"#$%&'())*#+&! Forvaltningsrevisjon og ansvarsrelasjoner

Transkript

1 ! UNIVERSITETET I BERGEN!"#$%$&$$'()*'+,-%"%#$*+#.)"')/')*/+"%#+#.)"#0%$1"#2+3' "#$%&'())*#+&!! Forvaltningsrevisjon og ansvarsrelasjoner En studie av ansvarsforholdene i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av sektorene Nav og sykehus! Robert Kjærgård Høsten 2013!

2 !,!

3 Forord Arbeidet med masteroppgaven har vært en interessant og lærerik prosess. I denne forbindelse er det mange å takke. Først og fremst vil jeg rette en stor takk til min hovedveileder Per Lægreid for god oppfølging og veiledning gjennom studiet. Alle kommentarer og innspill har vært til stor hjelp. Jeg vil også rette takk til min biveileder Kristin Reichborn-Kjennerud for konstruktive samtaler, spesielt i oppgavens forberedende fase. I tillegg må alle medlemmene av forskergruppen Politisk organisering og flernivåstyring takkes for gode innspill og ideer. Takk til Espen og Knut Inge for kjappe og gode tilbakemeldinger i innspurten. Til slutt fortjener min kone Kari Anne, takk for tålmodighet og moralsk støtte. Bergen, desember 2013 Robert Kjærgård!,,!

4 Innholdsfortegnelse 1. INNLEDNING!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!#! 1.1 TEMA OG PROBLEMSTILLING! !.! 1.2 BEGRUNNELSE AV PROBLEMSTILLING! !/! 1.3 OPPGAVENS STRUKTUR! !0! 2. RIKSREVISJONENS NYE VERKTØY I MØTE MED EN REFORMERT FORVALTNING!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!$! 2.1 NYE TRENDER OG REFORMER I STATSFORVALTNINGEN OG UTSTRAKT BRUK AV KONTROLL! !1! 2.2 RIKSREVISJONEN! !2! Forvaltningsrevisjon' '5! Forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen' '67! Kritikk av Riksrevisjonens nye rolle' '68! 2.3 STORTINGET SOM KONTROLLØR; KONTROLL- OG KONSTITUSJONSKOMITEEN! !3/! 2.4 SYKEHUSSEKTOREN! !30! Sykehusreformen' '69! 2.5 NAV-SEKTOREN! !31! Nav-reformen' '6:! 2.6 OPPSUMMERING AV KAPITTELET! !34! 3. TEORETISKE PERSPEKTIV OG BEGREP!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!#%! 3.1 ANSVARSBEGREPET! !35! Ansvar' '6;! Fra bokholderi til ansvar i en gråsone' '88! Bovens definisjon av ansvar' '88! 3.2 MÅL AV FORHOLDENES STYRKE! !.1! Ansvarskuben' '8:! 3.3 TEORETISKE PERSPEKTIV! !.4! Instrumentelt perspektiv' '85! Institusjonelt perspektiv' '<7! 3.4 ANALYSEMODELLEN! !/3! Definisjon av variablene fra faglitteraturen' '<8! 3.5 FORVENTNINGER TIL PERSPEKTIVENE OG HYPOTESEUTFORMING! !/6! Forventninger til det instrumentelle perspektivet' '<9! Forventninger til det institusjonelle perspektivet' '<:! 3.6 OPPSUMMERING! !/2! 4. METODE!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!&%! 4.1 VALG AV METODE! !/5! 4.2 FORSKNINGSSTRATEGI! !07! 4.3 VALG AV ANALYSEENHETER! !07! 4.4 DATAGRUNNLAG! !03! 4.5 DOKUMENTANALYSE! !03! 4.6 UTVALG AV DATA! !00! 4.7 REGISTRERINGSSKJEMA! !06! Riksrevisjonens vurdering som analyseenheten' '=:! Utforming av registreringsskjema' '=:! Uavhengige variabler' '=>! Avhengige variabler' '=5! Registrering i SPSS' '96! 4.8 VURDERING AV STUDIENS DATA! !63!!,,,!

5 4.8.1 Validitet' '96! Reliabilitet' '98! Metodologiske utfordringer' '9<! 4.9 OPPSUMMERING! !60! 5. EMPIRI!"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!'$! 5.1 UAVHENGIGE VARIABLER! !62! 5.2 AVHENGIGE VARIABLER! !65! Informasjonsfasen' ':7! Debattfase' ':6! Konsekvensfase' ':8! 5.3 TENDENSER I FORVALTNINGSREVISJONEN! !1/! Forhold i Riksrevisjonen Informasjonsfasen' ':<! Departementsforhold - debattfasen' '>8! Kontroll- og konstitusjonskomiteen - konsekvensfasen' '56! 5.4 OPPSUMMERING! !42! 6. ANALYSE!""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!(%! 6.1 DE SENTRALE FUNNENE! !57! Revisjonsforholdene' ';7! Departementsforhold' ';8! Forhold i kontroll- og konstitusjonskomiteen' ';<! 6.2 ANSVARSFORHOLDETS STYRKE! !50! Ansvarskuben' ';=! Informasjonsomfanget' ';:! Diskusjonsomfanget' ';>! Konsekvensomfanget' ';>! Nav- og sykehussektorens styrke av ansvarsforhold' ';>! 6.3 PERSPEKTIV I LYS AV DE EMPIRISKE FUNN! !377! Informasjonsfasen' '677! Debattfasen' '67=! Konsekvensfasen' '67>! 6.4 PERSPEKTIVENES FORKLARINGSKRAFT OG HYPOTESENES GYLDIGHET! !374! Det instrumentelle perspektivets forklaringskraft i debatt- og konsekvensfasen' '675! Det institusjonelle perspektivets forklaringskraft i informasjonsfasen' '667! 6.5 OPPSUMMERING! !333! 7. AVSLUTNING!"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""!##&! 7.1 FUNN I SAMMENHENG MED PROBLEMSTILLINGEN! !33/! 7.2 HOVEDFUNN! !330! 7.3 TEORETISKE IMPLIKASJONER! !336! 7.4 EMPIRISKE IMPLIKASJONER! !331! 7.5 SAMMENLIGNING MED TIDLIGERE FORSKNING! !332! 7.6 VIDERE FORSKNING! !334!!!,8!

6 Tabeller og figurer Tabell 1. Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon i Nav-sektoren Tabell 2. Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon i sykehussektoren Tabell 3. Sektor Tabell 4. Forvaltningsnivå Tabell 5. Forvaltningsnivå i Nav Tabell 6. Forvaltningsnivå i sykehussektoren Tabell 7. Tid Tabell 8. Riksrevisjonens posisjon i kontroll- og konstitusjonskomiteen Tabell 9. Vurderingstype Tabell 10. Rolleforståelse Tabell 11. Verdi Tabell 12. Tiltak Tabell 13. Reaksjon Tabell 14. Strategi Tabell 15. Kontroll og konstitusjonskomiteens reaksjon Tabell 16. Sektor og vurderingstype Tabell 17. Nivå og vurderingstype Tabell 18. Tid og vurderingstype Tabell 19. Sektor og rolleforståelse Tabell 20. Forvaltningsnivå og rolleforståelse Tabell 21. Tid og rolleforståelse Tabell 22. Sektor og verdi Tabell 23. Forvaltningsnivå og verdi Tabell 24. Tid og verdi Tabell 25. Sektor og tiltak Tabell 26. Forvaltningsnivå og tiltak Tabell 27. Tid og tiltak Tabell 28. Sektor og departementets reaksjon Tabell 29. Nivå og departementets reaksjon Tabell 30. Tid og departementets reaksjon Tabell 31. Sektor og strategi Tabell 32. Nivå og strategi Tabell 33. Tid og strategi Tabell 34. Sektor og kontroll- og konstitusjonskomiteens reaksjon Tabell 35. Forvaltningsnivå og kontroll- og konstitusjonskomiteens reaksjon Tabell 36. Tid og kontroll- og konstitusjonskomiteens reaksjon Tabell 37. Rapporter til høring i kontrollkomiteen. Tabell 38. Posisjon i kontroll- og konstitusjonskomiteen Tabell 39. Hovedfunnene i de to sektorene Tabell 40. Perspektivenes forklaringskraft Figur 1. Ansvarslinjene i representativt demokrati Figur 2. Ansvarsforholdets tre faser Figur 3. Ansvarskuben Figur 4. Analysemodellen Figur 5.Ansvarsforholdets styrke i Nav-sektoren Figur 6.Ansvarsforholdets styrke i sykehussektoren s.42 s.43 s.57 s.58 s.58 s.58 s.59 s.59 s.60 s.60 s.61 s.61 s.62 s.62 s.63 s.64 s.66 s.67 s.67 s.69 s.70 s.70 s.72 s.72 s.73 s.75 s.75 s.76 s.78 s.79 s.79 s.80 s.81 s.82 s.83 s.84 s.85 s.87 s.90 s.108 s.20 s.23 s.27 s.32 s.98 s.99! 8!

7 ! 8,!

8 1. INNLEDNING Helt siden grunnloven ble vedtatt på Eidsvoll i 1814 har kontrollbegrepet innen maktfordelingen i Norge vært gjeldende (Grunnloven 75, 1814). Dette ble først gjort gjeldende ved at Stortinget fikk kontrollmakt over regjeringen og senere gjennom den parlamentariske styringsskjeden (Dok.14, ). Finansiell revisjon var en av de første kontrollmekanismene som ble vektlagt. Siden har flere verktøy blitt tatt i bruk hånd i hånd med et økende fokus på kontroll. På 90-tallet ble et styrket Storting konkretisert blant annet gjennom nye fullmakter i Riksrevisjonen og opprettelsen av egen avdeling for forvaltningsrevisjon (Grahm-Haga, 2006). Endring og styrking av kontrollmekanismene henger sammen med samfunnsendringene og må sees som konsekvens av New Public Management-trender (NPM) innen norsk modernisering av den offentlige sektoren. Desentralisering og oppsplitting av offentlige oppgaver har ført til blant annet økt regulering og kontroll både nasjonalt og internasjonalt (Power, 1999, Christensen og Lægreid, 2002). Kontrollen med den utøvende makt er viktig for den demokratiske legitimitet, men har til tider blitt kritisert for å være for omfattende 1. Forvaltningsrevisjonen har i denne sammenheng blitt klandret for å utspille sin rolle i en politisk gråsone (Sejersted, 2002). Kontrollens posisjon og betydning gjennom Stortinget omhandler ansvarsutkreving. Stortinget kjenner bare statsråden, heter det, hvilket betyr at ansvar vektlegges statsrådene. Ansvarsutkreving er en viktig dimensjon i kontrollens formål og må derfor evne å revidere forvaltningen på optimal måte. Men hva ligger i dette begrepet? Og hvordan vektlegges og etterfølges en slik ansvarliggjøring i moderniserte sektorer med ulik organisatorisk utforming? Denne studien skal vise til ansvarsrelasjonene som fremgår i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon i en kontekst hvor reformendringer har endret forvaltningens organisering. Nav- og sykehussektoren er områdene som vektlegges da de utgjør en vesentlig del av norsk velferdsforvaltning. Begge sektorene har i tillegg vært gjenstand for reform som har gitt nye nivåinndelinger og organisatoriske forskjeller. Studien vektlegger sykehusene innen Helsesektoren og hele NAV-organisasjonen. Disse betegnes derfor videre som!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1 Høsten 2012 var det stor debatt rundt Riksrevisjonens kontrollvirksomhet. Forvaltningsrevisjonen ble kritisert for å være unødvendig opptatt av detaljkontroll hvilket gir mindre ambisiøse departement. 2 Både helse og de sosiale tjenestene er sektorer som utgjør de største utgiftspostene i statsbudsjettet. Ved! 3!

9 sykehussektor og Nav-sektor. Videre er oppgavens tidsperspektiv fra 2000 til Det valgte tidsperspektivet gir et bredt utgangspunkt for datagrunnlaget i tillegg til muligheten for å studere reformendringene over tid. 1.1 Tema og problemstilling Tema i denne studien er å vise til ansvarsforhold i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon som på mange måter er en ny form for revisjon. Fra slutten av 70-tallet ble forvaltningsrevisjon mer vanlig. Men først på 90-tallet og senere gjennom Frøyland-utvalget, hvor ny lov og instruks for Riksrevisjonen ble behandlet, fikk forvaltningsrevisjonen en mer sentral rolle (Glückstad, 2006, Dokument nr. 14 ( )). Den offentlige debatten kan gi inntrykk av at Riksrevisjonens nye verktøy er mindre entydig og mer politisk. Forvaltningsrevisjonen utgjør et tydelig omdiskutert område både innad i departementene, men også i andre fora (Civita, 2013, Christensen og Lægreid, 2002). Ved å fokusere på to områder 2 ; Nav- og sykehussektoren vil to relativt store sektorer studeres. Begge sektorene har på 2000-tallet gjennomgått en større reform som har endret organiseringen og nivåinndelingen og fremstår med ulik organisatorisk utforming. Sykehussektoren har på mange måter blitt sentralisert ved at Staten har overtatt ansvar fra Fylkeskommunen, men er gjennom foretaksmodellen tydelig desentralisert ved de regional helseforetakene. Nav-sektoren har blitt underlagt ett departement og én sektor, i motsetning til tidligere, men også her er mye regulert ned i de lokale nav-kontorene og med ansvar til kommunene (Christensen, m.fl. 2010). Problemstillingen er som følger: Beskrive og forklare hvordan ulike ansvarsrelasjoner fremkommer i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av sektorene Nav og sykehus, i perioden 2000 til Har prosessen rundt kontroll av statsforvaltningen gjennom forvaltningsrevisjonen endret seg i henhold til de reformerte sektorene? Speiler revisjonen strukturen i sektorene? Problemstillingen er todelt og skal beskrive og forklare det som fremkommer gjennom Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon. Den deskriptive delen vil ta sikte på å beskrive og gjengi den situasjon og det forhold som uttrykkes i rapportene. Den forklarende delen i!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 2 Både helse og de sosiale tjenestene er sektorer som utgjør de største utgiftspostene i statsbudsjettet. Ved statsbudsjettet for 2012 utgjorde sektorene som helhet henholdsvis 17 og 40 prosent (Finansdepartementet, 2012).!.!

10 problemstillingen vil på sin side forklare variasjoner og tilfeller som kommer til syne gjennom studien. To forklarende perspektiv er nyttet i denne sammenheng: et instrumentelt perspektiv og et institusjonelt perspektiv. Perspektivene vil sammen med to hypoteser forklare ansvarsrelasjonene som, gjennom forvaltningsrevisjonen av de to sektorene, kommer til syne. Studien vil benytte kvalitativ og kvantitativ tilnærming med hovedvekt på dokumentanalyse og kategorisering i SPSS. Datagrunnlaget er basert på Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av de to sektorene fra 2000 og frem til Ved et bredt tidsperspektiv er det mulig å studere sektorene i tiden etter reformendringene. Dette gjør at en kan anta reformene som konsolidert og innarbeidet i sektorene. I tillegge til forvaltningsrevisjonene er kontroll- og konstitusjonskomiteens stortingsinnstillinger for de aktuelle rapportene gjennomgått. Komiteen behandler Riksrevisjonens rapporter med bemerkninger og kommentarer og ansees som viktige for å beskrive ansvarsforholdene i tilknytning til forvaltningsrevisjonene. 1.2 Begrunnelse av problemstilling Problemstillingen, som studien tar sikte på å besvare, har visse kriterier som må oppfylles. Grønmo (2007) vektlegger tre kriterier for samfunnsvitenskapelige problemstillinger. Den må rette søkelys mot interessante forhold i samfunnet, bidra til den samlede forskning og bør være gjennomførbar. Studien og problemstillingen vektlegger til dels nye områder innen kontrollaspektet med en Riksrevisjon som har fått et større oppgaveområde, gjennom blant annet forvaltningsrevisjonen. I den grad en kan hevde hva som er allmenngyldig interessant vil studien ta opp tematikk som har vært debattert og som inngår i et større forskningsområde. Både organisering innad i offentlig forvaltning, ansvarsbegrepet og forvaltningsrevisjon er områder for stor forskningsaktivitet. I henhold til disse forskningsområdene stiller oppgaven seg innenfor aktuelle tema. Et utbredt tema i dagens samfunn er også diskusjonen rundt et stort og voksende byråkrati. I den forstand vil studien ta opp viktige element med tanke på kontrollaspektet i møte med forvaltningen. Oppgaven inngår også i tematikken rundt paradokset med fristilling og desentralisering av oppgaver innen det statlige som samtidig gir større behov for kontroll (Christensen m.fl. 2010). Virkninger av organisasjonsendringer og nyere kontrollverktøy plasserer studien innenfor ett viktig område.! /!

11 Ved å studere disse temaene i en norsk kontekst kan forståelsen rundt egen sektor og Riksrevisjon bli større. Ansvarslitteraturen har i mindre grad blitt knyttet til Riksrevisjonens oppgaver, men er ofte diskutert i et mer generelle blikk. Med større fokus på ansvarsrelasjoner i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon, vil denne oppgaven bidra til kontroll- og ansvarslitteraturen. Oppgavens datagrunnlag kan gi rom for videre forskning av andre sektorer eller ved et utvidet tidsperspektivet. Ved å avgrense studien til prosessene rundt forvaltningsrevisjonen og ansvarsrelasjoner i en begrenset tidsperiode, vil den være lettere gjennomførbar. 1.3 oppgavens struktur I kapittel 2 blir konteksten presentert. Den vil innledningsvis ta opp NPM-terminologien som har vært førende for retningen og reformene som har preget den offentlige sektoren de siste tiårene. Vider vil aktørene for kontrollen gjennom forvaltningsrevisjonen presenteres. Stortinget med kontroll- og konstitusjonskomiteen, Riksrevisjonen og sektorene Nav og sykehus blir vektlagt. I tillegg vil de to sektorenes reformer bli beskrevet for å vise til endringene som har vært gjeldende. I kapittel 3 blir det teoretiske rammeverket for studien beskrevet. Kapittelet vil i den første delen beskrive ansvarsbegrepet og hvordan dette blir brukt i oppgaven. Det vil videre presenteres en ansvarsmodell som er nyttig for den beskrivende delen av problemstillingen. I den andre delen av kapittelet presenteres oppgavens analysemodell med avhengige og uavhengige variabler. Her vil også de teoretiske perspektivene med forventninger og hypoteser inngå. I kapittel 4 er det metodiske grunnlaget for studien diskutert. Forskningsopplegget, datagrunnlag og metodiske tilnærminger er her nærmere presentert. Kapittel 5 er empirikapittelet. I denne delen av oppgaven blir funnene presentert i tabeller og med tekst. Funnene er strukturert i henhold til ansvarsfasene. I kapittel 6 analyseres funnene som kommer frem i empirien. Den første delen av kapittelet beskriver funnene gjennom nøye oppsummering og reflektering. Det vil i tillegg her! 0!

12 vektlegges en ansvarsmodell for å beskrive styrken i forholdet. Kapittelets andre del drøfter funnene opp mot de forklarende perspektivene. I kapittel 7 oppsummeres studien. Her vil funnene knyttes opp til problemstillingen, og ses i lys av tidligere forskning. Teoretiske og empiriske implikasjoner vil også inngå som del av oppgavens avslutning.! 6!

13 2. RIKSREVISJONENS NYE VERKTØY I MØTE MED EN REFORMERT FORVALTNING I et representativt demokrati inngår en legitimering og ansvarliggjøring overfor borgerne gjennom de valgte representantene. Dette er med på å opprettholde systemet i den grad at en kan ha tillitt til det (Hansen, Helgesen og Vabo, 2005). Ansvarliggjøring og kontroll utgjør verktøyet som skal sikre denne legitimiteten. Ansvarsutkreving går fra Storting til ministre med underliggende forvaltning. I denne sammenheng blir Riksrevisjonens oppgaver og nye verktøy vesentlig. I dette kapittelet vil jeg presentere sentrale element som danner et bakteppe for oppgaven og som gir en bedre forståelse for studien. Jeg vil her ta for meg aktørene i det ansvarsforholdet som studien søker å belyse for å gi en kontekstuell forståelse av studieobjektene. Oppmerksomheten vil rettes mot Riksrevisjonen som kontrollorgan, Stortinget som ansvarliggjører og sektorene sykehus og Nav som revisjonsområder karakterisert gjennom ulik organisatorisk utforming. 2.1 Nye trender og reformer i statsforvaltningen og utstrakt bruk av kontroll På 80-tallet ble nye trender i offentlig sektor mer fremtredende. Et ønske om modernisering av forvaltningen stod sterkt i tiden 3. New Public Management (NPM) har blitt en fellesbetegnelse på moderne reformer i offentlig sektor, som i hovedsak er rettet mot markedsorientering av sektoren (Hood, 1991).!Noen av kjennetegnene ved denne trenden er at den tar sikte på å effektivisere og kostnadsredusere det offentlige gjennom insentiver, målstyring, outsourcing og deregulering av arbeidsoppgaver (Østerud, 2007, Busch m.fl. 2011). De første landene som gjennomgikk større reformer knyttet til NPM var Australia, New Zealand og Storbritannia. Men også de skandinaviske landene har benyttet seg av dette tankegodset ved reformering, om enn noe mer nølende og moderat (Christensen og Lægreid, 2001). NPM kan forstås i retning av en bevegelse med overordnede reformideer og tiltak, heller enn en moderniseringsteori. Tiltakene kan ha ulik karakter og gå i ulike retninger (Christensen og Lægreid, 2003). En kan forstås den som en verktøykasse for reform. Den omfatter sentralisering og kontroll samtidig som desentralisering og autonomi (Lægreid,!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 3 Både Margaret Thatcher og Ronald Reagan introduserte på tallet flere kommersielle reformer i neoliberalistisk stil. I denne konteksten fremkom NPM-tanker rundt organisering av det offentlige. OECD var også pådriver for å reformere Statsforvaltningen med sikte på effektivisering (Sætren, 2009).! 1!

14 Opedal og Stigen, 2003). I Norge ble moderniseringsreformer i stor grad gjennomført på 90- tallet. Perioden har vært preget av delegering av oppgaver og ansvar. Samtidig har flere kontrollmekanismer blitt innført. Desentraliseringen viser seg å ha gitt et ytterligere behov for kontroll og regulering (Christensen, m.fl. 2001). Kontrollverktøyene som er fremtredende i denne konteksten er Stortingets økte kontroll av regjeringen gjennom opprettelsen av kontroll- og konstitusjonskomiteen, spørretimer, åpne høringer i tillegg til økt ressursbruk og nye arbeidsområder i Riksrevisjonen. Både reformendringene og utstrakt bruk av kontrollmekanismene må sees i sammenheng, og blir videre presentert (Christensen, Lægreid og Roness, 2002). 2.2 Riksrevisjonen 1. Riksrevisjonens formål Riksrevisjonen er Stortingets revisjons- og kontrollorgan. Riksrevisjonen skal gjennom revisjon, kontroll og veiledning bidra til at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt og at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger (Riksrevisjonsloven 1, 2004). Riksrevisjonen er en konstitusjonell forankret institusjon direkte underlagt Stortinget. Den har siden 1816 hatt virke som statens revisjonskollegium. I 1820-årene ble instruksen om revisjon og opprettelsen av eget revisjonsdepartement permanent. Dagens Riksrevisjon har rundt 500 ansatte i organisasjonen og har blitt en av Stortingets viktigste kontrollmekanismer overfor forvaltningsapparatet (Riksrevisjonen, 2013a). Som det fremgår av Riksrevisjonsloven 1 (2004) er formålet å kontrollere at statens økonomiske midler stemmer overens med Stortingets vedtak. Riksrevisjonens arbeidsområde har siden opprettelsen i stor grad vært knyttet til finansiell revisjon av statsforvaltningen som sjekker at regnskapet reflekterer de faktiske verdiene. Dette reflekteres også i stor grad av lovteksten, men med tiden har arbeidsoppgavene endret karakter. Nå er Riksrevisjonens oppgaver blitt flere hvor finansiell revisjon, selskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon utgjør de viktigste (Grahm-Haga, 2006, Riksrevisjonen, 2011). Jamfør lov om Riksrevisjonen 9 (2004) står det at: «Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon)». Her fremgår det! 2!

15 en bredere oppgavebeskrivelse som viser til kontroll av blant annet produktivitet og virkning i henhold til forutsetningene. Riksrevisjonen skal altså overvåke og kontrollere de aktiviteter og verdier som staten forvalter. En større revisjonsinstruks har gjort Riksrevisjonen større og viktigere i møte med forvaltningen. Til tross for at den er underlagt Stortinget, er Riksrevisjonen uavhengig og autonom (Sejersted, 2002). Stortinget kan i prinsippet pålegge instruks om revisjon, hvilket betyr at Stortinget bestemmer hva og hvilke områder som skal revideres. Men dette har i liten grad vært brukt. Riksrevisjonen velger stort sett selv hvilke områder og aktivitet som skal revideres, i tillegg til sine kriterier og sitt metodiske grunnlag (ibid). Oppbygging speiler i stor grad dens nøytralitet og uavhengighet med et riksrevisjonskollegium av fem riksrevisorer, satt sammen og valgt av Stortinget, med bakgrunn i partipolitisk tilhørighet og oppslutning. Kollegiet er ledet av Riksrevisoren som er daglig leder for driften. Revisjonsråden er ansatt som administrativ leder og sikrer en upolitisk ledelse i Riksrevisjonen (Grahm-Haga, 2006, Glückstad, 2006). Organisasjonen er videre delt inn i 6 ulike avdelinger med bakgrunn i type revisjon og område. Fire av disse avdelingene er knyttet til finansiell revisjon med ulike departementene fordelt mellom seg. De to andre avdelingene behandler forvaltningsrevisjon, og har på samme måte departementene fordelt seg i mellom. I tillegg til forvaltningsrevisjon inngår også arbeid med selskapsrevisjon til de underliggende departement. Ved siden av disse seks fagavdelingene i Riksrevisjonen inngår også administrasjonsavdelingen som innbefatter mer praktiske gjøremål som drift, økonomi, personal, IKT og dokumentasjonsarbeid (Riksrevisjonen, 2013b) Forvaltningsrevisjon Trenden i norsk forvaltning på 90-tallet har vært reformpreget gjennom desentralisering, flytting av arbeidsoppgaver til direktorat, opprettelse og utflytting av tilsyn og privatisering av selskaper. Dette for å gi større frihet og spesialisering. Samtidig har virkemidler som mål- og resultatstyring, rammestyring og budsjettreformer gitt et større innslag av kontroll i forvaltningen. Forvaltningsrevisjonen er beskrivende for det økete kontrollfokuset (Christensen, m.fl. 2001). Forvaltningsrevisjon eller performance audit må sees på som et resultat av disse reformendringene og nye tanker om styring og effektivisering. Den kan spores tilbake til 70- og 80- årene og karakteriseres som en relativt moderne form for revisjon (Pollitt, m.fl. 1999). Som sitt engelske navn tilsier, omhandler forvaltningsrevisjon! 4!

16 resultatstyring (ytelsesbasert revisjon), men også effektivitet og økonomi. I følge INTOSAI 4 (2004) kan denne aktiviteten defineres som: Performance audit is concerned with the audit of economy, efficiency and effectiveness and embraces: (a) audit of the economy of administrative activities in accordance with sound administrative principles and practices, and management policies; (b) audit of efficiency of utilisation of human, financial and other resources, including examination of information systems, performance measures and monitoring arrangements, and procedures followed by audited entities for remedying identified deficiencies; and (c) audit of the effectiveness of performance in relation to achievement of the objectives of the audited entity, and audit of the actual impact of activities compared with the intend impact (INTOSAI, 2004, Lonsdale, Wilkins og Ling, 2011:9). I følge definisjonen omhandler forvaltningsrevisjon mye av den aktiviteten som inngår i statsforvaltningen, som økonomiske og rutinemessige forhold, eller mål av en spesifikk handling. Pollitt m.fl. (1999) karakteriserer et klart skille mellom de to revisjonstypene, forvaltnings- og finansiell revisjon. I motsetning til den ordinære finansielle revisjonen er forvaltningsrevisjon mer evaluerende. Den tradisjonelle revisjon vil på sin side omhandle verifisering av informasjon, mens det i forvaltningsrevisjon omhandler skjønnsmessige vurderinger og mindre klare linjer av hva som kan karakteriseres som tilfredsstillende måloppnåelse (Pollitt m.fl. 1999). I denne sammenheng kan en også forstå forvaltningsrevisjon gjennom beskrivelsene til McCubbins og Schwartz (1984) begrep om lovgivers to kontrollmetoder i møte med utøvendemyndighet. I artikkelen Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms (1984) beskrives fire alarm og police patrole som to typer kontrollvirksomhet. Fire alarm er den type kontroll som foretas når kritikkverdige forhold meldes og resulterer i undersøkelse og etterforskning. Dette kan fremkomme gjennom media eller interessegrupper. Police patrole refererer til rutinepreget kontroll som er gjentagende og karakterisert av å være mer formell og systematisk i sin overvåkning (McCubbins og Schwartz, 1984). Eksempler på!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 4 INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions) er en paraply som fungerer som et internasjonalt forum for offentlige revisjonsorgan rundt om i verden.! 5!

17 police patrole er finansiell revisjon, mens beskrivelsen av fire alarm passer til forvaltningsrevisjonens karakter. Internasjonalt er performance audit en aktivitet som vil varierer i henhold til system og organisering. I noen land ligger oppgaven som en egen funksjon mens det i andre land er mer integrert i den tradisjonelle revisjonen. Felles for de vestlige landene er at innslag av denne typen revisjon, uavhengig av styresett og organisering, har blitt mer omfattende (Power, 1999, Pollitt m.fl. 1999) Forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen I Norge inngår forvaltningsrevisjonen i Riksrevisjonens oppgaver og retningslinjer. Den har siden slutten av 70-tallet operert med forvaltningsrevisjon (Risberg, 1979). Utover på 90-tallet ble Stortingets generelle kontrollaktivitet styrket og Riksrevisjonen ble nærmere knyttet Stortinget (Sejersed, 2002). Men en kan antagelig snakke om et endelig skille i 1996 hvor Riksrevisjonen i større grad fikk kapasitet til å holde kontroll med forvaltningen gjennom forvaltningsrevisjon 5. Dette innebar en omorganisering hvor en egen avdeling for forvaltningsrevisjon ble opprettet og økte ressurser til aktiviteten ble gjeldende. Dette har på sikt materialisert seg i økt rapportering til Stortinget. Rapportene har blitt grundigere og mer omfattende med egne standarder og retningslinjer (Grahm-Haga, 2006). Blant annet på bakgrunn av at lov og instruks for statens revisionsvæsen ikke hadde vært endret siden 1918, ble prosessen med nytt forslag til lov om Riksrevisjonen satt i gang (Sejersted, 2002, Glückstad, 2006). I denne sammenheng ble Frøyland-utvalget nedsatt i 2000 for å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Ny lov og instruks for Riksrevisjonen trådde i kraft i 2004 og innbefattet blant annet at selskapskontroll skulle omfatte forvaltningsrevisjon. Dette gav blant annet Riksrevisjonen oppgaveinstruks om forvaltningsrevisjon av sykehusene som siden 2001 har vært organisert gjennom foretaksmodellen (Dok. 14, , Glückstad, 2006:127). Den nye loven gav klarere og mer utfyllende rammer for Riksrevisjonens virke, deriblant forvaltningsrevisjonen. I norsk kontekst er forvaltningsrevisjonen en undersøkende aktivitet av forvaltning med sikte på å underrette Stortinget om forvaltningens iverksettelse og virkning av vedtatte tiltak.!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 5 I 2002 ble Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon utvidet til to avdelinger (Riksrevisjonen, 2013a).! 37!

18 Informasjonsuthenting og resultatmåling av forvaltningen står sentralt i Riksrevisjonens egne retningslinjer for forvaltningsrevisjon. Formålet med Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon er å gi relevant informasjon om iverksettelse og virkninger av offentlige tiltak ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon inngår som ledd i Stortingets kontroll med forvaltningen. Kontroll med regjering og forvaltning er en av Stortingets viktigste oppgaver, og er av sentral konstitusjonell og politisk betydning (Riksrevisjonen, 2012:5). Videre i retningslinjene for forvaltningsrevisjon pekes det på formålet om å bedre forvaltningen gjennom balansert rapportering, oppfølging, dialog og gjennom anbefalinger hvor det trengs (Riksrevisjonen, 2012). Riksrevisjonen skal ikke bare innhente informasjon til Stortinget som ren kontrollør, men kan også komme med anbefalinger og veiledning til forvaltningen der det trengs. Det fremgår også av Riksrevisjonens retningslinjer for forvaltningsrevisjon (2012) at denne revisjonsformen bør begrenses til saker av prinsipiell, økonomisk eller stor samfunnsmessig betydning. Dette sier altså noe om dens rolle og viktighet som kontrollverktøy. Samtidig kan det tyde på at revisjonen i den norske konteksten er preget av skjønnsmessige vurderinger, både i henhold til utøvelsen av revisjonen men også valg av fokusområde (Sejersted, 2002). Riksrevisjonsloven 11 (2004) understreker forholdet mellom Riksrevisjonen og Stortinget. Riksrevisjonen er pålagt å informere Stortinget om dens resultater av revisjonen. Dette publiseres gjennom tre ulike dokumentserier og oversendes Stortinget: Dokument 1, Dokument 2 og Dokument 3. Forvaltningsrevisjonen inngår i Dokument 3-serien og er offentlig tilgjengelige. I motsetning til tidligere, oversendes det nå forvaltningsrapporter flere ganger i året. Antall rapporter har økt siden oppstarten av dokument 3-serien. Samtidig har økt innsynsrett og bedre tilrettelagt informasjon til media gjort at Riksrevisjonen er mer åpen i møte med samfunnet (Grahm-Haga, 2006). Dokument 3-serien inneholder enkeltsaker som rapporteres fortløpende for å orientere Stortinget, og for effektiv og grundig behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dokumentene har titler som tydelig peker på hvilket område som blir revidert i tillegg til standardiserte benevnelser som 3:1, 3:2 eller 3:3. Rapportene i serien starter med en innledende del om område og gjennomføring av undersøkelsen før en oppsummering av funnene og Riksrevisjonens bemerkninger blir! 33!

19 presentert. Deretter blir svarbrev fra det aktuelle departement (som er departementet svar på Riksrevisjonens bemerkninger) presentert. Svarbrevene er ikke standardiserte og kan være alt fra korte bemerkninger til lange svar over flere sider. Hovedsakelig kommenterer departementet hver enkelt bemerkning, og kan ytre enighet eller uenighet med Riksrevisjonens funn, men som oftest med et diplomatisk språk. Videre følger selve rapporten som vedlegg. Her inngår også revisjonskriterier og metodisk tilnærming. Gjennom årlige vesentlighets- og risikovurdering av hvert departement finner Riksrevisjonen frem til hvilke områder som bør gjennomgå revisjon (Riksrevisjonen, 2012:22-24). Det vektlegges hvilke departement som har store budsjetter eller sannsynligheten for at prosjekter ikke blir iverksatt etter de vedtak Stortinget har gitt. Samtidig er politisk aktualitet og et stadig sterkere media viktige forhold som også kan tenkes å ha en avgjørende rolle for Riksrevisjonens utvelgelsen av revisjonsområde (Glückstad, 2006) Kritikk av Riksrevisjonens nye rolle Riksrevisjonens nye rolle i møte med forvaltningen har ikke bare vært sett på som et nøytralt anliggende. Flere forhold som omhandler forvaltningsrevisjonens karakter som skjønnsmessige vurderer og instrument for resultatmåling, har blir kritisert fra flere hold. Christensen og Lægreid (2002) beskriver slik misnøye blant de reviderte i boken Reformer og lederskap. Her undersøkes blant annet stats- og departementsrådenes syn på Riksrevisjonens utvikling. Som det fremgår er de fleste statsrådene positive til utviklingen, mens departementsrådene er mer skeptiske. Kritikken som ofte går igjen rettes mot innblanding i pågående prosesser og at Riksrevisjonen til tider har manglende sektorkompetanse (Christensen og Lægreid, 2002). Men ikke bare de reviderte selv har kritisert Riksrevisjonens nye rolle. Både gjennom tankesmien Civita 6 spesielt og artikkler og reportasjer i avisene generelt, har mange av de samme påstandene blitt ytret. Med bakgrunn i at Stortingets vedtak ofte er lite konkrete og diffust definert, rettes kritikken mot at Riksrevisjonen på dette grunnlag står for fritt til å definere hva det reviderte skal måles opp mot. Kritikken rettes mot dens store grad av skjønnsmessige forhold som på mange måter definerer og skiller forvaltningsrevisjon fra finansiell revisjon (Kinander, 2012). I tillegg vektlegges bekymring rundt departementenes ambisiøse målsettinger når Riksrevisjonen bruker dette som mål av!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 6 Civita er en liberal tankesmie som vektlegger og promoterer markedsliberalisme i tilknytning til samfunnsutviklingen i Norge, med fokus på fri økonomi og den individuelle frihet.! 3.!

20 sektorens oppnåelser. Også forhold rundt revisjonens metodiske grunnlag og lovfestede mandat har det blitt ytret kritikk. I Aftenposten tegner flere samfunnstopper et mindre positivt bilde av Riksrevisjonen, og hevder at den utgjør et demokratisk problem, som synser med urimelige forventninger, uten grunnlag i Stortingsvedtekter (Gjerde, 2012). Både innad i de reviderte sektorene og i debatt om kontrollaspektet generelt, verserer ulike holdninger og diskusjon rundt Riksrevisjonens rolle. Debatten og kritikken som føres, selv år etter at Riksrevisjonens lov ble utredet (2004), viser på mange måter til betydningen av rollen forvaltningsrevisjonen har i det offentlige. Samtidig må dette sees i sammenheng med den generelle debatten om styringsverktøy i forvaltningen og hvordan den skal være og måles. 2.3 Stortinget som kontrollør; kontroll- og konstitusjonskomiteen Stortingets tre hovedoppgaver omhandler rollen som lovgiver, bevilger og kontrollør. Sistnevnte arbeidsområde er en grunnleggende og betydelig oppgave for Stortinget (Grahm- Haga, 2006). Gjennom kontroll skal Stortinget granske og overvåke regjeringen og hele forvaltningsapparatet. Disse oppgavene sikrer på samme måte som ministerstyreprinsippet de demokratiske verdiene om innsyn og legitimitet til systemet (ibid). En stadig større og kompleks forvaltning gjør kontrollarbeidet viktigere og kan spores i økte aktiviteter som utvidet spørretime, innføring av åpne høringer og opprettelsen av kontroll- og konstitusjonskomiteen (Christensen m.fl. 2010). Gjennom eksterne kontrollorganer har Stortinget styrket sin posisjon som kontrollør, men også gjennom sin egen kontroll- og konstitusjonskomite. Før 1993 var representantene i komiteen også representert i andre fagkomiteer på Stortinget, dette førte til at kontrollsakene ble behandlet ved siden av det daglige komitearbeidet. Dagens kontroll- og konstitusjonskomité fungerer som egen fagkomite med faste representanter, valgt inn for én stortingsperiode. Dette har ført til at oppmerksomheten i større grad enn før kan rettes mot kontrollarbeidet (Christensen, m.fl. 2001). Riksrevisjonenes dokument 3-serie oversendes kontroll- og konstitusjonskomiteen. Her behandles den og oversendes Stortinget med innstilling. ( ) 9. Kontroll- og konstitusjonskomiteen: Grunnlovssaker, valglovgivning og bevilgninger til Stortinget og til Det Kongelige Hus. Saker om Stortingets kontroll med forvaltningen, jf. 15 første ledd. Saker der Stortinget skal ta stilling til hvorvidt! 3/!

21 konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende, herunder om Stortingets ansvarskommisjon skal anmodes om å foreta nødvendige undersøkelser for å klarlegge grunnlaget for slikt ansvar, jf. 15 annet og tredje ledd og 44. ( ) (Stortingets forretningsorden 14, 2012). Ved behandling av meldinger og dokumenter fra egne kontrollapparat påser komiteen at regjering og forvaltning gjennomfører Stortingets vedtak. Som det fremgår av Stortingets forretningsorden 14 (2012) tillegges komiteen å utmåle og pålegge ansvar. Ansvarliggjøring i henhold til Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon vil først bli gjeldende ved behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Riksrevisjonen har selv ikke noen sanksjonsmuligheter overfor forvaltningen, men ilegges dette ved behandling i Stortinget. I tilfeller hvor en sak ønskes ytterligere belyst kan komiteen utføre egne undersøkelser av forvaltningen med utgangspunkt i en tredjedel av komiteens medlemmer (Stortingets forretningsorden 15, 2012, Reglement for åpne høringer 1, 2002). 2.4 Sykehussektoren Det moderne sykehusets fremvekst fra midten av 1800-tallet og oppover på 1900-tallet var i høy grad preget av vitenskap og en sterk profesjon innenfor medisinen. De sykehus som vokste frem på denne tiden var sterkt finansiert av veldedige midler fra organisasjoner og personer, men var også et resultat av samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner. I takt med modernisering og teknologisk utvikling innen helsetjenestene økte det offentlige engasjementet. I 1969 overtok fylkeskommunene hovedansvaret for sykehusene, men med fortsatt lokalt eieransvar (Christensen, m.fl. 2010). Et motiv for overføring av sykehussektoren til fylkeskommunene var utjevning av forskjellene som preget sektoren fra region til region og etablering av mer effektive system. Men gjennom 90-tallet økte misnøyen med sykehusene og det regionale ansvarsnivået. Mye av grunnen var lange ventelister, dårlig økonomisk styring, feilslåtte tiltak og store ulikheter (Byrkjeflot, Christensen og Lægreid, 2012). At det ble vedtatt ny organisering i sykehussektoren i 2001 var kanskje ikke så overaskende da staten gjennom flere utredninger på 1970-, 80- og 90- årene nettopp hadde fokus på spesialhelsetjenesten. En reform i helsesektoren hadde med andre ord ligget i kortene en stund og endte med at fylkeskommunen måtte gi fra seg sitt største ansvarsområde (Opedal og Stigen, 2005).! 30!

22 2.4.1 Sykehusreformen Sykehusreformen ble vedtatt i Stortinget i 2001 og allerede gjennomført i 2002, 13 måneder senere. Hovedformålet med reformen var ønsket om kontroll over budsjettet, økt effektivitet, bedre samordning, styrking av kvaliteten på tjenestene og et mer likt helsetilbud i hele landet (Christensen m.fl. 2010). Sykehusreformen var i stor grad myntet på å reformere organisasjonen med sikte på å endre eieransvaret som skulle gi bedre styring og større autonomi (ibid). Hovedelementene i reformen er statlig overtakelse av sykehusene og organisering av sykehusene som statlig foretak etter en foretaksmodell (Opedal og Stigen, 2005). Endringene har til hensikt å utgjøre en helhetlig organisasjons- og ansvarsreform med vekt på å skape klarere ansvars- og rollefordeling, og at det på denne måten skal legges bedre til rette både for politisk styring og for virksomhetens produksjon av helsetjenester (Ot.prp. nr. 66. ( ):6). Som det fremgår av Odelstings proposisjonen (nr ) var ønsket å legge klare ansvarsforhold til rette på grunn av oppsplittingen av eier- og finansieringsansvaret. Ett av hovedelementene i sykehusreformen er overføringen av sykehusene til staten. Samtidig er forholdet mellom stat og sykehus basert på en foretaksmodell med en viss desentralisert styring (Opedal og Stigen, 2005). 1 Lovens og Helseforetakenes formål Lovens formål er å bidra til å oppfylle de målsettinger som er nedfelt i spesialisthelsetjenesteloven 1-1 og pasient- og brukerrettighetsloven 1-1, ved 1. at det opprettes regionale helseforetak som etter eiers retningslinjer skal planlegge og organisere spesialisthelsetjenesten og legge til rette for forskning og undervisning, 2. at det legges til rette for at de regionale helseforetakene skal organisere sine sykehus og andre helseinstitusjoner som helseforetak (Helseforetaksloven, 2001). Resultatet av reformen ble 34 lokale helseforetak, innordnet under fem regionale helseforetak. Disse fem, ble opprettet som forvalter av eieransvaret og for måloppnåelsen i sektoren. Sykehusene som foretak, innebærer en bedriftsmodell-organisering. Etter denne modellen er! 36!