Planfaglig netteverk Grimstad, 13. november Advokat Jan Gudmund Aanerud

Transkript

1 Reguleringsbeste emmelser Planfaglig netteverk Grimstad, 13. november 2014 Advokat Jan Gudmund Aanerud 1

2 Oversikt 1. Generelt om reguleringsplanerr 2. Nærmere om planbestemmelser 3. Tolkning av planbestemmelser 4. Omtvistede planbestemmelser 2

3 3.1 Tolkningsplikt SOM Eiendommen er regulert til byggeområde ved reguleringsplan Y. Det er i pkt. 3.2 annet punktum gitt slik bestemmelse om terrengtilpasning: «Sokkelhøyde skal ikke overstige 70 cm over laveste del av bakken.» Slik jeg forstår denne bestemmelsen, stiller reguleringsplanen her krav til maksimal tillatt høydeplassering av fritidsboligen. Jeg kan dermed vanskelig si meg enig i fylkesmannens standpunkt i vedtaket, om at reguleringsplanen på dette området er «taus». [ ] For å kunne ta stilling til om fritidsboligen er søkt oppført i samsvar med kravet i pkt. 3.2 annet punktum, vil det sentrale spørsmålet være hvordan «laveste del av bakken» skal forstås som laveste del av eksisterende eller ferdig planert terreng. Reguleringsplanen må tolkes for å komme frem til den rettsregelen som gjelder for maksimal tillatt høydeplassering. Denne rettsregelen må deretter anvendes på faktum i saken (subsumsjon) for å avklare om tiltakett er i strid med reguleringsplanen. Fylkesmannen har i vedtaket unnlatt å foreta slik tolkning av reguleringsplanen. Følgelig har hun heller ikke subsumert og vurdert hvorvidt fritidsboligen på klagernes nabotomt er i strid med rettsregelen om maksimal tillatt høydeplassering. Tiltakets forhold til regulerings splanen var ikke avklart, og det var dermed ikke adgang til å gi tillatelse til tiltaket, jf. pbl I svaret på ombudsmannens spørsmål har fylkesmannen vist til og lagt til grunn redegjørelsen fra kommunen, og tolket laveste del av «bakken» som laveste del av «opparbeidet terreng». Kommunen har imidlertid ikke foretatt en konkret tolkning av bestemmelsen i denne reguleringsplanen ut fra de rettskildefaktorene og prinsippene som er relevante her, men kun gitt uttrykk for et generelt standpunkt. 3

4 3.1 Tolkningsplikt SOM Planbestemmelsene 5.4 Innenfor områdene [S1-S4] kan båter anlegges i småbåthavn med tilhørende flytebrygger. Småbåthavnen S1 skal benyttes i samband med næringsvirksomhet i felt F4-2. Fylkesmannen Etter fylkesmannens syn var tiltaket i tråd med arealformålet i 5.4 første ledd første punktum. Videre skrev fylkesmannen at det var «noe uklart» hva som lå i 5.4 første ledd annet punktum. Fylkesmannen foretok ingenn nærmere tolkning av bestemmelsen Sivilombudsmannen Det er ikke omtvistet at det omsøkte tiltaket er i tråd med arealformålet «småbåthavn med tilhørende flytebrygger» i 5.4 første ledd første punktum. For området S1 fremstår 5.4 første ledd annet punktum etter sin ordlyd so om en begrensning av den nærmere bruken av småbåtanlegget. Anlegget skal brukes i forbindelse med næringsvirksomhet i felt F4-2. Av kommunens tillatelse 2. august 2011 som fylkesmannen har stadfestet fremgår det at «båtplassene kun stilles til disposisjon for beboerne i planområdet». Tillatelsen forutsetter da en bruk som vanskelig er forenelig med kravet til at «småbåthavnen S1 skal benyttes i samband med næringsvirksomhet i felt F4-2». 4

5 3.2 Tolkningsprinsipp RG 2004 s. 762 [ ] plankartet og reguleringsvedtekte ene utgjør et integrert hele som må ses i sammenheng ved avgjørelsen av om avstandskravene i loven er fraveket ved reguleringsplanen. Planen må i utgangspunktet tolkes objektivt. Det blir følgelig et mer perifert moment hva enkeltpersoner som har deltatt i beslutningsprosessen har ment. Videre gir veiledere fra forvaltningen og fremlagt eksempel på reguleringsbestemmelser liten veiledning. Dette materialet er fortrinnsvis tiltenkt forvaltningen i dens planarbeid de, og kan slik belyse hva planmyndighetene har ment. Imidlertid må det legges til grunn at det publikum som skal innrette seg etter planen, har liten oppfordring til å undersøke slike kilder. 5

6 3.3 Eksempler SOMB Planbestemmelsene punkt 6.3 krav om støyskjerming Innenfor område markert med skravur og betegnelsene «Ø 1» og «Ø 2» skal terrenget heves til ca. kote 33 med sikte på å gi en funksjon som støyskjerm mellom trafikkanlegget til Menstadbrua og boligene østenfor. [ ] Terrengtiltaket skal inngå som en del av veganlegget og ferdigstilles sammen med dette. Problemstilling Er det tilstrekkelig med støyskjerm, eller er det nødvendig med støyvoll? Sivilombudsmannen En naturlig forståelse av reguleringsbe estemmelsene er, slik jeg ser det, at det vil være i strid med reguleringsplanen å nøye seg med støyskjermer, når det i reguleringsbestemmelsene uttrykkelig kreves terrengheving. I reguleringsbestemmelsene er det også et samtidighetskrav, jf. tredje ledd i 6.3 om at «terrengtiltaket skal inngå som en del av veganlegget og ferdigstilles sammen med dette». 6

7 3.3 Eksempler SOMB Grad av utnytting. Areal under terreng skulle med i beregningen, med mindre reguleringsplanen fastsatte noe annet, se TEK 3-5 og 3-7, jf. NS 3940 Planbestemmelsene fastsatte grad av utnytting til maks kvm BRA (T BRA m²) Kommunen mente at det ikke var nødvendig å regne med arealet for et underjordisk garasjeanlegg ved beregningen av utnyttingsgraden, og fylkesmannen sluttet seg til dette. Sivilombudsmannen var uenig Som det fremgår over, er utgangspunktet at bruksareal under terreng skal regnes med i beregningen av T-BRA. Et avvik fra dette utgangspunktet vil kreve en uttrykkelig regulering i planbestemmelsene. 7

8 3.3 Eksempler SOMB Det sentrale spørsmål i byggesaken er om bygningsmyndighetenee har hatt tilstrekkelig hjemmel til å avslå søknaden om byggetillatelse [for grisehus med tilhørende enebolig og garasje]. Bygningsrådet nektet byggetillatelse under henvisning til at landbruksmyndighetene har ansett etablering av smågrisproduksjon på angjeldende eiendom som et uansvarlig prosjekt. Dette er klart nok ikke et grunnlag som etter bygningslovgivningen gir hjemmel til å avslå en byggesøknad. Fylkesmannen har forankret avslaget i selve reguleringsplanen med reguleringsbestemmelser. Det skal ikke være uvanlig at det i et område som er regulert til landbruk finnes impedimenter som ikke kan brukes til landbruksformål. Fylkesmannen mener at det følger av reguleringsplanens intensjoner at slike impedimenter skal ligge mest mulig urørt. En viss støtte for dette standpunkt mener han også å ha i reguleringsbestemmelsenes 2 som lyder: «[ ] Eventuelle nye våningshus og kårbygninger bør plasseres i forbindelse med eksisterende gårdstun. Eksisterende boliger innenfor planområdet kan tillates utvidet eller gjenoppbygget etter totalskade.» [Sivilombudsmannen:] Som det fremgår av siste setning i første ledd, bør nye bygninger plasseres i tilknytning til eksisterende gårdstun. På bakgrunn av at det ikke er noen bebyggelse på angjeldende eiendom fra før, treffer bestemmelsen dårlig i dette tilfelle. Jeg kan derfor ikke se at den i seg selv kan anses som tilstrekkelig hjemmel for å nekte etablering av nye «gårdstun», som jo ligger innenfor reguleringsformålet. Det klare utgangspunkt i byggesaker er at det som ikke uttrykkelig er forbudt er tillatt. På denne bakgrunn har jeg svært vanskelig for å akseptere et avslag som er forankret i intensjonene bak en reguleringsplan. Ønsket man at angjeldende impediment (buffersone) skulle være fri også for bebyggelse til landbruksformål, kunne dettee meget lett være fastsatt direkte i reguleringsbestemmelsene, jf. plan- og bygningsloven 26. Min konklusjon er derfor at reguleringsplanen med bestemmelser ikke gir tilstrekkelig hjemmel til å nekte byggetillatelse. 8

9 3.3 Eksempler LB Reguleringsbestemmelser for småhusområder i Oslos ytre by (S- 4220) av : [ ] Fo or bebyggelse med flate tak tillates gesimshøyde inntil 7,0 meter. [ ] Det omsøkte tiltaket: Det ble opplyst i søknaden at taket på det prosjekterte huset var flatt med 6 graders fall, samt med mønehøyde på 7,5 meter og gesimshøyde på 7,0 meter., jf. Byggforskserien A (6º) Reguleringsbestemmelser for småhusområder i Oslos ytre by (S- med flate tak tillates 4220) av : For bebyggelse gesimshøyde inntil 7,0 meter. Med flate tak menes tak med maksimalt 4 graders takvinkel. [ ] 9

10 3.3 Eksempel flerbruksarena Flerbruksarena. Areal avsatt til Byggeområde for Arena, hvor hovedformålet med reguleringen var å tilrettelegge for utbygging av Flerbruksarena med X sitteplasser. Planbestemmelsene 9: Det tillates oppført overdekket flerbruksarena med kunstgressbane og tribuner med et tillatt bruksareal for T BRA = X m². Problemstilling Krever planen at kunstgressbanen skal inngå som et permanent element i arenaen, eller er det tilstrekkelig at dette blir utlagt ved behov? Momenter Når bestemmelsene tillater oppført overdekket flerbruksarena med kunstgressbane, må det være opp til tiltakshaver å bestemme dekketype. På den annen side er formålet med bestemmelsene fastlegge tillatt bruk og utforming. Når kommunen først har funnet grunn til å omtale dekketype, er det naturlig å oppfatte dette som et krav eller vilkår og ikke som en valgmulighet. Det bestemmelsene tillater oppført, er med andre ord overdekket flerbruksarena med kunstgressbane. 10

11 4.1 Omtvistede planbestemmelser Eksempel nr. 1 utomhusplan Utkast til planbestemmelse For delområdene KA og KP F/K/T2 inkl. del av JB2 skal det ved rammesøknad foreligge samlede utomhusplaner, jf. 14.2, 15.2 og Utomhusplanene skal godkjennes av [X] kommune før det gis igangsettingstillatelse. Innvendinger En slik planbestemmelse vil ikke innebære en konkret fastsetting av materielle krav til tiltak, men snarere en form for delegering av myndigheten til å fastsette slike krav i ettertid, nærmere bestemt ved byggesaksbehandlingen. Planbestemmelsen vil innebære at kom mmunen skal kunne godkjenne eller avslå en utomhusplan, og derigjennom et omsøkt tiltak, på grunnlag av et fritt skjønn. Konklusjon 11

12 4.2 Omtvistede planbestemmelser Eksempel nr. 2 avstandskrav Planbestemmelse Bebyggelse kan plasseres med vegg i rette for det. Innvendinger Et eventuelt unntak fra det generelle avstandskravet må være basert på en konkret vurdering av de angjeldende eiendommer. Man kan ikke utskyte denne vurderingen til byggesaksbehandlingen n. Det er også slik at bestemmelsen i realiteten endrer eller utvider adgangenn til å gi dispensasjon etter plan- og bygningsloven kapittel 19 Konklusjon nabogrense dersom forholdene ligger til 12

13 4.3 Omtvistede planbestemmelser Eksempel nr. 3 miljøkrav Planbestemmelse Områdene LH1 til LH5 skal sikres mot avrenning mot ytre miljø. Avrenning fra LH1 til LH5 skal samles opp og kobles opp til kommunaltekniske anlegg. I tillegg var det fastsatt krav om at et bekkeløp ble lagt i rør Innvendinger Planbestemmelsen er usaklig og urimelig. Selv om bestemmelsen i prinsippet ligger innenfor rammen av 12-7, vil de en være i strid med det generelle forholdsmessighetsprinsippet i forvaltningsretten, som også gjelder for reguleringsplanvedtak Konklusjon 13

14 4.4 Omtvistede planbestemmelser Eksempel nr. 4 plankrav Planbestemmelse I industristrøk skal plassering av bygninger og anlegg vanligvis bare tillates med hjemmel i stadfestet reguleringsplan. Innvending Ettersom bestemmelsen retter seg mot plassering av bygninger og anlegg, kan man gjennomføre både fradeling og arealoverføring uten at det foreligger detaljreguleringsplan Konklusjon 14

15 4.5 Omtvistede planbestemmelser Eksempel nr. 5 parkeringsvilkår SOMB Planbestemmelse Det må foreligge tinglyst rett til parkeringsplass på landsiden og båtplass på [øya], som grunnlag for nye byggetillatelser. Det springende punkt er om denne bestemmelsen har tilstrekkelig hjemmel i plan- og bygningsloven 26, med forbudsvirkning etter lovens 31. Dernest blir spørsmålet om bestemmelsen er anvendelig også på fradeling av en bebygget tomt. Sivilombudsmannen Selv om det fortsatt er uklarheter med hensynn til rekkevidden av lovens 26, synes det etter dette vanskelig å legge til grunn at et krav om parkering på land, utenfor reguleringsplanens område, ikke har tilstrekkelig hjemmel i loven. At kravet om parkeringsplass på landsiden for øvrig har saklig sammenheng med reguleringe en og dessuten har et fornuftig formål, kan etter mitt syn ikke være tvilsomt. Sikret parkering på landsiden vil avbøte en typisk ulempe ved reguleringen, [ ] Avslutningsvis kan det anbefales at reguleringsmyndighetene oppfordres til bevisstgjøring i forhold til problemstillingen utbygging - fradeling, jf. synspunktene over. Jeg tilføyer også at selve formuleringen av reguleringsbestemmelsen - "parkeringsplass på landsiden" - synes mindre heldig, idet den er upresis og derfor kan være konfliktskapende i seg selv 15