Tiltaksanalyse for utvikling av ferjemarkedet på lang sikt hovedfunn fra premissanalysene

Transkript

1 Tiltaksanalyse for utvikling av ferjemarkedet på lang sikt hovedfunn fra premissanalysene Dato: 1. februar 2016 På oppdrag fra Statens vegvesen gjennomfører Oslo Economics, DNV GL og Inventura en analyse av tiltak for utvikling av ferjemarkedet på lang sikt, som kan etablere et langsiktig og bærekraftig grunnlag for samfunnsøkonomisk drift av alle ferjesamband. Analysen gjennomføres oktober mai Oppdraget gjennomføres i tre deler, og starter med premissanalyser, etterfølges av en tiltaksutvikling og avsluttes med en konsekvensanalyse. Oppdraget skal munne ut i anbefalte tiltak som kan gjøres gjeldende for ferjekontrakter som starter fra 2020/2021. Tiltakene skal ha som ambisjon å påvirke utviklingen av ferjemarkedet på lang sikt, fra 2020 og frem mot I dette dokumenterer gjennomgår vi sammendrag fra premissanalysene med identifiserte hovedutfordringer. Våre premissanalyser dekker disse temaene: Sammendrag premissanalyse 1 Teknologisk utvikling og etterspørsel for ferjetjenester fram mot Sammendrag premissanalyse 2 ferjeforvaltningens organisering og behov... 3 Sammendrag premissanalyse 3 Kontraktstrategi... 5 Sammendrag premissanalyse 4 Kravspesifikasjoner materiell... 7 Sammendrag premissanalyse 5 Analyse av leverandørmarkedet... 9 Sammendrag premissanalyse 6 finansiering og eierskap av ferjemateriell

2 Sammendrag premissanalyse 1 Teknologisk utvikling og etterspørsel for ferjetjenester fram mot 2050 Norske ferjer fraktet i 2014 ca. 21 millioner kjøretøy (inkludert sjåfør) og omtrent like mange passasjerer. Trafikken fordelte seg på 112 samband, som trafikkeres av totalt ca. 200 ferjer. Den samlede omsetningen var ca. 5 milliarder, hvorav tilskudd fra det offentlige utgjorde rundt halvparten. Prognosene for etterspørselsutviklingen frem mot 2050 påvirkes av to hovedforhold. Det ene er befolknings- og næringsutvikling i områdene der det er ferjer, det andre er planer for ferjeavløsning. Prognoser for trafikkutvikling tilsier et økt transportbehov i tiden frem mot Dette peker i retning av at det vil bli en økt etterspørsel etter ferjer. Planer for ferjeavløsning, altså at ferjer erstattes med bro eller tunnel, peker i motsatt retning. For flertallet av ferjesambandene finnes det imidlertid ikke konkrete planer for ferjeavløsning, og det vil ta lang tid før alle vegprosjektene som er planlagt ferdigstilles. En samlet vurdering tilsier økt etterspørsel etter ferjer på mellomlang sikt (5-15 år). På lang sikt (15-30 år) kan det tenkes en viss nedgang i etterspørselen sammenlignet med i dag. Det vil i alle tilfeller være behov for et betydelig antall ferjer i uoverskuelig tid. Ferjeavløsningsprosjektene er på strekninger med stor trafikk. Det tilsier at etterspørsel etter ferjemateriell med stor kapasitet vil avta på lang sikt, mens etterspørsel etter ferjemateriell med lavere kapasitet derimot vil øke. Ferjeteknologien forventes å utvikle seg på flere områder frem mot 2050, blant annet alternative drivstoff, skipsdesign, digitale løsninger og materiell. Ny teknologi forventes å gi bedre miljø, økt kvalitet og sikkerhet. Identifiserte hovedutfordringer i denne premissanalysen: Det er uheldig hvis det hersker en oppfatning blant aktuelle og potensielle leverandører av ferjetjenester at markedet vil forsvinne på sikt på grunn av ferjeavløsningsprosjekter. En slik fremtidsoppfatning samsvarer ikke med virkeligheten og kan hindre etableringer i markedet, føre til at lønnsomme investeringer ikke gjennomføres og motvirke innovasjon. Det er en utfordring at det er usikkerhet om mange ferjeavløsningsprosjekt, som gjør det vanskelig for ferjeforvaltingen og markedsaktørene å planlegge for fremtiden. Det er en utfordring at det er usikkerhet om oppdragsgivers og samfunnets krav til teknologi i fremtidige utlysninger. Dersom kravene til teknologi for ferjemateriell endres, kan tidligere teknologi blir utdatert. 2

3 Sammendrag premissanalyse 2 ferjeforvaltningens organisering og behov Denne premissanalysen undersøker ferjeforvaltningens organisering og behov. I begrepet «ferjeforvaltningen» har vi inkludert hele oppdragsgiversiden i ferjemarkedet, det vil si alle aktører, enten på strategisk eller operativt nivå, som er involvert i bestilling, anskaffelser og oppfølging av leveranser av drift av ferjesamband i Norge. «Organisering» er definert som den interne organiseringen av hver enkelt aktør, inkludert hvilke arbeidsoppgaver de har og hvilke ressurser de har tilgjengelig for å løse disse arbeidsoppgavene, samt samhandlingen mellom disse aktørene, det vil si hvilke formelle og uformelle kanaler som utgjør samhandlingsrommet mellom aktører og organer som er involvert i ferjeforvaltningen. Vi har vi gjennomført intervju/møte med Statens Vegvesens fire regioner som forvalter ferjekontrakter, med følgende fylkeskommuner: Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør- Trøndelag, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland; med vegdirektøren og regionvegsjefene i Region midt, vest og nord, Sjøfartsdirektoratet, Samferdselsdepartementet, Ruter, arbeidstakerorganisasjonene og rederinæringen. Vi har diskutert funn og problemstillinger med både vår oppdragsgiver Vegdirektoratet og deres arbeidsgruppe for prosjektet med medlemmer fra Statens vegvesen og fylkeskommuner. Dagens situasjon Ved utgangen av 2014 var det 112 ferjesamband i Norge. 1 Fylkeskommunene er løyvemyndighet for 95 ferjesamband i fylkesvegnettet, mens Vegdirektoratet er løyvemyndighet for 17 samband i riksvegnettet. Inntil januar 2010 hørte flertallet av ferjesambandene til riksvegnettet, men med forvaltningsreformen i 2010 gikk 77 ferjesamband fra statlig til fylkeskommunalt ansvar. Regjeringen Bondeviks forslag til statsbudsjettet 2005 varslet full anbudsutsetting av ferjedriften innen utgangen av Fra 2011 har yrkestransportlova 8 slått fast at konkurranse skal benyttes ved tildeling av ferjeløyve. Per januar 2016 er 92 % av sambandene i drift på konkurranseutsatte kontrakter. Statens vegvesen, ved fire av sine regioner, kjøper inn ferjetjenester til riksvegsamband, og bistår også flere av fylkeskommunene med å anskaffer tjenester til fylkesvegsamband. Fylkeskommunene Finnmark, Troms, Sør-Trøndelag og Hordaland anskaffer selv tjenester til sine respektive fylkesvegsamband, i tillegg kjøper Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag og Rogaland ferjetjenester på enkelte samband i sine fylker. Det er derfor i dag 11 forskjellige innkjøpere av ferjetjenester i Norge. Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet er også involvert i anskaffelsene på et overordnet plan. Sjøfartsdirektoratet spiller en rolle som myndighetsorgan for sikkerhet, universell utforming, miljø og arbeidsmiljø. Det eksisterer en rekke arenaer og forum for informasjons- og erfaringsutveksling mellom aktørene på oppdragsgiversiden i ferjemarkedet. Det har blitt gjennomført rundt 70 anskaffelser (konkurranser) av ferjetjenester siden Per januar 2016 er 103 samband samlet i 51 ferjekontrakter. I 2014 ble det kjøpt riksvegsferjetjenester for 511 millioner kroner. Fylkeskommunenes samlede netto utgifter til ferjedrift lå samme år på 1,9 milliarder kroner. Det er anslagsvis 27,3 årsverk som går med til ferjeforvaltning. 1 Definert som samband hvor det ifølge Ferjedatabanken ble avlagt flere enn 10 ferjeturer, og flere enn 10 fartøy ble fraktet over i desember

4 Identifiserte hovedutfordringer i denne premissanalysen: Vekst i utgiftene: Forhold som forbedret ferjetilbud, kostnader på innsatsfaktorer, og krav til sikkerhet/universell utforming bidrar til at staten og fylkeskommunene opplever vekst i tilskudd til ferjedrift. Dette gjør at ferjedriften enten må tilføres mer midler, takstene må økes eller at kvaliteten i tilbudet må reduseres. Fragmentert oppdragsgiverside: o Mange innkjøper og få kontrakter med lang varighet gjør at det kan gå lang tid mellom hver gang en aktør lyser ut et ferjeanbud. o Risiko for at likelydende kontrakter blir tolket forskjellig her gjøres det imidlertid, gjennom samarbeidsforum og regelmessige møter, et arbeid for å samordne kontraktsoppfølgingen mellom de ulike aktørene. o Kan bidra til ikke samordnede krav til ferjemateriellet og at utlysning av mange anbud konsentreres i tid. Tidspress i anbudene: Analyse av data om ferjeanbudene viser at god tid mellom utlysningstidspunkt og tilbudsfrist, og mellom tilbudsfrist og oppstart, er assosiert med flere tilbydere per konkurranse. Forsinkelser kan skyldes både at forberedelsesarbeidet kommer for sent i gang, ikke tilstrekkelige ressurser i forvaltningen, og tidkrevende politisk behandling av utlysning. Lokale behov vs. standardisering: Betydningen av lokalkunnskap og lokal forankring i anskaffelsesprosessen understrekes av flere aktører. Dette hensynet kan hindre standardisering i kontraktsutforming, kontraktsoppfølging og materialkrav. 4

5 Sammendrag premissanalyse 3 Kontraktstrategi Oppdragsgivers valg av kontraktstrategi gir føringene for hvordan man tilnærmer seg markedet ved anskaffelse av ferjetjenester. Valgene skal sikre hensiktsmessig konkurranse i utvelgelses- /tildelingsfasen. Regelverk og rammebetingelser Gjeldende lover og regelverk setter premissene for hvordan ferjeforvaltningen kan gjennomføre anskaffelse av ferjetjenester og setter føringene for oppdragsgivernes handlingsrom. Forholdet til anskaffelsesregelverket bestemmes av hvilken kompensasjonsform som legges til grunn for kontrakten/konkurransen: Brutto: Der vederlag består i ordinær betaling for tjenesten en ordinær tjenesteanskaffelse omfattes av Lov om offentlig anskaffelse (LOA) og forskrift om offentlig anskaffelse (FOA). Netto: Der vederlag består i retten til å utnytte tjenesten, enten utelukkende ev. sammen med betaling defineres som tjenestekonsesjonskontrakter følger LOA, men er unntatt FOA (se også yrkestransportlova 8). Forskjellen mellom brutto og nettokontrakter er fordelingen av inntektsrisiko mellom kjøper og leverandør, det vil si hvem som får ansvar for svingninger i billettinntektene. I løpet av 2016 ventes det et nytt anskaffelsesregelverk og ny forskrift om tildeling av tjenestekonsesjonskontrakter. Nytt anskaffelsesregelverk: Skillet mellom prioriterte og uprioriterte tjenester fjernes, der hovedregelen for valg av prosedyre vil være anbud (åpent eller begrenset). Det vil si at det ikke lenger er fritt prosedyrevalg og bruk av konkurranse med forhandling må hjemles i unntakene, f.eks. ved et legitimt behov pga. størrelse/omfang/teknisk eller økonomisk kompleksitet. Det vil også komme nye regler for markedsdialog før kunngjøring med fokus på oppdragsgivers behov for markedsinformasjon. Ny forskrift om tildeling av konsesjonskontrakter: Ny forskrift har som formål å klargjøre gjeldende rettspraksis og hindre konkurransevridning. Hovedelementer i ny forskrift er kunngjøringsplikt, generell adgang til forhandlinger og at kontraktsvarighet skal begrenses til den tid som er nødvendig for leverandøren å tjene inn sine investeringer med tillegg av en rimelig avkastning. Innretning og valg av anbudsprosess Majoriteten av dagens ferjekontrakter varer fra 8 til 10 år. En analyse av inngåtte kontrakter viser at gjennomsnittlig tid fra utlysning til tilbudsfrist har vært 3 måneder og gjennomsnittstid fra tilbudsfrist til kontraktsoppstart har vært 1 år og 8 måneder. I snitt er konkurransene utlyst 1 år og 11 måneder år før kontraktoppstart. Kontraktene er i hovedsak inngått ved åpen anbudskonkurranse, dvs. konkurranse uten forhandlinger. Ved valg av prosedyre (åpent eller begrenset anbud, konkurranse med forhandlinger eller konkurransepreget dialog) må oppdragsgivere til enhver tid velge innenfor de rammene som anskaffelsesregelverket setter. I utvikling av anskaffelsesregelverket er det en trend at muligheten for konkurranse med forhandlinger liberaliseres. 5

6 Anskaffelsesregelverket har i lang tid gitt oppdragsgiver valgt mellom de to tildelingsmekanismene lavest pris eller økonomisk mest fordelaktige tilbud. De fleste samband er tildelt etter laveste pris, mens noen er tildelt etter økonomisk mest fordelaktige hvor de i stor grad fremstår som tildeling etter laveste pris til tross for at miljøkriterier er innført. Alle riksvegferjesamband skal etter planen fremover tildeles etter økonomisk mest fordelaktige med vekting av miljø. Kontraktens innhold og oppfølging Statens vegvesen har utarbeidet mal for konkurransegrunnlag og kontrakt som er et viktig verktøy for oppdragsgiversiden når de skal anskaffe ferjetjenester. Malen utvikles kontinuerlig og oppdateres årlig. For riksvegferjesamband er bruk av denne obligatorisk, mens for fylkesveisamband er den i stor grad veiledende for anskaffelse av ferjetjenester. Kompensasjonsformatet avgjøres og reguleres av kontrakten som er en brutto- eller nettokontrakt. Løyvehaver har i alle kontrakter en interesse for effektiv drift, gjennom å bære kostnadsrisiko. Løyvehaver har få/ingen eksplisitte insentiver i bruttokontrakter utover å tilstrebe kontraktsmessige ytelser for å unngå sanksjoner/trekk. Løyvehavers har risiko for skade på ferjekaiene, regularitet, forsinket oppstart, avbestilling og usikkerhet knyttet til oppdragsgivers rett til å foreta endringer av oppdraget. Det finnes enkelte unntak der inntektsinsentiver er inntatt i bruttokontrakter. For nettokontrakter har operatøren åpenbart insentiv knyttet til inntektene, da han har den tilhørende risikoen. De seneste år har det også blitt en endring i risikobildet hvor mer av ansvar for infrastruktur på landsiden er lagt på operatør/løyvehaver. I tråd med utviklingen av malverket har spesifikasjonen av ferjetjenesten blitt utviklet og utvidet over tid. Kravene er spesifiserte som absolutte krav («skal-krav») og det er ingen «bør-krav». Universell utforming og miljø er særlig spesifisert. Oppdragsgiverne ønsker å benytte funksjonskrav som gir en grovskisse av hvordan behovet skal dekkes, med bakgrunn i at de mener leverandørmarkedet er best skikket til å finne de gode løsningene. Kontakt og kravspesifikasjon er ikke spesialtilpasset for å sikre at disse henger sammen med valgte anskaffelsesprosedyre - eksempelvis kan en kontrakt og kravspesifikasjon brukt i en anbudskonkurranse være annerledes enn i en konkurranse med forhandling. Identifiserte hovedutfordringer i denne premissanalysen Oppdragsgiverne utnytter ikke hele handlingsrommet i anskaffelsesregelverket o Ferjetjenester kjøpt i rene anbudskonkurranser, dvs. uten bruk av forhandlinger, gir ikke oppdragsgiver det «beste tilbudet» o Ved fokus på laveste pris (samt konkurranser med høy vekting av pris) risikerer oppdragsgiver å ikke få det «beste tilbudet» Kontraktvarighet på 8 år gir ikke nødvendigvis best forutsetninger for gode ferjetjenester Oppdragsgiverne mangler kapasitet til å følge opp inngåtte kontrakter på en måte som sikrer lik praksis og behandling av operatører Oppdragsgiversiden trenger en overordnet strategi som sikrer det beste ferjetilbudet samlet sett for det store kjøpsvolumet de kommende år 6

7 Sammendrag premissanalyse 4 Kravspesifikasjoner materiell Hovedhensikten med en kravspesifikasjon er å formidle oppdragsgivers ønsker og forventinger til en tjeneste som ønskes utført slik at dette blir klart forstått av leverandørene. Kravspesifikasjonene i ferjeanbudene er i dag i hovedsak funksjonskrav, med detaljerte krav på utvalgte områder. Utviklingen peker i retning av at krav-spesifikasjonene i betydelig grad blir tilpasset det enkelte samband, og blir mer ulike mellom forskjellige oppdragsgiverne. Dette er en utfordring når man ser på det norske ferjemarkedet samlet. Hensikt med kravspesifikasjonen Kravspesifikasjon skal formidle oppdragsgivers ønsker og forventinger for en tjeneste som ønskes utført. Man kan generelt sett skille mellom to ytterligheter av spesifikasjoner: (1) funksjonsspesifikasjon, som beskriver kun funksjonen av den tjenesten man ønsker utført og overlater støtte og underliggende tjenester til tilbyderen, (2) detaljert spesifikasjon, hvor alle underliggende tjenester og funksjoner er spesifisert. Hvilken spesifikasjonsform som velges setter føringer for ansvarsfordeling mellom oppdragsgiver og tilbyder. Dagens kravspesifikasjoner i anbudene er i hovedsak funksjonsspesifikasjoner. Henvisning til regler og standarder bidrar til detaljering og spesifisering av krav. Konkurransegrunnlagets oppbygging Kravspesifikasjonen i ferjeanbud er gitt i kapittel 4 i konkurransegrunnlagsmalen for kjøp av ferjetjenester. Spesifikasjonen (kapittel ) beskriver ferjestrekningen, omkringliggende infrastruktur, trafikkgrunnlaget, trafikkinntekter og ferjekaier. Videre settes det krav til ferjemateriell, mannskap, HMS, rutetilbud, billettering samt kontakt med trafikanter og oppdragsgiver. Kapittel 4.7 setter krav til ferjemateriellets kapasitet med hensyn til mengde, fri adkomst av biler og trailere, samt utforming av passasjerområder som ikke dekkes av forskrifter og regelverk. Miljøkrav (kapittel ) som er relativt nytt i spesifikasjonene, er meget detaljert beskrevet. Krav til universell utforming (kapittel ) er også detaljspesifisert. Henvisninger til regelverk og standarder er typisk gjort gjort forskjellige steder i teksten noe som gjør det vanskelig å få en klar oversikt og forståelse av hvilke regelverk ferjen skal oppfylle. Utformingen av kravspesifikasjonene varierer 40 konkurransegrunnlag fra Statens vegvesen og fylkeskommunene er analysert. Analysen viser at fylkeskommunenes kravspesifikasjoner til dels skiller seg fra Statens vegvesens mal i vesentlig grad i form og i varierende grad i innhold. Gjennom detaljerte beskrivelser av trafikkgrunnlaget, kapasitet og overfartstid blir kravspesifikasjonene sambandsspesifikke, noe som medfører at fergene kan bli optimalisert for det enkelte fergesambandet, fremfor standardisering på tvers av sambandene. Dagens ferjeflåte Totalt er det i overkant av 250 innenlandsferjer i Norge, hvorav ca. 200 går i riks- eller fylkesveisamband. Vel 60 % av ferjene er mer enn 20 år gamle, og av disse er knapt halvparten over 40 år. Som det fremgår av figuren under har de større ferjene lavere gjennomsnittsalder. 22 av ferjene bruker LNG som drivstoff og én ferje er batteridrevet. Disse er i hovedsak 10 år eller yngre. De fleste ferjene har servicehastighet på knop. Blant de større ferjene (over 100 PBE) er det flere som har hastighet i området rundt 20 knop. 7

8 En analyse er gjennomført for å vurdere fleksibilitet i ferjeflåten. Dette ble gjort ved å se i hvilken grad en ferje kan erstattes av andre ferjer i Norge i samme størrelse (PBE +/- 10 %) og hastighet (-15 % til +30 %). Analysen viser at drøyt 40 ferjer ikke har erstattere, mens de neste 50 ferjene har 1-3 erstattere. Dette antyder en relativt lav fleksibilitet i den samlede flåten. Figur 1. Alderssammensetning av dagens ferjeflåte (pr. januar 2016) Standardisering og innovasjon Funksjonskrav åpner for ulike tekniske løsninger mellom tilbydere og kan bidra til innovasjon. Detaljkrav, regelkrav og standarder bidrar til standardisering og lik utførelse. Standardisering kan samtidig sette hindringer for innovasjon. Standardisering av dagens ferjeflåte er relativt lav. Infrastruktur (kaianlegg) er utviklet over lang tid, og derfor generelt sett lite standardisert. Identifiserte hovedutfordringer i denne premissanalysen: Overordnet ser kravspesifikasjonene ut til å oppfylle sitt hovedformål, ved at ferjetjenestene i all hovedsak leveres med god kvalitet og i henhold til kontrakt. Spesielt trafikkgrunnlag og hvordan trafikken skal avvikles er godt definert. Premissanalysen peker på noen hovedutfordringer: Kravspesifikasjonene er komplekse ved mange henvisninger til regler og standarder gjennom dokumentet. Det kan bidra til misforståelser og feil fra tilbudsgiver Detaljeringsgraden kan på noen områder virke høy. Dette kan gi høyere pris og kan være et hinder for nye løsninger og innovasjon. Utviklingen peker i retning av at kravspesifikasjonene i betydelig grad blir tilpasset det enkelte samband, og blir mer ulike mellom forskjellige oppdragsgiverne. Variasjoner i utformingen av kravene til ferjemateriellet og hvordan tjenesten utføres, kan medføre at ulikheter mellom ferjene kan bli så store at fleksibiliteten i flåten blir lavere, og flytting av ferjer mellom ulike samband vanskeliggjøres. Over tid kan dette medføre at prisen på ferjetjenestene blir høyere. Krav til reserveferjer med kort mobiliseringstid i hver kontrakt påvirker konkurransesituasjonen. Disse kravene fordrer i realiteten store rederier som har flere samband/strekninger innenfor et geografisk område, noe som begrenser mulighetene for nye aktører i markedet. Nye og endrede miljøkrav som også påvirker bruksmulighetene for relativt nytt ferjemateriell, skaper usikkerhet hos tilbyderne, og med mulig økte priser på ferjetjenestene som resultat. 8

9 Sammendrag premissanalyse 5 Analyse av leverandørmarkedet Ferjetjenester blir i sin helhet kjøpt inn av det offentlige, gjennom anbud fra Statens vegvesen og fylkeskommunene. Konkurransen skjer derfor om ferjekontraktene som legges ut på anbud, og ikke i markedet. Det er relativt få tilbydere av ferjetjenester i Norge. Fire selskaper/konserner Norled, Torghatten, Fjord1 og Boreal står for ca. 99 prosent av omsetningen i markedet. Torghatten har inngått en avtale om å kjøpe en eierpost i Fjord1, så i fremtiden kan markedet blir enda mer konsentrert. I tillegg til de fire store rederiene finnes det en gruppe mindre ferjerederi - Gulen Skyss, Rødne, Fosenlinjen, Wergeland Halsvik, Bjørklids ferjerederi og Ferjeselskapet Drøbak-Hurum-Svelvik. Disse opererer på mindre ferjestrekninger, enten på egen hånd eller som underleverandører til de store rederiene. Få aktører i et marked kan medføre at leverandørene har markedsmakt, altså at de kan sette sine priser høyere enn det de kunne gjort ved virksom konkurranse. I anbudsmarkeder, slik som ferjemarkedet, kan det imidlertid være virksom konkurranse selv om det er få tilbydere. Det avgjørende er at leverandørene priser sine tjenester så lavt som mulig i tilbudene. Det er normalt tilstrekkelig at en leverandør forventer et konkurransedyktig tilbud fra en konkurrent for at den skal sette prisen så lavt som mulig. Det betyr at oppdragsgivere kan oppnå priser som reflekterer virksom konkurranse også i en anbudskonkurranse der det kun er levert ett tilbud. Det har vært få tydelige tegn på utnyttelse av markedsmakt til nå. Driftsmarginen til ferjerederiene i markedet har for eksempel hatt en nedadgående trend i perioden fra 2010 til 2013, noe som indikerer hardere konkurranse fremfor økt markedsmakt. Det har riktignok vært en tendens til at kostnadene for det offentlige å kjøpe ferjetjenester har økt de siste årene, men kostnadsøkningene kan ofte forklares av andre forhold enn markedsmakt, blant annet generell kostnadsøkning for innsatsfaktorer for ferjedriften (lønn og drivstoff), nye myndighetskrav, samt av lengre åpningstider og økt ferjekapasitet. Det er lite som tyder på at det finnes markedsmakt av betydning hos underleverandører. Driftsmarginene til verft som bygger ferjer har vært beskjedne de siste årene. Prisen på bygging av skip kan likevel bli høy hvis det settes kort leveringstid, noe som kan være nødvendig hvis det er kort tid fra utlysning av en kontrakt til oppstart. Arbeidsmarkedet for ferjemannskap er særskilt regulert gjennom regler om virksomhetsoverdragelse og sikkerhetsbemanning. Virksomhetsoverdragelse innebærer at et rederi som vinner et anbud plikter å overta mannskapet fra rederiet som trafikkerte det samme sambandet i forrige kontrakt. Det er også krav til sikkerhetsbemanning på norske ferjer som holder antall ansatte oppe. Reguleringene kan skjerme arbeidsmarkedet for konkurranse. Det er grunn til bekymring for utviklingen i antall tilbud på utlyste ferjekontrakter. I perioden 2004 til 2007 ble det levert 2,9 tilbud i snitt per anbudskonkurranse, i ble det levert 2,4 tilbud, mens det fra 2012 til 2015 kun ble levert 1,8 tilbud per konkurranse. Et så lavt antall tilbud per konkurranse gjør at det er fare for utnyttelse av markedsmakt i fremtiden, selv om det til nå har vært få klare tegn til markedsmakt. Hvilke tilbydere som leverer tilbud på de utlyste kontraktene varierer avhengig av det geografiske området kontrakten lyses ut for, og størrelsen på kontrakten. De store rederiene begrenser sin 9

10 deltakelse, riktignok i ulik grad, til bestemte geografiske områder. De mindre rederiene har kun levert tilbud på små kontrakter der det etterspørres ferjer med liten kapasitet. Det har ikke vært nyetableringer i markedet siden ferjedriften ble konkurranseutsatt i En viktig forklaring er at ferjedrift er kapitalkrevende. Anskaffelse av ferjemateriell er en stor investering. Inntjeningen til de etablerte ferjerederiene har dessuten vært dårlig sammenlignet med andre deler av norsk maritim sektor. Det har trolig ført til at investorer har vært lite interessert i å investere i ferjevirksomhet. Nedgangen i norsk offshoresektor den siste tiden kan endre dette bildet. Det gjør investeringer i ferjesektoren mer attraktivt, og kan gi nyetableringer i årene som kommer. Nyetableringer i markedet vil mest sannsynlig skje gjennom at eksisterende aktører utvider sitt markedsområde. De små rederiene har kompetanse og markedskunnskap som trolig gjør det mulig å ekspandere. En ekspansjon kan skje gjennom oppkjøp fra norske eller internasjonale investorer, eller organisk i det eksisterende selskap. Et hinder for små og nye rederier er krav om reservefartøy. Store aktører med geografisk konsentrasjon kan enklere utnytte reservefartøy. Samtidig skjer salg og utleie av ferjer mellom de store rederiene og til utlandet, men i liten grad fra de store til de små rederiene i Norge. De nye aktørene kan være nødt til å anskaffe nye fartøy til bruk som reservefartøy. Noen utenlandske ferjerederier følger med på det norske markedet, men foreløpig har ingen deltatt i anbudskonkurranser. Det er hovedsakelig aktører som har virksomhet på innenlandsruter som er interessert. Viktige hindringer ser ut til å være særnorske krav til virksomhetsoverdragelse og ferjemateriell. Norske og utenlandske ferjerederi som opererer i utenlandstrafikk ser ikke ut til å vurdere etablering i det norske innenriksmarkedet. Grunnen er at disse selskapene har andre forretningsmodeller, som er lite egnet for overføring til det norske innenriksmarkedet (taxfreesalg, opplevelse o.l.). Identifiserte hovedutfordringer i denne premissanalysen: Det er få tilbud per anbudskonkurranse, og det har blitt færre de siste årene. Det er ikke sikkert dette har medført svakere konkurranse, men det kan skape utrygghet hos oppdragsgiver om betingelsene som oppnås i en anbudskonkurranse avspeiler virksom konkurranse. Det har ikke vært nyetableringer i markedet. De små rederiene har ikke tatt sjansen på å konkurrere om «store» oppdrag. Ingen utenlandske aktører har etablert seg. Konkurransen er derfor ofte mellom etablerte aktører som møtes gjentatte ganger i ulike anbudskonkurranser. Det kan skape en uheldig forutsigbarhet, og hindre dynamikk i konkurransen. Det er en utfordring at de store rederiene ikke er med på å konkurrere om alle oppdrag i landet. Det ville gitt flere tilbud per konkurranse. Et etableringshinder er krav om reservefartøy. De store, etablerte rederiene har bedre mulighet til å skaffe til veie reservefartøy og kan utnytte dem mer effektivt enn nye/mindre rederier. 10

11 Sammendrag premissanalyse 6 Finansiering og eierskap av ferjemateriell I dagens modell står ferjerederiene for totalleveranse med finansiering, eierskap og drifting av ferjemateriellet. Spørsmålet er om man har noe å tjene på å erstatte dagens modell med en modell der stat og/eller fylkeskommune går inn og tar større ansvar for materiellet dvs. om det er behov for at oppdragsgiver går inn og regulerer finansiering og eierskap i stedet for at leverandørene står fritt til å finne de løsninger som fungerer best? Ulike modeller for finansiering og eierskap Dagens modell er at stat/fylke kjøper inn en totalleveranse, det vil si at man inngår kontrakt med et rederi som tar seg av finansiering, eierskap og drift av ferjene. I tilfeller med nybygg tar rederiet ansvar for bygging av fartøy hos verft. Totalleveransemodellen er i praksis enerådende. Rederiene står fritt til å leie/chartre ferjene fra andre, men i de fleste tilfellene eier og drifter rederiene ferjene selv. Det finnes alternativer til dagens modell, f.eks. offentlig eierskap, oppdeling av kontrakter eller garantiordninger. Nordland fylkeskommune har under utprøving en tredeling av kontraktene: Eierskap til skip (finansiering), kjøp av skip og drift av rute. I Skottland og på Åland er hovedregelen at det offentlige eier ferjene. I kommersiell godstransport til sjøs er det ikke uvanlig at ulike parter som tar for enten skipseierskap, teknisk, drift, kommersiell drift eller salg/marked. I bussmarkedet og luftfarten har operatørene setter ofte ut eierskapet til andre, for å dempe kapitalbehovet. Samferdselsdepartementet arbeider med en jernbanereform der operatørene skal sikres lik tilgang til rullende materiell. Et viktig hensyn for å dele drift og eierskap av materiell i andre næringer er å få flere leverandører i konkurranse om kontrakter. Videre gjør innleid materiell virksomheter i stand til å møte etterspørselstopper, og leie av materiell stiller mindre krav til egenkapital hos operatøren. Bør det offentlige ta større ansvar for materiellet? Første spørsmål vi har vurdert er om det offentlige bør ta større ansvar for materiellet. Deling av drift og eierskap av ferjene kan påvirke en rekke forhold: Konkurranse: Deling av drift og eierskap gjør det lettere for flere aktører å konkurrere. Samtidig blir det mindre å konkurrere når materiellet tas ut av konkurransen. Utnytte kompetanse: Ved å splitte eierskap og drift utnytter man ikke kompetansen rederiene har til å levere integrerte tjenester. Samtidig det ikke nødvendigvis de som er flinkest til å levere integrerte tjenester også er flinkest til å drifte eller eie skipene. Kontroll over reservekapasitet: Økt offentlig kontroll over ferjemateriellet gir stat/fylke mulighet til raskt å flytte materiell ved behov. Samtidig vil slike omdisponeringer gi uforutsigbar tilgang til materiell for leverandører som står for drift av ferjesamband. Finanskostnader: Rederiene mener de oppnår gode betingelser i finansmarkedene i dag. Misforhold mellom kontraktlengde og materiellets levetid gjør imidlertid at oppdragsgivere risikerer å betale for materiellet flere ganger. Utskilt skipseierskap gir større forutsigbarhet for stat/fylke om finanskostnadene gjennom materiellets levetid. 11

12 Kontraktoppfølging og vedlikehold: Splitting av ansvaret for drift og eierskap forventes å øke den administrative belastningen ved kontraktsoppfølging. Delt ansvar kan også føre til at det langsiktige vedlikeholdet blir forsømt. Det offentliges forhandlingsposisjon: Offentlige oppdragsgivere får flere kontraktsparter, med fare for uklare grensesnitt. Ansvaret for sluttproduktet faller i større grad på det offentlige, med en svakere forhandlingssituasjon når det oppstår leveranseproblemer. Innovasjon og næringsutvikling: Det offentlige kan ta et helhetlig og langsiktig grep for innovasjon og næringsutvikling. Rederiene kan miste insentiv til å gjennomføre innovasjon. Det ikke er lett å gi et klart svar på om det offentlige bør ta et større ansvar for ferjemateriellet. Vi har ikke vurdert de ulike effektene mot hverandre i denne delen av prosjektet. Dele ferjemarkedet i ulike segmenter? En mulig strategi er å dele ferjedriften i segmenter, med ulike modeller for splitting av eierskap og drift. Ferjeflåten kan deles inn i segmenter etter størrelse, farvann, framdriftsteknologi og reservefartøy. Behovet for å skille mellom eierskap og drift er ulikt på leverandørsiden og hos oppdragsgiverne. De etablerte leverandørene har størst behov for risikoavlastning for det ferjemateriellet som har få alternative bruksområder, for eksempel ekstra store ferjer eller ferjer med spesiell teknologi. Leverandører som vil gå inn i markedet vil ha mer behov for avlastning av ansvaret for reservemateriell. Oppdragsgiversiden, som i dag er står uten erfaring med skipseierskap, vil antakelig være tjent med først å ta ansvar for små ferjer, for å lære og redusere egen risiko. Ulike modeller for å splitte eierskap og drift Det er flere måter å organisere eierskap og drift på. Stat/fylke kan eie ferjer eller sette ut eierskapet i egne kontrakter (eie selv gir bedre kontroll, men gir binding på offentlige finanser). Stat/fylke kan overta ansvaret for enten gammelt eller nytt materiell (gammelt materiell er mer risikofylt). Stat/fylke kan skille ut egne finansieringskontrakter (for å tiltrekke seg institusjonell kapital). Vi har gjennomgått modellene, men ikke konkludert hvilken som er best. Identifiserte hovedutfordringer i denne premissanalysen: Ferjeforvaltningen har rendyrket kjøp av integrert finansiering, eierskap og drift av ferjer. Rederiene utfører alle oppgavene selv. Ferjemarkedet utnytter derfor ikke mulighetene som benyttes i andre markeder. Finansiering og tilgang på ferjemateriell begrenser muligheten for nye aktører i markedet. Når det ikke stilles krav om nybygg har eksisterende leverandør en fordel som gjør at det offentlige risikerer å betale finanskostnadene flere ganger. Splitting av finansiering, eierskap og drift vil øke den administrative byrden og gjøre ferjeforvaltningen mer krevende. Det kan også føre til dårligere vedlikehold av ferjene. 12