommunen på lovlig/ikke lovlig i tilsynet? 13

14 For å påse regeletterlevelse med tilsyn som virkemiddel, må kommunen vurdere forholdene i barnehagen opp mot aktuelle krav i loven og konkludere på om forholdene i barnehagen er i tråd med disse. Kommunens tilsynsrapporter er på en side og er delt i fire punkter: Tema og formål med tilsynet, metodikk, kommunens konklusjon og helhetsvurdering og pålegg. Rapportene beskriver ikke aktuelle lovkrav det er ført tilsyn med og de beskriver heller ikke de faktiske forholdene i barnehagen. Kommunen har heller ikke vurdert de faktiske forholdene i barnehagen opp mot lovkrav. I barnehagemyndighetens tilsynsrapporter kan vi se at barnehagemyndigheten ikke vurderer/drøfter om det konkrete forholdet i barnehagen er i henhold til barnehageloven og rammeplan. I stedet konkluderer kommunen direkte med lovlig/ikke lovlig. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten ikke vurderer de faktiske forholdene i barnehagen opp mot aktuelle lovkrav. 10. Formidler kommunen vurderinger og konklusjoner skriftlig? Barnehagen har gjennom de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk, krav på å få vite vurderingene og konklusjonene fra tilsynet skriftlig. Det er nødvendig med skriftliggjøring av kommunens vurderinger og konklusjon for å sikre etterprøvbarhet og likebehandling. Skriftliggjøring av kommunens vurderinger og konklusjoner bidrar til at barnehagene kan endre praksis slik at den er i tråd med loven. I plan for tilsyn med barnehagene har kommunen nedfelt rutine på at det skal sendes skriftlig tilsynsrapport til barnehagen senest to uker etter det stedlige tilsynet. Ettersom de siste tilsynsrapportene ikke er datert eller viser til når det stedlige tilsynet er gjennomført, kan ikke Fylkesmannen ta stilling til om kommunen følger egen rutinebeskrivelse på at det skal sendes rapport innen to uker. Kommunen har en skriftlig rapport, men den er mangelfull (viser til punkt 9 og11). I tilsynsrapporten har barnehagemyndigheten gitt pålegg om at barnehagen må endre praksis. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten har en skriftlig tilsynsrapport som sendes barnehagene, men at rapporten er så mangelfull (se punkt 9 og 11) at den ikke ivaretar likebehandling, etterprøvbarhet eller gir mulighet for barnehagen å endre praksis. 11. Følger kommunen opp at tiltak for å rette lovbruddene iverksettes og at lovbruddene blir rettet?? For at tilsyn som virkemiddel skal ha det resultat at kommunen påser regeletterlevelse, må barnehagen korrigere aktuelle lovbrudd. Dersom det gis pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold, skal det settes en tidsfrist for å utføre pålegget. Som et minimum må kommunen innhente erklæring om at forholdet er rettet, og må videre gjøre en vurdering av om tiltakene barnehagen har gjort er tilstrekkelige til å endre praksis. I plan for tilsyn med barnehagene har ikke kommunen rutine på å følge opp at barnehagen iverksetter tiltak for å rette de aktuelle lovbruddene eller følge opp at lovbruddene faktisk er rettet. Tilsynsrapportene gir ingen frister for når lovbruddene skal 14

15 være rettet eller hva kommunen krever av barnehagen for å dokumentere at aktuelle lovbrudd er rettet. Dette bekreftes også i intervjuene. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten ikke følger opp at barnehagene retter aktuelle lovbrudd som er avdekket i tilsynet. Del III Kommunens bruk av reaksjoner 12. Benyttes pålegg om retting bare i tilfeller der kommunen har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig? Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved barnehagen der de har konkludert med ulovlighet eller uforsvarlighet. I to av de tre siste gjennomførte tilsynene har barnehagemyndigheten gitt pålegg. Pålegget til Maurtua barnehage er utformet slik: «Pålegg om endringsarbeid knyttet til barnehagelovens formål 1 og 22.» Pålegget gitt til Stubben barnehage er: «Pålegg om endrings og forbedringsarbeid knyttet til barnehagelovens 22 og 1 om å sikre barns trivsel i barnehagen.» En tilsynsrapport er ikke et enkeltvedtak. For at påleggene som gis i tilsynsrapporten skal effektueres, må de fattes som enkeltvedtak i tråd med forvaltningsloven. Fylkesmannen vurderer at påleggene er såpass generelle og utydelige utformet at det er vanskelig å vite hva barnehagen skal rette. Når man leser kommunens konklusjoner i sammenheng med påleggene kommer det tydeligere fram hva barnehagemyndigheten mener er regelbrudd. På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at påleggene kommunen har gitt i tilsynsrapporten er i tråd med konklusjonene. 13. Blir stenging bare benyttet som reaksjon i tilfeller der pålegg om retting ikke overholdes, eller der forholdet ikke lar seg rette? Vadsø kommune har aldri benyttet stenging av barnehage som reaksjon. 14. Sender kommunen forhåndsvarsel om pålegg om retting og stenging? Pålegg om stenging og retting er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b. Ved enkeltvedtak skal kommunen varsle parten, som er barnehageeier, jfr. forvaltningsloven 16 jfr. 2 bokstav e. Formålet med forhåndsvarselet er at parten skal kunne imøtegå kommunens anførsler og få anledning til å uttale seg før det fattes enkeltvedtak. Der hvor barnehagemyndigheten har gitt pålegg i tilsynsrapporten, foreligger det ingen skriftlig varsel om vedtak etter forvaltningsloven 16. Pålegget i tilsynsrapporten kan allikevel anses som et varsel dersom tilsynsrapporten er å anse som en foreløpig tilsynsrapport. Fylkesmannen vurderer at tilsynsrapportene barnehagemyndigheten har sendt til barnehagene ikke er foreløpige tilsynsrapporter. Ettersom det heller ikke foreligger eget forhåndsvarsel, vurderes det at kommunen ikke sender forhåndsvarsel om pålegg om retting. 15. Inneholder pålegg om retting eller stenging (eller underrettelsen om pålegget): 15

16 a) Informasjon om det rettslige grunnlaget for pålegget? b) Det faktiske grunnlaget for pålegget? c) Kommunens vurdering av faktiske forhold opp mot rettslige krav? d) Klageadgang? e) Klagefrist? f) Klageinstans? g) Fremgangsmåte ved klage? h) Opplysninger om å se sakens dokumenter? i) Opplysninger om adgangen til å be om utsatt iverksetting? Et enkeltvedtak skal være skriftlig og skal begrunnes jfr. forvaltningsloven 23, 24 og 25. Vedtaket skal være utformet så presist som mulig og begrunnes med angivelse av de faktiske forholdene som vedtaket bygger på og med gjengivelse av innholdet i de regler som vedtaket bygger på. Dersom det er brukt skjønn, skal det vises til hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende. Som nevnt i punkt 12 skal kommunen vurdere barnehagens praksis. For å gjøre denne vurderingen må barnehagemyndigheten opplyse om hva som er det rettslige grunnlaget og hva som er det faktiske forholdet (barnehagens praksis), og deretter vurdere praksisen opp mot de rettslige kravene i regelverket. Vurderingen skal lede til en konklusjon og evt. pålegg i form av enkeltvedtak. I plan for tilsyn av barnehagene for Vadsø kommune viser kommunen til lovgrunnlaget for kommunens tilsyn og hvilke lover og forskrifter kommunen skal drive kontroll med. Videre står det at kommunen kan iverksette pålegg og om nødvendig stenging av en virksomhet og at barnehagens eier kan påklage vedtaket. Ingen av tilsynsrapportene som inneholder pålegg om endring av praksis er gitt som enkeltvedtak, og kommunen opplyser heller ikke om klageadgangen selv om det står i kommunens plan at kommunen skal gjøre det. Om påleggene som gis i tilsynsrapporten skal effektueres, må de fattes som enkeltvedtak i tråd med forvaltningsloven. Ingen av tilsynsrapportene hvor det foreligger lovbrudd inneholder opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage, opplysninger om å se sakens dokumenter eller opplysninger om adgangen til å be om utsatt iverksetting. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndighetens pålegg ikke oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Vadsø kommune påser og sikrer ikke at barnehagene i kommunen drives i samsvar med barnehageloven, jfr. barnehageloven 8 og 16. Vadsø kommune behandler ikke vedtak om pålegg gitt etter barnehageloven 16 i tråd med forvaltningsloven kapittel V. 5. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel tre konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Vadsø kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. 16

17 Frist for retting er Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse med dokumentasjon for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Vadsø kommune skal påse og sikre at barnehagene i kommunen drives i samsvar med barnehageloven 8 og 16. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behov for veiledning og tilsyn. b) Barnehagemyndigheten skal bruke den kunnskapen de har om barnehagene for å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. c) Barnehagemyndigheten skal gjennomføre veiledning og tilsyn som svarer til behovet i den enkelte barnehage. d) Den som skal fatte vedtak om pålegg om retting er delegert myndighet til å gjøre det e) Barnehagemyndigheten skal vurdere om forholdene i barnehagene er lovlig/ikke lovlig f) Barnehagemyndigheten skal formidle sine vurderinger og konklusjoner slik at barnehageeier kan forstå barnehagemyndighetens vurderinger. g) Barnehagemyndigheten skal følge opp at barnehagene retter aktuelle lovbrudd som er avdekket i barnehagemyndighetens tilsyn. h) Barnehagemyndigheten skal sende forhåndsvarsel om pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold Vadsø kommune skal behandle alle vedtak om pålegg etter barnehageloven 16 i samsvar med forvaltningsloven kapittel V. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal informere om det rettslige grunnlaget for pålegget b) Barnehagemyndigheten skal opplyse om det faktiske grunnlaget for pålegget c) Barnehagemyndigheten skal vurdere faktiske forhold opp mot rettslige krav d) Barnehagemyndigheten skal opplyse om klageadgang, klagefrist og fremgangsmåte ved klage e) Barnehagemyndigheten skal opplyse om adgangen til å se sakens dokumenter og adgangen til å be om utsatt iverksetting. 6. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 5 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding

18 Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Liv Hanne Huru 18