Klimaendringer og internasjonalt samarbeid. Jon Hovi

Transkript

1 Klimaendringer og internasjonalt samarbeid Jon Hovi

2 Disposisjon 1. En oppskrift for regimedesign 2. Normer for design av håndhevingsmekanismer 3. Oversikt over klimaregimet 4. Kyotos håndhevingssystem 5. Kyotoavtalens svakheter (1): deltakelse 6. Kan noe gjøres for å oppnå bredere deltakelse? 7. Kyotoavtalens svakheter (2): håndheving 8. Hvorfor er Kyotoavtalens håndhevingssystem så lite kraftfullt? 9. Andre modeller for håndheving av kvotehandel 10. Noen potensielle alternativer til Kyoto 11. Kyoto bare begynnelsen?

3 1. En oppskrift for regimedesign Identifiser en samlet gevinst Gi partene en grunn til å komme til forhandlingsbordet Fordel gevinsten på en måte som gjør alle parter bedre stilt med enn uten en avtale Om nødvendig bruk sidebetalinger eller andre sakskoblinger Bruk selektive insentiver - ordninger som gjør hvert land dårligere stilt ved å stå utenfor avtalen Lag attraktive ordninger som bare medlemmer kan nyte godt av Gi partene insentiver til å overholde avtalen Lag en effektiv håndhevingsordning Sørg for at ikke-parter avskrekkes fra å tre inn i virksomheten som reguleres Gjør virksomheten ulønnsom for ikke-parter (for eksempel ved å forby import av det aktuelle produktet fra ikke-medlemmer)

4 2. Normer for design av håndhevingssystemer (1) Sørg for effektiv verifikasjon, slik at brudd avsløres raskt. Gjør kostnaden ved å bli sanksjonert mer enn proporsjonal med gevinsten ved å begå den ulovlige handlingen som skal straffes (eks. Kyoto). Gjør evt. sanksjoner automatiske og forhåndsbestemte (eks. Kyoto). Minimer politiske organers innflytelse på vedtak om sanksjoner (eks. Kyoto).

5 Normer for design av håndhevingssystemer (I) Sørg for at iverksettelse av sanksjoner er under kontroll av (i) regimet (eks. FN) eller (ii) medlemsland som rammes av ulovlige handlinger (eks. WTO). Unngå at iverksettelse av sanksjoner forutsetter utstrakt samarbeid fra det landet som skal straffes (motsatt Kyoto). Hvis slikt samarbeid likevel er påkrevet, innfør en straff for ikke å samarbeide (motsatt Kyoto). Hvis dette ikke er mulig, sørg for at forpliktelsen til å samarbeide er rettslig bindende (motsatt Kyoto). Unngå at sanksjoner gjør videre overholdelse av avtalen vanskeligere (motsatt Kyoto og EUs stabilitetspakt). Bruk sanksjonsmidler som er treffsikre, dvs. at de i minst mulig grad rammer land som overholder avtalen (motsatt Kyoto). Velg sanksjoner som innebærer bevegelse langs Pareto-grensen (eks. kompensasjonsordninger), ikke bevegelse til en sub-optimal tilstand (eks. suspensjon av avtalen eller eksklusjon av det aktuelle landet). Unngå sanksjonsmidler som gjør at landet som straffes fristes til å forlate regimet (motsatt Kyoto).

6 3. Oversikt over klimaregimet FNs rammekonvensjon for klimaendring (1992) Har som mål å stabilisere konsentrasjonene av drivhusgasser i atmosfæren på et nivå som forhindrer farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Innfører prinsippet om felles, men differensiert ansvar Skiller mellom anneks I-land og ikke anneks I-land Partene møtes årlig (partskonferanser/partsmøter) Kyoto-protokollen (1997) Spesifiserer konkrete utslippsforpliktelser for Anneks B-land i første avtaleperiode ( ) Pålegger Anneks B-land å redusere sine utslipp med 5,2 % i gjennomsnitt Store variasjoner mellom enkeltlands utslippsmål Angir tre fleksibilitetsmekanismer (Kvotehandel/AAUs, Felles gjennomføring/erus, Grønn utviklingsmekanisme/cers), som medlemslandene kan bruke til å realisere utslippsreduksjoner på en kostnadseffektiv måte. Marrakesh-avtalen (2001) Innfører Removal Units (RMUs) som en fjerde fleksibilitetsmekanisme ( sinks /sluk) Innfører et håndhevingssystem for Kyoto-protokollen

7 4. Kyotos håndhevingssystem The Compliance Committee Facilitative Branch: Ansvarlig for å gi råd og for å assistere Partene mht. å implementere Protokollen, og for å fremme Partenes etterlevelse av deres forpliktelser Enforcement Branch: Ansvarlig for å avgjøre hvorvidt Annex I-land etterlever avtalen, og for å presse ikke-etterlevende land til å komme tilbake i compliance. Enforcement Branch har til rådighet et sett av straffemekanismer ( punitive consequences, som shall be aimed at the restoration of non-compliance (sic!) to ensure environmental integrity, and shall provide for an incentive to comply ( The Marrakesh Accords and the Marrakesh Declaration, p. 132).

8 Kyotos sanksjonsmidler ( punitive consequences ) Hvis et land unnlater å oppfylle sitt utslippsmål, vil det måtte presentere en plan som viser hvordan det har til hensikt å restore compliance ; måtte kompensere for underskuddet, pluss ytterligere 30%, i neste avtaleperiode (kommer i tillegg til landets forpliktelse for denne perioden); miste retten til å selge kvoter under protokollens bestemmelser om kvotehandel. Hvis et land unnlater å oppfylle kravene til å delta i en av fleksibilitetsmekanismene, vil landets rett til å delta i den aktuelle mekanismen bli suspendert i samsvar med relevante bestemmelser under artiklene 6, 12 og 17 i Kyotoprotokollen.

9 5. Kyotoavtalens svakheter: deltakelse og håndheving Store land som USA, Australia står utenfor U-landene (inkludert Kina, India, Brasil) har ingen utslippsbegrensninger Bare 36 land har utslippsbegrensninger For noen av disse landene er begrensningene ikke reelt bindende Landene med reelt bindende begrensninger står for bare ca. 20% av utslippene Disse landene er forpliktet til å redusere utslippene med bare ca. 5% (i gjennomsnitt) i forhold til 1990-nivå Dette betyr at de er forpliktet til å redusere verdens utslipp med ca. 1% Selv om Kyoto skulle bli gjennomført fullt ut, vil effekten være minimal Temperaturen i 2100 vil være mindre enn 0.1 grader lavere enn uten Kyoto Svakheter ved håndhevingsordningen gjør det usikkert om avtalen vil bli gjennomført fullt ut.

10 Deltakelsesproblemet (1) Kan USA og de store u-landene motiveres til å bli med i Kyoto? Koble deltakelse til samarbeid om teknologi, handel eller bistand Vil neppe være troverdig Betinget samarbeid (to spor) Vil ha liten motivasjonskraft fordi effekten av Kyoto er marginal U-landene prioriterer egen økonomisk utvikling Sterk sammenheng mellom utslipp og BNP U-landene blir ikke med så lenge USA står utenfor (og omvendt). En supermakt gir sjelden etter for press.

11 Deltakelsesproblemet (2) Hva må til? USA er mest villig til å samarbeide internasjonalt når samarbeidet springer ut av reguleringstiltak som allerede finnes i USA (jf. Montrealprotokollen). En langsiktig strategi kan være å bygge et internasjonalt regime på amerikansk klimapolitikk Problem: Denne politikken er ennå i støpeskjeen. Et nytt regime må ikke nødvendigvis bygges innenfor FN. De største landene i verden kan langt på vei løse problemet. En bør satse på tiltak som stimulerer (ikke bremser) økonomisk utvikling i u-landene. Dersom Kyoto gjøres til et prestisjeprosjekt, kan det bli et hinder for utvikling av et bredt internasjonalt klimaregime.

12 Svakheter ved håndhevingsordningen (1): Ekstra utslippsreduksjoner Implementering av denne straffemekanismen er utenfor klimaregimets kontroll Kan bare implementeres av det straffede landet selv. Forpliktelsen til å implementere straffen er (foreløpig) ikke rettslig bindende Beslutningen om evt. å gjøre den bindende har så langt blitt utsatt to ganger. Implementering av straffen kan bli utsatt (muligens for alltid) Dette vil være særlig fristende fordi det er usikkert om det nåværende klimaregimet vil vedvare i mer enn noen få perioder. Et land som forventer å bli straffet kan komme til å kreve et særlig moderat utslippsmål for neste avtaleperiode Hvis dette lykkes, blir den reelle straffen redusert. Et land kan nullifisere straffen ved å trekke seg ut av klimaregimet

13 Svakheter ved håndhevingsordningen (2): Suspensjon av retten til å selge utslippskvoter Styrke: Implementering av denne sanksjonsmekanismen er under klimaregimets kontroll Å miste retten til å selge kvoter vil ha nokså begrenset betydning for et land som allerede har mislykkes med å oppfylle sitt utslippsmål Et slikt land vil ikke ha noen kvoter å selge (i hvert fall ikke på kort eller mellomlang sikt). Evt. effekt kan reduseres ytterligere (kanskje til og med nullifiseres) ved å trekke seg ut av klimaregimet

14 Svakheter ved håndhevingssystemet (3): Andre momenter Å straffe et land som ikke oppfyller sine forpliktelser kan ha negative konsekvenser også for land som selv oppfyller sine forpliktelser. Prisen på utslippskvoter vil øke, fordi tilbudet av kvoter vil gå ned. En høyere kvotepris vil begunstige land som er selgere av kvoter, på bekostning av land som er kjøpere. Prisen på fossile brensler vil gå ned Strengere utslippsbegrensinger vil redusere etterspørselen etter kvoter. En lavere pris på fossile brensler vil begunstige netto importører, på bekostning av eksportører. Disse effektene vil være ubetydelige hvis et lite land straffes, men kan bli betydelige hvis et stort land (Russland, Japan) straffes. Begge effekter vil ramme land som er både nettoeksportører av fossile brensler og kjøpere av utslippstillatelser Eksempel: Norge For Norge kan effekten faktisk bli verre dersom et annet land straffes enn hvis Norge selv straffes.

15 Avskrekking av avtalebrudd versus gjenoppretting av compliance Svakhetene ved Kyotos håndhevingsordning gjør det usannsynlig at alle potensielle avtalebrudd kan avskrekkes. Der avskrekkingen svikter, vil bruk av sanksjonsmidler gjenopprette compliance? Dette vil skje bare i unntakstilfeller: Anvendte sanksjonsmidler kan ikke virke under fullstendig informasjon. Anvendte sanksjonsmidler kan virke bare dersom (1) straffen kommer uventet på landet som straffes, eller (2) straffen viser seg mer kraftfull enn forventet. Betingelse (1) vil sjelden være oppfylt på grunn av håndhevingssystemets vektlegging av forhåndsbestemte og automatiske sanksjoner Betingelse (2) vil sjelden være oppfylt, fordi kostnaden ved å bli påført Kyotos sanksjonsmidler vil være begrenset, systemet bare gjelder for rike land (som trolig vil kunne beregne kostnadene rimelig nøyaktig) et land som straffes kan velge å trekke seg ut av klimaregimet dersom kostnadene likevel skulle vise seg utålelige.

16 4. Hvorfor er Kyotoprotokollens håndhevingssystem så lite kraftfullt? Håndhevingsordningen er et produkt av forhandlinger. Den fordrer med andre ord enighet mellom partene. Svakhetene skyldes ikke inkompetanse hos forhandlerne. Svakhetene skyldes snarere at forhandlerne arbeider under svært vanskelige betingelser: Svært mange deltakende land i forhandlingene Enstemmighet som beslutningskriterium

17 4 Loven om det minst ambisiøse program Forutsetninger: Stater opptrer enhetlig og rasjonelt Stater maksimerer absolutte gevinster Beslutninger fattes med enstemmighet Alternativet til en kollektiv beslutning (enighet) er individuelle beslutninger. Loven: Collective action will be limited to those measures acceptable to the least enthusiastic party (Underdal, 1980, 36).

18 Loven om det minst ambisiøse program og forhandlinger om håndhevingsordninger I forhandlinger om håndhevingsordninger vil de minst entusiastiske partene typisk være land som selv forventer at de kan bli straffet. Slike land vil gjerne: forsøke å hindre at et kraftfullt håndhevingssystem blir etablert; insistere på et smutthull; eller unnlate å signere/ratifisere den endelige avtalen Et forslag om et kraftfullt håndhevingssystem vil derfor ha vanskelig for å oppnå enstemmig støtte nettopp i tilfeller der det er sterkt behov for et slikt system. Omvendt: Hvis ingen land motsetter seg etablering av et kraftfullt håndhevingssystem, kan det være god grunn til å mistenke at det egentlig ikke er behov for det. Unntak: Komplekse organisasjoner (for eksempel EU).

19 Andre modeller for håndheving av kvotehandelssystemer EU ETS: Nasjonale myndigheter fastsetter regler for rapportering, inspeksjon og kontroll Automatisk bot på EUR 40 (100)/tonn ekstra utslipp Kvotepris, første periode: EUR 0.2. Andre periode: EUR Ekstra utslipp må tas igjen året etter Bedrifter som ikke betaler risikerer straffeforfølgelse. Varierer fra land til land EF-domstolen som ris bak speilet USAs SO 2 program: Elektronisk rapportering, diverse kontrollordninger Automatisk bot på $2963/tonn ekstra utslipp (2004) Kvoteprisen har variert fra $70 per tonn (1996) til $1,550 per tonn (2005) Ekstra utslipp må tas igjen året etter. Føderal håndheving Clean Air Act åpner for bruk av bøter på opp til $32,500 per dag per overtredelse ( violation ).

20 Noen alternativer til Kyoto (1) Regionale avtaler Et regime bestående av to eller flere avtaler med kvantitative utslippsreduksjoner. Land i samme region har ofte lettere for å samarbeide. Foreløpige teoretiske resultater tyder på at et slikt regime kan løse deltakelsesproblemet. Resultatene er basert på modeller med svakt reforhandlingssikker likevekt som løsningskonsept. Dette konseptet har en intuitiv begrunnelse, men medfører også noen (sterkt) kontraintuitive implikasjoner. Regionale avtaler fordrer uansett effektiv håndheving. Flere avtaler av typen Kyoto er derfor neppe en god løsning.

21 Noen alternativer til Kyoto (2) Intensitetsmål Intensitetsmål gjør utslippsmål avhengige av BNP. Intensitetsmål kan være lettere å akseptere for u-landene. Intensitetsmål vil kanskje også være noe lettere å akseptere for USA. Intensitetsmål begrenser den miljømessige effekten (i perioder med økonomisk vekst). Også intensitetsmål kan gi betydelige insentiver til å underoppfylle sine forpliktelser. Er derfor avhengig av effektiv håndheving.

22 Noen alternativer til Kyoto (3) Harmoniserte karbonavgifter Et avgiftsregime er like bra som (eller bedre enn) Kyoto mht. kostnadseffektivitet. Noen fordeler ved avgifter: Unngår problemer med grandfathering og baselines. Skaper gjennomsiktighet om kostnader. Gir skatteinntekter som kan redusere faren for endret politikk i fremtiden. Et hovedproblem er også her behovet for håndheving. Det kan være fristende å kompensere for karbonavgiften gjennom ulike former for (skjulte) subsidier.

23 Noen alternativer til Kyoto (4) Avtaler om teknologistandarder, -utvikling og -overføring Kostnadene ved å innføre forurensningsfri teknologi avhenger av hvor mange andre land som bruker teknologien. Nettverkseksternaliteter. Det vil være i utenforlandenes interesse å slutte seg til avtalen. Dette gjelder når deltakelsen overstiger vippepunktet. Behovet for håndheving er mindre med mange enn med få deltakende land. Ved full deltakelse er det ikke noe å vinne på å jukse. En avtale om bruk av forurensningsfri teknologi kan løse deltakelsesproblemet uten å kreve håndheving. En forutsetning er at en oppnår tilstrekkelig mange deltakende land. Dette er derfor et lovende konsept. Men: Forurensningsfri teknologi finnes ikke i dag. Teknologien må først utvikles. Hydrogendrevne biler eksisterer, men infrastruktur mangler. Forurensingsfri teknologi for hydrogenproduksjon mangler.

24 Kyoto bare begynnelsen? To muligheter: 1. Kyoto som magnet Land som i dag ikke har forpliktelser under Kyoto, lar seg overbevise om at Kyoto-prosessen er eneste farbare vei. Slutter seg til i fremtidige avtaleperioder. Kyoto vokser til et sterkt regime med bred deltakelse, dype forpliktelser og et (mer) effektivt håndhevingssystem. 2. Kyoto som snubletråd Land som i dag ikke har forpliktelser under Kyoto, fortsetter å avvise forpliktelser også under Kyotos oppfølgeravtaler. Kyoto-landene fortsetter å insistere på at Kyoto er eneste farbare vei. Kyoto kan da bli et hinder for etablering av en mer effektiv avtale.