Fylkestinget slutter seg til høringsuttalelsen, som den framgår av saksutredningen.

Transkript

1 Saknr. 10/570-4 Ark.nr. 040 &00 Saksbehandler: Øyvind Hartvedt HØRING - ENDRINGER I KOMMUNELOVEN Fylkesrådets innstilling til vedtak: Fylkestinget slutter seg til høringsuttalelsen, som den framgår av saksutredningen. Utrykte vedlegg: -Høyringsnotat om endringar i kommunelova Hamar, Siv Tørudbakken Fylkesrådsleder

2 S A K S U T R E D N I N G: HØRING - ENDRINGER I KOMMUNELOVEN Innledning Kommunal og regionaldepartementet har sendt på høring et notat med forslag til fire endringer i kommuneloven. Tre av forslagene er en oppfølgning av stortingets behandling av St.mld 33 ( ), Eit sterkt lokaldemokrati. I tillegg er det med et forslag som Oslo kommune har tatt initiativ til om å ha en alternativ måte å danne kommune-/ fylkesråd. I korthet er forslagene som følger: 1. forslag om å lovfeste at det er nødvendig med kvalifisert flertall for å endre tallet på kommunestyrerepresentanter i en kommune 2. forslag om å lovfeste at kommunestyret i hver valgperiode skal vedta nytt delegasjonsreglement i kommunen 3. forslag om å lovfeste at det som hovedregel skal være politisk innstilling i saker som folkevalgte organ behandler, men at kommunestyret kan gjøre unntak fra hovedregelen. 4. forslag om å lovfeste en alternativ måte å etablere kommune/ fylkesråd i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styringsform, ved at ordføreren, når den parlamentariske situasjonen tilsier det, på vegne av kommunestyret eller fylkestinget har plikt til å gi en rådslederkandidat i oppdrag å etablere nytt råd (utpeking). Utredning Fylkesrådet uttaler seg i det følgende om hvert av forslagene. 1. Forslag om å lovfeste at det er nødvendig med kvalifisert flertal for å endre tallet på kommunestyrerepresentanter i en kommune Det er kommunelovens 7 som regulere antallet kommunestyrerepresentanter, og kommunestyret størrelse skal avpasses antall innbyggere i kommunen. Bakgrunnen for dette forslaget er en bekymring for at det over en periode har vært en nedgang på antall kommunestyrerepresentanter med 15 % over en 12 årsperiode fra 1991 til Det pekes også på at det siden 70-tallet har skjedd en betydelig endring av antall politiske fagnemnder, som har bidratt til at behovet for lokalpolitikere har gått ned. Lokaldemokratikommisjonen løfter dette fram som en svekkelse av lokaldemokratiet, og at det er viktig å ha tiltak for å motvirke en slik tendens. Fylkesrådet er i prinsippet enig i at det er viktig å ha et visst nivå på antall aktive lokalpolitikere for å sikre et levende lokaldemokrati. Samtidig er det slik at det er det enkelte kommunestyre selv som best ser hvor mange personer det er mulig å gi meningsfulle oppgaver i kommunestyret. Dagens situasjon er et resultat av hvordan kommunene selv vurdere dette. Når staten mener at det er en utvikling i gal retning blir spørsmålet om hvorvidt botemiddelet er å gjøre terskelen for endring høyere, eller om det er andre tiltak som er mer

3 egnet. Sett fra fylkesrådets side, vil en alternativ måte å gjøre det på, være at staten reduserer handlingsrommet for kommunestyret, ved å heve minstenivået til antall kommunestyremedlemmer. Fylkesrådet mener at dette er et mer redelig tiltak, siden staten har et ønske om å justere den kursen kommunene er på i dag. Å gjøre terskelen høyere for kommunestyret, blir en måte å skyve ansvaret for å gjennomføre statens vilje over på kommunene. 2. Forslag om å lovfeste at kommunestyret i hver valgperiode skal vedta nytt delegasjonsreglement i kommunen Etter kommuneloven 6 er kommunestyret det øverste kommunale organet. Det gjør vedtak på vegne av kommunen dersom ikke noe annet følger av lov eller delegasjonsvedtak. Kommunestyret kan delegere både i form av et generelt reglement og i konkrete enkeltsaker. Den omfattende saksmengda kommunene har, og de mange beslutninger en kommune må treffe, tilsier at alle kommunestyre må vedta et delegasjonsreglement. Delegasjon er et omfattende regelverk, som det ikke blir redegjort mere for i denne saken. Bakgrunnen for forslaget om at det skal gjøres vedtak i hver valgperiode om delgasjonsreglement, er drøftet i lokaldemokratimeldinga, hvor det står: Meininga med ein slik regel skal vera at kommunestyret skal ha plikt til å vurdera rolla si overfor administrasjonen og kva oppgåver kommunestyret skal ha. Kommuneloven slik ho er i dag hindrar ikkje kommunestyret å gjera dette. Departementet meiner likevel at det bør innførast ei slik plikt. Dette vil gjera at kommunestyret får drøfta sitt tilhøve til administrasjonen og kva saker kommunestyret bør behandla. Utgangspunktet for drøftinga er at kommunestyret har ansvaret for alle saker som kommunen behandlar. Derfor må kommunestyret ha eit medvite forhold til kva saker og avgjerder det delegerer til administrasjonen og andre organ. Delegasjonsvedtaket må vurderast med eit friskt blikk. Vidare heiter det i meldinga, s. 101: Ei drøfting av delegasjonsvedtak kan handla om kva detaljeringsgrad kommunestyret skal leggja seg på i forhold til kva saker det vil handtera, arbeidsformene i kommunestyret, møtefrekvens, ordføraren si rolle og politikarane si ombodsrolle. Ombodsrolla vil typisk verta påverka av sakene som kommunestyret aktivt vel å ha direkte innverknad på. I den grad kommunestyrerepresentantane må ta stilling til saker som handler konkret om organisering og utforming av tenester innbyggjarane mottek, vil dei også truleg ha betre føresetnader for å dyrka ombodsrolla enn når dei utelukkande skal ta stilling til overordna budsjettfordeling og planprinsipp. Debatten i samband med eit slikt delegasjonsvedtak vil også gjera kommunestyret meir medvite om rolla si som styringsorgan i kommunen. Fylkesrådet støtter dette forslaget, og slutter seg også til den argumetasjonen som anføres i notatet. Det neste spørsmålet som reises er når et slikt vedtak skal gjøres. Departementet ønsker synspunkter på dette i høringsrunden. Sett fra fylkesrådets side, må loven sette en frist for når delegasjonsreglementet skal behandles. Det er også viktig å ha en slik gjennomgang tidlig i perioden. Samtidig er det også viktig at kommunestyret har fått satt seg litt, før de skal behandle et slikt forslag. Fylkesrådet vil derfor anbefale at det settes en frist om at det skal behandles innen 1. juli i det første hele året av valgperioden. 3. Forslag om å lovfeste at det som hovedregel skal være politisk innstilling i saker som folkevalde organ behandler, men at kommunestyret kan gjøre unntak frå hovedregelen.

4 I lokaldemokratimeldinga heter det blant annet om forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen, s. 107: Det har det siste tiåret skjedd ei utvikling der mange kommunestyre har valt å overlata ei rekkje saker til administrasjonen å ta stilling til. Mange politikarar opplever også å ha svak innverknad i mange saker fordi dei kjem seint inn i sakshandsaminga. Kommuneloven har ingen generell regel om innstillingsrett eller -plikt, verken for administrasjonssjefen, ordføreren eller et politisk organ. Men kommuneloven har regler om formannskapet sin plikt til å gi innstilling til kommunestyret til årsbudsjett ( 45 nr. 2), til økonomiplan ( 44 nr. 6) og til årsregnskapet ( 48 nr. 3). Siden det er få bestemmelser som eksplisitt gir et organ innstillingsrett, har kommunestyret selv et stort handlingsrom når det gjelder å bestemme hven som skal innstille i saker. Administrasjonssjefen har etter 23 nr. 2 plikt til å sørge for at saker som skal legges fram for folkevalgte organ, er forsvarlig utredet. Bestemmelsen gir likevel ikke administrasjonssjefen rett eller plikt til å gi innstilling som ledd i saksforeberedelsen. Det følgjr av kommunelova 32 nr. 2 at det er lederen av et folkevalgt organ som setter opp sakliste for det enkelte møte. Det er altså lederen av organet som endelig godkjenner om en sak kommer på saklista. En mulig ordning er derfor at lederen av organet formulerer innstilling når administrasjonssjefen overleverer ei ferdig utredet sak. Det er opp til kommunestyret å fastsette nærmee hvilke funksjoner som skal legges til administrasjonssjefen, for eksempel om administrasjonssjefen skal innstille i saker som blir lagt fram for folkevalgte organ. Dersom kommunestyret ikke har bestemt noe særskilt om innstillingsrett, er det nok i praksis vanlig at administrasjonssjefen innstiller som en del av saksforberedelsen. Når det gjelder tiltak i form av lovendringer, vurderte departementet tre alternativ: Alternativ nr. 1 er å holde fast ved gjeldende rett, men synliggjøre dette gjennom at prinsippet om at kommunestyret sjelv avgjør kven som skal innstille i saker, kjem direkte fram i lova. Alternativ nr. 2 er at kommunestyret sjølv blir pålagt å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet. I det ligg det at kommunestyret må ta stilling til om det skal vere innstilling i saker som blir handsama av kommunestyret og andre folkevalde organ, og i så fall kven det er som skal stå for innstillinga. Alternativ nr. 3 er å lovfeste politisk innstilling. Dette kan til dømes gjennomførast ved å la ordføraren innstille til vedtak i saker som skal handsamast i kommunestyret. Eit alternativ kan vere å gi denne funksjonen til kommunestyrekomitear. Formålet med dette forslaget er mellom anna å invitere til politisk debatt i større grad. Sett fra fylkesrådets side vil departementets forslag til ny hovedregel, om at det skal være politisk innstilling til folkevalget organ, bli en modifisert form for parlamentarisme. Det kan som departementet argumenterer for, bli en bedre synliggjøring av det politiske nivået ved at det er en politiker som innstiller. Men det vil ikke med en slik modell være mulig for den som skal innstille å ha særlig mer påvirkning på utarbeidelsen av saken, enn hvis det er administrasjonssjefen som innstiller til politiske organ. Fylkesrådet mener at forslaget om å lovfeste at det skal være politisk innstilling til saker, vil svekke synligheten av de faglige avveininger som en administrasjonssjef har gjort i saken, og som det er viktig at kommer fram. Fylkesrådet er også skeptisk til å innføre en modell som vi oppfatter å være noe mellom formannskapsmodell og parlamentarisme. Det er viktig å gjøre skillet mellom de to modellene tydelig. En mellomløsning kan også føre til en del uheldige spillsituasjoner, der det innad i administrasjonen kan bli vanskelig for administrasjonssjefen å vise hvem som bestemmer i administrasjonen. Kommuner og fylkeskommuner

5 trenger ledelse som har myndighet til å lede, og å gjøre avveininger mellom ulike interesser i kommuneadministrasjonen. Fylkesrådet vil ikke anbefale at hovedregelen skal være politisk innstilling, men at deg godt kan tydeliggjøres at dette er et alternativ som kan brukes. 4. Ny ordning om etablering av fylkesråd og kommuneråd i fylke og kommuner med parlamentarisk styringsform I tråd med kommuneloven skal kommunestyret selv opprette et kommuneråd som den øverste ledelse av kommuneadministrasjonen, jf. 19 i kommunelova. Etter gjeldende rett blir rådet dannet ved at det blir valgt av kommunestyret, jf. kommuneloven 19 nr Fra 2003 har Oslo kommune, med hjemel i forskrift om vedtekter for byrådsdannelser i Oslo kommune av nr. 1770, praktisert følgende forsøk: Når den parlamentariske situasjonen i bystyret tilsier det, har ordføreren på vegne av bystyret plikt til å gi en byrådslederkandidat i oppdrag å danne nytt byråd. Det kan dreie seg om den parlamentariske situasjonen etter et valg, men òg om situasjoner som oppstår i perioden kommunestyret er valgt for. Ordføreren peker ut den byrådslederkandidaten som ordføreren etter politiske sonderinger tror kan samle størst mulig oppslutning i bystyret for byrådet sitt. Byrådslederen utnevner selv medlemmene av byrådet. Et byråd fratrer som følgje av at byrådslederen vedtar det, eller som følge av at bystyret har vedtatt mistillit. Dersom byrådslederen selv fratrer, skal hele byrådet fratre. Ved skifte av byråd blir det gamle byrådet sittende til det nye har konstituert seg. Oslo kommune sitt forsøk, bygde på tre hovedpunkter. For det første ønsket de å tilpasse reglene for kommunal parlamentarisme til den nasjonale parlamentariske modellen og dermed rendyrke den parlamentariske modellen på kommunenivå. For det andre viser kommunen til at reglene i kommuneloven for valg av byråd kan åpne for taktikkeri, skinnavstemninger, passive flertal og ustabile politiske allianser. Slike forhold var regelmessig oppe til debatt i Oslo bystyre, og det var usikkert om hvordan reglene var å forstå, før forsøket ble vedtatt. For det tredje var det et ønske om å klargjøre og styrke ordførerrollen, gjennom å gi ordføreren oppgaver som ligner den stortingspresidenten har i forbindelse med et regjeringsskifte. Det er gjennomført en evaluering av ordningen i Oslo, og det er redegjort for den i høringsnotatet fra KRD. Konklusjonen er at forsøket i Oslo har gitt ordføreren en noe mer framtredende rolle i forbindelse med etablering av nytt byråd, videre har byrådslederen fått en styrket posisjon fordi han peker ut de øvrige medlemmene i rådet, og forsøket har gitt et mer styringsdyktig byråd. Fylkesrådet viser til høringsnotatet for en mer fyldig gjennomgang. Fylkesrådet ser at erfaringen i Oslo har vært positiv, og at det er gode grunner for å gjøre forsøket til Oslo til en generell mulighet. Erfaringen fra Hedmark er at dagens ordning fungerer her, og at det ikke vil være noe ønske fra fylkesrådet å legg opp til en annen modell for valg av fylkesråd. Det er derfor viktig at det er opp til det enkelte kommunestyre eller fylkesting å velge hvilken modell som skal brukes.

6