ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens virkemidler for å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven jf. barnehageloven 8. Tromsø

2 Side 2 av 13 Innholdsfortegnelse Sammendrag Om tilsynet med Tromsø kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema og formål med tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av lovbrudd Videre saksgang... 13

3 Side 3 av 13 Sammendrag Dette er en endelig rapport etter Fylkesmannens tilsyn med Tromsø kommune som barnehagemyndighet. Tema for Fylkesmannens tilsyn er kommunens plikt til å påse etterlevelse av kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 jf.16. Vi har i tillegg sett spesielt på barnehagemyndighetens håndtering av reglene om opplysningsplikten til barneverntjenesten (barnehageloven 22). Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon. Dette har blitt holdt opp mot den informasjonen vi har fått gjennom intervju. Fylkesmannen har avdekket to lovbrudd i forbindelse med tilsynet: 1. Tromsø kommune påser ikke at barnehagene etterlever regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 jf. 8 og Tromsø kommune oppfyller ikke forvaltningslovens krav til saksbehandling av og innhold i enkeltvedtak med pålegg om retting etter barnehageloven 16, jf. forvaltningsloven kapittel IV og V. Siden vi har avdekket lovbrudd, inneholder også denne endelige rapporten en frist for retting av lovbruddene som ble avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60d. Frist for retting er satt til Vi viser til kapittel 5 og 6 for nærmere detaljer om den videre fremdriften i forbindelse med de avdekkede lovbruddene.

4 Side 4 av Om tilsynet med Tromsø kommune 1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Fylkesmannen har i perioden fra til dags dato gjennomført tilsyn med Tromsø kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Vårt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 1.2 Tema og formål med tilsynet Det ble gjennomført tilsyn med at Tromsø kommune påser regelverketterlevelse i barnehagene i kommunen, jf. 8, jf. 16. I tillegg ble det rettet et spesielt fokus på hvordan barnehagemyndigheten håndterer reglene om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22. Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Tromsø kommunes lovforståelse av ansvaret for å påse regelverketterlevelse i alle barnehagene i kommunen i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Fylkesmannen ønsket å se på hvordan barnehagemyndigheten fanger opp, eventuelt skaffer seg opplysninger om eller sikrer at barnehagene drives i tråd med barnehageloven. 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Tromsø kommune ble åpnet gjennom brev av Kommunen har fremlagt dokumentasjon for Fylkesmannen, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Saksframlegg av , «orienteringssak tilsyn barnehagene i Tromsø» med plan for tilsyn (gammel tilsynsplan). Egenerklæringsskjema brukt ved barnehagetilsyn (gjennomførte tilsyn). Overordnet plan for tilsyn med Tromsøbarnehagene for for Tromsø kommune (ny tilsynsplan) Questback-skjema til bruk ved tilsyn med barnehageloven med forskrifter og et annet skjema til bruk ved tematilsyn (ny tilsynsplan). Oversikt over gjennomførte tilsyn i perioden I perioden ble det gjennomført 97 stedlige tilsyn. I tillegg er det gjennomført hendelsesbaserte tilsyn. Kopi av varsel og endelig tilsynsrapport fra gjennomførte tilsyn med 5 private og 5 kommunale barnehager i 2014.

5 Side 5 av 13 Kopi av varsel og rapport fra 2 hendelsesbaserte tilsyn, gjennomført i perioden I tillegg har Fylkesmannen fått ettersendt dokumenter fra tilsyn med Bjerkaker barnehage i 2013 og Lunheim barnehage i 2012, med kopi av enkeltvedtak om pålegg og oppfølging av at lovbrudd er blitt rettet. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 10. og 11. mars 2015, med intervjuer av 15 personer innenfor barnehagesektoren i kommunen. De følgende ble intervjuet: 1. Barnehagefaglig rådgiver Bente Wilhelmsen 2. Barnehagefaglig rådgiver Berit Vassmyr 3. Enhetsleder Tromsøya Vest barnehager, Hilde Dahl Djupnes 4. Fagleder, Workinnmarka barnehage, Wenche Wilhelmsen 5. Pedagogisk leder, Workinnmarka barnehage, Tove Hagen Knutsen 6. Assistent/fagarbeider, Workinnmarka barnehage, Veronica Schouten 7. Fagleder Straumsbukta barnehage, Katrine Wilhelmsen 8. Avdelingsleder barnehage Studentsamskipnaden, Kjerstin Carlson, 9. Styrer/daglig leder, Kanutten barnehage, Trine Skoglund 10. Pedagogisk leder, Kanutten barnehage, Torild Tennvassås 11. Styrer/daglig leder Polarreven barnehage, Unni Karlsen 12. Assistent/fagarbeider Polarreven barnehage, Monica Jensen 13. Styrer/daglig leder Prestvannet studentbarnehage, Heidi A. Bjerkås 14. Assistent/fagarbeider Virre Vapp familiebarnehage, Iselin Abe 15. Veileder Solstua familiebarnehage, Camilla Leone Holter Det ble etter dette gjennomført sluttmøte den hvor Fylkesmannen presenterte funn og konklusjoner i tilsynet. Vi viser også til foreløpig rapport den med forhåndsvarsel om pålegg om retting av lovbrudd. 2. Kommunens tilsynsansvar jf. 8, jf Rettslig krav Kommunen har etter barnehageloven 8 en plikt til å gi veiledning og å påse regelverketterlevelse. Det vil si at Tromsø kommune ved godkjenning og gjennom aktiv veiledning og tilsyn skal påse at barnehagene i kommunen drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Vi presiserer at ansvaret for å påse regelverketterlevelse omfatter også barnehagenes innhold og kvalitet. Det følger av barnehageloven 16 at det er kommunen som barnehagemyndighet som fører tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter reglene i barnehageloven med tilhørende forskrifter, jf. barnehageloven 16. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette skal legges til jf. kommuneloven 10, 12 og 23 nr 4. Tilsyn etter barnehageloven 16 er en sentral del av det kommunale ansvaret for å påse regelverketterlevelse, og ett av flere virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. Av hensyn til det lokale selvstyret velger kommunen selv hvordan og hvor ofte den gjennomfører tilsyn, men omfanget må i rimelig grad samsvare med størrelsen på barnehagesektoren i kommunen.

6 Side 6 av 13 Kommunens arbeid på dette området må systematiseres og ha kontinuitet, sånn at kommunen på et overordnet nivå sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette innebærer at kommunen må ha oversikt over barnehagene i kommunen og at den jevnlig må skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Barnehagemyndigheten må dessuten jevnlig foreta veiledning og tilsyn overfor barnehagene for å påse at driften er i samsvar med regelverket. En plan for tilsyn som i størst mulig grad sikrer en kontroll av at barnehagene følger de enkelte kravene i barnehageloven, og som faktisk gjennomføres som planlagt, vil være en vesentlig del av barnehagemyndighetens arbeid med å påse regelverketterlevelse i barnehagene i kommunen. En slik plan bør evalueres og revideres jevnlig. Dersom kommunen avdekker forhold i strid med regelverket, kan kommunen gi pålegg om retting av lovbrudd, jf. barnehageloven 16. Dersom kommunen treffer enkeltvedtak om pålegg etter barnehageloven 16, må forvaltningslovens regler om enkeltvedtak følges, jf. forvaltningsloven kapittel IV og V. Dette betyr blant annet at et enkeltvedtak om pålegg eller stenging må forhåndsvarsles, jf. forvaltningsloven 16. Enkeltvedtak om pålegg kan påklages til Fylkesmannen, jf. barnehageloven 16. Dersom kommunen i forbindelse med tilsyn finner lovbrudd i en barnehage og vurderer å treffe enkeltvedtak om pålegg, må kommunen først forhåndsvarsle dette, jf. forvaltningsloven 16, og gi barnehageeier mulighet til å komme med kommentarer til forhåndsvarselet. Slikt forhåndsvarsel kan gis i tilsynsrapport. Det er av avgjørende betydning for å oppfylle kommunens ansvar for å påse regelverketterlevelse, at barnehagemyndigheten også følger opp at eventuelle avdekkede lovbrudd blir rettet, uavhengig av om kommunen treffer vedtak om pålegg eller ikke. Som et minimum må myndigheten innhente erklæring om at ulovlige forhold er blitt rettet. I tillegg til planmessig tilsyn må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn når det er nødvendig. Barnehagemyndigheten må ha virkemidler som sikrer at den fanger opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet. Slike bekymringer fra foreldre (og fra andre hold), som gir kommunen grunnlag for å stille spørsmål ved om en konkret barnehage følger barnehageloven, gjør at kommunen etter nærmere omstendighetene i den konkrete saken kan måtte gjennomføre et hendelsesbasert tilsyn med hjemmel i barnehageloven 16. Videre saksgang i et hendelsesbasert tilsyn blir den samme som i de planlagte tilsynene. Mulige tema for det kommunale tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf. 2 barns rett til medvirkning jf. 3 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf. 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf. 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf. 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. 22 erklæring om barnets helse jf. 23

7 Side 7 av Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt delegeringsreglementet for Tromsø kommune som er vedtatt av kommunestyret den , sist revidert den i kommunestyresak 88/14. Under 2.1 om byrådets kompetanse som politisk organ fremgår det at byrådet har kompetanse til å utøve politisk skjønn innenfor alle områder av sine fullmakter, hvor adgang til å utøve et slikt skjønn ikke eksplisitt er avgrenset. I reglementets 19 «Fagfullmakter utdanning», fremgår det at kommunestyret behandler overordnete og prinsipielle saker på fagområdet. Innenfor fagområdet har byrådet fullmakter til å utøve myndighet med utgangspunkt i blant annet lov om barnehager (barnehageloven) av 17. juni Dette med unntak av saker der: - myndigheten i henhold til lov ligger til kommunestyret selv. - kommunestyret har delegert myndighet til komiteene. - kommunestyret i kommunal plan eller vedtekt har fastsatt at myndigheten ligger til kommunestyret eller annet organ. I kommunens plan for tilsyn, godkjent av byrådet i sak 67/15, punkt 2, fremgår det at byrådet har det formelle ansvaret for tilsynet med barnehagene. Dette er delegert til byrådsavdeling for utdanning. Fylkesmannen oppfatter at det er byrådsavdeling for utdanning som er barnehagemyndigheten i kommunen, herunder godkjennings- og tilsynsmyndighet. Innsendt dokumentasjon fra kommunens tilsyn bekrefter dette. Fylkesmannen vurderer etter dette at kommunens delegeringsreglement fremstår som tydelig med hensyn til å avklare hvem i kommunen som utøver barnehagemyndigheten. Vi gjør i det følgende rede for de funn som fremkom i forbindelse med vårt tilsyn med kommunens ansvar for å påse regelverketterlevelse på barnehageområdet: I oversendt rapport av etter tilsyn i Alfheim familiebarnehage framkommer to lovbrudd. Det er ikke forhåndsvarslet pålegg om retting eller på annen måte vist hvordan tilsynsmyndigheten skal følge opp at lovbruddene rettes. Fylkesmannen har heller ikke fått oversendt dokumentasjon på hvordan retting eventuelt har skjedd. I endelig tilsynsrapport av etter hendelsesbasert tilsyn med Workinnmarka fremgår det ikke tydelig om myndigheten har funnet lovbrudd eller ikke. Barnehagen ble likevel bedt om å rette flere forhold, uten at det fremkommer hvordan barnehagemyndigheten skal innhente erklæring om retting. I endelig tilsynsrapport av etter hendelsesbasert tilsyn med Eidhaugen barnehage fremgår det heller ikke tydelig om myndigheten har funnet lovbrudd eller ikke. Likevel gis det flere pålegg om retting, som ikke er hjemlet i barnehageloven. Påleggene er ikke i samsvar med de bestemmelser det ble varslet tilsyn med. Det fremkommer heller ikke her at myndigheten skal innhente erklæring om retting. I intervjuene fremkom det at kommunen gjennomfører jevnlig møter med de kommunale barnehagene som barnehageeier (ledermøter, utviklingssamtaler). Barnehagemyndigheten gjennomfører årlige styrermøter med de private barnehagene. I tillegg gjennomføres det samarbeidsmøter med representanter fra private og kommunale barnehager 5 ganger per år. Referat fra disse møtene sendes til alle styrere. Dette møtet oppleves som nyttig, både av representantene i møtet og referatmottakerne.

8 Side 8 av 13 Det ble videre opplyst under intervjuene at styrerne/faglederne rapporterer årlig i BASIL per 15. desember. Barnehagemyndigheten krever at årsplanene til de ikke-kommunale barnehagene skal ligge tilgjengelig på den enkelte barnehagens nettsider. Hvis ikke må de sendes til myndigheten. Barnehagemyndigheten gjennomgår ikke samtlige årsplaner, men de gjennomgås av myndigheten før tilsyn ved den enkelte private barnehage. Kommunale barnehagers årsplaner gjennomgås av kommunen som barnehageeier. Det fremkom for øvrig under intervju at ikke alle barnehager har publisert eller sendt inn gjeldende årsplan. Intervjuede fagledere/styrere opplyste at de har fått bedre kontakt med barnehagemyndigheten etter at kommunen begynte å føre tilsyn med barnehagene og det ble også opplyst at man opplever det som lett å ta kontakt med barnehagemyndigheten for veiledning og hjelp. Øvrige funn i BASIL og intervju: I forbindelse med tilsynet har Fylkesmannen foretatt en nærmere gjennomgang av opplysninger om de intervjuede barnehagene i BASIL. Vi gjør i denne forbindelse oppmerksom på at det ikke er overenstemmelse mellom opplysninger om den enkelte barnehage i BASIL og det som fremkom under intervjuene vedrørende styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager. Det fremkom også at kommunen sannsynligvis har feil lovforståelse vedrørende dispensasjon fra pedagognormen. Dette gjelder forhold som Fylkesmannen ikke har varslet tilsyn med og vi går derfor ikke nærmere inn på dette i denne rapporten. Dette er noe vi vil komme tilbake til i et veiledningsmøte med Tromsø kommune den Deretter vil vi vurdere om det skal føres tilsyn med aktuelle tema. 2.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen finner at kommunen har mange kilder til informasjon om barnehagene (årsmeldinger i BASIL, faste møter med alle barnehagene, gjennomgang av årsplaner, bekymringsmeldinger mv.). Vi finner samtidig at de gjennomførte planlagte tilsynene de siste fire årene ikke har vært basert på en risiko- og sårbarhetsanalyse av den enkelte barnehage. Tilsynene har likevel, sammen med arbeidet med nye godkjenninger av barnehagene, gitt kommunen verdifull informasjon om den enkelte barnehage. Vi ser også at kommunen har gjennomført hendelsesbaserte tilsyn ut fra konkrete bekymringsmeldinger og klager, noe som betyr at det likevel i en viss grad har vært foretatt tilsyn ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse. Det er positivt, og nødvendig, at den nye tilsynsplanen ( ) legger opp til en risikoog sårbarhetsanalyse av den enkelte barnehage ved planlegging av stedlige tilsyn, i tillegg til at det skal foretas hendelsesbaserte tilsyn ut fra konkrete bekymringsmeldinger/klager. Fylkesmannen ser at barnehagemyndigheten i Tromsø kommune gjennom faste møter og annen kontakt med barnehagene gir veiledning og har god kontakt med barnehagene i kommunen. Vi fikk også inntrykk av at barnehagemyndigheten har fulgt opp avdekkede lovbrudd på planlagte tilsyn i forrige planperiode. Dette er et godt utgangspunkt for å påse regelverketterlevelse. Vi vurderer det også som positivt at de private barnehagene inviteres med i kompetansetiltak og system for tverrfaglig samarbeid. Som nevnt foran fant vi noe tvil med hensyn til barnehagemyndighetens oppfølging av lovbrudd/mulige lovbrudd i to konkrete hendelsesbaserte tilsyn og vi fant at myndighetens pålegg i det ene tilfellet ikke var knyttet til lovkrav i barnehageloven. Vi presiserer i denne forbindelse at eventuelle lovbrudd må være knyttet til krav i barnehageloven og at pålegg må

9 Side 9 av 13 gjelde oppfyllelse av de samme lovkravene. Vi kan likevel ikke finne at disse to enkelttilfellene skal tillegges så stor vekt at de blir avgjørende for hovedproblemstillingen, som er om kommunen som barnehagemyndighet generelt sett påser regelverketterlevelse. Etter en helhetsvurdering av de funn Fylkesmannen har gjort, finner vi at Tromsø kommune som barnehagemyndighet har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Vi finner videre at barnehagemyndigheten påser at barnehagene etterlever kravene i barnehageloven. 2.4 Fylkesmannens konklusjon Etter en samlet vurdering finner Fylkesmannen at Tromsø kommunes barnehagemyndighet gjennom veiledning og tilsyn påser at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslig krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 8 påse at den enkelte barnehage etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Plikten etter barnehageloven 22 er todelt ved at første ledd pålegger en oppmerksomhetsplikt og andre ledd selve meldeplikten: «Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24.» Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at opplysningsplikten gjelder alle ansatte og at barnehagepersonalet plikter å gi opplysninger av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har mottatt kartleggingsskjema som er brukt ved tilsyn i perioden med spørsmål under tema «taushetsplikt», hvor det spørres som følger: «Har barnehagen rutiner ved mistanke om omsorgssvikt ovenfor barn?». I kommunens nye plan for tilsyn med barnehagene er det samme spørsmålet tatt med i questback-skjema som skal benyttes overfor alle barnehager hvert fjerde år. I tillegg spørres det her om «hele personalgruppen er kjent med sin opplysningsplikt og hva den innebærer». I kommunens internkontrollsystem 1310.no for kommunale barnehager, skal enhetsleder bekrefte om barnehagens rutiner i forbindelse med opplysningsplikten til barneverntjenesten er gjennomgått med personalet. Herunder at alle ansatte har kjennskap til meldeplikten og rutiner for samarbeid med barnevernet. Kommunen har utarbeidet en modell for bedre tverrfaglig innsats (BTI) med verktøykasse for barn i aldersgruppen 0-18 år som er i risiko. Intensjonen er at alle barnehager, både private og

10 Side 10 av 13 kommunale, etter hvert skal delta i dette arbeidet. Vi finner videre at «Retningslinjer for samarbeid mellom barnevernet og barnehagene i Tromsø kommune» fra april 2010, er tilgjengelig på Tromsø kommunes hjemmeside. Under intervju fremkom det at barnehagemyndigheten ikke har gjennomført tilsyn med barnehagenes opplysningsplikt til barneverntjenesten og det har heller ikke vært etterspurt rutiner for barnehagenes arbeid med opplysningsplikten. Det ble videre opplyst i intervjuene at kommunen som barnehageeier arrangerte et kurs om opplysningsplikten for noen år siden for sine ansatte og det fremkom at noen private barnehager gir opplæring til sine ansatte om temaet. Det fremkom også at mange ikke har fått noen opplæring på temaet og det er usikkert om alle ansatte kjenner til at meldeplikten er personlig. Mange av de intervjuede er usikker på om deres barnehage har skriftlige rutiner for opplysningsplikten. Det ble for øvrig opplyst at opplysningsplikten til barneverntjenesten er tema i de årlige møtene med styrerne i de ikke-kommunale barnehagene. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen finner at det er positivt at BTI med verktøykasse på sikt skal implementeres i både private og kommunale barnehager og at det er gitt informasjon om systemet på møter med alle styrerne. I vår vurdering av om barnehagemyndigheten påser etterlevelse av barnehageloven 22, legger vi ikke vekt på at kommunen som barnehageeier benytter internkontrollsystemet 1310.no., fordi dette systemet er noe kommunen som barnehageeier benytter overfor egne barnehager. Vi kan ikke finne at opplysningsplikten til barneverntjenesten har vært tema i kommunens tilsyn med barnehagene, selv om det i egenerklæringsskjema (gammelt) for barnehagetilsyn har vært spurt om barnehagen har rutiner ved mistanke om omsorgssvikt. Vi kan altså ikke se at måten dette er etterspurt har vært egnet til å påse regelverketterlevelse på dette konkrete punktet, som må anses som spesielt viktig at den enkelte ansatte har god kjennskap til. Ut fra det som fremkom under intervjuene er det Fylkesmannens inntrykk at de ansatte i barnehagene har varierende kunnskap og kompetanse om opplysningsplikten, herunder om oppmerksomhetsplikten og meldeplikten. Vi finner riktignok at myndigheten i noen grad veileder om opplysningsplikten overfor ledelsen i barnehagene, både de private og de kommunale. Men vi mener at barnehagemyndigheten i større grad må innhente opplysninger fra barnehagene om hvordan opplysningsplikten etterleves. Det er derfor Fylkesmannens oppfatning at myndigheten ikke har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere behovet for veiledning og tilsyn med at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagene. Dermed kan vi heller ikke finne at myndigheten i tilstrekkelig grad påser at de ansatte i barnehagene kjenner til oppmerksomhetsplikten og meldeplikten, samt at plikten er personlig. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Tromsø kommune påser ikke at barnehagene etterlever regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 jf. 8 og 16.

11 Side 11 av Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 4.1 Rettslig krav Innledningsvis vil Fylkesmannen presisere at generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ikke er et eget tema for tilsyn i denne sammenhengen. Men Fylkesmannen har gjennom å føre tilsyn med kommunens tilsynsvirksomhet, avdekket flere mangler vedrørende forvaltningslovens krav til enkeltvedtak i kommunens enkeltvedtak med pålegg om retting overfor barnehager. Nedenfor har vi gjort rede for noen sentrale rettslige krav som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i barnehageloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Barnehagen skal varsles før det fattes enkeltvedtak om pålegg/stenging. Part (her: barnehage) som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven 16. Formålet med forhåndsvarselet er at parten skal kunne imøtegå kommunens anførsler og få anledning til å uttale seg før det fattes vedtak. Forhåndsvarsel kan etter forvaltningsloven 16 tredje ledd unnlates dersom a) slik varsling ikke er praktisk mulig eller vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres, b) parten ikke har kjent adresse og ettersporing av ham vil kreve mer tid eller arbeid enn rimelig i forhold til partens interesser og til betydningen av varselet eller c) vedkommende part på annen måte har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg, eller varsel av andre grunner må anses åpenbart unødvendig. Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket. Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at parten skal kunne ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven 16. Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. Parten har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi parten en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn barnehagemyndigheten har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven 25. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom parten vil klage, jf. forvaltningsloven 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven Det må opplyses at klagefristen er tre uker fra parten fikk vedtaket, at klagen skal sendes til barnehagemyndigheten, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av de enkelte bestemmelser i barnehageloven med forskrifter. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Parten har som utgangspunkt rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten, jf. forvaltningsloven 27.

12 Side 12 av Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har undersøkt vedtak med pålegg om retting, jf. barnehageloven 16, som kommunen har oversendt i forbindelse med tilsynet. Vi har mottatt to slike vedtak, vedrørende Lunheim barnehage og Bjerkaker barnehage. I begge disse tilfellene var endelig tilsynsrapport vedlagt vedtakene ved oversendelse til de aktuelle barnehagene. Tilsynsrapportene gjengir de faktiske forhold som ligger til grunn for at man har konkludert med lovbrudd og man har også vist til de konkrete bestemmelsene i barnehageloven som barnehagemyndigheten fant brudd på. Vi kan ikke finne at det er vist til barnehageloven 16 i de nevnte enkeltvedtakene. Vedtakene opplyser ikke om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Det fremgår heller ikke opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter og opplysninger om adgangen til be om utsatt iverksetting av vedtaket. I enkeltvedtak av med pålegg overfor Lunheim barnehage, fremgår det at det er sendt forhåndsvarsel om pålegg den , hvor barnehagen fikk frist til til å gi kommentarer. Kommunen hadde samme fremgangsmåte i forbindelse med tilsyn og pålegg overfor Bjerkaker barnehage i juni/juli 2013, hvor det er vist til at forhåndsvarsel ble sendt i brev av Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen finner at tilsynsrapportene kan anses som del av kommunens enkeltvedtak med pålegg om retting av lovbrudd i Lunheim og Bjerkaker barnehager, fordi det fremgår av begge enkeltvedtakene at tilsynsrapportene fulgte vedlagt. Dermed finner vi at barnehagemyndighetens enkeltvedtak oppfyller forvaltningslovens krav til at de må inneholde gjengivelse av det rettslige grunnlaget for selve lovbruddene som skal rettes. Vi finner også at de faktiske forholdene som ligger til grunn for påleggene er beskrevet. Vi kan imidlertid ikke finne at kommunen har vist til barnehageloven 16, som er kommunens hjemmel for å treffe enkeltvedtak med pålegg om retting. Dette betyr at kommunen ikke i tilstrekkelig grad har gjengitt det rettslige grunnlaget for vedtaket, jf. forvaltningsloven 25. Videre kan vi ikke finne at kommunens brev av og til henholdsvis Lunheim og Bjerkaker barnehager kan anses som forhåndsvarsel av enkeltvedtak med pålegg om retting. Begge disse brevene gjelder, slik vi vurderer det, oversendelse av foreløpige tilsynsrapporter og det gis i begge brev frist for barnehagene til å kommentere de foreløpige rapportene. Vi kan ikke finne at disse brevene eksplisitt varsler at det vil kunne bli truffet enkeltvedtak med pålegg om retting. Videre kan vi ikke finne at enkeltvedtakene inneholder opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage. Det er heller ikke gitt opplysninger om retten til å se sakens dokumenter og om adgangen til å be om utsatt iverksetting av vedtaket. Det er dermed vår vurdering at de nevnte enkeltvedtakene av og , har flere mangler vedrørende forvaltningslovens krav til hva et enkeltvedtak skal inneholde, jf. forvaltningsloven kapittel IV og V.

13 Side 13 av Fylkesmannens konklusjon Tromsø kommune oppfyller ikke forvaltningslovens krav til saksbehandling av og innhold i enkeltvedtak med pålegg om retting etter barnehageloven 16, jf. forvaltningsloven kapittel IV og V. 5. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har konstatert lovbrudd i punktene 3.4 og 4.4 ovenfor. I denne rapporten gis Tromsø kommune frist til å rette lovbruddene, jf barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d. Frist for retting er Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at de ulovlige forholdene er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddene er rettet. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: Pålegg 1 Tromsø kommune må påse at barnehagene etterlever opplysningsplikten, jf. barnehageloven 22 jf. 8 og 16. Lovbruddet innebærer at: - Barnehagemyndigheten må innhente tilstrekkelige opplysninger om hvordan opplysningsplikten etterleves i barnehagene. - Barnehagemyndigheten må, på bakgrunn av foran nevnte opplysninger, vurdere behov for veiledning og tilsyn med at opplysningsplikten etterleves. Pålegg 2 Tromsø kommune må oppfylle forvaltningslovens krav til enkeltvedtak når den treffer enkeltvedtak med pålegg om retting av lovbrudd etter barnehageloven 16. Lovbruddet innebærer at: - Barnehagemyndigheten må forhåndsvarsle enkeltvedtak med pålegg om retting, jf. forvaltningsloven Barnehagemyndighetens enkeltvedtak med pålegg om retting må inneholde følgende: o det rettslige grunnlaget for kommunens vedtak om pålegg (barnehageloven 16) o opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage, jf. forvaltningsloven 25 og 27 o opplysninger om retten til å se sakens dokumenter og om adgangen til å be om utsatt iverksetting av vedtaket, jf. forvaltningsloven Videre saksgang Dersom lovbruddene ikke rettes innen fristen fastsatt i kapittel 5, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting er et enkeltvedtak og vil kunne påklages etter forvaltningslovens regler for dette, jf forvaltningsloven kapittel VI. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Fra Fylkesmannen deltok tilsynsleder Remi A. Møller, fagansvarlig Vibeke Gjendemsjø og seniorrådgiver Solveig Bjørn. Remi A. Møller Vibeke Gjendemsjø Solveig Bjørn tilsynsleder fagansvarlig seniorrådgiver