Dokument nr. 4 ( )

Transkript

1 Dokument nr. 4 1 Dokument nr. 4 ( ) Melding for året 1999 fra Sivilombudsmannen (Stortingets ombudsmann for forvaltningen) Avgitt til Stortinget i mars 2000

2 2 Dokument nr

3 Dokument nr. 4 3 Til Stortinget I samsvar med 12 i lov av 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen, jf. Stortingets instruks for ombudsmannen 19. februar , skal jeg med dette få gi melding om ombudsmannens virksomhet i Meldingen er lagt opp på samme måte som i de foregående år. Kapittel I inneholder en oversikt over institusjonens alminnelige forhold og generelle merknader om ombudsmannens virksomhet. I kapittel II redegjøres for noen generelle forvaltningsrettslige spørsmål av alminnelig interesse med forankring i de saker som har vært behandlet i meldingsåret. Kapittel III inneholder omtale av saker der det er påvist mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen med statistikk er gitt i kapittel IV, og i kapittel V er det gitt tilleggsopplysninger om saker som har vært referert i tidligere årsmeldinger. Kapittel VI inneholder referat av saker av alminnelig interesse fra meldingsåret, jf. instruksens 12 annet ledd. Som særskilte trykte vedlegg til meldingen følger en oversikt over ombudsmannskontorets inndeling og personalforhold, Grunnloven 75 l, ombudsmannsloven, ombudsmannsinstruksen, samt en orientering om ombudsmannsordningen på bokmål, nynorsk og samisk. Oslo, mars 2000 Arne Fliflet

4 4 Dokument nr

5 Dokument nr. 4 5 Innhold: Side I. Institusjonens alminnelige forhold - om virksomheten og forholdet til forvaltningen Personal- og kontorforhold Institusjonens alminnelige forhold og forholdet til forvaltningen Dokumentoffentlighet ved ombudsmannens kontor Møter, besøk, konferanser, reiser Kontorseminar i Ålesund kommunebesøk II. Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse Enkeltvedtak etter forvaltningsloven Administrativ overprøving etter klage - enkelte sider ved klageinstansens kompetanse og saksbehandling Offentlighetsloven og organinterne dokumenter Kommunenes saksbehandling og vedtak i forbindelse med tjenestetilbudet til utviklingshemmede Tilsynsråd for fengslene III. Påviste mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v IV. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen Tilgangen på saker i Hvor klagene kom fra Uavsluttede saker Avviste saker Avsluttede saker - fordelt på de ulike forvaltningsorganer Avsluttede saker - fordelt på sakstype Realitetsbehandlede saker - behandlingsmåte og utfall V. Tilleggsopplysninger i saker referert i tidligere årsmeldinger VI. Referat av saker av alminnelig interesse, jf. instruksens 12 Menneskerettigheter, alminnelig forvaltningsrett; enkeltvedtak, inhabilitet, partsinnsyn 1. Betydningen av EMK i sak om fri sakførsel Konsekvensutredninger i oljesektoren forholdet til miljøvirkninger Spørsmål om unnlatt inngripen overfor et bedriftserverv er et «enkeltvedtak». Overordnet organs adgang til overprøving uavhengig av klagerett Spørsmål om tildeling av plass til elever ved de enkelte barne- og ungdomsskolene er enkeltvedtak Spørsmål om ei åtvaring til ein kommunalt tilsett var ei ordensstraff Ugildskap i samband med uttale frå fylkesutvalg m.m Rett til partsinnsyn i sak om eksportlisens Rett til partsinnsyn, utredningsplikt m.v. i sak om midlertidig forbud mot tilsetningsstoff i dyrefôr Rett til innsyn i dokumenter i barnevernsak barneloven Alminnelig forvaltningsrett, andre saksbehandlingsspørsmål, tilsynsordning 10. Forvaltningens praksis med å gjøre parten oppmerksom på adgangen til å få dekket sakskostnader etter forvaltningsloven Dekning av sakskostnader der to uavhengige offentlige organer har gjort feil... 77

6 6 Dokument nr Side 12. Justisdepartementets saksbehandling i forbindelse med tolkningsuttalelse lotteriloven Fylkeslegens taushetsplikt i forbindelse med innstillinger til legestillinger Spørsmål om opplysninger i søknad om offentlig stilling skulle vært unntatt offentlighet Spørsmål om rett klageinstans ved krav om partsinnsyn i sak om hjemmeundervisning Tjenstlig tilrettevisning krav til opplysning av saken Saksbehandlingen ved begjæring om omgjøring av vedtak truffet av Kongen i statsråd Sen saksbehandling søknad til Hægebostad kommune om omsorgslønn og etableringstilskudd Sen saksbehandling ved henvendelse til Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune Sen saksbehandling ved klage til Toll- og avgiftsdirektoratet Saksbehandlingsrutiner i Utlendingsdirektoratet Namsmannens saksbehandling i forbindelse med utleggsforretning Avliving av hund lovtolkning av saksbehandling Tilsyn med tvangsinnleggelser av rusmisbrukere ved Akuttinstitusjonen på Ullevål sykehus Offentlighet i forvaltningen, lukking av møter. 25. Rett til innsyn i rapport om sikkerhetsvurdering av Romeriksporten Rett til innsyn i dokumenter utarbeidet i forvaltningen i forbindelse med politietterforskning Rett til innsyn i Produktregisteret Rett til innsyn i brev fra underordnet organ Rett til innsyn i en rapport og et notat fra Fiskeridirektoratet Rett til innsyn i notat i overvåkingspolitiets arkiv referert i boken «Den hemmelige krigen» Rett til innsyn i vedlegg til utvalgsinnstilling om telefonkontroll og moderne telekommunikasjon Rett til innsyn i en statsråds foredragsmanuskripter Spørsmål om praktisering av meroffentlighet i forhold til regjeringsnotater Spørsmål om Den Norske Opera AS og Den Nationale Scene AS er omfattet av offentlighetsloven Spørsmål om rutinemessig oversendelse av Oslo politidistrikts postjournal til media Lukking av møte i «økonomiutvalg» praktiseringen av kommuneloven 31 nr Lukking av møte mellom gruppelederne i bystyret og representanter for administrasjonen kommuneloven 31 nr Lukking av kommunestyremøte i skjenkesak kommuneloven 31 nr. 1 og nr Tjenestemenn, tilsetting, fortrinnsrett 39. Tilsetting i professorat i rettshistorie saksbehandlingen Tilsetting av lensmannsbetjent betydningen av alder Tilsetting av kontorsjef kvalifikasjonsprinsippet Tilsetting av lærer/adjunkt/lektor forholdet til forskrifts- og avtalebestemte kvalifikasjonskrav Tilsetjing av leiar for vernepleietenesta manglande opplysningar om kvalifikasjonsvurdering Tilsetting av IT-leder intern utlysing bare for fast tilsatte Tilsetting av vaktmester om deltidstilsatt hadde fortrinnsrett ved ekstern utlysing av stillingen Tilsetting av sekretær om deltidsansatt hadde fortrinnsrett til stillingen Skole, studiefinansiering 47. Spesialpedagogiske tiltak kravene til grunnlaget for kommunens avgjørelse og utdanningskontorets oppfølging Dekning av utgifter til skoleskyss for elever i videregående skole betydningen av streik Klassebegrepet i grunnskoleloven og opplæringsloven Adgangen til i løpet av skoleåret å endre satsene for skolefritidsordningen Avslag på søknad om voksenopplæring omfanget av retten Informasjon om dokumentasjonskrav for vitnemål Avvisning av søknad om fødselsstipend Lånekassens veiledningsplikt Sosiale tjenester, bidrag, samvær 54. Kommunenes saksbehandling og vedtak i forbindelse med tjenestetilbudet til utviklingshemmede

7 Dokument nr. 4 7 Side 55. Ansvar for bo- og tjenestetilbudet til funksjonshemmede barn bostatt i institusjon når foreldrene flytter til en annen kommune Vederlagsberegningen ved opphold på institusjon i Oslo kommune Motregning i tilbakebetalt skatt til dekning av misligholdt sosiallån Krav om omsorgslønn fremsatt i ettertid Ettergivelse av sosiallån lovtolkning og saksbehandling Barnebidrag omorganisering fra ansvarlig selskap til aksjeselskap Barnebidrag redusert lønn og utbytte fra aksjeselskap Barnebidrag delt omsorg Reisekostnader ved samvær etter barneloven Trygd, bostøtte 64. Etterbetaling av trygdeytelser verdiregulering Gjenlevende ektefelles rett til overgangsstønad Bostøtte spørsmål om Husbanken kunne frafalle et tilbakebetalingskrav for uriktig utbetaling av støtte Bostedsregistrering 67. Spørsmål om hvor en pendler hadde sin selvstendige bolig Spørsmål om bolig som pendler delte med samboer var selvstendig Fengsel, utlendinger 69. Permisjonssøknad fengselsmyndighetenes vurdering av sviktfaren Refselse av innsatt i fengsel skyldkrav og beviskrav. Oversetting av brev til fremmedspråklige Oppholdstillatelse spørsmål om det forelå sterke menneskelige hensyn Erstatning, renter, fri rettshjelp 72. Erstatningsansvar for sen saksbehandling hos namsmannen Erstatningsansvar for rentekostnader ved sen saksbehandling av ligningskontor Erstatning for saksomkostninger i forbindelse med en arbeidskonflikt Godskriving av renter ved tilbakebetaling av beslaglagt pengebeløp Søknad om etterbevilling til fri sakførsel i ankesak Skatt, toll og avgifter 77. Bankenes opplysningsplikt etter ligningsloven 6 4 nr. 2 hjemmelsspørsmål Partsinnsyn og forholdet til ligningsforvaltningens taushetsplikt Ligningsverdi på fast eiendom sjablonmessig fastsettelse Fradrag for tap ved salg av bolig realisasjonstidspunktet Frådragsrett for utgifter til utdanning når skattytaren får løn frå arbeidsgjevaren Særfradrag for sykdomsutgifter behandling etter Minnesota-modellen Ligningsforvaltningens rutiner for utsendelse av foreløpige svar Dekning av sakskostnader i skattesak fordeling på ulike inntektsår Dekning av sakskostnader i skattesak kostnader pådratt i etterkant av at avgjørelsen er endret Adgangen til å beregne forsinkelsesrente også for rentedelen av tilleggsskattekrav (rentesrente) Etterberegning av toll, merverdiavgift og HK-avgift ved innførsel av charterfartøyer bruk av tolloven Tilleggsavgift til merverdiavgift hjemmelsspørsmål Næringsvirksomhet m.v 89. Tildeling av anbud på snøbrøyting saksbehandlingen Avslag på skjenkeløyve utenforliggende hensyn og fylkesmannens myndighet i klagesak Vandelskrav ved utstedelse av privatflygersertifikat skjønnsutøvelsen Avslag på søknad om fortsatt tillatelse til oppstilling av utbetalingsautomat lotteriverdig formål Krav om ny typegodkjenning av utbetalingsautomat betydningen av produsentskifte og endringer i utseende

8 8 Dokument nr Landbruk 94. Vedtak om ikke å nytte statens forkjøpsrett etter konsesjonsloven feil faktum Fritak for boplikt i konsesjonssak kravet om jord- og skogbrukseiendom Bygge- og reguleringssaker 96. Søknad om oppføring av sjøbod bygningssjefens kompetanse i dispensasjonssak Midlertidig utvidelse av bruksendringstillatelse dispensasjonsvurderingen Bruksendring av naust til båtbyggeri forholdet mellom dispensasjon og reguleringsendring Istandsetting av gjenværende bebyggelse etter brann spørsmål om dispensasjon kunne kreves Søknad om økt vindusstørrelse i naust kravet til konkret vurdering Avslag på søknad om oppføring av levegg lovhjemmel Bebyggelsesplan betydningen av privatrettslige forhold Byggetillatelse klagesaksbehandlingen Søknad om oppføring av bolighus tilknytning til «stedbunden næring» Fjerning av ulovlig oppført hytte ved avbrenning kommunens saksbehandling Etablering av helikopterbase krav om konsekvensutredning og fylkesmannens kompetanse som statlig fagmyndighet for støy Registre Register over saker referert i meldingene for Lovregister for meldingene for Vedlegg 1. Ombudsmannskontorets inndeling og personalforhold Kongeriget Norges Grundlov 17de Mai l Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen Orientering om Sivilombudsmannens oppgaver og virksomhet - brosjyretekster på bokmål, nynorsk og samisk

9 Dokument nr. 4 9 I. Institusjonens alminnelige forhold - om virksomheten og forholdet til forvaltningen 1. Personal- og kontorforhold Pr. 31. desember 1999 hadde ombudsmannens kontor 36 stillinger, hvorav 6 kontorsjefstillinger og 1 assisterende kontorsjefstilling. Den assisterende kontorsjefen, som i sin helhet lønnes over ombudsmannens budsjett, er gitt delvis tjenestefri fra ombudsmannens kontor for å gjøre tjeneste som sekretær for Stortingets utvalg for kontroll med EOS-tjenestene. Kontoret hadde videre 18 juridiske saksbehandlerstillinger, hvorav 11 rådgiverstillinger og 7 førstekonsulentstillinger. Det er 10 kontorstillinger. I vedlegg 1 er det gitt en oversikt over organiseringen av kontoret og en oversikt over de ansatte pr. 31. desember Arbeidsoppgaver knyttet til drift av dataanlegget har i 1999 vært dekket ved engasjement av IT-konsulent. 2. Institusjonens alminnelige forhold og forholdet til forvaltningen 1. Året 1999 har vært et aktivt år. Sakstallet økte i 1999 i forhold til tidligere år. Både klagetallet og antallet saker tatt opp av eget tiltak har vært større enn noen gang tidligere. Også tallet på behandlede og avsluttede saker var i 1999 høyere enn noen gang før. De høye sakstallene og antallet medarbeidere reflekterer den omfattende aktiviteten. Ved siden av behandlingen av klager fra borgerne, har det vært tatt opp en rekke spørsmål av eget tiltak. Systematiske undersøkelser, særlig med sikte på å kartlegge praksis på ulike forvaltningsområder, har vært satt i gang og avsluttet. Undersøkelsene har vært gjort på ulike områder av den offentlige forvaltningen. Reiser og besøk i forvaltningen og ved ulike forvaltningsinstitusjoner har vært foretatt. Fengsler og psykiatriske sykehus har også vært besøkt. I september 1999 gjennomførte hele kontoret en reise til Ålesund og de omkringliggende kommunene. Meningen med besøkene var å gjøre seg kjent med forholdene i lokalforvaltningen og å spre informasjon om Sivilombudsmannsordningen. 2. Ombudsmannsordningen gir borgerne en praktisk, lett tilgjengelig, billig og enkel mulighet til å få undersøkt problemer de måtte ha i forhold til myndighetene. I praksis er det særlig undersøkelser omkring forvaltningens avgjørelser borgerne henvender seg til ombudsmannen om. Det er imidlertid ikke uvanlig at klager også dreier seg om myndighetenes og offentlige tjenestemenns handlemåte i konkrete saker. Det er et alminnelig inntrykk at de rettslige spørsmål klagene reiser blir mer og mer kompliserte. Lov- og regelverk kan være utilgjengelig, komplisert og vanskelig å forstå. Den offentlige lovgivningen gir i økende grad borgerne «rettigheter». Den økende rettsliggjøringen av forvaltningens forhold til borgerne har styrket den enkeltes rettsstilling. Forventningene til at forvaltningen skal imøtekomme borgernes behov, interesse og ønsker øker. Borgernes rettsstilling er også styrket i saksbehandlingen, ikke bare gjennom de generelle reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven, men også gjennom skjerpede regler i spesiallovgivningen. At rettighetene er forankret i skjønnsmessige ord og uttrykk, kan imidlertid gjøre undersøkelsene i klagesakene mer tid- og ressurskrevende. 3. Et forhold det kan være grunn til å nevne spesielt er borgernes «klage»rett. I forvaltningen har borgerne gjennom forvaltningsloven en alminnelig rett til å klage på en avgjørelse, det vil si en rett til å få overprøvet forvaltningsavgjørelsen. Det samme uttrykket brukes om å «klage» til sivilombudsmannen, men en ombudsmannsklage gir den enkelte en mulighet til å få undersøkt sin sak hos ombudsmannen og en mulighet for at ombudsmannen vil si sin mening. Noen rett til å få behandlet sin sak hos ombudsmannen som en tredje overprøvingsinstans er «klagen» til ombudsmannen ikke. Det må foreligge en «tilstrekkelig grunn» for at ombudsmannen skal behandle en klage, jf. ombudsmannsloven 6 fjerde ledd. En klage til overordnet forvaltningsmyndighet gir normalt en rett til å få en sak behandlet på ny i overordnet forvaltningsorgan. En «klage» til ombudsmannen er en henstilling til ombudsmannen om å undersøke en sak, et problem eller andre forhold som har med offentlige myndigheter å gjøre. Denne forskjell på forvaltningsklagen og ombudsmannsklagen kommer klart til uttrykk gjennom ombudsmannsloven 6 fjerde ledd. Etter denne bestemmelsen avgjør ombudsmannen om en klage til han gir «tilstrekkelig grunn til behandling». I tillegg til at en klage må ligge innenfor ombudsmannens arbeidsområde, at klagefristen på ett år må være overholdt og at alle administrative klageordninger må ha vært prøvet, må ombudsmannen finne at den enkelte klage gir tilstrekkelig grunn til behandling. Meningen med å pålegge ombudsmannen en slik «silings»-oppgave er bl.a. å bidra til at det ikke skapes uberettigede forventninger hos klagerne og at forvaltningen ikke blir unødig belastet. Når ombudsmannen setter i gang en undersøkelse i forvaltnin-

10 10 Dokument nr gen, forutsettes forvaltningen aktivt å bidra til ombudsmannens arbeid. Forvaltningen forventes å yte en effektiv og aktiv medvirkning. Dermed vil ressurser måtte brukes på saker som forutsetningsvis allerede har vært gjenstand for inngående behandling i forvaltningen. Lovens bestemmelse om kravet til «tilstrekkelig grunn» er viktig for ombudsmannens muligheter til å fylle sine oppgaver. Det er innlysende at med et så omfattende arbeidsområde, geografisk og saklig, som ombudsmannen har, må han også gis en adgang til å bestemme at bare de klager som gir grunn til det blir undergitt en nærmere behandling. Det kan spores en viss økning i antall gjentatte henvendelser fra klagere som ønsker ombudsmannens avvisninger av klager vurdert på ny. Da det ikke foreligger noen klageordning på ombudsmannens uttalelser, har jeg valgt å innta en åpen holdning til slike fornyede henvendelser. Av forståelige grunner må jeg imidlertid her begrense bruken av ressursene. Vi står her overfor et dilemma, men jeg har grunn til å tro at ordningen så langt har blitt praktisert på en måte som ivaretar borgernes ønsker om en fornyet vurdering og ombudsmannsinstitusjonens behov for å kunne få avsluttet en sak. 4. Ombudsmannens oppgave består i å undersøke saker og gi uttalelser. En behandling av en sak hos ombudsmannen vil alltid måtte avgrenses til spørsmål som må antas å ha en reell betydning enten for klageren selv eller med sikte på å få gjort forbedringer i forvaltningen. I enhver sak må ombudsmannen avgjøre hvilke spørsmål han finner grunn til å ta opp. Hvis ombudsmannen ikke finner grunn til å undersøke en sak nærmere, det vil si å forelegge saken for forvaltningen, er det naturlig å forstå den avgjørelsen som da blir truffet som en avgjørelse om å «avvise» saken fra behandling av ombudsmannen. En klage til ombudsmannen blir derfor «avvist» for det første når den finnes å ligge utenfor ombudsmannens arbeidsområde. For det annet blir en klage avvist når klagefristen er oversittet og for det tredje når de administrative klagemuligheter ikke har vært utnyttet. Endelig må det sies at en klage blir avvist når det finnes at det ikke foreligger «tilstrekkelig grunn» til å behandle den. Det er grunn til å påpeke i denne forbindelse at selv om en klage blir «avvist» fordi det ikke foreligger «tilstrekkelig grunn» til å behandle klagen, vil den undersøkelsen som blir gjort av ombudsmannen og hans kontor kunne være av stor hjelp for klagerne. De har fått sin sak gjennomgått og vurdert av en uavhengig instans. 5. Et særpreg ved Stortingets ombudsmannsordning er ombudsmannens personlige medvirkning i behandlingen av sakene. Sivilombudsmannen må tilstrebe å legge opp arbeidet slik at instruksens 9 første ledd kan bli virkeliggjort. For at ombudsmannsordningen skal kunne fremstå som et korrektiv til forvaltningen, er det viktig at det personlige preget ved institusjonen blir søkt ivaretatt. Arbeidet må organiseres slik at Sivilombudsmannen settes i stand til personlig å ta stilling til de spørsmål de konkrete klagesakene reiser og ikke utvikler seg til å bli en «forvaltningsetat». Instruksens pålegg om at ombudsmannen «personlig skal ta standpunkt i alle saker», er derfor viktig, men det legger et betydelig ansvar og et omfattende arbeid på ombudsmannen personlig. I lys av det betydelige klagetallet vi nå har kommet opp i og ikke minst det klagepotensialet vi står overfor, må ombudsmannen finne frem til ordninger som gjør det praktisk mulig å ivareta institusjonens personlige preg. Mye kan gjøres gjennom den praktiske ordningen av saksbehandlingen og særlig forberedelsene og undersøkelsene av vilkårene for å behandle klagene. Ombudsmannen har alltid kunnet overlate forberedelsen av sakene til medarbeidere. Kontorsjefene har dessuten vært gitt fullmakt til å avslutte saker som åpenbart må avvises. Hittil har denne fullmakten bare vært brukt til å la kontorsjefene avslutte saker som kan avvises av formelle grunner, det vil si de grunner som er knyttet til arbeidsområde, klagefrist og utnytting av klagemuligheter. Når det klages på forvaltningsvedtak, foreligger ikke «tilstrekkelig grunn» til behandling hvis den foreløpige undersøkelsen viser at det er klart at det ikke er gjort feil som det kan være grunn til å undersøke nærmere. På den annen side vil det ikke foreligge «tilstrekkelig grunn» for ombudsmannen til å undersøke en sak nærmere hvis det ikke finnes sannsynlig at det er gjort feil av nevneverdig betydning. Da vil klagen bli avsluttet uten nærmere undersøkelser. I så fall er det naturlig å si at klagen blir «avvist» fra nærmere behandling. Jeg har tidligere gitt uttrykk for at det kan være aktuelt å gi kontorsjefene fullmakt til å avslutte saker om klager på forvaltningsvedtak når det fremstår som klart at en nærmere undersøkelse fra ombudsmannens side ikke vil ha noen utsikt til å føre frem. Forutsetningen for å gi kontorsjefene en slik fullmakt er i så fall at det fremstår som åpenbart at klagen ikke vil føre frem. Å praktisere reglene slik vil kunne gi institusjonen den nødvendig fleksibilitet som er nødvendig for å kunne opprettholde det personlige preget. Så lenge ombudsmannen personlig holder seg orientert om klagene som kommer inn og de avslutningsavgjørelser som kontorsjefene treffer, ser jeg få betenkeligheter ved en slik fullmaktsordning. 6. Det er viktig å styrke informasjons- og opplysningsvirksomheten til ombudsmannen. Det er av stor betydning at kjennskap til ombudsmannsordningen blir formidlet ut til borgerne. Det er merkbart at omtale av Sivilombudsmannen i presse, radio og fjernsyn påvirker klagetallet. Det er viktig å få ut relevant informasjon om sakene ombudsmannen behandler til publikum. Bedre innsyn i ombudsman-

11 Dokument nr nens saksdokumenter kan bidra til å bedre informasjonen om ombudsmannssakene og dermed også om ombudsmannsordningen, se nedenfor pkt Dokumentoffentlighet ved ombudsmannens kontor I årsmeldingen for 1998 s. 11 opplyste jeg at det ble arbeidet med å utrede behovet for endringer i ombudsmannsloven og -instruksen med sikte på å etablere dokumentoffentlighet for ombudsmannens saksdokumenter. Bakgrunnen for at dette arbeidet ble iverksatt var Stortingets vedtak 23. november 1998, som lyder slik: «Stortinget ber Stortingets presidentskap om å foranledige at det utarbeides regler om offentlighet for Stortinget og Stortingets organer». Et forslag til regelendringer i ombudsmannsloven og instruksen ble oversendt til Stortingets presidentskap ved brev 18. juni I forslaget er gjeldende regler og praksis gjennomgått og behovet for lov- og instruksendringer, herunder forholdet til offentlighetsloven, drøftet nærmere. Ombudsmannsloven 9 er foreslått endret. I første ledd er det foreslått en bestemmelse om dokumentoffentlighet for ombudsmannens saksdokumenter, og i annet ledd en ny og noe mer begrenset taushetsplikt for ombudsmannen og hans personale. Forslaget til ny 9 i ombudsmannsloven lyder som følger: «Ombudsmannens saksdokumenter er offentlige. Ombudsmannen avgjør med endelig virkning om et dokument helt eller delvis skal unntas offentlighet. Nærmere regler, herunder om adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighet, gis i Ombudsmannens instruks. Ombudsmannen har taushetsplikt med omsyn til opplysninger han får i sin tjeneste om forhold av personlig karakter. Taushetsplikten gjelder også opplysninger om drifts- eller forretningshemmeligheter. Taushetsplikten varer ved også etter ombudsmannens fratreden. Den samme taushetsplikt påhviler hans personale.» Forslag til nærmere regler om dokumentoffentlighet er gitt i ombudsmannsinstruksen 11. Forslaget lyder som følger: «1. Ombudsmannens saksdokumenter er offentlige, med mindre annet følger av taushetsplikt eller av unntakene i nr. 2, 3 og 4 nedenfor. Med ombudsmannens saksdokumenter menes dokumenter utarbeidet i forbindelse med ombudsmannens behandling av saken. Forvaltningens saksdokumenter utarbeidet eller innhentet under forvaltningens behandling av saken, er ikke offentlige hos ombudsmannen. 2. Ombudsmannens saksdokumenter kan unntas offentlighet når særlige grunner tilsier det. 3. Ombudsmannens interne saksdokumenter kan unntas offentlighet. 4. Dokumenter som utveksles mellom Stortinget og Ombudsmannen og som gjelder Ombudsmannens budsjett og interne administrasjon, kan unntas offentlighet. 5. Det kan kreves innsyn i det offentlige innholdet av journal som Ombudsmannen fører for registrering av dokument i de sakene som opprettes. Arkivloven av 4. desember 1992 nr. 126 og arkivforskriften av 11. desember 1998 nr gjelder tilsvarende så langt de passer på Ombudsmannens virksomhet.» I samsvar med mitt utkast til endring i ombudsmannsloven 9, fremmet stortingsrepresentantene Gunnar Skaug og Jorunn Ringstad Dok. nr. 8 forslag 27. januar 2000 (Dok nr. 8:33). Det er foreslått at lovendringen trer i kraft fra den tid Stortinget bestemmer. Forslaget til endringene i instruksen vil bli behandlet av Stortinget når lovforslaget eventuelt er vedtatt. 4. Møter, besøk, konferanser, reiser Det har i meldingsåret vært avholdt en rekke møter med offentlig forvaltning og med ulike organisasjoner. Møtene er med på å gi meg innsikt i det offentliges arbeid på ulike områder. Også de besøk jeg har gjennomført, har bidratt til å gi meg nyttig informasjon. Gjennom møter og besøk får jeg i tillegg anledning til å gjøre ombudsmannsordningen bedre kjent. Mine medarbeidere og jeg selv søker videre å imøtekomme forespørsler om å redegjøre for rettssikkerhetsmessige spørsmål og offentlig forvaltning i alminnelighet, og om ombudsmannsinstitusjonen i særdeleshet. Jeg har i meldingsåret holdt en rekke foredrag og deltatt på flere konferanser ulike steder i landet der jeg har kunnet orientere om ombudsmannsordningen. Sammen med to medarbeidere besøkte jeg Statens pensjonskasse i februar måned. Bakgrunnen for besøket var at pensjonskassen hadde opparbeidet betydelige restanser. I august hadde jeg et kontaktmøte med representanter for Kommunenes Sentralforbund i forbundets lokaler, hvor diverse problemstillinger i tilknytning til den kommunale forvaltning ble berørt. Også dette året har jeg vært på flere besøk i lukkede institusjoner. Bastøy landsfengsel, Ringerike kretsfengsel, Moss hjelpefengsel, Sanderud sykehus og Blakstad sykehus er blant stedene jeg har vært. Slike besøk har ikke karakter av inspeksjoner. Likevel har jeg for øye om det kan være spesielle forhold av rettssikkerhetsmessig karakter som det kan være grunn til å ta opp og undersøke nærmere. Det er derfor av interesse for meg å avholde samtaler med de organer som spesielt har til oppgave å føre tilsyn med institusjonene. Før besøkene avholder jeg derfor normalt et møte med tilsynsrådet (ved fengselsbesøk) og kontrollkommisjonen (ved besøk i psykiatriske sykehus). Dette gjør jeg med sikte på å få et innblikk i hvilke problemstillinger som er aktuelle ved det enkelte sted, og også for å få et innblikk i det arbeidet som gjøres av disse organene. Besøkene

12 12 Dokument nr gjennomføres ved at jeg avholder et møte med ledelsen ved institusjonen hvor ulike problemstillinger tas opp. Jeg ber deretter vanligvis om en omvisning. Ved fengselsbesøk har jeg dessuten samtaler med innsatte og deres representanter i fengselets kontaktutvalg, og ved besøket på Sanderud sykehus var en representant for Mental Helse til stede. I 1999 besøkte jeg også politiarrestene i Bergen, Moss og ved Romerike politidistrikt. To av mine medarbeidere besøkte i tillegg sentralarresten ved Oslo politidistrikt. Videre har jeg besøkt Fylkesmannen i Hedmark og Fylkesmannen i Østfold i løpet av meldingsåret. Besøkene har gitt meg et nyttig innblikk i den omfattende og varierte virksomhet fylkesmennene har. I mars besøkte jeg og en av mine medarbeidere Svalbard. Vi hadde samtaler med Svalbardrådet, Sysselmannen, Svalbard Samfunnsdrift AS, Kings Bay AS og Norsk Polarinstitutt. Vi besøkte også samfunnsfagklassen på Longyearbyen skole. Besøket på Svalbard gav meg en grundig og bred innføring i de mange spørsmålene som kan oppstå på øygruppen. Når det gjelder kommunebesøk, viser jeg til det som særskilt fremgår om dette i pkt. 4 nedenfor om kontorets seminar i Ålesund. Ellers kan jeg nevne at flere av mine medarbeidere besøkte Oslo kommune, Bydel Gamle Oslo, i juni. Bydelen har varierte oppgaver og er større enn mange av landets kommuner. En rekke representanter for ulike offentlige virksomheter har dessuten besøkt mitt kontor. Det kan nevnes at jeg i mars møtte direktøren ved Institutt for menneskerettigheter. I mai hadde jeg møte med forbundslederen i Norsk Forbund for utviklingshemmede, og i september møtte jeg lederen for Senter mot etnisk diskriminering. Interessen for ombudsmannsinstitusjonen i utlandet er fortsatt stor. Etter anmodning fra Utenriksdepartementet og Administrasjonsdepartementet påtok jeg meg i juni å stå som vertskap for en delegasjon fra Ministry of Supervision i Kina. Ministeriet ønsket å skaffe seg kunnskap om den norske ombudsmannsordningen og andre norske tilsyns- og kontrollinstitusjoner. Også delegasjoner fra Mongolia, Taiwan og Slovakia har vært på besøk her. Europarådets torturovervåkningskomite besøkte Norge i september 1999, og i den anledning besøkte komiteen mitt kontor. I november 1999 var dessuten jeg og en av mine medarbeidere deltakere i en internasjonal konferanse i Strasbourg i regi av denne komiteen. Etter invitasjon fra «the Minnesota Syttende Mai Committee 1999», var jeg gjestetaler ved feiringen av 17. mai blant norsk-amerikanere i Minneapolis. Under besøket hadde jeg ellers flere samtaler med bl.a. amerikanske folkevalgte og universitetsansatte, hvor jeg orienterte om mitt kontors virksomhet. Senere i mai besøkte jeg og en av mine medarbeidere ombudsmannen i Irland for bl.a. å få nærmere informasjon om den irske ombudsmannens arbeid med innsyns- og offentlighetsspørsmål. I juni var jeg i Tadsjikistan hvor jeg deltok i en rundebordskonferanse om oppbygging av demokratiske institusjoner og opprettelse av en ombudsmannsordning i landet. Konferansen var i regi av OSSE og gav meg anledning til både å redegjøre for den norske ombudsmannsordningen, og om demokratiske kontrollordninger i andre land. I september var jeg dessuten deltaker ved en konferanse på Island om likhetsprinsippet i forvaltningen. I november var jeg i Latvia på en konferanse i regi av OECD om kampen mot korrupsjon. 5. Kontorseminar i Ålesund kommunebesøk Det ble avholdt et kontorseminar i Ålesund i oktober I tillegg til seminarets interne del, var en dag satt av til å besøke de omkringliggende kommunene. Jeg hadde positive erfaringer med tilsvarende kommunebesøk i forbindelse med kontorseminaret på Lillehammer i 1998, jf. ombudsmannens årsmelding 1998 s. 11, og ønsket derfor å gjenta tiltaket. Kontoret ble delt inn i sju arbeidsgrupper, og hver gruppe besøkte en kommune. Følgende kommuner ble besøkt: Giske, Haram, Hareid, Skodje, Sula, Ørskog og Ålesund. Forut for kontorseminaret hadde jeg personlig besøkt Haram, Skodje og Ørskog kommuner. Sammen med medarbeidere ved kontoret fikk jeg anledning til personlig også å møte i de andre kommunene. Jeg har følgelig hatt anledning til selv å treffe representanter for alle de seks kommunene. Hovedsiktemålet med kommunebesøkene var på samme måte som på Lillehammer i 1998 todelt: å gi meg og mine medarbeidere en bedre og nærmere forståelse for kommunenes oppgaver og arbeidsmåte, og å presentere ombudsmannsinstitusjonen og ombudsmannens arbeidsmåte overfor kommunene. Til forskjell fra opplegget på Lillehammer, var besøkene i Ålesund-området lagt opp slik at foruten kommunens administrasjon, skulle politisk valgte representanter delta, først og fremst ordføreren. Kommunebesøkene gir en god anledning til å presentere ombudsmannsordningen utad, og kommunene får anledning til å få svar på spørsmål de måtte ha. Videre er det meget nyttig for mine medarbeidere og meg å bli kjent med kommunalforvaltningen ut over den kjennskap vi får ved behandlingen av konkrete klagesaker og gjennomgang av saksdokumenter. Alle kommunene vi besøkte, bortsett fra Ålesund kommune, var også forholdsvis små kommuner. Besøkene gav mine medarbeidere og meg således et nyttig innblikk i hvilke ressurser og problemstillinger de små kommunene arbeider ut fra. Dette er viktig kunnskap i forhold til å forstå hvilke praktiske begrensninger dette kan medføre for små og mindre kommuner til å etterleve de krav som er stilt i lover og forskrifter, særlig til saksbehandling og til å møte juridiske utfordringer bl.a. i

13 Dokument nr enkeltsaker. Kunnskapen fra møtene vil på denne måten være til hjelp under behandlingen av konkrete klagesaker her. Ombudsmannen mottar som kjent klager rettet mot et større antall kommuner i løpet av et år. Erfaringene fra kommunebesøkene både i 1998 og 1999 har vært positive. Jeg tar sikte på å fortsette og muligens utvide denne typen oppsøkende virksomhet i forvaltningen også inneværende år.

14 14 Dokument nr II. Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse I kapittel VI er referert saker som antas å ha alminnelig interesse, jf. instruksens 12. For oversiktens skyld er disse sakene presentert etter saksområder. I flere av disse sakene er det gitt uttalelser om generelle forvaltningsrettslige problemstillinger som antas å ha alminnelig interesse. Jeg finner her grunn til å fremheve noen av disse sakene, og enkelte andre forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse. 1. Enkeltvedtak etter forvaltningsloven Etter forvaltningsloven av 10. februar første ledd bokstav a er «vedtak» definert som «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)». Forvaltningsloven deler vedtakene i to undergrupper enkeltvedtak og forskrifter, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b og c. Enkeltvedtakene er vedtak som «gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf. 2 første ledd bokstav b. Forskriftene er generelle vedtak som «gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer», jf. 2 første ledd bokstav c. Som det fremgår, har vedtaksbegrepet i forvaltningsloven et snevrere innhold enn den mer generelle betegnelsen «avgjørelse», som også nyttes i forvaltningsloven, se f.eks. lovens 6 om habilitetskrav. Avgrensingen av vedtak mot andre avgjørelser som det offentlige treffer, kan volde problemer. I det følgende vil jeg ta opp enkelte sider ved avgrensingen av enkeltvedtakene som har skapt problemer i praksis. Skillet mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser har stor betydning for hvilke prosessuelle rettigheter partene og andre berørte i forvaltningssaken har, og for hvilke regler offentlige forvaltningsorganer må følge ved behandlingen av saken. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV VI om bl.a. forhåndsvarsel, utrednings- og opplysningsplikt, dokumentinnsyn, begrunnelse og klage får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 3 første ledd. Spørsmål knyttet til enkeltvedtaksbegrepet har vært oppe i en rekke klagesaker. Fra de siste år kan nevnes tildeling av avtalehjemler til legespesialister (årsmeldingen 1997 s. 64), tildeling av kommunal bolig etter behovsprøving på bakgrunn av sosiale og medisinske forhold (årsmeldingen 1997 s. 69), unnlatt inngripen overfor henholdsvis forretningsnektelse og bedriftserverv (årsmeldingen 1997 s. 74 og 79), avgjørelser knyttet til praksisoverenskomsten mellom Kommunes Sentralforbund og Den norske lægeforening, og om tildeling av plass i grunnskolen (årets melding s. 55). Den nærmere avgrensingen må skje etter en konkret vurdering. Utgangspunktet må tas i ordlyden, men vurderingen kan ikke begrense seg til å drøfte om avgjørelsen etter en språklig tolkning faller inn under legaldefinisjonen i lovens 2. De reelle hensyn vil stå sentralt. Det må spørres om avgjørelsen er av en slik karakter at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak bør komme til anvendelse. Hensynet til partenes rettssikkerhet, forvaltningens arbeidsbyrde og andre praktiske forhold vil måtte tillegges vesentlig vekt. Avgrensingen av hva som skal anses som «utøvelse av offentlig myndighet» har i en del tilfeller vist seg vanskelig i flere av de sakene jeg har behandlet de siste år. Spørsmål har vært reist om enkeltvedtakene skal begrenses til avgjørelser om goder en borger har rettskrav på, jf. at uttrykket «rettighet» er benyttet i lovens 2. «Rettskrav-kriteriet» kan i seg selv skape avgrensningsproblemer. Bruk av skjønnsmessige ord og uttrykk innebærer at det blir opp til forvaltningens skjønn å ta stilling til om vilkårene for å tildele et gode foreligger. Det ville være urimelig og i strid med forvaltningslovens formål å la slike avgjørelser falle utenfor enkeltvedtaksbegrepet. Viktige reelle hensyn kan også anføres mot en så restriktiv tolkning. Opprinnelig brukte loven uttrykket «rettsstilling» i 2 første ledd bokstav a og «rettigheter eller plikter» i b og c. Ved lovendringen i 1977 ble det foreslått at «rettsstilling» skulle brukes både i bokstav a, b og c, jf. Ot.prp. nr. 3 ( ). Stortingets justiskomité foreslo dette endret alle tre steder til «rettigheter eller plikter» fordi den mente det var enklere å forstå, jf. Innst. O. nr. 50 ( ) s Det var ikke komiteens mening å innsnevre definisjonen av enkeltvedtak, og det er derfor rimelig å tolke loven på samme måte som om uttrykket «rettsstilling» var brukt. Etter vanlig juridisk språkbruk er dette et videre uttrykk enn «rettighet». Forvaltningslovens forarbeider gir grunnlag for å slutte at begrepet «rettighet» (rettsstilling) må forstås i en vid mening. Det er fremhevet at begrepet enkeltvedtak skulle ta sikte på «alle individuelle realitetsavgjørelser». Dette skulle omfatte avgjørelser som går ut på å begrunne en offentligrettslig rett eller plikt og avgjørelser som går ut på å nekte, frata eller begrense en rett i det enkelte tilfellet. Prosessle-

15 Dokument nr dende avgjørelser under sakens gang, faktiske handlinger og rene meningsytringer skulle falle utenfor, jf. Innstilling fra Forvaltningskomiteen s og Ot.prp. nr. 38 ( ) s. 32. At det ikke var meningen å avgrense de «individuelle realitetsavgjørelsene» til rettigheter private hadde rettskrav på fremgår for øvrig klart i Innstilling fra Forvaltningskomiteen s. 432, der det heter: «... Lovens saksbehandlingsregler gjelder for alle saker angående offentligrettslige rettigheter og plikter. Dens område er således ikke begrenset til saker angående den enkeltes subjektive rettigheter. Etter utkastet er således myndighetenes behandling av en søknad om drosjebevilling eller en eksporttillatelse en sak angående et vedtak, selv om det nok er riktig at søkeren ikke gjør noen subjektiv rett gjeldende.» Om det aktuelle rettsgodet skal gis, eller bare kan gis etter forvaltningens skjønn, kan heller ikke etter en rimelig språklig forståelse være avgjørende for om avgjørelsen gjelder privates rettigheter (rettsstilling). En slik lovforståelse ville bety at avslag på dispensasjonssøknader, f.eks. fra bestemmelser om bygge- eller deleforbud gitt i medhold av plan- og bygningsloven, ikke ville være et enkeltvedtak som gir klagerett etter forvaltningsloven, jf. plan- og bygningsloven 15. Det samme ville gjelde en rekke andre avgjørelser som gjelder tillatelser, konsesjoner o.l. en etter lovgivningen ikke har rettskrav på, men som det ligger til forvaltningens skjønn å avgjøre. Dersom slik avgjørelser ikke skal anses som enkeltvedtak, vil det innebære en meget betydelig innskrenkning av anvendelsesområdet for forvaltningsloven kap. IV-VI til skade for rettssikkerheten til de berørte. Også avgjørelser om driftsavtale med en fylkeskommune som gir rett for leger eller annet helsepersonell til å få driftstilskudd og derigjennom krav på trygderefusjon, eller tildeling av kommunal subsidiert bolig etter sosiale/medisinske kriterier, tar etter vanlig språklig forståelse stilling til søkernes rettigheter/rettsstilling i relasjon til disse godene (individuell realitetsavgjørelse). Avgjørende i forhold til de to sistnevnte tilfellene er om det er tale om «utøving av offentlig myndighet» eller om dette må betraktes som avgjørelser som bygger på et (hovedsakelig) privatrettslig grunnlag. Dette er drøftet nærmere i årsmeldingen for 1997 s. 64 og s. 69. Et annet eksempel kan være den statlige ordningen med voldsoffererstatning, jf. forskrift 23. januar Avgjørelser om voldsofferstatning har hele tiden vært ansett som enkeltvedtak, selv om erstatningen gis etter billighet, uten noe rettskrav. Også her er det naturlig å betrakte en avgjørelse om erstatning skal gis eller ikke som noe som gjelder søkerens rettigheter/rettsstilling i relasjon til dette godet. Tungtveiende reelle hensyn taler også mot at enkeltvedtaksbegrepet skal avgrenses til det private har rettskrav på dersom bestemte vilkår er oppfylt. De prosesuelle rettssikkerhetsgarantier forvaltningsloven oppstiller i kap. IV-VI vil da få en svært begrenset betydning og innebære en svekkelse av loven i strid med det som har vært forutsetningen. Svært mange av myndighetsbestemmelsene i lovgivningen gir forvaltningen myndighet til å utøve forvaltningsskjønn basert på lovens formål og samfunnsmessige hensyn. Disse avgjørelsene har i en rekke tilfelle stor økonomisk og velferdsmessig betydning for den enkelte. Rettssikkerhetsgarantiene i kap. VI, herunder retten til å få en avgjørelse overprøvd av et overordnet organ, vil i denne forbindelse være viktige for å ivareta grunnleggende hensyn til forsvarlig saksbehandling basert på saklige hensyn og likebehandling. Dette vil være egnet til å styrke tilliten til den offentlige forvaltningen, noe som må tillegges vesentlig vekt ved tolkning av reglene. Dersom det etableres hensiktsmessige prosedyrer og tjenestemennene blir bevisstgjort og får nødvendig opplæring, skulle normalt ikke saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV-VI medføre vesentlige problemer for de forvaltningsorganer og tjenestemenn som treffer slike vedtak. 2. Administrativ overprøving etter klage enkelte sider ved klageinstansens kompetanse og saksbehandling 1. Klageretten er en sentral del av de rettssikkerhetsgarantier forvaltningsloven gir private som berøres av vedtak den offentlige forvaltning treffer. Klageretten er et utslag av et generelt forsvarlighetsprinsipp som gjelder for forvaltningen. De bærende hensyn bak klageretten i forvaltningsloven er dels knyttet til å ivareta berørte private interesser og rettssikkerhet, og dels knyttet til forvaltningens egen kontroll og styring med de vedtak som treffes. Retten til å få et vedtak overprøvd av et overordnet administrativt organ etter klage utgjør en sentral del av retten til å forsvare egne rettigheter og interesser i vårt rettssystem. I tillegg til administrativ overprøving kan borgerne bringe forvaltningsvedtak inn for de alminnelige domstoler for rettslig prøving. Dette vil for mange være lite aktuelt fordi man da vil være avhengig av advokatbistand og ha økonomiske midler. Sivilombudsmannen vil for mange være et enklere, billigere og mer praktisk alternativ. I forhold til det totale antall klager som påklages til et overordnet forvaltningsorgan utgjør klagene til ombudsmannen imidlertid et lite antall. Søksmål for domstolene er statistisk sett av enda mindre betydning. Forvaltningsklage vil også som oftest være den eneste muligheten til å få overprøvd de rent skjønnsmessige sider av vedtaket (forvaltningsskjønnet) på nytt. Klageinstansens kompetanse etter forvaltningsloven til å overprøve det påklagede vedtak er omfattende. For klager som tas under behandling er det i

16 16 Dokument nr forvaltningsloven 34 annet ledd bestemt at «klageinstansen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter». Videre «skal (klageinstansen) vurdere de synspunkter klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham». En begrensning ligger imidlertid i at klageinstansen må holde seg til samme sak som er avgjort av underinstansen, jf. ordet «saken» i første punktum. Klageinstansen kan overprøve både rettsanvendelsen (lovforståelsen), saksbehandlingen, det faktum som er lagt til grunn og de rent skjønnsmessige sider av vedtaket (forvaltningsskjønnet) fullt ut. Det er heller ikke bundet av klagerens anførsler, påstander eller til den påklagde del av vedtaket. Overprøvingskompetansen innebærer også et stykke på veg en overprøvingsplikt. Klageinstansen har således en plikt til å foreta en ny prøving av vedtaket i den utstrekning det er påklaget. Den må vurdere de argumenter klageren har gjort gjeldende i saken, jf. 34 annet ledd annet punktum der det heter at klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med». Dessuten må den foreta de undersøkelser som ellers trengs for å få saken tilstrekkelig opplyst, jf. 33 femte ledd. Det er også antatt at klageinstansen plikter å vurdere om vedtaket har tilstrekkelig lovhjemmel uavhengig av om dette er påberopt av klageren. 2. Overprøving av underinstansens skjønnsmessige avgjørelser reiser enkelte særlige spørsmål, bl.a. i forhold til det kommunale selvstyret. På en rekke områder er vedtakskompetansen desentralisert til kommunene og prinsippet om kommunalt selvstyre fremhevet av statlige myndigheter. Dette står i et visst motsetningsforhold til statlig overprøving av kommunale vedtak og skjønn. I forbindelse med arbeidet med ny kommunelov foreslo således kommunelovutvalget at det skulle opprettes egne kommunale klagenemnder som skulle overprøve alle kommunale vedtak under henvisning til det kommunale selvstyret. Dette ble avvist under den videre lovbehandling. I Ot.prp. nr. 42 ( ) s. 214 ble det fremholdt at «etter departementets oppfatning vil hensynet til rettssikkerheten som det grunnleggende hensyn bak klagesystemet veie tyngre enn hensynet til lokale selvstyret». Dette medførte at ordningen med statlig overprøving av kommunale vedtak og skjønn ble opprettholdt på områder der kommunene utøver myndighet pålagt ved særlov eller der statlig myndighet er delegert til kommunene. Etter forvaltningsloven 34 annet ledd har en statlig klageinstans i utgangspunktet adgang til å overprøve det kommunale forvaltningsskjønnet fullt ut uavhengig av om det er påklaget, med mindre kompetansen er begrenset ved særskilt lovbestemmelse slik som i sosialtjenesteloven 8 7. Lovbestemmelsen fastsetter at fylkesmannen bare kan sette til side kommunens skjønn når det er «åpenbart urimelig». Dersom klagen gjelder forvaltningsskjønnet, følger det av 34 annet ledd annet punktum at klageinstansen skal vurdere klagerens synspunkter. Klageinstansens overprøvingskompetanse (og plikt) begrenses imidlertid av 34 annet ledd tredje punktum der det heter at statlig klageinstans «skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn». Denne begrensningen, som ble vedtatt ved en lovendring i 1997, gjør det klart at klageinstansen både kan og skal legge vekt på lokale myndigheters vurdering som et selvstendig moment. I flere klagesaker jeg har behandlet de siste år, særlig i plan- og byggesaker, har klageinstansen (fylkesmennene) strukket denne bestemmelsen lenger enn det er grunnlag for, slik at klagen har blitt gjenstand for mangelfull overprøving i strid med forvaltningsloven. Se f.eks. årsmeldingen for 1997 s. 285 og årets melding s I den sistnevnte saken la fylkesmannen f.eks. til grunn at kommunens forvaltningsskjønn bare kunne overprøves dersom resultatet var «åpenbart urimelig». Dette er ikke i samsvar med forvaltningsloven 34 annet ledd, jf. nedenfor. Det fremgår klart av forarbeidene til lovendringen at kompetansebegrensingen ikke skulle føre til en svekkelse av klagernes rettssikkerhet på området som ligger til forvaltningens skjønn, jf. Ot.prp. nr. 51 ( ) s. 41. Klageinstansen skal ifølge proposisjonen fortsatt vurdere alle anførsler fremsatt i klagen, men det er samtidig klargjort at det i tillegg skal legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Samtidig ble det uttalt at dette ville innebære en «viss terskel» i forhold til å endre kommunale vedtak. Fylkesmennenes høringsuttalelser til lovendringen viste for øvrig at det i praksis allerede ble vist tilbakeholdenhet med å overprøve kommuneforvaltningens frie skjønnsutøvelse. I Ot.prp. nr. 51 er det også vist til at begrensingen i fylkesmannens overprøvingskompetanse i sosialtjenesteloven 8 7 (åpenbart urimelig skjønn) går «lenger enn den foreslåtte regelen når det gjelder å ta hensyn til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet». På bakgrunn av forarbeidene er det nærliggende å slutte at «terskelen» for å endre kommunale vedtak på dette grunnlag bare gjelder så langt rettssikkerheten for klageren ikke blir skadelidende. Jeg har på denne bakgrunn i de ovennevnte sakene lagt til grunn at lovendringen «synes å være ment som en stadfestelse og tydeliggjøring av gjeldende rett», og at det er klare grenser for hvor langt det er adgang til å unnlate å prøve det frie skjønnet fullt ut. Bestemmelsen i 34 annet ledd tredje punktum gjelder generelt for statlig overprøving av det kommunale forvaltningsskjønn. Det betyr at regelen kan og bør tilpasses ulike rettsområder avhengig av hvor sterkt rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende. Også innenfor samme rettsområde må vekten av det kommunale skjønn vurderes i forhold til hvor sterkt hensynet til klagerens rettssikkerhet konkret gjør seg gjeldende. I forarbeidene (Ot.prp. nr ) er avslag på begjæring om innsyn i kommunale saks-

17 Dokument nr dokumenter, vedtak etter jordloven 9 om omdisponering av dyrket mark m.v. og barnevernsaker nevnt som eksempler på rettsområder der hensynet til det kommunale selvstyret bør ha mindre vekt. I plan- og byggesaker vil hensynet til det kommunale selvstyret ofte tillegges større vekt ved prøvingen av det frie skjønnet. Her er det tale om utforming av det lokale miljø og anvendelse og prioritering av kommunens arealressurser. Som nevnt er imidlertid mitt inntrykk at fylkesmennene i en del tilfelle har strukket hensynet til det kommunale selvstyret for langt, til skade for klagerens behov for reell toinstans prøving av vedtaket. Klagesakene jeg mottar gir for øvrig inntrykk av at hensynet til det kommunale selvstyret har mindre vekt når det gjelder vedtak om konsesjons- og forkjøpsrett etter konsesjonsloven og jordloven. Dette har nok sammenheng med at nasjonale hensyn står sterkt i jordlovsammenheng og ofte blir prioritert foran kommunale interesser. 3. Et annet forhold som har betydning for å sikre reell toinstans behandling av vedtak som påklages, er at klageinstansen sørger for at klagesaken blir forsvarlig opplyst. I forvaltningsloven 33 femte ledd er det fastslått at klageinstansen, på samme måte som for førsteinstans etter forvaltningsloven 17, «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Forvaltningslovens krav til at saken er forsvarlig opplyst må for øvrig anses som utslag av et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp. For å ivareta denne plikten er det av avgjørende betydning at sakens dokumenter herunder de dokumenter det er begjært innsyn i undersøkes og gjennomgås slik at en reell overprøving av klagesaken blir sikret. I to saker som gjaldt klage over avslag på dokumentinnsyn etter henholdsvis offentlighetsloven og forvaltningsloven, fant jeg grunn til å kritisere at klageinstansen ikke hadde sørget for å innhente de aktuelle dokumentene det var begjært innsyn i for gjennomsyn før klagevedtaket ble truffet. I den ene saken viste klageinstansen (Statens utdanningskontor i Finnmark) til at «lang samarbeidserfaring» med kommunen ikke gav «grunnlag for å tvile på at kommunens opplysninger i saken var korrekte». (Saken er referert i kap. VI s. 92). I den andre saken, som gjaldt innsyn i en rapport om sikkerhetsvurdering av Romeriksporten utarbeidet av Det Norske Veritas på oppdrag fra NSB Gardemobanen AS, begrunnet Samferdselsdepartementet sin klagesaksbehandling med at en ønsket å avstå fra å få «rapporten i hende» fordi den «ikke måtte spres på flere hender enn det som er absolutt påkrevet». Det ble også vist til rapportens teknisk/faglige innhold. (Saken er referert i kap. VI s. 112). En slik form for klagesaksbehandling må bli mangelfull. Saksbehandlingen tilfredsstiller da ikke lovens krav om reell og selvstendig overprøving av klageinstansen på bakgrunn av en forsvarlig opplysning av saken. Skal klageretten være en reell rettssikkerhetsgaranti, må det i det minste kreves at klageinstansen sørger for å innhente det aktuelle dokumentet til nærmere gjennomsyn for å danne seg et forsvarlig grunnlag for å vurdere holdbarheten av innsynsavslaget. Det er også egnet til å svekke borgernes tillit til klageretten, og offentlig forvaltning mer generelt, dersom klagen behandles på et mangelfullt grunnlag uten at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene. 3. Offentlighetsloven og organinterne dokumenter I årsmeldingen for 1998 s tok jeg bl.a. opp spørsmålet om praktiseringen av meroffentlighet i forhold til dokumenter som kan unntas offentlighet etter offentlighetsloven 5 første ledd (organinterne dokumenter). På bakgrunn av min erfaring med to klagesaker referert i årsmeldingen for 1998 s. 115 og s. 117, fant jeg grunn til å understreke betydningen av å praktisere meroffentlighet ikke bare i forhold til dokumenter som omfattes av offentlighetsloven 5 annet ledd, men også i forhold til organinterne dokumenter. Selv om unntaket for organinterne dokumenter gjennomgående er godt begrunnet, jf. St.meld. nr. 32 ( ), kan det være god grunn til å utvise meroffentlighet også i slike dokumenter. Dette kan f.eks. være tilfellet dersom saksforberedelsen er avsluttet og en avgjørelse er truffet, slik at hensynet til intern arbeidsro ikke lenger er noe tungtveiende hensyn. Spesielt gjelder det i forhold til dokumenter som inneholder faktiske opplysninger og forvaltningens beveggrunner i saker av offentlig interesse. En generell avvisning av å praktisere hel eller delvis meroffentlighet i forhold til slike dokumenter på grunn av deres organinterne og fortrolige karakter, vil etter mitt syn være i dårlig samsvar med lovens offentlighetsprinsipp. Loven forutsetter at det foretas en konkret vurdering på bakgrunn av dokumentets innhold og sakens karakter. Klagesakene nevnt ovenfor, som gjaldt to departementer, viser at det skal svært meget til før det utvises meroffentlighet i organinterne dokumenter, iallfall i sentralforvaltningen. I den ene saken (referert i årsmeldingen for 1998 s. 115) bad jeg Justisdepartementet vurdere saken på nytt fordi jeg fant grunn til å uttrykke «begrunnet tvil» til om spørsmålet om meroffentlighet var forsvarlig vurdert i forhold til de sentrale hensyn bak unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven 5 første ledd. Saken gjaldt spørsmål om innsyn i et internt notat i Justisdepartementet i en sak av offentlig interesse som var avsluttet. Notatet var skrevet flere år tidligere, i mai Departementet foretok etter dette en ny og grundig vurdering av innsynsspørsmålet, men konkluderte med at notatet fortsatt skulle unntas offentlighet. Behovet for fri meningsutveksling innad og at departementet skulle fremtre som en enhet utad, ble

18 18 Dokument nr sterkt fremhevet. Disse hensynene gjorde etter departementets oppfatning seg også gjeldende etter at saken var ferdigbehandlet og en avgjørelse var tatt. For øvrig gav departementet uttrykk for følgende generelle syn på offentlighet i forhold til organinterne dokumenter (brev 23. april 1999): «Etter Justisdepartementets syn vil hensynene bak 5 første ledd normalt være til stede når det gjelder dokumenter som utveksles innenfor ett og samme departement, og det vil derfor i de fleste tilfeller være et reelt og saklig behov for å unnta dokumentet fra offentlighet. Dette tilsier at meroffentlighetsvurderingen kan gjøres noe enklere for denne type dokumenter enn for andre dokumenter, og aller mest når det som her er tale om et avdelingsinternt notat. Det vises til Ot prp nr 100 ( ) s 10 (sitat fra høringsbrevet) hvor det uttales: «Når det gjelder typer av saksdokumenter som et forvaltningsorgan nokså gjennomgående mener det er grunn til å unnta fra offentlighet, vil man ved vurderingen av spørsmålet om meroffentlighet i tilknytning til det enkelte dokument langt på vei kunne legge den gjennomgående hovedregel til grunn uten videre. Heller ikke her vil derfor en plikt til å vurdere meroffentlighet være særlig byrdefull for forvaltningen.»» På bakgrunn av departementets fornyede vurdering, fant jeg ikke grunn til å forfølge det konkrete innsynsspørsmålet videre. Til departementets generelle holdning til offentlighet i forhold til organinterne dokumenter, fant jeg imidlertid grunn til å presisere følgende: «Jeg gjør for ordens skyld oppmerksom på at jeg med dette ikke har tatt uttrykkelig stilling til holdbarheten av departementets generelle merknader til spørsmålet om omfanget av meroffentlighetsvurderingen ved organinterne dokumenter, jf. de to siste avsnittene i departementets brev 23. april Selv om det kan anføres at hovedhensynene bak 5 normalt vil være til stede når det gjelder organinterne dokumenter, finner jeg grunn til å presisere at disse hensynene må avveies mot de hensyn som taler for at det praktiseres hel eller delvis meroffentlighet. Slike hensyn kan være at dokumentet i det vesentlige inneholder faktiske opplysninger, eller at det er knyttet en klar offentlig interesse til saken.» I den andre saken (referert i årsmeldingen for 1998 s. 17 og s. 117), ble Kulturdepartementet bedt om å vurdere spørsmålet om å utvise meroffentlighet i et møtereferat fra programarbeidet for OL på Lillehammer på nytt. Møtereferatet var fra 1989, dvs. mer enn ni år gammelt da innsyn ble avslått. Etter mitt syn var referatets form og innhold av en slik karakter at det egnet seg for offentliggjøring i ettertid. Videre forelå det klare offentlige hensyn som talte for å utvise meroffentlighet, nemlig bruken av offentlige midler i en viktig sak. Til tross for tungtveiende hensyn som talte for å praktisere meroffentlighet i dette tilfellet, fastholdt Kulturdepartementet at referatet var unntatt offentlighet. I mitt avsluttende brev til departementet uttalte jeg om dette: «1. Departementet viser til at behovet for absolutt konfidensialitet ble understreket før møtet. Løfter om konfidensialitet vil være i tvilsom harmoni med loven i den grad de blir brukt til å avskjære meroffentlighet. Offentlighetsloven gjaldt også i 1989, og departementet må forutsettes å ha kjent til lovens meroffentlighetsprinsipp. Som påpekt i mitt brev 15. desember 1998, kan en forutsetning om absolutt konfidensialitet ikke være ubetinget avgjørende. Ved vurderingen av innsynsspørsmålet må det sees hen til offentlighetslovens formål, tiden som er gått, den offentlige interessen i at det gis innsyn og notatets form og innhold. Dersom et slikt løfte om konfidensialitet, som er gitt uten tidsbegrensning, ubetinget må slå igjennom slik departementet synes å mene, vil lovens offentlighetsprinsipp i realiteten bli satt til side. Dette kan ikke anses å være i samsvar med lovens formål og lovgiverens forutsetninger. 2. Departementet har videre lagt vekt på at dokumentet er unntatt med hjemmel i offentlighetsloven 5 første ledd. Regelen om meroffentlighet gjelder også hvor denne bestemmelsen har hjemlet unntak fra offentlighet. Referatet kan på bakgrunn av den tiden som er gått, dessuten vanskelig sees å være i kjerneområdet for de dokumenter 5 første ledd omfatter. 3. Referatet har for øvrig etter det opplyste ikke vært forelagt møtedeltakerne til godkjenning eller sendt dem senere. Departementet har således ikke gjort noe for å innhente møtedeltakernes syn på spørsmålet om offentlighet nå i etterkant. Det ville under enhver omstendighet vært naturlig å avklare med møtedeltakerne hvorvidt det oppgitte behovet for konfidensialitet fortsatt er til stede, siden dette synes å være avgjørende for departementets fortsatte hemmelighold. Etter min mening har departementet ikke gitt noen tilfredsstillende begrunnelse for sitt standpunkt til meroffentlighetsspørsmålet.» Så langt jeg er kjent med, har Kulturdepartementet ikke foretatt seg noe mer i saken etter dette. Etter de opplysninger som kom frem i forbindelse med undersøkelsene herfra, burde departementet ha praktisert meroffentlighet i dette tilfellet. Løfter om absolutt konfidensialitet kan ikke sette til side lovens meroffentlighetsprinsipp. I det minste burde spørsmålet om offentlighet vært tatt opp direkte med de aktuelle møtedeltakerne. 4. Kommunenes saksbehandling og vedtak i forbindelse med tjenestetilbudet til utviklingshemmede Fra og med 1. januar 1991 overtok kommunene ansvaret for tilretteleggingen av omsorgen for de utviklingshemmede. Ansvaret ble overført fra fylkes-

19 Dokument nr kommunen, som gjennom det fylkeskommunale helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU) til da hadde hatt hovedansvaret for denne omsorgen (som institusjonsbasert særomsorg). Reformens rettslige forankring var midlertidig lov av 10. juni 1988 nr. 48 (avviklingsloven) med forskrifter. Begreper som normalisering, likeverd, selvrealisering og selvbestemmelse var sentrale i reformen. Det overordnede målet var å bedre livskvaliteten og levevilkårene for den enkelte, samt å styrke den enkeltes rettssikkerhet. Gjennom reformen fikk kommunene ansvaret for brukergrupper med til dels omfattende og kompliserte tjenestebehov. Det var forutsatt at alle skulle motta tjenester på samme måte som kommunens øvrige innbyggere. Sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven ble derved det sentrale lovverk for regulering av de utviklingshemmedes rettigheter. Det følger av sosialtjenesteloven 8 1 annet ledd at det skal fattes enkeltvedtak ved tildelinger av sosiale tjenester. Den som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har etter sosialtjenesteloven 4 3 krav på hjelp etter 4 2 bokstav a-d. I de senere år har jeg mottatt en del enkeltklager som gjelder kommunenes tilbud til utviklingshemmede. Det har vært klaget både over at kommunene ikke treffer individuelle vedtak om den enkeltes tjenestetilbud, og over innholdet og utformingen av de vedtakene som har vært truffet. Det har også vært klaget over kommunenes saksbehandling, herunder at kartleggingen av den enkeltes behov har vært mangelfull og at brukerne og deres pårørende/hjelpeverger ikke har fått uttale seg før vedtak er truffet (brukermedvirkning). Forholdet til kravene som følger av forvaltningsloven har her stått sentralt. Jeg har også mottatt klager fra pårørende over at det ikke er noen som fører tilsyn med kommunenes tjenesteyting. Jeg tok opp behovet for etablering av tilfredsstillende tilsynsordninger med kommunenes tjenesteutøvelse med Sosial- og helsedepartementet i Se årsmeldingen for 1998 s. 91 der denne saken er omtalt. Jeg uttalte her at det ut fra et rettssikkerhetsperspektiv fremstod som svært utilfredstillende at det fortsatt ikke var tilrettelagt for en ordning med tilsyn med kommunenes tjenester etter HVPU-reformen. Selv om jeg fra tidligere var kjent med at departementet arbeidet med spørsmålet, uttalte jeg at det kunne se ut som fremdriften i dette arbeidet hadde vært svak. Departementet opplyste i et avsluttende møte at et høringsutkast med forslag til en lovendring var under utarbeidelse. Høringsnotatet ble fremlagt 8. oktober 1999, og inneholder et forslag om innføring av kommunal internkontrollplikt og en utvidelse av fylkesmannens tilsyn. Etter å ha mottatt en generell klage fra Kongsberg lokallag av Norsk Forbund for Utviklingshemmede, igangsatte jeg i 1998 en systematisk undersøkelse av Kongsberg kommunes saksbehandling i forbindelse med de kommunale tjenestetilbudene til de utviklingshemmede. Jeg fant at kommunen på det aktuelle tidspunktet manglet vedtak for 20 av de 44 personene som mottok tjenester. Undersøkelsen ble avsluttet med flere kritiske merknader til kommunens saksbehandling. Dette gjaldt særlig kommunens praksis når det gjaldt kartlegging av behov, brukermedvirkning, vedtakenes innhold (presiseringen av behov og tjenester) informasjon/melding om vedtak og klageadgang, samt saksbehandlingstid. For en fullstendig redegjørelse for saken, se årsmeldingen for 1998 s I forlengelsen av denne undersøkelsen fant jeg grunn til å undersøke nærmere praksisen i fire kommuner på omtrent tilsvarende størrelse (Rana, Sør- Varanger, Ringebu og Øyer). Kommunene ble bedt om å besvare en del av de samme spørsmålene som var tatt opp i Kongsbergundersøkelsen, samt å oversende kopier av sine vedtak. Kommunenes svar bekreftet det inntrykket jeg til da hadde fått, selv om det også var store forskjeller mellom kommunene. Fortsatt syntes det å være kommuner som ikke traff individuelle vedtak, f.eks. ble det i en av kommunene truffet vedtak om tildeling av leilighet i et bofellesskap, under henvisning til at det der ble gitt «heldøgns omsorgstjenester» uten ytterligere presisering av tjenestens omfang og innhold. Mange av de vedtakene jeg fikk oversendt var standardiserte og generelt utformet. Det fremgikk i liten grad hvordan brukernes behov var vurdert, og begrunnelsene var jevnt over knappe. Det kunne også helt mangle angivelse av omfanget av tjenestene og om de var gitt som en individuell tjeneste (1:1-tjeneste) eller som andel av en personalressurs. Jeg henvendte meg deretter til Sosial- og helsedepartementet for å informere om mine inntrykk av kommunenes praksis på dette feltet, og for å be departementet kommentere enkelte spørsmål som syntes å være sentrale. Jeg viste særlig til at uklare vedtak gjør det vanskelig å etterprøve om tjenestetilbudet står i rimelig forhold til behovet, og om brukerne får tildelt de tjenestene de har krav på etter sosialtjenesteloven 4 3, jf I mitt avsluttende brev bad jeg departementet vurdere behovet for å utarbeide nærmere retningslinjer for utformingen og presisjonen av vedtak, samt behovet for opplæringstiltak for de kommunalt ansatte. I departementets svarbrev ble det vist til departementets forslag om innføring av internkontroll, utvidelse av fylkesmannens tilsyn og endring av tilsynsmetode for pleie- og omsorgssektoren i kommunene som er omtalt over (høringsnotat av 8. oktober 1999). Videre ble det opplyst at en stortingsmelding om innhold og kvalitet i de kommunale omsorgstjenestene var nær forestående. Denne ville bl.a. inneholde et forslag om en opplæringspakke overfor kommunene.

20 20 Dokument nr St.meld. nr. 28 ( ) om «Innhald og kvalitet i omsorgstenestene» foreligger nå. På s i meldingen foreslås en rekke tiltak. (Saken er referert i kap. VI s. 194) 5. Tilsynsråd for fengslene Som det er redegjort for i kap. I pkt. 6, er formålet med mine besøk i offentlige organer og institusjoner å innhente generell kunnskap til bruk i min behandling av klagesaker og å gjøre ombudsmannsinstitusjonen bedre kjent. Meningen er ikke å foreta inspeksjon eller systematisk tilsyn. Slik virksomhet må eventuelt utføres av andre organer, og i denne forbindelse har jeg tatt opp med Justisdepartementet enkelte spørsmål som gjelder tilsynsrådene ved fengslene. Jeg anser det som viktig at de som er berøvet friheten i lukkede institusjoner, har en uavhengig instans å henvende seg til, og i fengslene ivaretar tilsynsrådene denne funksjonen. Jeg var blitt kjent med at Justisdepartementet i 1996 hadde sendt et brev til fengselsdirektørene og formennene for tilsynsrådene der det ble spurt om det var grunn til å opprettholde ordningen med tilsynsråd. Jeg var interessert i hvilken oppfølging som var gjort fra departementet i saken, og fikk på anmodning oversendt kopier av de svarbrevene departementet hadde mottatt. På spørsmål fra meg opplyste departementet at tilsynsrådenes rolle ville bli vurdert i arbeidet med proposisjonen til ny kriminalomsorgslov. Videre ble det opplyst at departementet hadde kommet til at Norge er folkerettslig forpliktet til å ha en ordning med tilsynsråd i fengslene. Grunnlaget for dette standpunktet skal være de europeiske fengselsregler fra 1987, gitt i Europarådets rekommandasjon nr. R (87) 3 del I pkt. 5. I mitt avsluttende brev til departementet i saken uttalte jeg bl.a.: «Departementet opplyser i svarbrevet 25. juni 1999 at tilsynsrådenes stilling vil bli vurdert under arbeidet med proposisjonen til ny kriminalomsorgslov. Departementet legger også til grunn at Norge er folkerettslig forpliktet til å ha en ordning med tilsynsråd i fengslene. Jeg forstår departementet dithen at det derfor i arbeidet med den nye loven blir lagt til grunn at det fortsatt skal være en ordning med tilsynsråd. Det er da ikke grunnlag for meg på det nåværende tidspunkt å foreta meg noe mer i saken. Jeg finner likevel grunn til å påpeke den betydningen tilsynsrådene har som en uavhengig instans som de innsatte kan henvende seg til i fortrolighet. Ordningen kan også bidra til å opprettholde folks tillit til myndighetene.» Jeg stilte også spørsmål til departementet om godtgjøring til medlemmene av tilsynsrådene og uttalte om dette: «Når spørsmålet om godtgjøring er tatt opp særskilt herfra, er det i første rekke begrunnet i at det ut fra et prinsipielt synspunkt kan reises innvendinger mot den nåværende ordning som går ut på at det enkelte tilsynsråds arbeid belastes budsjettet til den anstalt rådet har til oppgave å føre tilsyn med. Det har imidlertid også sammenheng med at enkelte av formennene for rådene selv har påpekt at den ordningen som i dag praktiseres, er lite heldig. Det sentrale er med andre ord ikke reglene for selve godtgjøringen til medlemmene av tilsynsrådene, men hvilken instans som skal belastes utbetalingen. Som påpekt i brev herfra 13. juli 1999, sender kontrollkommisjonene for de psykiatriske sykehusene som riktignok har en noe annet funksjon sine regninger til fylkesmannen. Reglene for godtgjøring til tilsynsrådene hører neppe naturlig hjemme i en lov. Slik sett er det ikke avgjørende for meg at problemstillingen tas opp i forbindelse med arbeidet med den nye loven. Jeg mener imidlertid fortsatt at problemstillingen er så vidt viktig at departementet bør ha den for øyet når fengselsetaten nå blir omorganisert.» I brev 25. januar 2000 opplyste departementet: «Justisdepartementet arbeider for tiden med ny lov om straffegjennomføring. Gruppen som arbeider med den nye loven har mottatt en kopi av Deres brev av , og er således informert om de kommentarer som fremkommer i brevet. Sivilombudsmannen vil motta utkast til ny lov om straffegjennomføring som høringsinstans, og vil således bli informert og få anledning til å kommentere eventuelle endringer vedrørende tilsynsråd for fengslene.» Det er i dag ikke etablert noen tilsvarende uavhengig tilsynsordning for politiarrestene. Dette ble påpekt fra min side i forbindelse med at jeg undersøkte forholdene i politiarrestene i Oslo og Bergen i Undersøkelsen er nærmere omtalt i årsmeldingen for 1997 s. 38 flg. Justisdepartementet opplyste i brev 15. juli 1998 at det ikke så «nødvendigheten av» å etablere en særskilt tilsynsordning for politiarrestene. Jeg uttalte etter dette at jeg ville komme tilbake til spørsmålet på et senere tidspunkt, dvs. etter at jeg hadde sett nærmere på tilsynsrådene for fengslene.