PARLAMENTARISME I NORDLAND FYLKESKOMMUNE - MÅL OG EFFEKTER

Transkript

1 PARLAMENTARISME I NORDLAND FYLKESKOMMUNE - MÅL OG EFFEKTER Av Hans Petter Saxi Høgskolen i Bodø, Norge 1 Sammendrag Hensikten med paperet er å analysere fylkestingspolitikernes opplevelse av effektene av parlamentarisk styring i Nordland fylkeskommune. Paperet bygger på materiale fra en spørreskjemaundersøkelse og personlige intervjuer med fylkesting- representantene. Først beskrives representantenes oppfatninger av om målene med styreordningen er innfridd. Deretter foretar forfatteren en nærmere analyse av hvert enkelt mål for seg. I avslutningen drøftes spørsmålet om målene med fylkesparlamentarismen har vært for internt orienterte og hvorfor man faktisk ser ut til å ha lykkes med den nye styreformen. Paper til den XI Nordiske Kommunalforskerkonferanse i Odense Dette er utkast til den første rapporten i prosjektet Fylkeskommunal parlamentarisme i Nordland. Prosjektet består av tre deler, som bygger på ulike datasett. Politikerundersøkelsen vil, ved siden av den foreliggende paperet, være grunnlag for flere notater som er under utarbeidelse. En undersøkelse av de administrativt ansattes synspunkter på parlamentarismen er under forberedelse. Rapport fra denne delen av prosjektet vil foreligge våren Den tredje delen vil bestå av en studie av noen utvalgte avisers dekning av fylkeskommunal politikk før og etter innføring av parlamentarismen. Rapport fra denne delen av prosjektet planlegges å foreligge våren Prosjektet finansieres i sin helhet av Nordland fylkeskommune.

2 Innledning En viktig forutsetning for demokratisk styring er at det er konsensus om spillereglene i de politiske beslutningsprosessene. Demokrati kjennetegnes av enighet om hvordan uenighet skal håndteres. I et demokratisk regime vil det ofte være uenighet om politikkens innhold. Bare når vi aksepterer spillereglene vil vi akseptere beslutninger som vi er uenige i. Når man har hatt anledning til å argumentere og å stemme for en sak, men likevel taper, er det opplevelsen av om beslutningsprosedyrene er rettferdige som avgjør om vi aksepterer iverksettingen. På den andre siden innebærer demokrati at flertallet aksepterer at mindretallet har rett til å motarbeide synspunkter som de er uenige i, så fremt dette skjer med aksepterte virkemidler. Dette er kjernen i prosedyredemokratiske oppfatninger om demokrati og dette er noe av bakgrunnen for at organisering av demokratiske institusjoner er så sentralt. Som organisatorisk prinsipp er parlamentarismen i dag velkjent og representerer ikke noen nyvinning. I Norge har vi som kjent hatt parlamentarisk styring siden 1884, og i Storbritannia har parlamentarisme vært praktisert i flere hundre år. I kommunal sammenheng representerer imidlertid parlamentarisme en innovasjon fordi det ikke var blitt prøvet før, med unntak av Oslo som innførte byregjering i Erfaringene fra Oslo har imidlertid begrenset overføringsverdi siden det dreier seg om landets hovedstad, og siden Oslo har en dobbelt funksjon som kommune og fylkeskommune 2. Ideen om å innføre parlamentarisk styring i Nordland fylkeskommune er ikke ny. Man diskuterte faktisk parlamentarisk styring så tidlig som i 1976, da det første fylkestinget trådte samen. Det ble også utredet og stemt over et forslag om innføring av parlamentarisme på 80- tallet. Det var et knapt flertall for parlamentarisk styring da, men man vurderte flertallet som for lite til at man ønsket iverksetting. I stedet utviklet man en komitémodell, eller generalistmodell som man kalte den. Generalistmodellen var ikke beskrevet i sentrale utredninger, og kan betraktes som en genuin oppfinnelse i Nordland fylkeskommune. Hovedideen var å styrke generalistorganer som Fylkesting og Fylkesutvalg, ved å fjerne hovedutvalgene. Mens andre norske kommuner valgte å prøve ut modeller som var skissert av Kommunenes Sentralforbund (Stava 1993), slik som modifiserte hovedutvalg, funksjonsmodellen og områdemodellen, utviklet man altså i Nordland fylkeskommune en egen styringsmodell. Man etablerte et komitésystem etter mønster fra Stortinget, og man samlet beslutningskompetansen i Fylkestinget ut fra ideen om all makt i denne sal. Evalueringer viste at generalistmodellen var vellykket (Hovik 1992, Baldersheim m.fl. 1994, Saxi 1995). Det kan synes som et paradoks at man erstattet generalistmodellen med parlamentarisme, når både politikere og administrativt ansatte opplevde generalistmodellen som en forbedring. Hvis vi imidlertid ser på generalistmodellen som et skritt på veien mot parlamentarisme, oppløses paradokset. Den organisatoriske reformprosessen i Nordland fylkeskommune kan beskrives som en stegvis innovasjon, der man først skaffer seg erfaring med noen formelementer før man går til det skritt å innføre parlamentarisme i full skala. Komitémodellen kan i Nordland betegnes som et steg på veien mot parlamentarisme eller en parlamentarisme light (Bukve 2002). Evalueringene viste at man var på rett vei, og man kunne så fortrøstningsfullt ta neste skritt. 2 Hedemark fylkeskommune gjennomførte riktignok et forsøk ed en modell som hadde parlamentariske trekk på slutten av 80-tallet, men modellen avvek på sentrale områder fra hva en regner som parlamentarisme (Hagen 1991). Blant annet var det ikke mulighet for å stille mistillitsforslag og kabinettspørsmål, noe som må sies å være parlamentarismens kjerneelementer. 2

3 Formannskap og parlamentarisme Hvilke generelle forventninger er det rimelig å ha til effekter av parlamentarisme og et styresett basert på formannskapsprinsippet? Det er skrevet mye om forskjellene på parlamentarisk styring og styringsmodeller bygget på formannskapprinsippet (Baldersheim 1984, Baldersheim & Strand 1988, Lotsberg 1989, Saxi 1998, Hagen mfl. 1999). Noen av de mest sentrale forskjellene på de to styringsmodellene er som følger: Formannskapsprinsippet innebærer at alle partier er representert i fylkesutvalget og alle andre underutvalg i forhold til deres relative styrke i fylkestinget. De politiske utvalg med beslutningskompetanse skal altså ha en sammensetning av representanter som avspeiler styrkeforholdet mellom partigruppene i fylkestinget. Siden sammensetningen av representantene i underutvalg skal være proporsjonal med sammensetningen i fylkestinget, sier man at formannskapsmodellen bygger på proporsjonalitet. Med formannskapsmodell skal administrasjonen styres av en ansatt administrasjonssjef, eller rådmann som tidligere var betegnelsen på denne stillingen. Administrasjonssjefens oppgave er å lede og samordne administrasjonen, og det er viktig at vedkommende skal være politisk nøytral. Administrasjonen skal utrede og tilrettelegge saker for fylkestinget og underutvalgene og iverksette de vedtak som gjøres i politiske organer. Formannskapsmodellen bidrar til å spre makt og ansvar på alle partigrupperingene i fylkestinget og mange får innflytelse på de beslutninger som tas. Konflikter løses kollegialt, og omforente beslutninger er vanlige. Derfor blir formannskapsmodellen ofte beskrevet som en modell som fremmer konsensus. Formannskapsprinsippet er uttrykk for ein kommunalpolitisk styringsmodell der fellesoppgåvene som må løysast, er oversiktlige og lettfattelege, og der hopehav og kollegialitet er oppnåelege ideal (Baldersheim 1984). De politiske konsekvensene av styring med utgangspunkt i formannskapsprinsippet blir at både makta og ansvaret fordeles på mange partier og grupper. Dermed kan det bli uklart for velgerne hvem som mener hva i ulike saker. Skillelinjene mellom partiene blir lett utydelige. Et styringssystem bygget på formannskapsprinsippet bidrar til å utvikle et regionalt samhold blant politikerne, man blir over tid fylkespolitikere med et fylkesperspektiv på de prioriteringer som gjøres. Ulempen med dette er at de partipolitiske skillelinjene lett viskes ut, noe som på sikt kan bidra til å dempe velgernes interesse for fylkespolitikk og fylkestingsvalg. Det parlamentariske prinsippet innebærer at et flertall i den folkevalgte forsamlingen velger en regjering som tar det overordnede ansvaret for å lede administrasjonen. Anvendt på fylkeskommunen innebærer dette at fylkesrådet og dets medlemmer må ha støtte fra et flertall i fylkestinget bak seg. Fylkesrådet og dets medlemmer kan avsettes ved mistillitsvotum, dvs hvis et flertall i fylkestinget ønsker det. Fylkesrådet har også anledning til å stille kabinettspørsmål til fylkestinget, dvs at det truer med å gå av hvis det ikke får flertall for et forslag. Fylkesrådene kan velges blant alle innbyggere i fylket med stemmerett. Dersom en fylkestingsrepresentant velges til fylkesråd, må vedkommende fratre sin stilling i fylkestinget og også trekke seg fra øvrige fylkeskommunale verv. Med parlamentarisme er det bare fylkestinget og fylkesrådet som har beslutningsmyndighet. Dette innebærer at fylkesutvalget og alle andre besluttende utvalg bortfaller. Komiteene tar ikke beslutninger, men er å betrakte som forberedelsesorgan for saker som skal til fylkestinget. 3

4 Parlamentarisme vil bidra til å konsentrere og synliggjøre makt og ansvar. I og med at flertallet i fylkestinget sikres kontroll med styringen av de administrative systemet, kan vi snakke om et majoritetsstyre. Bare flertallet er representert i fylkesrådet. Mindretallet i fylkestinget kommer dermed i en opposisjonsrolle, der de er ekskludert fra makt og ansvar, men der de kan markere sin alternative politikk i fylkestinget og i offentligheten forøvrig. Opposisjonen har en viktig funksjon som overvåkere og kontrollører av fylkesrådets politikk. Parlamentarisme legger til rette for at det oppstår to hovedblokker av partier, som konkurrerer om makt og som holder hverandre i sjakk (Lipjhart 1984). De rene parlamentariske systemene har gjerne en valgordning som bidrar til et topartisystem, slik som i Storbritannia (Rasch 2000). I Norge har vi en valgordning som fremmer et flerpartisystem, noe som gjør at koalisjonsregjeringer er vanlige. Gjennom stadige konfrontasjoner mellom posisjon og opposisjon forventer man at skillelinjene i politikken mellom hovedblokkene fremstår som klare. Parlamentarismen fremstilles derfor ofte som en konfliktmodell (Lotsberg 1989). Om innføring av parlamentarisme i Nordland fylkeskommune I kommuneloven av 1992 het det i 18 at fylkestinget selv kunne vedta å innføre parlamentarisk styresett med 2/3 flertall og etter at saken var blitt reist i nest siste valgperiode forut for innføringen. Det ble imidlertid gitt anledning til å gå tilbake til ordinær styreform med simpelt flertall. 18 ble imidlertid endret i 1997, slik at det nå ikke lenger kreves kvalifisert flertall for å innføre parlamentarisme (Lovdata.no). Da fylkestinget i Nordland i oktober 1999 vedtok å innføre parlamentarisk styring som en prøveordning, behøvde man altså ikke tilslutning fra mer enn vel halvdelen av fylkestingets medlemmer. Fylkesparlamentarismen i Nordland fikk imidlertid stor oppslutning. Det var 35 av de 53 fylkestingsrepresentantene som støttet forslaget. Dette utgjør 66%, altså en stemme som mangler på 2/3 flertall. De som stemte for var: AP, H, FRP, mens SP, KP (Kystpartiet) og RV stemte imot. I SV og V var man delte i synet på å innføre parlamentarisme. Problemstillinger: Det var altså forholdsvis stor oppslutning om å innføre det parlamentariske styringsprinsippet i Nordland fylkeskommune. I dette paperet skal jeg undersøke om det har skjedd endringer i politikernes oppfatninger om parlamentarismen etter at de i 2 1/2 år har høstet erfaringer med styringsmodellen. Hva mener fylkestingets representanter i 2002 om effektene av å innføre fylkesregjering? Er tilslutningen til parlamentarismen tiltakende eller avtagende? Jeg skal særlig drøfte disse spørsmålene med utgangspunkt i målsettingene med reformen. Et hovedspørsmål er om representantene i fylkestinget i Nordland er enige i at parlamentarisme har bidratt til å realisert de målene man satte seg da man valgte å endre på den formelle strukturen. Jeg skal imidlertid ikke nøye meg med å holde opp et speil for fylkestingets representanter, men aktivt forsøke å analysere både ideologien som kommer til uttrykk i målsettingene og å problematisere dem med utgangspunkt i demokrati- og organisasjonsteori. Målsettingene skal altså analyseres med utgangspunkt i den generelle debatten som har preget norske fylkeskommuner og kommuner de siste tiårene. Et spørsmål i avslutningen blir om parlamentarisk styring vil ha effekt på fylkeskommunens omgivelser, eller om styringsordningen først og fremst er til innvortes bruk. Første del av paperet blir derfor en empirisk beskrivelse av fylkestingsrepresentantenes vurderinger av måloppnåelse, mens andre del blir mer ideologikritisk og analyserende. 4

5 1. Metode Politikernes oppfatninger, som er tema i dette paperet, bygger på flere datasett: - En spørreundersøkelse til fylkestingsmedlemmene i Nordland som ble avsluttet i mai Her besvarte 42 av fylkestingets 53 medlemmer skjemaet, noe som innebærer at 79% svarte. Svarprosenten er forholdsvis høy, og skjevhetene i materialet er små. Mens fylkestinget består av 26 kvinner og 27 menn, består utvalget av 22 kvinner og 20 menn. Ser vi på partier, så er KRF, V, AP, H og FRP underrepresentert i utvalget, mens alle fylkestingsrepresentantene til SP, SV, KP og RV besvarte skjemaet. 3 Ser vi på opposisjon og posisjon, finner vi helt ubetydelige skjevheter i materialet. I fylkestinget er forholdet mellom posisjon og opposisjon 68%/32% (36/17), mens det samme forholdet i utvalget er 67%/33% (28/14). - Personlige intervjuer med et forholdsvis stort utvalg av politikere i Nordland, som inkluderer hele fylkesrådet og fylkesordføreren. - I tillegg til primærdata om Nordland, bygger paperet på sekundærdata fra to spørreundersøkelser om effektene av parlamentarisme i Oslo fra 1988 og 1998 (Baldersheim & Strand 1988 og Hagen mfl. 1999). Innsamling av data om effektene av parlamentarisme ble som nevnt gjort to og et halvt år etter iverksettingen. Dette er forholdsvis kort tid, og man kan forvente at reformen fortsatt er preget av praktiske tilpasningsproblemer og barnesykdommer. Dermed kan også denne undersøkelsen preges av en svakhet som går igjen i mange studier av effekter av organisatoriske reformer, nemlig at de gjøres for tidlig. Vi stikker så å si målestaven ned mens reformprosessen er på det mest kritiske og før de positive resultatene eventuelt begynner å vise seg. Reformer skaper nemlig ofte et midlertidig kaos i organisasjoner. Gamle strukturer tines opp og det vil herske et visst kaos en tid før de nye strukturene fryser fast (Schein 1985). Hvis vi måler i endringsfasen, risikerer vi at organisasjonen befinner seg i håpløshetens dal, en periode preget av stress og frustrasjoner (Albrecht 1985). Dermed kan evalueringen bli negativ selv om de langsiktige resultatene av reformen kan vise seg å bli positive. Dette metodiske problemet bør vi ha i bakhodet når vi analyserer effektene av parlamentarisk styring i Nordland. Et annet metodisk problem er fylkespolitikernes referansepunkt når de vurderer parlamentarismen som mer eller mindre vellykket. Hva er det politikerne sammenligner med? Som nevnt ble den forrige styringsmodellen i Nordland fylkeskommune, generalistmodellen, vurdert som vellykket. Dette kan faktisk være en ulempe for tilhengerne av parlamentarisme fordi referansen da er positiv. Parlamentarismen må dermed fremstå som ennå mer vellykket for å få en positiv bedømmelse. Hadde den forrige styringsmodellen derimot vært betraktet som lite egnet, kunne selv en parlamentarisk styringsmodell med mange mangler vært å foretrekke. Siden generalistmodellen ble positivt vurdert av et flertall av fylkespolitikerne, kan vi forvente at mange ikke opplever at parlamentarismen representerer noe fremskritt (Hovik 1992, Baldersheim mfl. 1994, Saxi 1995). 3 Andelen som har svart på spørreskjemaet: AP (12 av 17) 71%, FRP (5 av 6) 83%, H (6 av 8) 75%, KRF (2 av 4) 50%, SP (7 av 7) 100%, SV (6 av 6) 100%, V (1 av 2) 50%, RV (1 av 1) 100% og KP (2 av 2) 100%. 5

6 2. Målene med å innføre fylkesparlamentarisme i Nordland Å sette seg mål og å realisere disse, er noe av kjerneelementet i det moderne prosjektet. Målrealisering inngår oftest i de vanligste måtene å definere organisasjoner på. En organisasjon kan defineres som et sosialt system som bevisst er konstruert for å realisere bestemte mål (Etzioni 1982). Videre kan vi si at organisatoriske reformer handler om å bedre organisasjonens evne til å realisere mål. Hva var så målsettingen med å innføre parlamentarisk styring i Nordland fylkeskommune? I sak nr. 94/99 heter det at man legger følgende premisser til grunn for utforming av parlamentarismen: 1) En viktig motivasjon for å endre styringsform er å avklare og rendyrke det politiske ansvaret for fylkeskommunens virksomhet, styrke den folkevalgte styring, samt tydeliggjøre skillelinjene i politikken. 2) Det er avgjørende for systemets legitimitet at opposisjonen sikres vilkår for å ivareta sin rolle, nemlig å føre en aktiv og kritisk opposisjon ovenfor fylkesrådet. 3) Også i det parlamentariske system er det viktig å tilstrebe en mest mulig klar arbeidsdeling mellom politikk og administrasjon. 4) Kravene til forsvarlig saksforberedelse er en nødvendig forutsetning for allmennhetens tillit til offentlig forvaltning En forutsetning for det er at administrasjonens faglige integritet blir ivaretatt på en forsvarlig måte. (NF 1999). Disse fire premissene kan tolkes som målsettinger med prosjektet. I dette paperet skal vi bare se på de tre første premissene, siden vi ikke har intervjuet administrativt ansatte. (Det fjerde premisset vil bli behandlet i paperet om de administrative effektene av parlamentarismen.) Dermed står vi igjen med tre premisser der vi kan skille ut fem målsettinger: 1. Å avklare og rendyrke det politiske ansvaret for fylkeskommunens virksomhet 2. Å styrke den folkevalgte styring 3. Å tydeliggjøre skillelinjene i politikken 4. Å sikre opposisjonen vilkår for å ivareta sin rolle som en aktiv og kritisk opposisjon ovenfor fylkesrådet 5. Å tilstrebe en mest mulig klar arbeidsdeling mellom politikk og administrasjon Målsettingene uttrykker som forventet at fylkeskommunen må ta mange hensyn. Offentlige institusjoner som fylkeskommuner må balansere interesser og verdier som både kan være inkonsistente og som kan stå i motsetning til hverandre. De som har arbeidet med organisatoriske reformer i kommunesektoren vil kjenne igjen flere av disse målsettingene, som har vært gjengangere i kommunale reformer i flere tiår. Blant annet finner vi igjen noen av disse målene i forarbeidene til den nye kommuneloven av 1992 (NOU 1990:13). Det er prinsipielt to ulike måter å studere måloppnåelse på. Man kan enten spørre de som blir berørt av tiltaket om de mener det har bidratt til målrealisering, eller man kan studere deres faktiske adferd. I ulike evalueringer av den parlamentariske styreformen i Oslo har man gjort begge deler. Man intervjuet politikere om deres oppfatninger av virkningene, og man studerte faktiske stemmegivning i bystyret (Lotsberg 1989, Myrvold & Østtveiten 1999, Hagen mfl. 1999). Det er nemlig ikke uten videre gitt at aktørers subjektive opplevelse stemmer overens med deres faktiske beslutningsadferd. I vår studie av reformen med fylkesparlamentarisme i 6

7 Nordland er vi i hovedsak henvist til å studere politikernes oppfatninger av virkninger. 4 I den analytiske delen skal jeg imidlertid også si noe om faktisk adferd med utgangspunkt i en del enkeltsaker. Hvordan opplevde politikerne i Nordland fylkesting effektene av å innføre den parlamentariske styreformen 2 ½ år etter innføringa? Jeg skal i det følgende gå igjennom de spørsmålene som knyttet seg til målsettingene med reformen. 3. Fylkestingspolitikernes oppfatninger om måloppnåelse I spørreskjemaet til fylkestingspolitikerne har vi formulert målsettingene som påstander og gitt respondentene anledning til å angi om de er enige eller uenige. Svaralternativene var; helt uenig, uenig, verken uenig eller enig, delvis enig, helt enig og vet ikke. Dermed kan vi kartlegge politikernes oppfatninger av måloppnåelse: Tabell 1: Fylkestingspolitikernes oppfatninger av om måloppnåelse med parlamentarismen formulert som påstander. Parlamentarismen har bidratt til å: Prosent. N = 42 Helt uenig Delvis uenig Verken enig el uenig Delvis enig Helt enig Totalt Rendyrke det politiske ansvar Styrke den folkevalgt styring Tydeliggjøre skillelinjene i politikken Sikre opposisjonens arbeidsvilkår Sikre en klar arbeidsdeling mellom politikk og administrasjon En metodisk kommentar: Hvordan skal vi bedømme om måloppnåelsen er høy eller lav? Hva er referansepunktet eller målestokken for vurdering av måloppnåelse? En mulighet ligger i å sammenligne med andre enheter, slik som Oslo. En annen mulighet er å ta utgangspunkt i en objektivt standard. Et slikt standard kan for eksempel være at oppfatningen deles av et kvalifisert flertall i fylkestinget. Hvis 2/3, eller 66,7%, er enige i at målet er delvis eller helt oppfylt, har jeg valgt å si at vi har høy måloppnåelse. Kvalifisert flertall vurderes som et tilstrekkelig stort flertall til å endre grunnloven. Det skulle dermed være et tilstrekkelig strengt krav å stille til konsensus om måloppnåelse i fylkestinget. Når 66,7% eller flere av fylkestingets medlemmer mener at parlamentarismen har bidratt til målrealisering, vurderes enigheten som høy. I en forsamling, der ni politiske partier er representert, er det urealistisk å forvente noen særlig høyere grad av enighet om målene. Av tabell 1 ser vi at det er et stort flertall av fylkestingpolitikerne i Nordland som er helt og delvis enige i at parlamentarismen har bidratt til å realisere de fem målsettingene med reformen. Hvis vi slår sammen de som er helt og delvis enige, så ser vi at det er et kvalifisert flertall som er enige i at tre av de fem målsettingene er innfridd. Det er dessuten 66% av fylkestingspolitikerne som mener at mål 3 og 5 er innfridd. Dette må sies å være et usedvanlig godt resultat, tatt i betraktning av at fylkestinget består av representanter for partier med svært 4 Siden avtemmingene i Fylkestinget i Nordland ikke registreres på parti eller representant, er det vanskelig å gjøre en slik analyse her. 7

8 ulike programmer og verdisyn. På bakgrunn av tabell 1 kan man gjøre en foreløpig konklusjon om at politikerne i Nordland fylkesting i stor grad mener man har oppnådd de tilsiktede effektene med reformen. Det ser ut til at innføring av parlamentarisme har vært en strategi som har virket til å løse problemer for fylkestingspolitikerne. Måloppnåelsen er høy på tross av at reformen bare har fått virke i to år og vi skulle forvente en del innkjøringsproblemer. Spørsmålet som reiser seg er om parlamentarismen også er en styringsform som politikerne anbefaler for fremtiden i Nordland fylkeskommune. Vil de beholde parlamentarismen, eller vil de tilbake til en modell basert på formannskap? Tabell 2: Påstand: Nordland fylkeskommune bør i fremtiden styres etter en formannskapsmodell, ikke en parlamentarisk modell: N = 42 Helt uenig Delvis Verken Delvis enig Helt enig Vet ikke Totalt uenig enig/uenig Prosent Hvis vi slår sammen delvis enig og helt enig, så finner vi at bare 20% ønsker en formannskapsmodell. Hele 50% er helt uenig og 20% er delvis uenig i at Nordland fylke bør styres etter en formannskapsmodell. Dette kan tolkes som en svært sterk støtte til den parlamentariske styreformen og gjør det svært sannsynlig at parlamentarismen vil bli valgt som styringsprinsipp i Nordland også i fremtiden. Hvis vi gjør en sammenligning med Oslo, der man også spurte om fremtidig styringsmodell, finner vi at oppslutningen om parlamentarismen var ennå større her. I 1998 ønsket 94% parlamentarisk styring mens bare 6% ønsket en formannskapsmodell. 5 Denne forskjellen kan sannsynligvis forklares med at det parlamentariske systemet har satt seg i Oslo etter 12 år med justeringer og tilpasninger. Parlamentarismen ser ut til å være en suksess om vi med dette mener oppslutning blant fylkestingspolitikerne i Nordland og bystyrepolitikerne i Oslo. 4. Analyse av målsettingene med fylkesparlamentarisme I denne delen av paperet skal jeg gå nøyere inn på de fem målsettingene med å innføre parlamentarisme i Nordland fylkeskommune. Målsettingene vil bli problematisert og satt inn i en større politisk og forvaltningsmessig diskurs. Dette innebærer at innholdet i målsettingene vil bli drøftet med utgangspunkt i normer og prinsipper om hva som er god demokratisk styring. 4.1 Om å styrke det politiske ansvar Tolkning: Det første målet om å avklare og rendyrke det politiske ansvaret for fylkeskommunens virksomhet handler om å synliggjøre de politiske ansvars- og maktforholdene. Med formannskapsmodell basert på gjennomgående representasjon i alle underutvalg og med en nøytral administrasjon, blir ansvaret delt på mange beslutningstakere. Ofte blir vedtakene preget av å være kompromisser, der flere partier har fått påvirke vedtaket. Det blir dermed vanskelig for utenforstående å få øye på hvem som mener hva. Ansvarforholdene blir utydelige. Man forventer at parlamentarisk styring klarere plasserer makt og ansvar på 5 Egen kjøring foretatt av Inger Marie Stigen, NIBR. 8

9 posisjonen, og at posisjonen er i stand til å sette igjennom sin politikk slik at det vil merkes blant folk hvem som sitter ved roret. Dette forventes å øke interessen for fylkeskommunal politikk i media og blant velgerne, noe som igjen forventes å føre til økt valgdeltakelse. Av tabell 1 har vi sett at måloppnåelsen på dette punktet er usedvanlig høy. Makt og ansvar er vanligvis tett vevet sammen. Det illustreres i uttrykk som at det blåser på toppene. Når du avanserer og får mer makt, får du samtidig mer ansvar. I et parlamentarisk system konsentreres makt i flere omganger og ender hos regjeringssjefen i svært konsentrert form. Makten er imidlertid ikke gratis. Regjeringen står ansvarlig ovenfor parlamentet, hvis oppgave er å holde et våkent øye med maktutøvelsen. Hvis medlemmer i den parlamentariske forsamling mener at noe ikke er som det skal, kan de stille spørsmål, de kan kritisere og de kan stille mistillitsforslag. Hvis flertallet i fylkestinget ikke er fornøyd med fylkesrådets håndtering av politikken kan de tvinge den til å gå av. Ansvar kan skape styringsslitasje. Parlamentarisme innebærer altså at velgerne stilles ovenfor politiske alternativer som er synlige og som dermed kan evalueres av velgerne som så feller en dom på valgdagen. Her blir både posisjonen og opposisjonen vurdert med utgangspunkt i velgernes forventninger. Vinnerne blir de som velgerne enten mener har gjort en god jobb, eller som de mener har muligheter til å gjøre en bedre jobb i framtiden enn det sittende alternativet. Drøfting: I forbindelse med innføring av parlamentarisme i Nordland fylkeskommune kan man stille spørsmål ved om fylkespolitikerne faktisk har makt til å utøve sitt ansvar. Har de mye ansvar og lite makt? Spørsmålet kan ikke besvares objektivt, siden både ansvar og makt bygger på aktørenes fortolkninger av situasjonen. Det handler blant annet om å se muligheter og å skaffe seg frihetsgrader gjennom strategiske valg. I intervjuene hevdet både fylkesråder og fylkestingsrepresentanter at handlingsrommet i fylkespolitikken er mindre enn i kommunene. Fylkeskommunens handlingsrom er mye mer begrenset enn kommunene. Vi har få muligheter til å skaffe egne midler. Når de statlige overføringene i tillegg hevdes å være for små i forhold til hva det virkelig koster å gjennomføre de pålagte oppgavene, blir det vanskelig for politikerne i fylkeskommunen å drive en aktiv politikk. Politikken blir mer preget av å være reaktiv enn proaktiv. En av våre informanter pekte på at fylkespolitikken også er byråkratisert: Det må sies at det er veldig mange ekspedisjonssaker i fylkestinget, med lite politikk i. Fylkespolitikernes muligheter for å drive politikk er begrensede. Sammenligner vi med nasjonalt plan, er det åpenbart at Stortingspolitikerne har en helt annen grad av autonomi enn fylkestingspolitikerne. (På tross av påstandene om at korporativisme har svekket Stortingets makt og at EØS-avtalen setter begrensninger på den nasjonale autonomi (Nordby 2000)). Tabell 3: Påstand: Det fylkeskommunale selvstyret er lite reelt, mesteparten bestemmes av staten. Prosent. Helt uenig Delvis uenig Verken enig Delvis enig Helt enig Totalt el. uenig N = 42 Tabell 3 viser at det er 64% av fylkestingspolitikerne som er helt eller delvis enige i at det fylkeskommunale selvstyret er lite reelt og at mesteparten blir bestemt av staten. Bare 24% er 9

10 uenige i denne påstanden. Dette reiser spørsmålet om det subjektivt og objektivt er autonomi nok i fylkespolitikken til at politikerne kan påta seg et klart ansvar. Ja, man kan stille spørsmålstegn ved om det overhode er behov for et politisk styrt mellomnivå i norsk forvaltning hvis fylkestingspolitikerne i Nordlands opplevelse av mangel på regionalt sjølstyre er representativt for fylkespolitikere generelt. Frihet er nemlig en forutsetning for ansvar. Bare hvis man har frihet til å velge, kan man gjøres ansvarlig for sine handlinger. Om man påtvinges bestemte valg, kan man ikke uten videre ansvarliggjøres for resultatene. Hvis en fylkesregjering må gå som følge av vedtak som de ikke har kontroll over selv, blir resultatet at man retter baker for smed. Det avtroppende fylkesrådet blir syndebukk for politiske vedtak tatt andre steder. Derfor er fylkeskommunalt handlingsrom og autonomi en avgjørende forutsetning for at vi skal kunne ansvarliggjøre fylkesregjeringen. Nå vil autonomien varierer fra sektor til sektor. I kultur og regionalpolitikken er det mer handlingsrom enn i skolesektoren. Det er imidlertid i videregående opplæring at aktiviteten er stor. Etter helsereformen, utgjør videregående opplæring 49% av fylkeskommunens utgifter, mens kultur utgjør 4% og næring 3%. Det er altså en viss frihet til å utøve regional politikk og å vise regionalt lederskap, men dette er på områder som relativt sett er små. De store sektorene som utdanning og samferdsel er i stor grad styrt innenfor nasjonale rammer, som gir fylkespolitikerne begrenset handlingsrom. Hva får dette å si for evalueringa av det parlamentariske styringssystemet? En sentral tanke i demokratisk teori er at velgerne kan felle en dom over makthaverne ved å bruk av stemmeseddelen. På valgdagen skjer det en evaluering av den politikk som har vært ført, som får konsekvenser for sammensetningen av de styrende organer. En viktig forutsetning for at folkets dom skal være rettferdig er imidlertid at politikerne på valg virkelig har hatt muligheter for å styre politikken. Hvis fylkespolitikerne har så lite autonomi som de hevder, blir velgernes dom problematisk. Er det fylkespolitikken som evalueres, eller er det den nasjonale politikken? Hvis fylkeskommunen i stor grad er et eksepdisjonsorgan for statlig politikk, risikerer vi at velgerne straffer og belønner fylkestingspolitikere for en politikk som er utformet nasjonalt. Det problematiske med dette forsterkes av at nasjonal politikk og politikere har en dominerende plass i kommune og fylkestingsvalgene. Dermed kan vi risikere at parlamentarisk styring på fylkesnivå bidrar til å ansvarliggjøre politikere som egentlig har liten innflytelse på politikkutformingen. Man risikerer at parlamentarismen øker illusjonen om at fylkespolitikken styres regionalt. Man risikerer også at vinnere og tapere i fylkestingsvalgene ikke har gjort seg fortjent til den dom som velgerne måtte finne det for godt å felle. På sikt kan dette svekke mulighetene for å få politikere til å engasjere seg i fylkespolitikken. Dette kan igjen svekke interessen for fylkespolitikk generelt. En logisk følge av å innføre parlamentarisme må være et krav om større fylkeskommunalt sjølstyre. Hvis friheten fortsatt blir liten i fremtiden, er det tvilsomt om parlamentarisk styring er et adekvat styringsprinsipp. 10

11 4.2 Om å styrke den folkevalgte styring Tolkning: Målet om å styrke den folkevalgte styringen er en rendyrket demokratimålsetting. Det er fylkestinget som skal styre, ikke ledere i administrasjonen, korporative organ, lobbyister, journalister eller andre som har innflytelse på fylkeskommunale beslutninger. Innføring av parlamentarismen i Norge handlet om å samle All makt i denne sal. Regjeringen er helt avhengig av støtte fra parlamentet, som til syvende og sist sitter med virkemidlene til å avgjøre dens skjebne. I utgangspunktet skulle man forvente at parlamentarisk styring ville styrke den folkevalgte styringen fordi politikere, representert ved fylkesrådet, overtar styringen med administrasjon. Fylkesrådet, ikke administrasjonssjefen, fremmer sakene for fylkestinget, og det er også fylkesrådet som står ansvarlig for iverksetting av politikken. Parlamentarisme innebærer at politikerne tar kommandoen. De overtar roret og administrasjonen politiseres. Ønsker man sterkere folkevalgt styring, synes innføring av parlamentarisme å være en fornuftig strategi. Drøfting: I praksis er politisk styring av administrasjonen ikke like enkelt å få til. Selv om det formelt er fylkesrådet som tar styringen over initiativ og iverksetting i fylkeskommunen når parlamentarisme innføres, så kan det vise seg å være vanskelig å utøve denne makten i praksis. En grunn til dette er at det er kompetanseforskjeller mellom den administrative og den politiske ledelsen. (Da T. Bratteli troppet på som finansminister sa han i tiltredelsestalen at det bare var to jobber han var kvalifisert for i departementet, nemlig statsrådposten og vaktmesterstillingen). En administrativ toppleder har vanligvis lang formell utdanning på sitt saksfelt, mens politikeren ofte er amatør. Administrativt ansatte sitter gjerne permanent i stillingen, mens politikere kommer og går. Dessuten har administrasjonssjefen en stab av lojale støttespillere under seg. Dette gjør at det ikke uten videre er lett for en politiker å ta over kommandoen fra de administrative topplederne. Er det fylkesråden som styrer etatssjefen eller er det omvendt? Dette spørsmålet er det vanskelig å få forskningsmessig svar på. Fylkesrådene mener at de har styringen, og administrasjonssjefene vil være svært forsiktig med å hevde at det i praksis er de som har makta, selv om det kanskje forholder seg slik. Her dreier det seg om enkeltpersoners ambisjoner og evner til å sette sin vilje igjennom. I et intervju formulerte Gudmund Hernes det slik: Det finnes to slags statsråder. Den ene typen kommer forsiktig og spør. Hva er min politikk, hva skal jeg mene, hva skal jeg si, hvordan skal jeg svare? Den andre sier Her er min politikk, dette vil jeg utvikle, her er marsjordrene, mobiliser troppene! (Prosa nr :9). Det er ingen tilfeldighet at den populære fjernsynsserien Ja vel Hr. Statsråd ble laget i Storbritannia, parlamentarismens arnested. Det skal mye vilje og evne til for å styre et administrativt system som ikke bare har fagekspertise og store ressurser, men som også har tradisjonsforankrede normer som styrer beslutningsadferden. Her kan det også skje en utvikling over tid i samspillet mellom fylkesråden og de administrative lederne. En mulighet er at fylkesråden etter hvert fester et praktisk grep og gradvis tar styringen. En annen mulighet er at sosialiseringen går andre veien. Fylkesråden blir for svak i forhold til det administrative systemet. I stedet for at fylkesråden gir retning og valør til administrasjonen, kan 11

12 administrasjonen komme til å styre politikken fordi de sosialiserer fylkesråden inn i sin måte å tenke på. Hvem som egentlig styrer hvem vil vi ikke komme til bunns i. Sannsynligvis vil dette variere fra sak til sak og avhenge av personkjemi og personlige egenskaper både hos fylkesråden og den administrative leder. Hva mener så fylkestingspolitikerne om hvem som har makten, administrasjonen eller de selv? Tabell 4: Påstand: Fylkespolitikerne har liten reel makt: Det er den fylkeskommunale administrasjon som bestemmer det meste. Prosent. Helt uenig Delvis uenig Verken enig Delvis enig Helt enig Totalt el. uenig I tabell 4 ser vi at et flertall på 54% er helt eller delvis uenig i at det er den fylkeskommunale administrasjon som bestemmer det meste. Dette kan tolkes som en indikasjon på at de folkevalgte har klar styring. Det er imidlertid verdt å merke seg at så mange som 34% er enig eller delvis enig i påstanden. Hvis vi tar utgangspunkt i at politikerne kan ha en tendens til å overvurdere sin egen innflytelse, kan tabell 4 kanskje tolkes slik at foruroligende mange synes at de overstyres av administrasjonen. I tabell 5, har vi imidlertid sett på politikernes oppfatninger av egen innflytelse på sentraladministrasjonen. Som vi ser er det flere som svarer meget stor og stor enn meget liten og liten. Tabell 5: Vurdering av egen innflytelse på sentraladministrasjonens beslutninger. Prosent. Meget liten Liten Middels Stor Meget stor Totalt N = 42 I fortsettelsen skal vi se på hvilke institusjoner som fylkestingspolitikerne mener har innflytelse. Med utgangspunkt i ideen om å styrke den folkevalgte styringen, kan det være interessant å analysere de folkevalgtes egne vurderinger av fordelingen av innflytelse. For å sette vurderingene fra fylkestingspolitikerne i relieff, skal vi sammenligne med svarene fra politikerne i bystyret i Oslo. Tabell 6: Politikernes vurdering av innflytelsen til ulike instanser. Prosentandel som synes at ulike instanser har stor/meget stor innflytelse over beslutninger i politikken i Nordland og Oslo. (Ordnet suksessivt med utgangspunkt i Nordland). N = i Nordland N = i Oslo Nordland (2002) Oslo (1998) Fylkesrådet/byrådet Fylkestinget/bystyret Komiteene Media Egen partigruppe Sentraladministrasjonen Etater/institusjoner Fylkesordfører/ordfører Ansattes organisasjoner

13 Fylkestingspolitikerne har rangert fylkesrådet på topp når det gjelder innflytelse. Dette er som forventet når man vet at fylkesrådet har støtte fra 36 av fylkestingets 53 representanter. Med 68% av representantene i fylkestinget i ryggen, sitter fylkesrådet trygt. Sammenligner vi med Oslo, så ser vi at byrådet her vurderes å ha relativt mindre innflytelse. Forklaringen på dette er at byrådet i Oslo i 1998 bare hadde støtte av et mindretall i byrådet. Fylkestingspolitikerne mener også at Fylkestinget har stor innflytelse. Dette er positivt hvis vi tar utgangspunkt i det parlamentariske hovedprinsipp om at makta skal ligge i den folkevalgte forsamlingen. Det kan også være en indikasjon på at fylkestingsrepresentantene ikke føler seg overstyrt av fylkesrådet. Bystyret i Oslo ser imidlertid ut til å ha relativt mer makt enn fylkestinget i Nordland. Dette kan igjen forklares med at man hadde mindretallsbyråd i Oslo i 1998, mens man har flertallsråd i Nordland fylkeskommune. En annen viktig forklaring er at bystyret i Oslo møtes langt hyppigere enn fylkestinget i Nordland. Mens bystyret møtes 15 ganger årlig, møtes fylkestinget i Nordland bare 5 ganger. Når vi sammenligner innflytelsen til komiteene i fylkestinget i Nordland og bystyret i Oslo, finner vi en kraftig forskjell. I Oslo rangeres bystyrekomiteene som det viktigste organet for politisk innflytelse, mens bare et knapt flertall i fylkestinget i Nordland mener at komiteene har stor eller meget stor innflytelse. En viktig forklaring er sannsynligvis at komiteene i Oslo møtes langt oftere enn i Nordland fylkeskommune. I Oslo er det 15 komitémøter i året, mens det i Nordland er 5 (i 2002). Årsaken til den lave møtefrekvensen i komitéarbeidet i Nordland har sammenheng med avstander og kostnader. Det er dyrt og tungvint å samle komiteene, og komitémøtene legges derfor til fylkestingssamlingene. Fylkestingskomiteene er åpne, i motsetning til bystyrekomiteene i Oslo. Dette kan gjøre at fylketstingskomiteene blir mindre egnet som arenaer for reelle drøftelser enn bystyrekomiteene. I en sammenligning med Bergen, Trondheim og Stavanger, som hadde formannskapsmodeller, med komiteer med beslutningsmyndighet, viste det seg faktisk at bystyrekomiteene i Oslo ble vurdert som viktigere maktorganer enn disse (Hagen 1999:54). Forklaringen var at komiteene er viktige sonderingsorganer i Oslo. Det er en generell erfaring fra parlamentariske systemer at komiteene står sterkt. Mens de åpne forhandlingene i parlamentet ofte preges av symbolproduksjon, er komiteene de arenaer der det politiske håndtverket gjøres. Parliamentary cambers are for talking, committees are for working (Heywood 2002:323). Innflytelsen til media blir av fylkestingsrepresentantene vurdert som større enn både egen partigruppe, administrasjonen, fylkesordføreren og de ansattes organisasjoner. Dette er verdt å merke seg. Fylkestingspolitikerne opplever altså at media har stor makt. Dette innebærer ikke at media driver politikk i betydningen at de er høyre- eller venstrevridde. I stedet kan vi si at fylkespolitikken blir mediavridd (Hernes 1978). Gjennom utvalget av saker som journalistene velger å skrive om og måten sakene blir vinklet, har de definisjonsmakt. De påvirker offentlighetens oppfatninger om hva som er viktige saker og hvordan disse sakene skal fortolkes. Et eksempel kan være spørsmålet om utbygging av videregående skole på Fauske. Fylkesråden, som er valgt fra Fauske, valgte å redusere utbyggingen av Fauske videregående skole til fordel for en større satsing på skolen i Bodø, der det lenge har vært overfylt. I lokalavisa Nordland fremstilles dette som et svik mot Fauske kommune. Fylkesråden selv opplevde beslutningen som svært elevvennlig og ansvarlig. Han hadde nettopp opptrådt som ansvarlig fylkespolitiker, men blir i media fremstilt som en som svikter sin hjemkommune. Når det gjelder administrasjonen, de enkelte etater og institusjoner og de ansattes organisasjoner, så er det et mindretall av fylkestingspolitikerne som tillegger dem svært stor 13

14 eller stor innflytelse på fylkespolitikken. Dette indikerer at politikerne, ikke administrasjonen og fagforeningene styrer beslutningsprosessene i Nordland. Hvis dette er tilfelle, så kan man hevde at det er de folkevalgte som holder rorpinnen i Nordland fylkeskommune. Tabell 3 underbygger bildet av at den folkevalgte styringen står sterkt i den parlamentariske styringsmodellen i Nordland i og med at fylkesrådet, fylkestinget og fylkestingskomiteene er de institusjoner som rangeres øverst på lista over maktorganer. 4.3 Om å tydeliggjøre skillelinjene i politikken Tolkning: En av de vanligste forventningene til å innføre parlamentarisk styring har vært at dette skulle bidra til å tydeliggjøre skillelinjene i politikken. Hvorfor er dette et mål? Er det ikke mer enn nok uenighet i politikken? Burde vi ikke heller arbeide for å få en mer konsensuspreget politikk? Den konsensus som utvikles med formannskapsmodellen er på mange måter positiv. Siden alle partier er representert i de politiske underutvalgene, utvikler det seg ofte en felles forståelse blant politikerne om hva som bør gjøres til beste for regionen. Politikerne tar et felles ansvar for å finne fram til gode løsninger relativt uavhengig av partifarge. Deltakelse i felles utvalg, komiteer og styrer skaper over tid en viss integrasjon mellom partiblokkene. Dette er helt i tråd med et ideal om at politikk dreier seg om å skape enighet gjennom dialog mellom parter som i utgangspunktet kan stå langt fra hverandre. Det problematiske med denne tendensen til konsensusbygging er at forskjellene i politikken lett blir visket ut. For velgerne kan det bli utydelig hva de ulike politiske grupperingene står for. Dette kan svekke interessen for deltakelse i politisk aktivitet som for eksempel valg. Vi har innledningsvis sett at interessen for å stemme ved fylkestingsvalgene er lav og synkende. Ved å innføre parlamentarisme håper man å få fram forskjellene i politikken, noe som kan virke aktiviserende på debatten i fylkestinget, mer omtale i media, økt interesse for politikk i befolkningen og følgelig økt oppslutning om valg. Drøfting: Det er de politiske partiene som konstituerer skillelinjene i Norsk politikk, både nasjonalt, regionalt og lokalt. Selv om det forekommer innslag av lister som ikke er forankret i politiske partier, så er dette unntaket som bekrefter regelen. I kommunestyrene er godt over 90% av kommunestyremedlemmene valgt på partilister (Offerdal & Ringkjøb 2002). I Stortinget har slike ikke-partilister vært uvanlige. Aunelista er et sjeldent eksempel. I Nordland fylkeskommune har det vært innslag av aksjonslister. I perioden ble det for eksempel valgt en representant for sykehussaken i fylkestinget i Nordland. I dagens fylkesting er det imidlertid bare partipolitiske lister. Hovedregelen er at det er de landsdekkende partiene, og bare de, som stiller lister ved fylkestingsvalg. Det er altså forskjellene mellom nasjonale partier som opprettholder skillelinjene i fylkespolitikken. De politiske partiene representerer ulike pakker av verdier, interesser og perspektiver som gir føringer på hvilke problemer som fokuseres og hvilke løsninger som anbefales. Kort sagt, partiene representerer konkurrerende ideologier og samfunnsmodeller. Et hovedproblem med partiene er at aktiviteten og medlemstallene har vært sterkt dalende de siste ti årene. Velgernes lojalitet til partiene er også blitt svekket (Aardal 1999). Partiene som forvaltere av ulike ideologiske alternativer er heller ikke så synlige som før. Sett på bakgrunnen av at både kommuner og fylkeskommuner har blitt stadig viktigere som leverandører av velferdsgoder til befolkningen er dette problematisk. Det er paradoksalt at 14

15 partiene svekkes samtidig som politikerne har fått en viktigere rolle som ledere i kommuner og fylkeskommuner (Offerdal & Ringkjøb 2003:113). Spørsmålet som reiser seg med dette som bakgrunn er om den formelle organiseringen av politikken har noen innvirkning på de partipolitiske skillelinjene. Vil innføring av fylkeskommunal parlamentarisme bidra til å synliggjøre de politiske forskjellene og dermed til å aktivere borgerne? Svaret på dette vil vi få over tid i form av oppslutning om fylkestingsvalg, rekruttering til fylkespartiene, debatt om fylkespolitikken i media osv. De eksterne og langsiktige effektene av fylkeskommunal parlamentarisme kan vi dermed si lite om nå. Det er imidlertid mulig å si noe om de interne effektene for fylkestinget og fylkesrådet og forholdet mellom disse maktsentraene. Fylkesrådet i Nordland støttes av en usedvanlig brei koalisjon bestående av SV, AP, SP, KrF, og V. Med 68% av representantene i ryggen er fylkesrådet faktisk større enn nødvendig for å danne et flertall. Dette er uvanlig, og man assosierer slike utvidede koalisjoner med kriser slik som samlingsregjeringen i Norge i årene etter 2. verdenskrig. Det er tre grunner til at man vanligvis unngår å bygge større koalisjoner enn man behøver. For det første er det lettere å holde regjeringen samlet, dess færre partigrupper som er med. Statsminister Borten brukte en slående metafor om dette, nemlig at det er vanskelig å bære staur. Dess flere staur, dess vanskeligere blir det. Den store koalisjonen innebærer at vi har vært nødt til å ta noen kamper internt (Gruppeleder). For å holde koalisjonen samlet fordres det mye møteaktivitet og koordinering. Fylkesrådet møtes ukentlig. Det er også møte mellom gruppelederne i posisjon og fylkesrådet hver uke. I tillegg møtes gruppelederne i fylkestinget annen hver uke. For å fremstå samlet utad, må den interne uenigheten mellom partiene i posisjon holdes skjult for opposisjonen og offentligheten. For det andre blir det vanskelig for en storkoalisjon å profilere en bestemt politisk linje ovenfor borgerne. Forhandlingene innad mellom regjeringspartiene blir preget av kompromisser, og vi nærmer oss de problemer man har med styringsmodeller basert på formannskap. Tiltredelseserklæringen til fylkesrådet fra oktober 1999 er med sine runde formuleringer en god illustrasjon på dette. Med unntak av noen avsnitt om at koalisjonen er for fylkeskommunen og imot privatisering og fritt skolevalg er det vanskelig å finne noen markert profil i dokumentet. For det tredje deler man vanligvis ikke makten på flere enn man må, ut fra ønsket om å maksimere egen innflytelse. This theory suggests that if parties are seeking office to capture a fixed quantity of portfolios, they will form coalitions that winn without including any members unneccessary to the government`s majority, thereby ensuring that individual members of the coalition obtain the maximum possible office benefits (Martin & Stevenson 2001:34). En årsak til at man dannet en brei samlingsregjering er i følge noen av de sentrale arkitektene usikkerheten om hvordan fylkesparlamentarismen ville fungere. For å sikre stabiliteten til det første fylkesrådet ville man ha størst mulig støtte i fylkestinget. I tiltredelseserklæringen heter det: De samarbeidende partiene har et solid fundament med om lag 2/3-flertall, noe som kan være en fordel når en ny styringsform nå skal innarbeides. En annen årsak som ble trukket fram er at mellompartiene hadde lang tradisjon på å operere som en blokk. AP og SV hadde 15

16 også positive erfaringer med samarbeid. Da AP ble invitert med i regjeringsforhandlingene, ønsket de sterkt å ha med SV. Storkoalisjonen kan altså tolkes som et uttrykk for at man for det første ønsket et sterkt fylkesråd i innkjøringsfasen og for det andre at man ønsket å vedlikeholde politiske allianser som man hadde høstet gode erfaringer med. Et uttrykk for hvor sterkt fylkesrådet står er at det i skrivende stund bare en gang på 2 1/2 år har blitt konfrontert med et mistillitsforslag. Det skjedde sommeren 2002, da Fr.p. fremmet mistillit på en sak om overskridelser av budsjettet. Forslaget fikk bare Fr.p`s stemmer, og falt. Skillelinjene mellom posisjon og opposisjon i fylkestinget uttrykker et reelt politisk skille i fylkespolitikken. Dette kommer for eksempel til uttrykk i synet på fylkeskommunens fremtidige eksistens. De to største opposisjonspartiene, FrP og H, har programfestet å nedlegge fylkeskommunen, mens alle partiene bak fylkesrådet ønsker å opprettholde et politisk styrt mellomnivå. FrP og H ønsker også en større grad av privatisering enn partiene som støtter fylkesrådet. Den konkrete utforminga av parlamentarismen i Nordland fylkeskommune bidrar til å tydeliggjøre en politisk skillelinje som er reell og som kan knyttes til den tradisjonelle høyre-venstre dimensjonen i politikken. Parlamentarisme gjør en skillelinje tydelig, nemlig den mellom posisjon og opposisjon. Når så mange som 66% av fylkestingets medlemmer mener at parlamentarisme har bidratt til å tydeliggjøre skillelinjene i fylkespolitikken, så må det være denne skillelinjen de har i tankene. Storkoalisjonen bidrar imidlertid til å gjøre forskjellene på partiene bak rådet lite synlig i offentligheten. Det ligger i sakens natur at uenigheten mellom partiene i posisjon må dempes så mye som mulig når man har et ønske om å beholde kontrollen med fylkesrådet. Opposisjonen kan mye lettere profilere seg partipolitisk. Dermed kan vi konkludere med at parlamentarisme aksentuerer en skillelinje, men ellers ikke bidrar til å synliggjøre det mangfold av skillelinjer vi finner mellom partiene. På bakgrunn av dette er det hevdet at et ekte parlamentarisk system fordrer et valgsystem som favoriserer to store partier, slik det tradisjonelt har vært i Storbritannia (Rasch 2000). Et valgsystem basert på proporsjonalitet og en lav sperregrense bidrar til å fremme et flerpartisystem som vanskeliggjør parlamentarisme. Blant annet bidrar dette til mindretallsog koalisjonsregjeringer slik vi har hatt det på nasjonalt plan de siste tiårene. Velgerne blir heller ikke stilt ovenfor to klare alternativer, men en rekke partier som etter valget forhandler seg frem til en ny regjering. Med utgangspunkt i at det er politiske partier som konstituerer skillelinjene i fylkespolitikken blir spørsmålet om rommet for partipolitikk er stort nok på dette nivået. Er det tilstrekkelig mange saker i fylkestinget som partiprogrammene har løsninger på til at partitilhørighet er relevant? I en rekke fylkespolitiske saker har politisk ideologi liten betydning. Mesteparten av sakene i fylkestinget har lite med ideologi å gjøre. I saker der du har store ideologiske skiller har de utenrikspolitisk karakter (Fylkespolitiker i Nordland). Hvis dette er riktig, er ikke partipolitikken og partiprogrammene rettesnor for representantenes stillingstaken i fylkespolitikken. Partiene fungerer heller som valgkampmaskiner, der man har rutiner for å lage programmer, nominere kandidater og stille lister. De er nærmest uten konkurranse fra aksjonsgrupper og lokalsamfunn, som også har anledning til å stille lister. Når kandidatene er valgt inn i fylkestinget er det ikke parti- eller lokalpolitikeren som dominerer, men fylkespolitikeren. Hva er så en fylkespolitiker? En SVer i Oslo skiller seg fra en en SVer i Nordland. SVere i Oslo er for eksempel veldig miljøbevisste og tar internasjonale avtaler som for eksempel Kyoto veldig alvorlig. I 16