Miljø-ogenergilovgivning. Samarbeidsrådet for Naturvernsaker 2. november 2011 Advokat Tine Larsen

Transkript

1 Miljø-ogenergilovgivning Samarbeidsrådet for Naturvernsaker 2. november 2011 Advokat Tine Larsen

2 Viktige lover i energisaker Energiloven ( OED) Vannressursloven ( OED) Vassdragsreguleringsloven ( OED) Naturmangfoldloven ( MD) Vanndirektivet/vannforskriften (2000/2006 MD) Fornybardirektivet 2009/28/EF (2009/2011 OED) Ikke så viktig i energisakene lenger: Plan-og bygningsloven (2008 -MD)

3 Energi-og miljølovverket har regler som gjelder ved siden av hverandre, og som kan være motstridende Både vanndirektivet og naturmangfoldloven er et sektorovergripende lovverk for miljøforvaltning, men vi har ingen sektorovergripende myndighet NVE og OED må ta sektorovergripende miljøregelverk i betraktning når de fatter beslutninger i enkeltsaker etter energiloven, vassdragsreguleringsloven og vannressursloven Fornybardirektivet må oppfylles innenfor miljøregelverket

4 Naturmangfoldlovens betydning Naturmangfoldlovens sentrale prinsipper - kunnskapsgrunnlaget og miljørettslige prinsipper - skal legges til grunn ved all myndighetsutøving etter naturmangfoldloven og annen lovgivning, herunder energiloven, vannressursloven og vassdragsreguleringsloven Det skal fremgå av enhver beslutning som fattes ved utøving av offentlig myndighet hvordan disse prinsippene er vurdert, jf. naturmangfoldloven 7.

5 Prinsippene: 8Kunnskapsgrunnlag 9 Føre-var-prinsippet 10 Økosystemtilnærming og samlet belastning 11 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver 12 Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder

6 Kunnskapsgrunnlaget - 8 All offentlig myndighetsutøving som berører natur skal være kunnskapsbasert Samme betydningen av de miljørettslige prinsippene i 9 til 12, retningslinje for offentlige beslutninger om inngrep i naturmangfoldet I søknadssaker er utgangspunktet at søker må godtgjøre grunnlaget for en tillatelse Hvem som skal fremskaffe den nødvendige dokumentasjon vil i energisakerfølge av f.eks. reglene om konsekvensutredning Trengs mer uavhengig kunnskapsinnhenting i energisaker?

7 Føre var-prinsippet 9 Må sees i sammenheng med kunnskapskravet: Lite kunnskap - føre-var-prinsippet stor betydning Søkes det om tillatelse i et antatt sårbart område skjerpes kravet til kunnskap om virkningene av bruken Dersom man må ta beslutninger uten at kunnskapsgrunnlaget er tilstrekkelig for å kunne fastslå virkningene på naturmangfoldet sier 9 at det skal «tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet» Kan bety at det i slike tilfelle gis avslag på søknad om tillatelse, eventuelt at tillatelse gis på strenge vilkår

8 Økosystembelastning og samlet belastning, 10 Nye påvirkninger må underlegges en helhetsvurderingav hvilke belastninger økosystemet vil bli utsatt for Prinsippet skal ikke ses isolert for én tillatelse, men vurderes i sammenheng med den miljøbelastningen som allerede er skjedd gjennom tidligere tillatelser og andre påvirkninger Enkeltstående saker må vurderes i en større sammenheng Vannforvaltningsplanene etter vannforskriften er et verktøy for å vurdere total miljøbelastning

9 Samlet belastning har ærlig betydning hvis miljøbelastningen er ved en kritisk grense, og hvor selv en liten økning vil ha stor betydning for økosystemet Prinsippet kommer også til anvendelse på den første tillatelsen i et område dersom det kan forventes mange framtidige søknader i et område og antatt samlet effekt kan gi vesentlige eller alvorlige eller uopprettelige skader på naturmangfoldet - i slike tilfeller bør søknader avslås

10 Ot.prp. nr. 52 ( ) punkt : Også i vassdragsforvaltningen har prinsippet om samlet belastning i stadig sterkere grad vært vektlagt i praksis. Prinsippet har betydning både ved vurderingen av konsesjonsplikt etter vannressursloven 8 og ved vurderingen av om konsesjon bør gis etter 25. Viktigheten av å vurdere samvirkningen av flere mindre tiltak understrekes også i Olje-og energidepartementets Retningslinjer for små vannkraftverk (juni 2007).Det vektlegges at en helhetlig tilnærming ivaretar miljøverdiene på best mulig måte, samtidig som den kan sikre god ressursutnyttelse.

11 Ot.prp. nr. 52 ( ) pkt : Resultatet av en slik vurdering trenger ikke nødvendigvis å være at tiltak ikke tillates. Som ellers vil det i en vurdering ut fra fritt skjønn måtte legges vekt på en rekke kryssende hensyn. Naturverdiene i en gitt sak vil ikke nødvendigvis måtte få gjennomslag. I en del tilfeller kan også en konsentrering av påvirkninger være hensiktsmessig for å la andre områder med større naturverdier være mer upåvirket. Prinsippet om samlet belastning krever imidlertid at myndighetene ikke kan la være å se påvirkningene i sammenheng når miljøpåvirkningen vurderes.

12 Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver - 11 Forurenser-betaler-prinsippet gjelder også naturinngrep Trenger ikke å velge den økonomisk beste løsningen for tiltakshaver hvis det er klare miljøgevinster med en dyrere løsning

13 Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder - 12 Bestemmelsen gjelder valg av driftsmetode, teknikk eller lokalisering for å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet, jf. 12. Minstevannføring, tapperestriksjoner, sommervannstand, kabling etc. Gevinst veies mot kostnad verdsettelse av naturverdiene Krever kunnskap for å gjøre gode vurderinger

14 Ot.prp : Prinsippenes rekkevidde Betydningen av prinsippene er at disse skal være en rettesnor for utforming av ny lovgivning og annet regelverk, for tolkning av lover og regler og ved utøving av skjønn etter naturmangfoldloven eller andre lover. Prinsippene har betydning både ved fastsetting av generelle forskrifter og ved individuelle avgjørelser Prinsippene skal vurderes i alle vedtak: nye konsesjoner, fornyelse av konsesjoner og revisjon av konsesjoner Lovfestingen av miljørettslige prinsippene innebærer at det stilles strengere krav til begrunnelse for vedtak

15 Ot.prp. nr. 52 ( ): Ved vedtak der forvaltningen etter denne eller andre lover har rom for skjønn, vil prinsippene komme inn som en retningslinje for forvaltningen. Den konkrete anvendelsen av et prinsipp vil bero på en helhetsvurdering hvor prinsippet anvendes i lys av den aktuelle lovens rammer og formål. Prinsippene vil i så fall være med på å angi hva som er saklige hensyn å ta ved avgjørelsen. Prinsippene har ikke direkte virkning på en slik måte at de kan håndheves gjennom rettssystemet. Mener man at et eller flere av prinsippene ikke er vektlagt i tilstrekkelig grad, må en eventuell sak anlegges med grunnlag i den konkrete beslutningen som er tatt. Anvendelsen av prinsippet må da vurderes i lys av det øvrige grunnlaget for beslutningen, f.eks. hensyn som den aktuelle lov som beslutningen bygger på, trekker frem.

16 Aktsomhetsplikten Naturmangfoldloven 6: Enhver skal opptre aktsomt og gjøre det som er for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med målene i 4 og 5. Utføres en aktivitet i henhold til en tillatelse av offentlig myndighet, anses aktsomhetsplikten oppfylt dersom forutsetningene for tillatelsen fremdeles er til stede. Vannressursloven 5 har en form for aktsomhetsplikt: «enhver skal opptre aktsomt for å unngå skade eller ulempe i vassdraget for allmenne eller private interesser»

17 Plikten gjelder alle typer virksomhet Visse ulemper for virksomheten må godtas, men innenfor det som med rimelighet kan forventes for den aktuelle typen virksomhet Det bør også legges vekt på hvor berettiget nytteformål virksomheten har, og om skadene vil være store og varige Virksomhet som utføres i henhold til en tillatelse av offentlig myndighet anses å være i samsvar med aktsomhetsplikten etter 6 dersom forutsetningene for tillatelsen fremdeles er til stede

18 Nye forutsetninger? Annerledes stiller det seg når forutsetningene for tillatelsen endrer seg, f.eks. ved at virksomheten medfører andre virkninger enn antatt eller opplyst. Aktsomhetsplikten vil da tre inn, siden virksomheten ikke lenger kan sies å foregå i henhold til tillatelsen eller bakgrunnen for denne Aktsomhetsplikt ved nytt kjøremønster i gamle reguleringer uten reviderte miljøvilkår?

19 Vannforskriften Forpliktende miljømål Krav til forbedret miljøtilstand i vannforekomstene Forhindre redusert miljøtilstand Sektorovergripende vannforvaltningsplaner legger føringer for nye tiltak Ny utbygging i vassdrag: må vurderes opp mot vannforskriftens krav

20 Vannforskriftens 12 om ny aktivitet eller nye inngrep Ny aktivitet eller nye inngrep i en vannforekomst kan gjennomføres selv om dette medfører at miljømålene i 4-6 ikke nås eller at tilstanden forringes, dersom dette skyldes a) nye endringer i de fysiske egenskapene til en overflatevannforekomst eller endret nivå i en grunnvannsforekomst, eller b) ny bærekraftig aktivitet som medfører forringelse i miljøtilstanden i en vannforekomst fra svært god tilstand til god tilstand.

21 I tillegg må følgende vilkår være oppfylt: a) alle praktisk gjennomførbare tiltak settes inn for å begrense negativ utvikling i vannforekomstens tilstand, b) samfunnsnytten av de nye inngrepene eller aktivitetene skal være større enn tapet av miljøkvalitet, og c) hensikten med de nye inngrepene eller aktivitetene kan på grunn av manglende teknisk gjennomførbarhet eller uforholdsmessig store kostnader, ikke med rimelighet oppnås med andre midler som miljømessig er vesentlig bedre.

22 Vannforskriftens 12 har betydelig innvirkning på ny utbygging og nye inngrep som kan medføre at: Miljømålet i vannforekomsten ikke kan nås Vannforekomsten faller ned en tilstandsklasse fra svært god tilstand til god tilstand Størrelsen på prosjektet ikke relevant kriterium for å utløse 12 -vurdering

23 Fornybardirektivet Det tredelte målet innen 2020: Redusere klimagassutslippene med 20 % Øke fornybarandelen med 20 % Øke energieffektiviseringen med 20 % Bindende mål for Norge: 67,5 % fornybar andel av energiforbruket i 2020 Basisåret 2005: 58,2 % 10 % fornybarandel i transportsektoren

24 Fornybardirektivet I diskusjonen blir behov for storstilt utbygging av ofte begrunnet i fornybardirektivets krav Direktivets krav er å øke andelen fornybart sluttforbruk Det enkelte land kan velge hvordan dette oppnås Ikke et krav om bestemt mengde nyproduksjon Kan oppnå målet gjennom energisparing Eksport av fornybar energi kommer i utgangspunktet kjøperlandet til gode

25 Fornybardirektivet -punkt 17-19: Energieffektivisering er et viktig mål for Fellesskapet, og målet er å øke energieffektiviseringen med 20 % innen 2020 ( ) Energieffektivitets-og energiøkonomiseringspolitikken er Energieffektivitets-og energiøkonomiseringspolitikken er noen av de mest effektive virkemidlene medlemsstatene kan bruke for å øke prosentdelen energi fra fornybare kilder, og medlemsstatene vil på den måten enklere kunne oppnå de samlede nasjonale målene og målene for transport med hensyn til energi fra fornybare kilder fastsatt ved dette direktiv.

26 Forts punkt 17-19: Det vil påhvile medlemsstatene å foreta betydelig energieffektivisering i alle sektorer for enklere å kunne oppnå sine mål om energi fra fornybare kilder, som uttrykkes som en prosentdel av brutto sluttforbruk av energi. Hver medlemsstat bør, når den anslår sitt forventede brutto sluttforbruk av energi i den nasjonale handlingsplanen for fornybar energi, vurdere i hvilken grad energieffektivitets-og energiøkonomiseringstiltakene kan bidra til at de nasjonale målene nås. Medlemsstatene bør ta hensyn til den optimale kombinasjonen av energieffektivitetsteknologi og energi fra fornybare kilder.

27 Fornybardirektivet, avsnitt 44: Det bør sikres at det er sammenheng mellom målene i dette direktiv og Fellesskapets andre miljøregelverk. Medlemsstatene bør særlig ved framgangsmåtene for vurdering, planlegging og lisensutstedelse for anlegg for fornybar energi, ta hensyn til hele Fellesskapets miljøregelverk og det bidraget som fornybare energikilder utgjør for å oppfylle miljø-og klimaendringsmålene, særlig sammenlignet med anlegg der det ikke benyttes fornybar energi.

28 Parliamentary question E /2011 answered by Mr Potočnik on behalf of the Commission, : The development of hydropower is currently strongly driven by the need to achieve the objectives of the EU climate and energy policies by promoting renewable energy. The directive on the promotion of the use of energy from renewable sources (RES, 2009/28/EC) sets ambitious targets for all Member States, in order for theeu to reach a 20% share of energy from renewables sources by While the development of renewable energy, including hydropower, should be supported, it is also important that such development takes place in a manner which is compatible with EU environmental legislation. The Water Framework Directive (WFD, 2000/60/EC) promotes the sustainable use of water based on the long-term protection of available water resources and therefore provides a framework for integration of water use and the protection of natural resources. There is no contradiction between the objectives of the RES and the WFD. They both must be met in a mutually supportive manner.

29 forts. forrige side: Where a Member State decides to build a new hydropower plant or to modify an existing weir or dam for the purpose of hydropower generation, a failure to achieve good ecological status or the deterioration in the status of a water body can be accepted if the strict conditionslisted in Article4.7WFD (vannforskriftens 12) are met. Member States are advised to develop strategic plans on potential development of hydropower by allocating river stretches that would be suitable for hydropower development. In order to minimisethe need for new sites, the development of hydropower capacities should be supported through modernisationand upgrading of existing infrastructures. This approach was agreed in a guidance document jointly developed by Member States and stakeholders in 2006.

30 Østerrike Vanndirektivets gjennomføring for hele landet skjer 6 år tidligere i Østerrike enni Norge Østerrike har frist til å nå forpliktende miljømål i alle vassdrag i 2015, og kravene i fornybardirektivethar vært kjent i lengre tid Utarbeidet en gjennomføringsplan for å øke fornybarandelen fra 23 % til 34 % Ny produksjon fordeles med 44 % på vannkraft, 33 % vindkraft og 23 % biokraft

31 Et hovedelement iøsterrike har vært envannkraftplan som kan sammenliknes vår med Samlet Plan med tidsgjennomføring Vurdert ca. 7 TWh er realistisk ågjennomføre innen 2020og i tilstrekkelig grad ivareta miljøhensyn Innen 2015, damålenefor vanndirektivets første plansyklus skal nås, planlegges ca. 3,5 TWh ny vannkraft å være realisert

32 Samtidiger det gjorten samlet planlegging av tiltak i eksisterende vannkraftproduksjonfor å nå vanndirektivets mål om miljøforbedringer I forhold til vassdrag påvirket av vannkrafter det vektlagt å gjenskape elvekontinuitetfor fisk, økt biodiversitet og bedre økosystemer ved økte eller justerte minstevassføringer En rekketiltak for elvekontinuiteter planlagt gjennomført før 2015 Økt minstevassføring planlegges gjennomført i tre trinn: Høyest prioriterte gjennomføres innen prioritet innen prioritet innen 2027 (absolutt siste frist for når målene i vanndirektivet skal være oppfylt.) Beregnet etkrafttap på 3 % av produksjonen (tilsvarende 0,55-1,8 TWh) frem til 2027 når disse tiltakene er gjennomført (forskningsbasert og uavhengig beregning)

33 I Østerrike: samkjørte planprosesser lagt rammene forbåde økt vannkraftproduksjon og miljøforbedringer - Sterkerekoblingpå etoverordnet plan mellomfornybarproduksjon og vanndirektivets krav Gjort enfaglig samlet planlegging frikoblet fra denordinære saksbehandlingen for vannkraftkonsesjoner God planleggingoghelhetligevurderinger kangi både mer minstevannføring og bedre vassdragsmiljø og økt kraftproduksjon

34 Vannkraftens klimabidrag: Elektrisitetsforbruket i Europa 2009: ca 3100 TWh (World Energy Outlook 2010) Gjenværende utbyggbare vassdragsressurser i Norge: ca 31 TWh Alt annet likt: 1% fornybarøkning In theoecd, electricitydemandis projectedto rise by 0.7 % per year Skal norsk vassdragsnatur dekke opp for veksten i energiforbruket i ett års tid?

35 Det er gitt konsesjon til 7 TWh ny vannkraft i Norge siden 2000 Det er forventet mye ny utbygging kommende år med elsertifikater Marginal miljøforbedring i regulerte vassdrag, jf. regjeringens vedtak i Vinstra- og Tesse-revisjonene: Konsesjonsmyndighetene vil være restriktiv med å fastsette nye skjerpede krav om vannslipping, og dette vil kun pålegges i spesielle tilfeller. Natur-og klimahensynene skal i større grad balanseres vi kan ikke øke fornybarutbyggingen uten et samlet miljøregnskap

36 Plan-og bygningsloven Konflikter i forvaltningen av arealer stiller store krav til det offentlige beslutningssystemets evne til å sikre gode helhetsløsninger og ivareta langsiktige hensyn Plan-og bygningsloven skal er et virkemiddel for å legge rammer for hvordan summen av enkeltbeslutninger skal påvirke omgivelsene og samfunnet i et lengre perspektiv

37 Til tross for lovens formål om å fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner, kommer store deler av loven ikke til anvendelse på enkelte tiltak innen energisektoren som kan innebære betydelige inngrep i naturen, og som kan få stor betydning for samfunnsutviklingen i et område Energitiltak ble tatt ut av ny lov i 2008 for sikre en mer effektiv saksbehandling Kommuner og andre etater er fratatt myndighet og er henvist til å påvirke konsesjonsprosessen for å ivareta sine interesser Fra sektorovergripende arealforvaltning til sektorisering

38 NTB 14. august 2010 vedr. Hardangersaken: Jeg mener at planlegging av kraftutbygginger bør legges opp på samme måte som veiutbygginger. Der sikres god lokal medvirkning, og det er alltid en tredjepart som vurdere planene. Men det er ingen som av den grunn sår tvil om veimyndighetenes kompetanse, sier Erik Solheim til Aftenposten. Han forteller at miljøverndepartementet og olje- og energidepartementet nå skal se på hvordan disse delene av lovgivningen kan styrkes. Videre mener han at utbygginger av kraftlinjer bør inn i plan- og bygningsloven, slik at kommunene får større påvirkningskraft.

39 Energiloven bør moderniseres behov for en helhetlig og grundig gjennomgang av energiloven viktige endringer i det øvrige rettslige rammeverket: vannressurslov, naturmangfoldloven, vanndirektivet/vannforskriften og fornybardirektivet internasjonalisering både politisk, økonomisk og juridisk stiller nye krav til en moderne energilov Energiloven bør tilpasses den nye tidens krav

40 Dagens formålsbestemmelse i energilovens 1-2: Loven skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. Stor vekt på produksjon og samfunnsøkonomisk lønnsomhet Sektoransvaret for helhetlige miljøvurderinger må tydeliggjøres i energilovgivningen

41 Forslag? Loven har til formål å sikre et samfunnsmessig riktig balanse mellom energiproduksjon og energiforbruk og at all produksjon, overføring og bruk av elektrisk energi skjer til minst mulig belastning på natur og miljø. Vedtak etter loven skal bygge på anerkjente miljørettslige prinsipper om bruk av miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder, at miljøpåvirkeren skal betale, tiltakets samlede belastning på naturmiljøet og føre-var-prinsippet