Er det mulig å eie atmosfæren?

Transkript

1 STV 4214B: International Environmental Governance Er det mulig å eie atmosfæren? Global oppvarming i et eiendomsrettighetsperspektiv Forfatter: Øyvind Bugge Solheim Vår 2012 Antall ord: 5950

2 Innhold Introduksjon... 2 Kyoto-avtalen... 2 Effektivitet... 3 Eiendomsrettighetsskolen... 5 Eksternaliteter... 5 Coase-teoremet... 5 Forutsetninger... 6 Internasjonale avtaler... 7 Global oppvarming og eiendomsrett... 7 Problemets karakter... 7 Miljømessig effektivitet... 8 Økonomisk effektivitet Politisk mulig? En anarkisk verden Miljøorganisasjoner og legitimitet Konklusjon Litteraturliste

3 Er det mulig å eie åtmosfæren? Global oppvarming i et eiendomsrettighetsperspektiv Introduksjon Innenfor studiet av internasjonale organisasjoner er det to tilnærminger som dominerer. Begge legger vekt på at globale problemer som regel er forårsaket av forskjeller mellom det som er rasjonelt for enkeltstater og det som er rasjonelt for det globale fellesskapet. Dette fører til suboptimale utfall for det globale fellesskapet. I følge internasjonal organisasjonsskolen er overnasjonal styring nødvendig for å løse problemet. Det konkurrerende synet legger vekt på eiendomsrettigheter. Ved å gi enkeltparter eiendomsrettigheter kan en oppnå den økonomisk optimale fordelingen uten å gå via organisasjoner som både er ineffektive og fører til ineffektiv fordeling av ressursene (Conybeare 1980:308). De siste årene har blitt stadig tydeligere at det internasjonale regimet for å begrense global oppvarming, Kyoto-protokollen, ikke vil oppnå den effekten en hadde håpet. Kunnskapen om global oppvarming blir større, men ser ikke ut til å svekke faktumet at menneskeskapt global oppvarming har en stor effekt på klimaet. Siden Kyoto-protokollen er langt unna å oppnå målet om å stabilisere klimagassnivået i atmosfæren er det nødvendig å se etter andre løsninger. Enn så lenge problemet ikke er løst vil uttesting av flere ulike tilnærminger kunne lede til at en finner løsninger som er mer effektive enn dagens (Victor 2011:26). I denne oppgaven vil jeg diskutere mulighetene for å bruke verktøy fra eiendomsrettighetsskolen innenfor tilpasning til, og reduksjon av, menneskeskapt global oppvarming. Jeg vil begynne oppgaven med å gå gjennom sentrale momenter ved Kyoto-protokollen og hvorfor denne ikke er effektiv. Deretter vil jeg presentere løsningen til eiendomsrettighetsskolen og vurdere i hvor stor grad den løser utfordringene ved dagens regime, og hvilke andre utfordringer som oppstår knyttet til bruk av denne. Avslutningsvis diskuterer jeg det politiske rommet for en slik løsning. Kyoto-avtalen Innenfor internasjonale miljøforhandlinger har eiendomsrettighetsskolen ikke vært dominerende. Derimot har internasjonal organisasjonsskolen dominert med sitt fokus på å rette opp problemet med manglende overnasjonal styring. Dermed er få internasjonale 2

4 miljøavtaler bygd opp slik eiendomsrettighetsskolen ønsker, men et velfungerende eksempel er Havrettskonvensjonen som tillegger stater eiendomsretten til havområder ut til 200 nautiske mil utenfor kysten (Conybeare 1980:319). Et av de sentrale miljøregimene basert på internasjonal organisasjonsskolen er Kyoto-avtalen. Denne tar sikte på å stabilisere klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren gjennom å legge begrensninger på hvor store utslipp enkeltstater kan ha. Kyotoavtalen vil sannsynligvis oppnå lite av flere årsaker. Forpliktelsene i avtalen er grunne, deltakelsen er lav og mekanismene for å sikre etterlevelse er ikke effektive. Effektivitet Det er altså store mangler ved deltakelsen i Kyoto-avtalen. En stor andel av verdens land har ratifisert Kyotoavtalen, men fortsatt står USA, verdens nest største utslipper av klimagasser, helt utenfor avtalen (Victor 2011:10). Av de som har ratifisert avtalen har bare en liten andel land forpliktet seg til mål på hvor mye de kan slippe ut av klimagasser. Avtalen har altså ikke oppnådd at mange land har tatt på seg forpliktelser. Samtidig har ikke avtalen noen mekanismer for å øke andre lands insentiv til å delta. Den eneste mekanismen som til en viss grad spilte inn positivt i forhold til å få land til å delta var ikrafttredelsesklausulen som slo fast at avtalen ikke ville tre i kraft før 55 land som sto for minst 55 % av klimagassutslippene ratifiserte den (Barrett og Stavins 2003:352). Fram til denne mengden land var oppnådd hadde alle land et insentiv til å delta, da deres deltakelse ville bidra til at alle de andre landene begynte å gjennomføre sine kutt (Barrett 1999:212). Nå når dette kritiske punktet er nådd vet derimot landene at de ikke trenger å delta for å nyte godt av de andre landenes kutt, og har dermed ikke noe insentiv til å delta. Det vil også være vanskelig å bruke straffemekanismer basert på handel i dagens Kyoto-avtale på grunn av den komplekse medlemskapsstrukturen til avtalen (Hovi 2009:115). Siden avtalen inkluderer land uten kvoter er det vanskelig å straffe ikke-deltakende land for at de ikke har kvoter uten at det strider mot WTOs regler for ikkediskriminering. Selv de landene som har tatt på seg forpliktelser må ikke i alle tilfeller gjennomføre omfattende kutt. Noen av landene, blant annet Russland, har fått kvoter som er større enn det utslippene fra landet ville vært om det ikke hadde deltatt i avtalen (Barrett 2003:400). De har altså kvoter de kan selge til de andre landene, såkalt hot air. Dermed gjenstår det bare en liten mengde land som har forpliktet seg til faktisk å redusere utslippene, og disse har igjen muligheten til å kjøpe kvoter av for eksempel Russland istedenfor å redusere sine egne 3

5 utslipp. Avtalen er altså ikke dyp etter definisjonen til Downs et al. (1996:383) da forskjellen mellom situasjonen med og uten avtalen ikke er veldig stor. Forskjellen begrenser seg til hovedsakelig å være en omfordeling av utslipp og ikke en reduksjon. Til slutt har heller ikke avtalen noen sterk mekanisme til å tvinge statene til å etterleve forpliktelsene sine. De landene som ikke overholder kvotene de har fått utdelt vil måtte ta igjen overskuddet av utslipp i neste periode av avtalen med et påslag på 30 % (Hovi 2009:109). Siden landenes utslipp heller ikke vil kunne kontrolleres i neste periode betyr dette at land som ikke overholder forpliktelsene igjen kan utsette kuttene sine og straffen kan dermed i prinsippet utsettes til evig tid (Hovi 2009:111). Siden kvotene for andre periode er avhengig av forhandlinger kan hele meningen med straffen også bli forhandlet bort. For øyeblikket er det ikke veldig sannsynlig at det blir noen andre periode og det er dermed mulig for land å spekulere i å slippe unna straff. Skulle det bli en annen periode og skulle landet få strenge kvoter i denne perioden er det heller ikke noe som stopper landet fra å trekke seg fra avtalen. Straffemekanismen i Kyoto er altså basert på selvstraff og det er dermed lett for land å slippe unna straffene (Hovi 2009:110). Avtalen har ett straffetiltak som ikke er avhengig av selvstraffing ved at det er mulig å ta fra land retten til å selge kvoter hvis de ikke overholder forpliktelsene (Hovi 2009:112). Dessverre har dette liten effekt da landene uansett ikke har kvoter å selge om de ikke klarer å overholde forpliktelsene sine 1. Kyoto-avtalen ser altså ikke ut til å være effektiv i et miljøperspektiv iden forstand at den ikke kommer til å lede til en stor endring i statenes handlinger, og dermed heller ikke kommer til å løse problemet med global oppvarming. Derimot sikrer mekanismene for kvotehandel at avtalen er økonomisk effektiv i det den får til. Siden en kan kjøpe kvoter av hverandre vil det bare lønne seg å ta de kuttene i utslipp som er billigst og heller kjøpe kvoter istedenfor å redusere utslipp der dette er dyrt. Siden Kyoto-avtalen ikke ser ut til å nå målet å stabilisere klimagassnivået i atmosfæren på et nivå som forhindrer farlig menneskelig påvirkning kan det være nødvendig å se etter andre måter å organisere en avtale på. 1 Det har også vært hevdet at Kyoto-avtalens straffemekanismer kan ha negativ effekt land som ikke blir straffet. Norge, som kvotekjøper og oljeeksportør, vil for eksempel kunne tape på at land må kutte mer fordi det vil kunne redusere prisen på norsk olje. Samtidig vil det å frata et land retten til å selge kvoter redusere tilbudet av kvoter og Norge vil dermed måtte betale mer for kvotene. Se Hovi (2009:113) 4

6 Eiendomsrettighetsskolen Eksternaliteter Eiendomsrettighetsskolen ser eksternaliteter som årsaken til problemer internasjonalt. Eksternaliteter er konsekvenser av en handling som en ikke tar med når en vurderer nytten av handlingen. Hvis eksternalitetene er negative for andre vil en altså handle på en måte som ikke tar hensyn til andres nytte. Internasjonalt kan det for eksempel være hensiktsmessig for et land å demme opp en elv som renner videre gjennom et annet land. De negative konsekvensene oppdemningen har for nabolandet er eksternaliteter som landet ikke nødvendigvis tar hensyn til. Både internasjonal organisasjonsskolen og eiendomsrettighetsskolen søker å internalisere eksternalitetene, det vil si gjøre eksternalitetene til en del av staters egne nyttevurderinger slik at de handler slik som er best for fellesskapet. Mens internasjonal organisasjonsskolen mener det er nødvendig med internasjonale organisasjoner som kan påvirke handlinger gjennom insentiver og direktiver mener eiendomsrettighetsskolen at det er mer effektivt å bruke eiendomsrettigheter (Conybeare 1980: ). Dette baserer seg på Coase-teoremet. Coase-teoremet Coase-teoremet ble framsatt av Ronald Coase i 1960 i artikkelen The Problem of Social Cost. Coase viste at markedsløsninger og eiendomsrettigheter, i fravær av statlig styring, kan føre til en internalisering av eksternaliteter. Coase (1960:2) påpekte at eksternaliteter er gjensidige og at når den som produserer eksternaliteten, for eksempel en fabrikk som slipper ut kvikksølv, blir straffet vil den andre parten, for eksempel fiskere, påføre eksternaliteter på fabrikkeieren. Altså må en vurdere hva som gjør størst skade, og dermed verdien både av fabrikken sin produksjon og av fiskernes. At det automatisk skal være utslipperen som skal være den som skal bli påført eksternaliteten er altså ikke åpenbart. Han mente det var feil automatisk å straffe den som produserer eksternaliteten fordi det både var vilkårlig og lite økonomisk hensiktsmessig. I eksempelet med fabrikkeieren og fiskerne har fabrikkeieren i fravær av rettigheter eller lovgivning ingen insentiv til å redusere utslippene. Utslippenes konsekvenser for fiskerne blir altså en eksternalitet. Coase (1960:44) argumenterer for å se faktorene i produksjonen som rettigheter, og rettigheten til å gjennomføre utslipp som en av disse. Denne rettigheten kan så enten gis til fabrikkeieren eller til fiskerne. Om fabrikkeieren eier retten vil fiskerne kunne 5

7 forhandle med henne og betale henne til å redusere utslippene. Hvis det er fiskerne som har eiendomsretten vil fabrikkeieren kunne forhandle med fiskerne om å kjøpe retten til utslipp av dem. Gjennom en slik markedsløsning vil en oppnå en økonomisk optimal fordeling av utslipp og rent vann ved at både fiskernes og fabrikkeierens eksternaliteter blir internalisert. Det blir altså knyttet en pris til mengden utslipp, både reduksjon og økning. Ifølge Coaseteoremet er det likegyldig hvem av de to partene som får eiendomsretten (Conybeare 1980:310). Så lenge det ikke er transaksjonskostnader vil en ende opp med den samme fordelingen uansett. Enten vil utslipperen kjøpe en viss mengde rettigheter til utslipp av fiskerne, eller så vil fiskerne kjøpe en viss mengde reduksjon i utslipp av utslipperen. Siden marginalkostnaden og marginalinntekten er den samme vil altså likevekten være den samme uansett hvem som har eiendomsretten. For eiendomsrettighetsskolen er det altså unødvendig med direkte inngrep fra staten i denne typen tilfeller. Staten skal fordele rettigheter og passe på at avtaler blir overholdt, men utover dette er det unødvendig å bruke staten til å fordele ressurser. Når staten intervenerer direkte vil det være minst like sannsynlig at den påfører eksternaliteter som at den retter dem (Conybeare 1980:312). Forutsetninger Coase-teoremet har noen forutsetninger. For det første må rettighetene være klart definerte. For det andre må det være perfekt, eller i hvert fall symmetrisk, informasjon (Underdal 2012). Aktørene må være enhetlige og rasjonelle, og transaksjonskostnadene må være tilnærmet null (Conybeare 1980:309). Likevel viser Conybeare (1980:311) at en også vil få liknende resultater i situasjoner der transaksjonskostnadene er større enn null. I denne typen situasjoner vil det gi det laveste effektivitetstapet å gi eiendomsretten til den med størst marginale transaksjonskostnader 2. Dette virker også logisk ut i fra eksempelet. Det vil være hensiktsmessig å gi fiskerne eiendomsretten til vannet siden disse sannsynligvis har størst kostnader knyttet til å organisere seg. Dermed blir det fabrikkeieren som får ansvaret for å komme med et tilbud som er godt nok til å dekke kostnadene fiskerne har til å organisere seg som gruppe. Hadde fabrikkeieren hatt eiendomsretten ville derimot fiskerne først måttet brukt ressurser på å organisere seg før de kunne begynt forhandlingene om å kjøpe reduksjoner i utslipp fra fabrikkeieren. 2 Se Conybeares (1980) gjennomgang side 310 og 311 6

8 Internasjonale avtaler Eiendomsrettighetsskolen bruker Coase-teoremet til å begrunne en skepsis til internasjonale organisasjoner. På samme måte som staters fordeling av ressurser ofte blir suboptimal på grunn av kostnadene knyttet til å gjennomføre fordelingen og på grunn av at fordelingen sjelden er den mest økonomisk effektive, vil det være effektivitetsproblemer knyttet til å gi internasjonale organisasjoner myndighet til å fordele ressurser. Conybeare (1980:316) argumenter for å la internasjonale organisasjoner ha en minimal rolle. De bør ha ansvar for å samle informasjon og være forum for å bli enige om rettigheter. Når først rettighetene er fordelt vil bilaterale forhandlinger føre til mer effektiv fordeling enn det en ville fått gjennom direkte fordeling fra en organisasjon. Global oppvarming og eiendomsrett Problemets karakter Global oppvarming vanskelig å løse fordi det er et svært ondartet problem. Det er preget av liten grad av overensstemmelse mellom kostnad og nytte for enkeltaktører og for samfunnet som helhet. Enkeltland vil slippe ut klimagasser fordi nytten, som kun tilfaller landet, er større enn konsekvensene fordi de fordeler seg utover kloden. Siden nytten fra utslipp i tillegg er enklere å beregne og nærmere i tid enn kostnadene ved utslipp vil problemet også ha en tidsdimensjon (Hovi et al. 2009:23). Uoverensstemmelsen er altså både mellom land og fellesskapet, òg mellom mennesker i dag og i framtiden. Denne tidsdimensjonen er fordelt over en veldig lang periode da dagens utslipp har konsekvenser over flere generasjoner. Disse uoverensstemmelsene har to konsekvenser. For det første fører de til en nedvurdering av kostnadene ved global oppvarming fordi de ligger så langt fram i tid. Dermed vil vurderinger av nytten av å redusere utslipp ofte ha en skjevhet til fordel for å utsette tiltakene (Hovi et al. 2009:20-21). For det andre har det store konsekvenser for eiendomsrettighetsskolen. To av forutsetningene for å bruke eiendomsrettigheter til å løse problemer er begrensede transaksjonskostnader og enhetlige aktører. I dette tilfellet vil det å vurdere hvor mange som skal være på siden av ikke-utslippere gjøre regnskapet vanskelig. I prinsippet har global oppvarming konsekvenser for alle mennesker på jorda, og ikke bare de 7

9 som lever i dag, men alle som kommer etter også. Uansett om en begrenser seg til de som lever vil det altså være umulig å samle alle som har interesser i å redusere utslippene. En mulig løsning på både problemet med transaksjonskostnader er å fordele rettighetene mellom land. Som Adler (2009:315) skriver er det en ganske klar avgrensning mellom de landene som har det historiske ansvaret og de som sannsynligvis vil lide de største konsekvensene av global oppvarming. Allerede er prinsippet om felles, men ulikt ansvar godtatt i Kyoto-protokollen og store deler av verdens fattige land har ikke forpliktelser under avtalen (Barrett og Stavins 2003:352). Siden disse landene i stor grad er de samme som de som vil lide mest under konsekvensen av oppvarmingen ville det vært en mulighet å gi dem eiendomsretten. Conybeare (1980:311) foreslår å gi eiendomsretten til de med høyest marginal transaksjonskostnad. Siden mange av disse landene er dårlig utbygde stater med små ressurser, kan det argumenteres for at de har høyere kostnader ved å organisere seg enn landene med store utslipp. Selv om fordelingen av eiendomsrettigheter til de med størst utfordringer knyttet til klimatilpasning vil føre til en internalisering av noen av eksternalitetene, er det fortsatt sannsynlig at de delene av eksternalitetene som først oppstår på lang sikt ikke vil bli internalisert gjennom en slik avtale. Fortsatt vil det være en skjevhet mot det som lønner seg på kort sikt, men siden konsekvensene for disse landene på lang sikt er så store vil de ha større betydning enn for rike land som kan regne med mindre konsekvenser på lang sikt. I tillegg vil ikke konsekvensene av global oppvarming for rike land ha betydning på tilbudssiden. De fattige landene vil konsentrere seg om sine egne utfordringer og konsekvensene for rike land blir dermed en eksternalitet. Likevel vil disse ha en innflytelse på de rike landenes vurderinger av nytten av utslipp og dermed påvirke deres vilje til å betale for utslippskvoter. Miljømessig effektivitet Som vi har sett har Kyoto-avtalen flere utfordringer. Når det gjelder deltakelse er denne lav og avtalen har få mekanismer til å tvinge ikke-deltakende land til å delta. En avtale basert på eiendomsrettigheter har noen fordeler når det gjelder deltakelse. En slik avtale vil i større grad ha legitimitet til å straffe ikke-deltakelse. Hvis noen har eiendomsretten til utslipp vil land som ikke kompenserer eierne dermed «stjele» eiendommen deres. Siden de deltakende landene anerkjenner denne eiendomsretten har de i større grad mulighet til å straffe enkeltland 8

10 og enkeltbedrifter som ikke overholder den. En slik organisering ville også være mer kompatibel med dagens ordninger for handel innenfor WTO enn det Kyoto-avtalen er fordi den ikke vil diskriminere land basert på annet enn brudd på eiendomsrettigheter. Så lenge alle som bryter eiendomsrettighetene straffes vil det ikke bryte med WTOs regler for diskriminering eller nasjonal behandling (Oatley 2008:23-24). Et mulig rammeverk for avtalen kan være TRIPs-avtalen om immaterielle rettigheter (Oatley 2008:35). På samme måte som patenter og merkevarer er privat eiendom selv om tilgangen til dem ikke er naturlig avgrenset, kan utslippsrettigheter underlegges nasjonal lovgivning. Siden trusselen om boikott fra de mest utsatte landene sannsynligvis ikke er nok til å tvinge landene med størst utslipp til å delta kan det å koble seg på WTO-regelverket være en god måte å styrke straffemekanismene. Om en klarer å koble et eiendomsbasert klimaregime på det allerede eksisterende handelsregimet vil det åpne for mye kraftigere sanksjoner mot land som har ratifisert, men som ikke overholder avtalen. Slike mekanismer vil ikke være avhengig selvstraffing da de vil være basert på sanksjoner fra de andre landene. I tillegg vil bedrifter i land som overholder avtalen ha et sterkt insentiv til å sikre overholdelse fra andre land for ikke selv å miste konkurranseevne som følge av høyere utgifter knyttet til å kjøpe utslippstillatelser (DeSombre 2000:36). Skulle rettighetene være hos utslipperne ville det heller ikke være store insentiver for å bryte avtalen. Insentivene vil gå i retning av å selge flere reduksjoner i utslipp enn det som faktisk blir kuttet. Når det gjelder hvor store reduksjonene vil bli med et slikt regime, vil en forkjemper for eiendomsrettighetsskolen hevde at reduksjonene vil være de som er økonomisk lønnsomme. Altså at en oppnår den likevekten mellom utslipp og ikke-utslipp som er mest lønnsom for fellesskapet basert på verdien av utslipp og ikke-utslipp. En vil ikke være opptatt av hvor dype kuttene blir, men heller hvor dype kutt som er lønnsomme. Mengden utslipp vil være basert på økonomisk rasjonalitet og ikke på vilkårlige resultater av forhandlinger. Hvis eiendomsretten fordeles til landene med størst utfordringer knyttet til klimatilpasning vil likevekten være mellom deres kostnader til tilpasning og kostnadene av å redusere utslipp. Likevel vil det, på grunn av tidsperspektivet, sannsynligvis være en skjevhet mot å regne framtidige kostnader som lavere enn de vil være (Barrett 1999: ). Et regime basert på eiendomsrettigheter vil altså fortsatt prioritere dagens kostnader over framtidas. 9

11 Dette er en stor utfordring for en avtale basert på eiendomsrettigheter. Som nevnt oppnår ikke Kyoto-avtalen å stabilisere nivået av klimagasser i atmosfæren, men det er det ikke sikkert at en avtale basert på eiendomsrettigheter heller vil oppnå. Siden avtalen baserer seg på å kompensere utsatte land kan en tenke seg at disse heller vil prioritere å bygge seg ut av problemene enn å tvinge en reduksjon i utslippene. Selv om Kyoto-avtalen mangler dybde har den i hvert fall et tak for utslipp for noen av landene. En avtale basert på eiendomsrettigheter er så fleksibel at den i prinsippet ikke trenger å lede til reduksjoner i det hele tatt, og en utskifting av Kyoto-avtalen kan dermed lede til at landene som deltar der har muligheten til å øke utslippene mer enn de ville hatt under Kyoto-avtalen. Likevel er ikke dette scenarioet veldig sannsynlig da en prising av alle utslipp sannsynligvis vil gjøre flere kutt lønnsomme. I tillegg vil avtalen om den dekker flere land enn Kyoto-avtalen også ha innflytelse på større deler av de samlede utslippene. Økonomisk effektivitet Et regime kan være økonomisk effektivt på to måter. For det første kan avtalen være økonomisk effektiv i den forstand at den fører til reduksjoner i utslipp på den billigste måten. For det andre kan den være økonomisk effektiv i den forstand at den er billig å drive. For at et regime skal være økonomisk effektivt i sin reduksjon av utslipp må reduksjonene komme der de er billigst å gjennomføre (Underdal 2012). I tillegg er det viktig at det er et kontinuerlig insentiv til å gjennomføre reduksjoner slik at en ikke først kutter til et visst nivå og så slutter å redusere utslippene fordi en har oppnådd målet. Istedenfor å innføre et forbud eller lov av noe slag fører en avtale basert på eiendomsrettigheter til at utslipp får en pris. Siden det ikke opereres med noen form for grenser vil dette føre til et kontinuerlig insentiv til endring. Så lenge det er mulig å redusere utslipp til en lavere pris enn det det koster å kjøpe rettigheter til utslipp vil det lønne seg å redusere utslippene. Altså har det en effekt uansett hvor store utslipp en har. Dette oppfyller dermed kravene til effektivitet. Også Kyoto-avtalen har en effektiv styring av kuttene gjennom kvotesalgsmekanismen som gjør at kuttene tas der de er billigst og landene selger overskuddskvotene de har til andre. Siden Kyoto-avtalen fra starten har satt en minimumsmengde med kutt ved å fordele kvoter har den også et element av å være et direktiv. Insentivene til å redusere utslipp vil ikke i like stor grad være kontinuerlige fordi en er avhengig av at det er etterspørsel fra andre for de kvotene en ikke skal bruke. På sikt vil en kunne oppnå en situasjon der utslippene ligger godt under grensene som er satt vil 10

12 en dermed ikke ha noe insentiv til å kutte fordi det ikke er noen å selge kvotene til. Kyotoavtalens kvoter er derfor avhengig av å reforhandles for å ha en fortsatt effekt. Kostnadene knyttet til organisering av regimet, vil til å begynne med, være høye da det er nødvendig å forhandle fram et helt nytt regime (Mitnick 1980:351). Når en først har blitt enige om utformingen og fordelingen av rettigheter vil det ikke lengre være nødvendig med store sentraliserte forhandlinger. Mens Kyoto må reforhandles mellom hver periode vil et eiendomsrettighetsbasert regime i større grad være ferdig når det først er forhandlet fram. Organiseringen av forhandlingene om kjøp og salg av kvoter og kutt vil også kunne gjøres i bilaterale forhandlinger og krever derfor ikke like mye organisering som dagens store forhandlinger (Conybeare 1980:312). Når det gjelder straffemekanismer vil disse i større grad være kompatible med dagens internasjonale rettssystem. Det finnes allerede domstoler og avtaler som sikrer rettigheter internasjonalt og en fordeling av eiendomsrettigheter til utslipp av klimagasser vil kunne passe inn i dette systemet istedenfor å kreve et nytt og omfattende system for etterlevelse. På denne måten blir altså mekanismene for å sikre etterlevelse billige. En kostnad ethvert regime for klimagasser vil måtte inkludere er kostnaden til å overvåke utslippene slik at en er sikker på at en har kompensert for alle utslippene en gjør. Denne typen mekanismer er basert på landnivå i Kyoto-avtalen med ekspertgrupper som kontrollerer innrapporteringen (Hovi 2009:108). Et regime basert på eiendomsrettigheter vil kunne bruke de mekanismene som allerede eksisterer i Kyoto-avtalen, men hvis en klarer å sikre større deltakelse vil kostnadene naturligvis bli høyere. Dette er altså en kostnad begge avtalene vil kreve og et sted en eiendomsrettighetsavtale heller øker enn reduserer kostnadene. Et regime basert på eiendomsrettigheter vil altså være økonomisk effektivt. I forhold til Kyoto-avtalen vil særlig organiseringen være billigere fordi en blir kvitt de jevnlige forhandlingene og i større grad kan benytte seg av eksisterende institusjoner i håndhevingen av avtalen. Forhandlingene om avtalen vil likevel være omfattende til å begynne med og effektiviseringen vil først ha konsekvenser på sikt. Om en ikke fokuserer på forhandlingsaspektet ved avtalene er Kyoto-avtalen allerede svært effektiv til å skape kutt der de er billigst og det er derfor ikke sikkert at en ny avtale nødvendigvis vil føre til en stor effektivitetsøkning på dette feltet. 11

13 Politisk mulig? Jeg har allerede presentert noen utfordringer knyttet til å implementere et klimaregime basert på eiendomsrettigheter. Uansett om regimet har noen egenskaper som kanskje gjør det mer hensiktsmessig enn dagens klimaregime vil det ha liten effekt om det ikke er mulig å innføre politisk. Organiseringen av den internasjonale arenaen er basert på enkeltstater og internasjonale avtaler er avhengig av eksplisitt samtykke fra disse for å være gyldige. Det er altså nødvendig å vurdere hvor sannsynlig det er at land kan tenkes å godta en klimaavtale basert på eiendomsrettigheter. Samtidig er det også lite sannsynlig at en avtale vil bli vedtatt uten først å bli satt på agendaen, legitimert og kjempet for av sentrale miljøorganisasjoner og jeg vil derfor også vurdere hvordan de vil se på en eiendomsrettighetsbasert løsning. Jeg velger ikke å ta for meg selskaper eksplisitt da disse som nevnt muligens vil ha insentiver til å støtte en avtale etter at de selv har blitt utsatt for regulering, men har få insentiver til å støtte en avtale før den er inngått (DeSombre 2000:35). En anarkisk verden Hvis vi legger til grunn at avtalen deler inn stater i to grupper, de som er sårbare for klimaendringer og de med ansvar og utslipp, vil en vurdering av sannsynligheten for å få til en avtale være avhengig av hvilken av gruppene som får eiendomsretten. Som et utgangspunkt er det lite sannsynlig at de som ikke får eiendomsretten er interessert i å delta i avtalen, da dette kun fører til kostnader for dem. En avtale som baserer seg på at de rikeste landene får rettigheten til å slippe ut vil gå imot rettferdighetssansen til de fleste. For de fattige sårbare landene ville en slik avtale være helt uaktuell. Derimot ville den være enkel å godta for landene i Nord. En motsatt avtale strider i mindre grad med oppfatninger av hva som er rettferdig. Allerede er det slått fast i Kyoto-avtalen at historisk ansvar har en betydning for fordelingen av kvoter, og utviklingslandene har fått fritak fra kutt. At disse landene også får eiendomsretten til klimautslippene er dermed også mer i tråd med de prinsippene som er lagt til grunn i dagens klimaregime. Hovedargumentet til eiendomsrettighetsskolen er kostnadseffektivitet, som vi har sett både organisatorisk og fordelingsmessig. Men kostnadseffektivt er heller ikke nok til at stater vil inngå en avtale som ikke er i deres interesse (Barrett og Stavins 2003:351). 12

14 Statene kan deles inn i fire grupper etter hvilke interesser de vil ha av en eiendomsrettighetsbasert avtale, de som får rettigheten, de som ikke får rettigheten, men i dag ikke må gjøre reelle kutt, de som står utenfor Kyoto-avtalen og de som må gjennomføre reelle reduksjoner i dag. Som nevnt vil landene som får rettigheten til utslipp ha store insentiver til å delta i avtalen. De vil få store inntekter, og vil i tillegg få en større innflytelse på mengden utslipp enn i dagens Kyoto-avtale. Dermed vil de bli mindre sårbare. I dagens avtale er gruppa som ikke har begrensninger på utslipp ganske stor, og også store økonomier som Kina og India har en plass i denne gruppa. Kina er i dag verdens største utslipper i absolutte tall, og er også en svært rasktvoksende økonomi (Victor 2011:10). Det er dermed sannsynlig at en fordeling av eiendomsrettigheter ikke kan tilegne Kina og de andre BRICS-landene rettigheten til utslipp. Allerede er det store diskusjoner om hva en skal gjøre med Kina, og særlig USA ønsker at Kina også skal ta på seg utslippsreduksjoner (Hovi og Skodvin 2008:135). For Kina og andre i samme situasjon vil altså en avtale være svært negativ i forhold til dagens forhold. Det samme vil gjelde for Russland som i tillegg vil miste muligheten til å selge «hot air»-kvoter til andre land. Russland vil altså både måtte betale for utslippene òg miste en inntektskilde. Det kan altså virke lite sannsynlig at en får disse landene til å delta uten å finne noen former for sidebetalinger eller innføre et strengt system for å sikre deltakelse, for eksempel gjennom handelsrestriksjoner. De to landene som i dag står utenfor avtalen, USA og Canada, vil ha små insentiver til å delta i avtalen. Det vil være nye kostnader knyttet til utslipp og inntektene vil ikke gå til disse landene. Igjen vil det altså kunne være nødvendig med en form for sidebetalinger. Det er likevel to elementer som kan gjøre avtalen mindre problematisk enn Kyoto-avtalen. For det første er begrensningene på utslipp kun økonomiske. Altså kan en, i prinsippet, betale seg fram til å slippe ut så mye en vil. Ved ikke å ha noen begrensninger satt på utslipp, bare en avgift til eierne av rettigheten vil rammene i prinsippet være friere enn det de er i dagens Kyoto-avtale. Samtidig har USA også krevd at Kina skal delta for at USA skal være interessert i å delta. I et nytt regime kan dette kanskje være lettere å få til enn i Kyoto-avtalen da Kina allerede har blitt gitt fritak fra utslippskvoter. Den fjerde typen land er land som allerede har reelle reduksjoner i dagens Kyoto-avtale, for eksempel landene i EU. Særlig for EU vil det være en stor utfordring å gå vekk fra Kyotoavtalen og det nåværende regelverket da organisasjonen har investert mye prestisje i dagens system (Hovi og Skodvin 2008: ). Likevel har disse landene allerede vært villige til å 13

15 gjennomføre reduksjoner, og en kan regne med at de er positivt innstilt til avtaler som fungerer. Hvis en endring fører til deltakelse fra grupper som i dag ikke har begrensninger på utslipp vil det kunne være mer interessant. Dessuten er det vanskelig å vite i dag hvor kostbart det vil være med en slik avtale. Om landene ser denne løsningen som billigere enn dagens kan det godt være at de vil være mer positivt innstilt. Et sentralt spørsmål for statene når de vurderer om de vil delta er altså hvor høy de regner med at prisen kommer til å være på tilgang til utslipp. Særlig for landene som allerede har påtatt seg reduksjoner kan utsiktene til lavere priser være et insentiv til å delta. Samtidig vil også prisutviklingen være interessant. For å øke oppslutning om avtalen vil det være hensiktsmessig å søke lave priser til å begynne med og heller forsiktig heve prisene etter hvert. Men siden etterspørselen sannsynligvis vil synke med bedre teknologi er det ikke sikkert at høyere priser er sannsynlig på sikt. Dette vil i så fall måtte bli forårsaket av endringer på tilbudsfronten for eksempel kan økte problemer forårsaket av global oppvarming presse kostnadene opp for de sårbare landene. En avtale basert på eiendomsrettigheter ser ikke ut til å ha et stort politisk potensiale om en ikke inkluderer andre insentiver til deltakelse. Siden avtalen i større grad vil kunne være kompatibel med dagens handelsregime kan det være at det er lettere å få til nye former for sidebetalinger eller negative insentiver til deltakelse. Hvis det er de mest sårbare landene som får eiendomsrettighetene er avtalen hovedsakelig i interessen til land som hverken har mye militær eller økonomisk makt. Det er dermed lite sannsynlig at sidebetalinger eller handelsrestriksjoner kan friste eller tvinge de rike landene til å bli med så lenge det bare er de fattige landene som har et insentiv til å innføre dem. Dermed vil en avtale som legger rettighetene til de rikeste landene i større grad være politisk mulig basert på egeninteressen til de rikeste landene, men den vil altså være svært vanskelig i et rettferdighetsperspektiv. Skulle forhandlingene om en slik avtale starte og prinsippet om eiendomsrettigheter oppnå en viss legitimitet kan det være at de utsatte landene kan finne andre mekanismer for å oppnå målene sine. Adler (2009:315) argumenterer for eksempel for at havnivåøkningene er et brudd med andre lands eiendomsrett og at disse kan kreve å få erstatning. Ved å begynne denne typen prosesser vil kanskje eiendomsrettigheter til utslippene virke som en billigere utvei enn erstatningsutbetalinger for tidligere klimagassutslipp for landene som har det historiske ansvaret for klimaendringene. 14

16 Miljøorganisasjoner og legitimitet En innvending som kan utfordre legitimiteten til en eiendomsrettighetsbasert avtale er at en legitimerer utslipp ved å betale fattige land som uansett ikke har råd til å si nei. På samme måte som Lawrence Summers påstand om at Sør hadde et komparativt fortrinn i behandling av søppel fordi det var lite etterspørsel etter miljøkvalitet i landene førte til sterke reaksjoner kan en løsning basert på å betale seg ut av et problem som i siste konsekvens kan drepe mennesker oppleves som lite moralsk (MacKellar 1997:361). Likevel vil det å gi rettigheten til de aller mest utsatte sannsynligvis redusere kritikken. Om det er nok til at miljøorganisasjoner er interessert i å ta opp kampen er derimot usikkert, og uten legitimiteten de skaper er det ikke sikkert at en avtale kan komme i stand (DeSombre 2000:46-47). For miljøorganisasjoner er hovedutfordringen å løse problemet med menneskeskapt global oppvarming. Siden denne avtalen er basert på en insentivmekanisme er ikke presisjonen veldig høy (Mitnick 1980:354). Det er uklart hvilke konsekvenser en avtale vil ha, og om utslippene ville bli redusert nevneverdig. Siden miljøorganisasjoner i større grad vil være opptatt av annet enn bare menneskene i utsatte land kan det derfor være sannsynlig at de ikke ser dette som den optimale avtaleformen. Gjennom Kyoto-avtalens delvise direktivløsning øker presisjonen drastisk og en vet i hvert fall hvor store reduksjoner i utslipp en får om alle følger avtalen. Det som i prinsippet er en miljøavtale har ingen mekanismer som forsikrer at den vil lede til dype endringer i utslipp. Dermed kan det godt tenkes at miljøorganisasjoner heller vil prioritere andre former for avtaler som sikrer miljøaspektet i større grad. Konklusjon Global oppvarming er et svært vanskelig problem å løse. Dagens Kyoto-protokoll oppnår heller ikke noen løsning på problemet, og forhandlingene for å finne en vei videre er nå på overtid. En tilnærming som skiller seg drastisk fra den som ligger til grunn for Kyotoprotokollen er eiendomsrettighetsskolen. Gjennom å fordele eiendomsrettigheter til de landene som er mest utsatt for global oppvarming kan en oppnå en fordeling av utslippene som i større grad er økonomisk optimal enn dagens løsning. I tillegg vil organiseringen av avtalen være mer kostnadseffektiv enn dagens system med gjentatte forhandlinger om kvoter. Det vil også være enklere å knytte en slik avtale opp mot dagens handelsregime og slik oppnå sterkere mekanismer for å sikre både deltakelse og overholdelse. Likevel vil avtalen ha noen 15

17 store utfordringer. Da den i liten grad vil være i andre lands interesse enn de som får eiendomsrettighetene vil det være vanskelig å få med de største utslipperne på avtalen. Muligens kan kostnadene ved avtalen være mindre enn en kvoteavtale som Kyoto-avtalen, men dette er ikke sikkert. Siden løsningen er svært fleksibel vil den ikke nødvendigvis redusere utslippene drastisk, og hovedproblemet med dagens Kyoto-avtale er der dermed fortsatt. Dette kan begrense støtten fra miljøorganisasjoner noe som igjen vil svekke legitimiteten til avtalen. Likevel vil en avtale som er ferdigforhandlet i mindre grad være utsatt for reforhandlinger enn Kyoto-avtalen. På tross av utfordringene knyttet til en avtale basert på eiendomsrettigheter trekker den fram noen interessante perspektiver. Allerede er ansvarsspørsmålet inne i dagens system, men med eiendomsrettigheter blir ansvaret enda tydeligere, og det knyttes mer direkte til de utsatte landene og deres tilpasning til utfordringene. Det synes klart rettferdig å la dagens utslippere betale for konsekvensene utslippene deres vil ha i andre land. Maktforskjellen mellom rike land med store utslipp og fattige land som er svært utsatt blir veldig tydelig. I tillegg styrker en slik avtale, i hvert fall i prinsippet, landene som er mest utsatt for klimaendringer. Disse landene får en mye mer sentral plass i den internasjonale kontrollen med global oppvarming, og dermed vil deres utfordringer i større grad få en arena. Til slutt vil den også ta inn over seg både at klimaendringene vil komme og vil få konsekvenser, og at det er en klar byttehandel mellom reduksjoner i utslipp og forbruk. Om vi ikke klarer å redusere egne utslipp er det i hvert fall å forvente at vi er med på å løse de problemene dette skaper for andre. 16

18 Litteraturliste Adler, Jonathan H. (2009). Taking Property Rights Seriously: The Case of Climate Change. Social Philosophy & Policy, 26 (2): Conybeare, John A. (1980). International Organization and the Theory of Property Rights. International Organization, 34 (3): Barrett, Scott (1999). Montreal versus Kyoto: International Cooperation and the Global Environment. In I. Kaul, I. Grunberg, and M.A. Stern (eds.), Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century. Oxford: Oxford University Press Barrett, Scott (2003). Environment & Statecraft. Oxford: Oxford University Press. Barrett, Scott and Robert Stavins (2003): Increasing Participation and Compliance in International Climate Change Agreements. International Environmental Agreements, 3 (4): Coase, Ronald Harry (1960). The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 3: 1-44 DeSombre, Elizabeth R. (2000). Domestic Sources of International Environmental Policy. Cambridge, MA: MIT Press. Downs, George W. and Michael A. Jones (2002). Reputation, Compliance, and International Law. Journal of Legal Studies, XXXI: 95-S114. Hovi, Jon and Tora Skodvin (2008). Which Way to U.S. Climate Cooperation? Issue Linkage versus as U.S.- Based Agreement. Review of Policy Research, 25 (2): Hovi, Jon (2009). Towards a Better Compliance System for the Climate Regime?, forthcoming in Christophe P. Vasser (ed.), The Kyoto Protocol: Economic Assessments, Implementation Mechanisms, and Policy Implications. Nova Publishers. Hovi, Jon; Detlef F. Sprinz, and Arild Underdal (2009). Implementing Long-Term Climate Policy: Time Inconsistency, Domestic Politics, International Anarchy. Global Environmental Politics, 9 (3): MacKellar, F. Landis (1997). Population and Fairness. Population and Development Review, 23 (2): Mitnick, Barry M. (1980). The Political Economy of Regulation. New York: Columbia University Press. Oatley, Thomas (2008). International Political Economy: Interests and Institutions in the Global Economy. New York: Pearson Education Underdal, Arild (2012) The Toolbox for Environmental Policy. Forelesning ved Universitetet i Oslo ( ) Victor, David G. (2011). Global Warming Gridlock: Creating More Effective Strategies for Protecting the Planet. Cambridge: Cambridge University Press. 17