Samfunnsøkonomisk analyse av statlige tilskudd til investeringer i havner

Transkript

1 RAPPORT Samfunnsøkonomisk analyse av statlige tilskudd til investeringer i havner Rapport til Samferdselsdepartementet 1

2 2

3 Forord Kystverket har på bestilling fra Samferdselsdepartementet utredet potensialet for og innretning på statlige tilskudd til havneinvesteringer. Kystverket er i oppdraget spesielt bedt om å vurdere tiltak som kan redusere skips liggetid i havn og/eller kan redusere omlastningskostnadene. Vi har også, i tråd med oppdraget, vurdert hvordan foreliggende forslag fra EU-kommisjonen om endringer i det generelle gruppeunntaket fra statsstøtte- og konkurransereglene vil kunne påvirke statlig engasjement i havnesektoren. Arbeidet har vært utført i nært og tett samarbeid mellom DNV-GL, Menon og Kystverket, i en samarbeidsform som har medført en svært nyttig og viktig kunnskapsutvekslingsdynamikk. Eivind Dale har ledet DNV GL sitt arbeid i prosjektet, med bistand fra Lars Laugen, Liv Aune Hagen, Kay Erik Stokke og Magnus Jordahl, og Gjermund Grimsby har koordinert Menon sitt arbeid med bidrag fra Christian Mellbye. Fra Kystverket har Ingvild Kragset, Øystein Linnestad, Alexander Frostis, Jens Aarsand Sæter og Thorkel C. Askildsen bidratt. Det har i prosjektet vært gjennomført en rekke intervjuer og skriftlig korrespondanse med representanter for rederier, havner og de maritime organisasjonene: Thomas Arbo Høeg i Greencarrier Freight Services, Per Kristian Johansen i Borg Havn, Dag Semb og Karl Johan Hatteland i Oslo Havn, Ivar Vannebo i Drammen Havn, Kurt Ommundsen i Risavika Terminal, Hans Kristian Haram i Shortsea Promotion Centre Norway, Ivar Ulvan i Egil Ulvan Rederi, Torolf Ekrheim i Stavanger Shipbrokers, Siri Hatland, Kenneth Erland og Dag Bakka i Kystrederiene, Jan Hammer i Bring, Arnt- Einar Litsheim i Norsk Havneforening, Roar Johansen i KS Bedrift Havn og Per Anders Brattgjerd i Sea- Cargo. Vi vil rette en stor takk til disse for kunnskapen de har bidratt med og for at de velvillig satte av tid til å bistå oss i arbeidet. Ålesund/Oslo/Arendal, den Thorkel C. Askildsen Prosjektleder Kystverket 3

4

5 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Innholdsfortegnelse... 5 Sammendrag... 7 Analyse av ventetid i havn... 7 Intervjuundersøkelse: Identifisering av effektiviseringstiltak i havn... 8 Analyser av utvalgte enkelttiltak... 9 Investeringsstøtte til havner en ny rolle for Staten? Avsluttende kommentarer Innledning Bakgrunn Oppdraget Metode Beskrivelse av intermodale sjøbaserte logistikkjeder Hva vektlegges ved valg av transportform Analyse av tidsbruk og kostnadsfordeling Analyse av skipenes tidsbruk Hvor effektive er havnene i laste-/lossehåndteringen? Rundturskostnader for representative containerskip Identifisering av effektiviseringstiltak Resultater fra tidligere prosjekter og litteratur Intervjuundersøkelse med markedsaktører Analyse av anbefalte tiltak Utvalgte tiltak Virkningsberegninger i NGM en tilnærming til å beregne effekter av tiltak Finansiering av havneinfrastruktur en ny rolle for staten? EU-kommisjonens forslag til gruppeunntak for havner (GEBR) Tiltakene i lys av forslag til gruppeunntak Føringer for hensiktsmessig virkemiddelbruk Forslag til utforming av nytt virkemiddel Oppsummering Forslag til videre arbeid

6 Store havneprosjekter: Gruppeunntaket i forhold til havnekapitalordningen: Prisingen av havnetjenester Referanser Annex 1: Terminalklasser i NGM

7 Sammendrag Sjøtransportens konkurransekraft bestemmes på lang nær av effektiviteten i skipsfarten alene. Effektivitet i komplekse logistikkjeder krever samordning av en rekke tjenester levert av individuelle aktører, og tids- og ressursbruken bestemmes i stor grad av de tilsluttede terminal- og distribusjonstjenestene. De gjeldende prinsipper for havneutvikling er at hver enkelt havn i avgjørende grad finansierer sin egen utvikling basert på en beskyttet havnekapital. Havnenes selvfinansiering utgjør etter vårt syn et viktig instrument for å tilpasse lokale havnetilbud til det stedlige næringslivets behov, men er ingen garanti for at nasjonale ambisjoner for sjøtransportutviklingen og transportmiddelfordelingen oppfylles. EU-kommisjonens utkast til nytt gruppeunntak fra reglene om offentlig støtte, vil potensielt kunne gi staten et nytt instrument i arbeidet med å styrke sjøtransporten og dermed til å påvirke transportmiddelfordelingen. Arbeidet som dokumenteres i denne rapporten dreier seg om å identifisere og analysere effektiviserende havneinvesteringer som kan utløses av statlige tilskudd. Studien er avgrenset til å fokusere på tiltak innenfor havneområdet: Tiltak som kan bidra til å redusere skips liggetid i havn, og tiltak som kan redusere omlastningskostnadene og godsets gjennomstrømningstid i havnene. EUkommisjonens forslag til gruppeunntak for havner innebærer såvel nye som forenklede former for offentlige tilskuddsmuligheter. I gruppeunntaket ligger det imidlertid også begrensninger for hva slags investeringer det kan gis tilskudd til, hvor store andeler av investeringene tilskuddene kan utgjøre i tillegg til at regler for tildeling defineres. Analyse av ventetid i havn Sjøtransport utøves ulikt avhengig av hvilke vareslag, lastkategorier, logistikksystemer og seilingsmønstre transporttilbudet rettes mot. Vi har i denne rapporten begrenset oss til å analysere utenriks skipsfart i form av containertransport mellom det europeiske kontinentet og henholdsvis Oslofjorden og Vestlandet, og innenriks skipsfart i form av container-, RoRo- og stykkgods- /sideportskip langs norskekysten. I og med at våt- og tørrbulksegmentene til sammen utgjør nær 90% av sjøtransportvolumene både i utenriks- og innenriksfart, utgjør altså vårt fokus et lite segment relatert til de totale sjøtransportvolumene. Allikevel er det disse lastkategoriene som stadig og med stor grad av berettigelse fremheves både som mest konkurranseutsatt og som potensielle instrumenter for å dempe vegtransportutviklingen og dermed redusere de samlede samfunnspåførte kostnadene fra godstransportaktivitetene. Vi har ved å anvende AIS 1 -data koplet med skipsopplysninger fra IHS Fairplay 2 kartlagt seilingsmønstrene på utvalgte skip. Resultatet av vår case-baserte tilnærming viser at tidsbruken til container- og stykkgodsskipene fordeler seg ganske likt mellom seilingstid og havneligge med litt under 50% til hver aktivitet. Tid brukt i havn utgjør altså en betydelig andel av samlet tidsbruk for disse skipene. Anløps- og godsdata innhentet fra et utvalg av havner viser godt sammenfall mellom total tid i havn og laste- og lossetid, det er altså lite dødtid i havn ut over lasting og lossing. 1 Automatic Identification System. Disse dataene er i vårt prosjekt benyttet til å følge skipenes bevegelser 2 Dette er et skipsregister med tekniske data på enkeltskip 7

8 Basert på enhetskostnadene i Nasjonal godstransportmodell (NGM) har vi fordelt logistikkostnadene for to representative containerskip på samme måte som vi fordelte tidsbruk. Beregningene viser at mellom 38 og 55 prosent av rundturskostnaden er knyttet til havneanløp, der andelen varierer med skipenes størrelse 3. Tidskostnadene for skip i havn er i henhold til våre beregninger om lag i samme størrelsesorden som de direkte laste- og lossekostnadene. Tiden som påløper for lastebiler i havnene er også en viktig kostnadsfaktor, slik at effektivisering eksempelvis ved SmartGate-løsninger vil kunne være lønnsomme. Det er viktig å påpeke at for at tiltak som har som mål å redusere liggetid i havn skal ha positiv samfunnsnytte, fordrer det at effektiviseringen tas ut i raskere ruter (økt produksjon) eller lavere fart (reduserte kostnader) for skipene som benytter tiltaket. Dette vil ikke alltid være tilfelle, og gjelder særlig dersom havnen representerer et desynkroniseringspunkt i skipets rute for å tilpasse seg ulike logistikkjeder som inngår i lastgrunnlaget, eller skipet av andre grunner tilpasser avreisetidspunktet. I disse tilfellene vil det ikke være investeringer i havneinfrastruktur som er løsningen for å effektivisere logistikken. Gjennomgående vil imidlertid raskere lasting/lossing av et skip i havnen over tid kunne tas ut i form av effektivisering. Intervjuundersøkelse: Identifisering av effektiviseringstiltak i havn Det er også gjennomført en intervjuundersøkelse blant utvalgte aktører innen sjøtransport. Basert på undersøkelsen er det ingen enkelttiltak som utpeker seg som en "game changer" for å styrke sjøtransportens konkurransekraft i forhold til bil. Det er imidlertid pekt på en rekke tiltak innen ulike områder som man mener er viktige for å styrke konkurransekraften til sjøtransporten. Hvilke tiltak man anser som effektive er avhengig av hvilke skipstyper, logistikkjeder og operasjonsmønstre som er vurdert. Av konkrete investeringstiltak i havnen er det for containerskipene spesielt nevnt krankapasitet, effektivt mellomlager og automatisert havneport som styrer biltransporten inn og ut av havnen. For stykkgods-/sideportskip er spesielt nevnt korte og effektive lagerarealer i umiddelbar nærhet til kaikant for hurtig lasting og lossing av paller med truck, samt effektiv omlasting til bil. For roro-skip er tilstrekkelige arealer nær kai for oppstilling og lagring avgjørende. Flere av aktørene har pekt på at nærhet mellom havn og godsterminaler er avgjørende for den totale transportkostnaden i en intermodal kjede. Arealdisponering for å samle båt/bil/bane, tilrettelegging for speditørenes og kjedegrossistenes terminaler samt industriarealer, er derfor pekt som et svært viktig tiltak for sjøtransportens konkurransekraft, og derigjennom redusert biltransport. Når det gjelder havnestruktur, er det ulik oppfatning om det er konsentrasjon om sentrale havner eller en mer desentralisert havnestruktur som gir best utvikling. Det synes imidlertid å være enighet om at antall aktører, inkludert havneselskaper, er for høyt og gir ineffektivitet i logistikkjedene. Aktørene som er intervjuet er også opptatt av at det fortsatt er et høyere samlet avgiftsnivå for sjøtransporten enn med bil og bane og at like rammebetingelser er et viktig tiltak for å styrke konkurransekraften. Det ble også pekt på at det offentlige som innkjøper bør sette krav om bruk av sjøtransport for å redusere miljøutslipp og trafikkbelastning på veiene. Til slutt ble det også pekt på 3 I dette regnestykket inngår ikke innhentings- og distribusjonskostnader, altså det som gjerne er vegtransport mellom havn og vareeier. Dette utgjør også en vesentlig andel av dør-til-dør-kostnadene. 8

9 at det burde etableres incentivordninger for å flytte gods fra vei til sjø for havnene og vareeiere, tilsvarende forslaget fra regjeringen høsten 2016 om en incentivordning for rederiene. Analyser av utvalgte enkelttiltak Basert på de gjennomførte analysene peker rapporten på seks tiltak som særlig påvirker effektiviteten og kostnadene knyttet til operasjonen i havn eller som er knyttet til hvordan havnen påvirker effektivitet og kostnader dør-til-dør for den intermodale kjeden. Disse tiltakene er: 1. økt containerkrankapasitet for å redusere liggetiden for skip, 2. automatisk havneport for å øke produktiviteten i omlastingen og redusere ventetiden for lastebilene, 3. tiltak for å redusere antall håndteringer av godset og dermed omlastingskostnader i havn, 4. arealdisponering for godsterminaler/lager i eller nær havnen for å redusere ut- og innhentingskostnadene med bil, 5. dedikerte havneområder for selvbetjening for å redusere kostnad og leveransetid og øke fleksibiliteten, og 6. endret avgiftsstruktur for sjøtransporten. Av de seks havnetiltakene vi har identifisert mener vi at to av tiltakene åpenbart omfattet av gruppeunntaket (tiltak 4 og 5), to av tiltakene er usikre (2 og 3) mens to av tiltakene er ikke omfattet av gruppeunntaket (1 og 6). Når det gjelder de to tiltakene som er usikre omfattes dette av Kystverkets innspill i konsultasjonsprosessen hvor det blant annet bes om avklaringer og presiseringer av definisjonene i gruppeunntaket for havner. Det er vanskelig å avgrense de nevnte enkelttiltakene så vel kostnadsmessig som effektmessig. Det har derfor heller ikke vært mulig å gjennomføre stringente, samfunnsøkonomiske analyser av tiltakene. Videre anser våre informanter at ingen av de foreslåtte tiltakene enkeltvis vil ha stor effekt på sjøtransportens konkurranseevne. Vi viser allikevel hvordan kvantifiserte reduksjoner i ulike kostnadskomponenter knyttet til havneoperasjoner gir utslag i samfunnsøkonomisk bruttonytte, dvs. vi viser nytteeffekten uten å kjenne kostnaden ved å frembringe den. Dette er gjort med beregninger i NGM, da dette er vårt eneste verktøy for å beregne systemeffekter (de samlede samfunnseffektene) av endringer i enkeltkomponenter. Kostnadskomponentene i NGM er imidlertid svært aggregerte i forhold til å modellere endringer i avgrensede enkeltfunksjoner i havnene. Vi har tilnærmet oss dette på følgende måte ved å analysere: A. Effekten av mer effektiv godshåndtering for stykkgodsskip, modellert som en erstatning av bruk av skipskran til bruk av kaikran. B. Effekten av mer effektiv godshåndtering for containerskip, modellert som å øke krankapasiteten fra 1 til 2 kaikraner. C. Effekten av summen av en rekke, små forbedringer i havneeffektivitet ved å beregne effekten av en reduksjon på 3 kr/tonn i laste- og lossekostnadene. Dette innebærer 10 % reduksjon i terminalkostnader for et mellomstort containerskip. Vi har i prosjektet fokusert på de større stamnetthavnene i områder med stor trafikk, og våre analyser omfatter derfor havnene i Moss, Fredrikstad, Oslo Drammen, Larvik, Kristiansand, Sola (Risavika), Ålesund og Bodø. Nytteeffektene er beregnet som nåverdier av tiltakene over 40 år, med 9

10 åpningsår Tiltak A gir en bruttonytte på 1,9 mrd kr, og tiltak B gir en bruttonytte på 731 mill kr. Tiltak C er todelt, for henholdsvis stykkgods- og containerhåndtering. For stykkgodshåndtering gir tiltaket en bruttonytte på 188 mill kr, mens tiltaket anvendt på containerhåndtering gir en bruttonytte på 65 mill kr. Nytteeffektene kommer i stor grad transportbrukerne til gode, men samfunnsnyttens andel er gjennomgående høyere for containertiltakene. Den samfunnsøkonomiske gevinsten som følge av tiltakene skyldes i hovedsak at transport blir billigere for det godset som allerede går sjøveien. Målt i tonnkm skjer godsoverføring i størst grad mellom ulike sjøtransportformer som har relativt like eksterne kostnader. Overføring fra vei og til dels bane bidrar imidlertid sterkt på den totale endringen i marginale kostnader, ved at en større andel av transportene flyttes bort fra tettbygde strøk der de samfunnspåførte kostnadene er størst. Investeringsstøtte til havner en ny rolle for Staten? «Kommunaliseringen» av de offentlige trafikkhavnene med Havne- og farvannsloven av 1984, videreføringen av havnekapitalens beskyttelse gjennom denne og dagens lov, samt overgangen til alminnelig prising med dagens lov, har medført at statens innflytelse over havneutviklingen er redusert. Samtidig reises spørsmålet om hvorvidt markedssvikt medfører at havnene ikke har incentiver til å foreta de investeringene som ville føre til bedret effektivitet for det transportkjøpende næringsliv og reduksjon i samfunnspåførte kostnader fra transportsektoren samlet sett. I EU-kommisjonens forslag til endringer av det generelle gruppeunntaket for regler om offentlig støtte åpnes det nå for forenklede tilskuddsprosedyrer også for havner. Så vel rammene for tilskuddenes størrelse som de forenklede kravene til dokumentasjon medfører at forslaget fremstår som interessant og relevant for norske havneforhold. Gruppeunntaket omhandler tilskudd til investeringer i og utredninger av, men ikke drift av, havneinfrastruktur og adgangsinfrastruktur. Investeringer i suprastruktur og mobilt utstyr (som kraner) er ikke omfattet av ordningen. Det kan ytes tilskudd til tiltak opp til EUR mill (nær 1,1 mrd. NOK etter dagens valutakurs), der kravene til dokumentasjon av tiltakets nytte øker mens tilskuddsintensiteten avtar med økende økonomisk omfang på tiltakene. Våre intervjuer har ikke gitt grunnlag for konsensus om effektiviseringstiltak som vurderes som det beste på tvers av havner og varegrupper. Ettersom det er betydelig variasjon med hensyn til hvilke tiltak som oppfattes som de mest effektive for hver enkelt havn, varegruppe, skipskategori og seilingsmønster er det ikke mulig å lage en overordnet liste over 3-5 tiltak som vurderes som de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme. Dersom det opprettes en ordning for statlige tilskudd til havneinvesteringer bør den favne så vidt som mulig innenfor hva rammene av gruppeunntaket tillater hva angjelder effektivitetstiltak relatert til havneoperasjoner. Markedsaktørene knyttet til den enkelte havn og transportkanal har mer informasjon enn myndighetene om hvor skoen trykker når det gjelder effektivitet. Ved å innføre en mer generell støtteordning bidrar man til at aktørene i næringen selv kan ta ut de største effektivitetsgevinster der de finnes, og man unngår å diskvalifisere tiltak som potensielt er de beste og mest kostnadseffektive for hver enkelt havn. Etablering av en tilskuddsordning for investering i effektiviseringstiltak i havn vil bidra til å utvide myndighetenes «verktøykasse» med hensyn til virkemidler som kan bidra til å avdempe de negative eksternalitetene knyttet til godstransport på vei. Dersom det etableres en støtteordning for 4 Prosjekter på EUR 100 mill 120 mill er bare støtteverdige dersom de omhandler havner i TEN-T core network. For norske havner omfatter dette kun Oslo og Narvik havner. 10

11 investeringer i havn er det viktig at dette virkemiddelet sees i sammenheng med andre virkemidler som potensielt kan løse det samme problemet. I vurderingen av søknader om investeringsstøtte til effektiviseringstiltak i den enkelte havn er det viktig at det tas stilling til om det finnes andre typer virkemidler slik som skatter og avgifter, reguleringer eller støtte til andre typer tiltak (for eksempel gjennom ENOVA) som kan løse det samme problemet mer effektivt. Utvikling av industristandarder for løsninger for synkronisering av terminalplass, automatisert fortøyning, automatisert godshåndtering/-lagring, informasjonsflyt, m.m., og beste praksis for effektive havneoperasjoner kan være andre eksempler på slike virkemidler. For å sikre en effektiv ressursbruk bør det ikke gis mer støtte enn det som på marginen trengs for at havneinvesteringen faktisk blir gjennomført. Dette er også en forutsetning for at tiltaket faller inn under EUs gruppeunntak for havner. Før det gis investeringsstøtte er det derfor viktig at man også vurderer om havnen har tilstrekkelig sterke insentiver til å effektivisere logistikken i havneområdet. Her kan det være at det parallelt med at det gis støtte også bør gjøres endringer i regulering eller organisering slik at havnen og andre aktører som opererer i havneområdet har privatøkonomisk belegg for å dekke så mye som mulig av investeringen selv. Å administrere en søknadsbasert støtteordning på en samfunnsøkonomisk forsvarlig måte er potensielt svært ressurskrevende. For at en slik ordning skal bli så kostnadseffektiv som mulig, fremstår det som fornuftig at tiltakene som det kan søkes om støtte til er sammenfallende med de investeringstiltakene som faller inn under EUs generelle gruppeunntak for havner. En parallell til dette kan være det ressurskrevende arbeidet med notifisering av en mulig tilskuddsordning for godsoverføring, til tross for at denne ordningen er utformet i tråd med EUs regler for statsstøtte til maritim transport. Administrasjonskostnadene knyttet til tiltak som omfattes av gruppeunntaket vil være betydelig lavere enn for støttetiltak som krever separat notifisering hos ESA. Gjennom etableringen av den pågående tilskuddsordningen for havnesamarbeid og arbeidet med å etablere en incentivordning for godsoverføring fra veg- til sjøtransport, har Kystverket opparbeidet kompetanse både med utforming og administrasjon av tilskuddsordninger der det påhviler den som søker tilskudd å dokumentere prosjektutforming, nytteverdi og tilskuddsbehov. Dette bør kunne komme til anvendelse også dersom det skulle bli aktuelt med en tilskuddsordning for statlige investeringer i havner. Avsluttende kommentarer Vi konkluderer på grunnlag av erfaringene med dette prosjektet at EU-kommisjonens forslag til gruppeunntak innebærer et viktig og nyttig instrument dersom statlige tilskudd til havneinvesteringer skulle være ønskelige. Når det gjelder tilskudd til effektiviseringstiltak i havnene har vi avdekket en rekke områder med potensial for forbedringer, uten at noen enkelttiltak alene synes å kunne innvirke betydelig på sjøtransportens konkurranseevne eller transportmiddelfordelingen. Analysene med NGM bekrefter dette, men modellen fremstår som svært generalisert og lite anvendelig i sin nåværende form til å foreta de spesifikke analysene som er gjennomført i dette prosjektet. Avgrensningen av dette prosjektet har medført at enkelte viktige problemstillinger ikke har blitt forfulgt så langt som vi kunne ønsket, enten fordi vi ikke har hatt tilstrekkelig informasjon til å kunne besvare dem innenfor rammen av prosjektet, eller fordi de tematisk ligger utenfor den gitte problemstillingen. Noen av disse, som anvendelsen av gruppeunntaket på store havnerelokaliseringsprosjekter, forholdet mellom statlige tilskudd til havneinvesteringer og den beskyttede havnekapitalen, samt betydningen av havnevederlagenes utforming for konkurranseevnen innenfor ulike skipssegmenter er omtalt, men altså ikke utredet, avslutningsvis i rapporten. 11

12 12

13 1. Innledning Bakgrunn En konkurransedyktig sjøtransport som er i stand til å beholde og å øke sine andeler av transportmarkedet betinger høy grad av kostnadseffektivitet. Samtidig er det slik at i en intermodal transportkjede vil det inngå en rekke, spesialiserte aktører; og ikke minst er dette fremtredende i intermodale dør-til-dør-løsninger der sjøtransport inngår. Dette kan innebære kompatibilitetsproblemer i den forstand at hver aktør vil kunne ha avvikende krav til optimalisering av sin produksjon i forhold til hva som optimaliserer produksjonstakten i hele logistikkjeden. Forskningsprosjektet GodsFergen (Dale et al., 2015) viste at i en dør-til-dør-transportkjede der containertransport på sjø inngikk, utgjorde selve sjøtransporten kun 1/3 av kostnadene, mens de resterende 2/3 var relativt likt fordelt mellom terminalbehandling (havnekostnader) og summen av innhentings- og distribusjonskostnader mellom avsender/mottaker og havneterminal. Denne kostnadsfordelingen vil selvfølgelig variere med sjø- og vegtransportenes lengde, kapasitetsutnyttelsen på transportmidlene, etc., men kan tjene som et rimelig anslag. Kostnadsfordelingen understøttes også av modellen NGM («logistikkmodellen»). Sjøtransportens konkurranseevne avhenger altså ikke bare av sjøtransportens effektivitet, men i betydelig grad av effektiviteten i havner og tilsluttet vegtransport. Havneoperasjonenes betydning fremheves også av EU-kommisjonen, som også poengterer at disse er av vesentlig større relative betydning for nærskipsfart enn for oversjøisk transport: Port costs account for a significant fraction of the total costs associated with the logistics chain. Handling cargo, port dues and port nautical services may make 40%-60% of the total door-to-door logistic costs for typical short sea shipping. However, for deep-sea shipping in modern ports, using capital-intensive cargo-handling equipment and advanced IT systems, port costs can account for less than 4-5% of the total logistic costs (SWD (2013) 181 final, s. 3-4) Forholdet mellom hva havnekostnadene representerer for henholdsvis nærskipsfart og oversjøisk transport kan selvfølgelig gi grobunn for argumenter om godskonsentrasjon og dermed høsting av stordriftsfordeler, men i fravær av de volumene som utgjør oversjøisk containertransport, kan en i alle fall merke seg at havneaktivitetene utgjør en vesentlig andel av dør-til-dørkostnadene også i Europeisk nærskipsfart. Utredningsprosjektet NTP Godsanalyse (2015) viste, ved enkeltstående case samt ved bruk av ovenfor nevnte logistikkmodell, at tidsbruken knyttet til godsgjennomstrømningen i havnene også er av betydelig størrelse. Gjennomstrømningstiden for gods i havn er vanskelig å måle og ytterligere vanskelig å generalisere, men enkelte sammenhenger er det mulig å få oversikt over: Effektiviteten på laste- og losseoperasjonene i havnene påvirker skipenes liggetid ved kai, og effektiviteten på trafikkreguleringen i havnene påvirker lastebilenes tidsbruk i havna. Effektivitetsfremmende tiltak som kan redusere transportmidlenes tidsbruk i havn, vil altså kunne påvirke både de direkte godshåndteringskostnadene og transportmidlenes tidskostnader. Grunnet tilstedeværelse av negative eksternaliteter knyttet til transportaktiviteter, kan effektivitetsforbedringer i havnene være samfunnsøkonomisk lønnsomme selv om investeringene ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, både fordi de kan redusere ressursbruken i havnene og fordi slike effektivitetsforbedringer kan påvirke konkurranseflaten mellom veg- og sjøtransport og dermed medvirke til godsoverføring fra veg til sjø, og dermed til en reduksjon i de samlede, samfunnspåførte ulempene. Slike investeringer kan altså legitimere offentlige tilskudd. 13

14 Statlige tilskudd til investeringer i havner har tidligere vært vanskelig, grunnet EØS-avtalens konkurranse- og statsstøtteregler. Med EU-kommisjonens foreliggende forslag for endret gruppeunntak fra disse reglene 5, åpnes det i større grad for statlig medvirkning til slike investeringer, samt at de administrative prosedyrene tilknyttet slik medvirkning forenkles. Mens utviklingen norske trafikkhavner har vært basert på og eventuelt begrenset av tilgangen av inntekter fra skips- og godshåndtering samt eiendomsrelaterte leieinntekter, kan en endring i gruppeunntaket åpne for større statlig påvirkning av havneutviklingen. Oppdraget Samferdselsdepartementet ha bedt Kystverket gjennomføre følgende utredning: «En samfunnsøkonomisk analyse av statlige tilskudd til investeringer i havn. Det skal legges vekt på å vurdere ulike typer investeringer som, gjennom statlige tilskudd, reduserer et fartøys liggetid i havn eller reduserer omlastingskostnader. Dessuten skal man ta utgangspunkt i statlige tilskudd til investeringer som antas å være av betydning for stamnetthavnene. Analysen må også vise hvilke typer effektiviseringsgevinster som lar seg realisere gjennom en statlig tilskuddsordning. Analysen bør ta i betraktning EU-kommisjonens utkast til gruppeunntak for statlig støtte til havner». Oppdraget adresserer altså problemstillingene som innledningsvis ble nevnt, og denne rapporten dokumenterer arbeidet med å besvare bestillingen. Et vesentlig element i oppdraget for denne rapporten var å identifisere konkrete tiltak med formål å redusere liggetid og/eller omlastingskostnader, for så å nytte-kostnadsberegne disse tiltakene. De potensielle tiltakene vi har blitt presentert for gjennom våre samtaler med aktører i relevante markeder er i varierende grad egnet for samfunnsøkonomisk analyse sett alle havner under ett. De er både generelle i sin utforming og har stedsspesifikke anvendelsesmuligheter, og det vil knytte seg store metodiske så vel som empiriske utfordringer til å prissette nyttesiden. Det viste seg derfor å være vanskeligere enn først antatt å få identifisert egnede tiltak innenfor havnevirksomhet som kan gis statlig støtte, som på faglig grunnlag vurderes å ha stor betydning for havnenes effektivitet og utvikling som modalt knutepunkt, og dermed for sjøtransportens konkurranseevne på kort og lang sikt. Vi har benyttet nasjonal godstransportmodell (NGM) for å synliggjøre mulige virkninger av tiltakene. Nasjonal godsmodell er en grov modell med generiske beskrivelser av havneterminaler. Modellen klarer ikke å estimere konkrete tiltak. Fordelen med godsmodellen er likevel at den beregner systemeffekter av tiltak, likevel har godsmodellen et utviklingspotensial for å kunne svare ut denne type oppdrag en tilfredsstillende måte. Vi mener det er mulig å beregne virkninger av tiltakene i en samfunnsøkonomisk kontekst med en kombinasjon av å innhente empiriske data (for eksempel på godshåndtering og gjennomstrømning fra havner) med godsmodellkjøringer. I og med at det har vært tidkrevende å identifisere tiltak har det ikke vært anledning til å virkningsberegne tiltakene annet enn med eksempelberegninger i godsmodellen. En samfunnsøkonomisk analyse forutsetter et tiltaket/virkemidlet er tydelig definert. I en samfunnsøkonomisk analyse vil det nok være naturlig å avgrense og tydeliggjøre tiltakene ytterliggere (for eksempel med hensyn dimensjonering av virkemidlene etter havn)

15 Til tross for utfordringer med å kvantifisere den økonomiske effekten av ulike tiltak, har vi gjennomført analyser av hvordan effektivisering av havneterminalene påvirker transportkostnadene, samt hvilken samfunnsnytte dette vil ha.. I rapporten vurderes EUs foreliggende utkast til endret gruppeunntak for offentlig støtte, der havner nå inngår. Vi foreslår en skisse til hvordan en tilskuddsordning kan utformes i tråd med gruppeunntakets forutsetninger uavhengig av á priori samfunnsøkonomiske analyser av enkelttiltak. Arbeidet med denne rapporten har gitt oss økt innsikt i både hvilken kunnskap vi besitter på dette området og hvilken kunnskap vi mener det vil være behov for å tilegne oss for å kunne besvare beslektede problemstillinger fremover. Dette diskuteres avslutningsvis i rapporten. 15

16

17 2. Metode Som følge av den sammensatte og komplekse produksjonen av intermodal sjøtransport og begrenset litteratur som dokumenterer effekt av virkemiddelbruk i og omkring havnene for å effektivisere logistikken, er det valgt en bred metodisk tilnærming. Målet har vært å identifisere tiltak i og tilknyttet havner som skal gi en mer effektiv sjøtransport, for på den måten å øke konkurransekraften for intermodale sjøtransportløsninger og bidra til overføring av gods fra vei til sjø. Spesielt ulike typer investeringer som reduserer et fartøys liggetid i havn, reduserer godsets gjennomstrømningstid og/eller reduserer omlastingskostnadene i havn er vurdert. Metoden som er brukt består av kvantitative analyser av skipsoperasjoner og analyse av tidligere relevant arbeid nasjonalt og internasjonalt, i kombinasjon med intervju med aktører innen sjøtransporten, for erfaringsinnsamling og synspunkter. Resultatene fra de ulike stegene er samlet og sortert i en felles oversikt over mulige tiltak, inkludert tiltak som ikke er investeringer i havner. Stegene i metoden er: 1. Analyse av skipenes tidsbruk 2. Rundturskostnader for representative containerskip 3. Resultater fra tidligere prosjekter og litteratur 4. Pilotundersøkelse av mulige tiltak blant utvalgte store norske havner 5. Intervju med aktører innen sjøtransport 6. Nytteberegning av mulige tiltak. 7. Analyse av forslag til nytt gruppeunntak som instrument for offentlig finansiering av tiltak Progresjonen i arbeidet i prosjektet har vært bygget opp på følgende måte: 1. En avgrensning av skipskategorier til de som antas å ha størst konkurranseflate mot vegtransport (container- og stykkgods-/sideportskip), og av seilingsruter (mellom store containerhavner på Kontinentet og henholdsvis Oslofjorden og Vestlandskysten for containerskipene; langs norskekysten for stykkgods-/sideportskipene). 2. Kvantifisering av tidsbruk og kostnader for de ulike skipskategoriene og seilingsmønstrene, fordelt på seiling, manøvrering og havneligge. Vi angir også kvantifiserte kostnader for godsflyten gjennom havnene fordelt på kostnadskomponenter. 3. Intervjuer med representanter for sentrale tjenestetilbydere innenfor produksjonen av intermodale sjøtransportløsninger, med hensikt å identifisere behov for tiltak der statlige tilskudd vil være avgjørende. 4. Definering og avgrensning av viktige tiltak for å muliggjøre nytte-/kostnadsberegninger av disse. Av årsaker vi kommer tilbake til, har dette vært utfordrende. 5. Samfunnsøkonomiske nyttebetraktinger av effektivitetsøkninger i havnene uten kjennskap til tiltakenes konkrete utforming og kostnad. Dette er altså modellbaserte bruttonyttebetraktninger. 6. En gjennomgang av EU-kommisjonens forslag til endringer i gruppeunntaket fra statsstøtteregelverket, med en vurdering av relevansen for norske forhold og for innretningen av en mulig tilskuddsordning til investeringer i havnene. 7. Forslag til temaer for videre utredningsarbeid. Sjøbaserte logistikkjeder vil innebære forskjellige aktiviteter og aktører avhengig av vareslag og lastkategori. Vi har begrenset vårt analyse til containertransport til og fra Norge (henholdsvis til Oslofjorden og til Vestlandet) og til stykkgodstransport langs norskekysten. Årsaken er først og fremst at dette er segmenter innenfor sjøtransporten der det er klare konkurranseflater mot 17

18 vegtransport, noe som leder til en forventning om at styrking av disse transportsegmentene kan bremse vegtransportutviklingen og dermed redusere de samlede, eksterne kostnadene fra transportsektoren. Rapporten gir derfor først en deskriptiv oversikt over logistikkjedene innenfor disse markedssegmentene; hvilke aktører som typisk inngår, konkurranseparametre samt en redegjørelse for vareeiernes kriterier for valg av transportløsninger. Ved bruk av sjøtrafikkdata fra AIS kombinert med skipsdata fra IHS Fairplay, anløpsdata for tidsbruk i havn samt laste- og lossevolumer knyttet til enkeltanløp og enhetskostnader fra logistikkmodellen, har vi kunnet vise mer detaljerte fordelinger for tidsbruk og kostnader ved en intermodal sjøtransport enn den den generaliserte tredelingen mellom sjøtransport, terminalbehandling og innhenting/utkjøring som vi innledningsvis viste til. Vi viser med dette hvordan ulike seilingsmønstre for container- og stykkgodsskip gir utslag i ulik tidsbruk og kostnadsfordeling, noe som tyder på at disse sjøtransportsegmentene vil dra fordeler av kostnadsreduksjoner innenfor ulike aktiviteter. For å skape et kunnskapsgrunnlag for hvilke aktiviteter som kan effektiviseres og dermed gjøres til gjenstand for en samfunnsøkonomisk analyse, har vi vært i dialog med 16 representanter for havner, rederier og bransjeorganisasjoner innenfor de aktuelle markedssegmentene. En mindre andel av denne kunnskapsinnhentingen har vært foretatt ved skriftlige henvendelser som en pilotundersøkelse, mens de fleste var i form av personlige intervjuer. Dette har i betydelig grad økt vår innsikt i hvor sammensatt og diversifisert produksjonen av disse transporttilbudene er. Aktørene responderte på litt ulik måte: Havnene i pilotundersøkelsen svarte mer direkte på hvordan de så for seg statens rolle som tilskyddsyter i havneutviklingsprosjekter, mens respondentene fra andre virksomheter i større grad fremhevet områder og funksjoner med forbedringspotensial uavhengig av finansieringskilde. Dette har antakelig påvirket tilfanget av potensielle tiltak, samt i hvilken grad de lar seg avgrense for å gjøres til gjenstand for samfunnsøkonomiske analyser. Etter en systematisering av respondentenes forslag til tiltak som kan redusere skips liggetid i havn og/eller redusere godshåndteringskostnadene i havnene, gjør vi nytteberegninger av disse tiltakene i logistikkmodellen NGM. Dette gir anslag på tiltakenes bruttonytte, altså effektene av tiltakene uten at vi har vært i stand til å gjøre fratrekk for kostnadene ved å innføre og vedlikeholde disse tiltakene. Modellens oppbygning er i begrenset grad tilpasset de analysene vi har foretatt, og modellkjøringene gir derfor relativt grove anslag på effekten av tiltakene. Allikevel gir modellkjøringene noen interessante resultater som vi mener det ville vært vanskelig å fange opp ved andre metodiske tilnærminger. Vi foretar også en gjennomgang av EU-kommisjonens forslag til gruppeunntak fra regler om offentlig støtte, men tanke på anvendelsen av dette som instrument for styrking av havneinvesteringene. Vi vurdere denne i lys av tidligere utviklede kriterier for offentlig virkemiddelbruk. 18

19 3. Beskrivelse av intermodale sjøbaserte logistikkjeder Kompleksitet og mange aktører Intermodal sjøtransport for stykkgods er sammensatt og kompleks. Det er mange ulike kundesegmenter som betjenes og som har ulike krav til transportløsningene. I prinsippet inngår sjøtransportløsningene i et nettverk av mange ulike logistikkjeder. På grunn av intermodaliteten har sjøtransporten en kostnadsulempe sammenlignet med ren biltransport, fordi container, tralle eller annen lastbærer må veksles mellom bil og skip i begge ender av kjeden. Figur 1 illustrerer hvordan intermodale sjøtransporttjenester er sammensatt, kan dekke ulike deler av en verdikjede og involvere en varierende grad av ulike aktører. FIGUR 1: INTERMODAL SJØTRANSPORT DEKKER ULIKE DELER AV EN VERDIKJEDE Ulike kundegrupper og godstyper har medført at det er utviklet forskjellige skipstyper og lastbærere. De mest utbredte skipstypene for frakt av stykkgods er containerskip, roro-skip, palleskip/sideportskip og kombinasjonsskip. Lasthåndteringen både om bord i skipene og ved omlasting i havn er forskjellig og krever tilpasset løfte- og håndteringsutstyr, ramper og områder for oppstilling/mellomlagring. Som følge av dette har havnene delt opp sine arealer til å dekke de ulike skipstypene og lastbærerne. Organiseringen av den intermodale sjøtransporten varierer. Noen rederier tilbyr dør-til-dørtjenester, hvor de kjøper eller selv har terminaltjenester og biltransporttjenester. Andre rederier leverer havntil-havn-tjenester, og hvor øvrig transport og godshåndtering dekkes av speditører eller vareeieren. Havnene kan tilby terminaltjenester selv, eller mer typisk sette dette ut til andre selskaper. Siden dette kan være ulikt organisert i ulike havner, medfører dette at rederiene møter ulike grensesnitt i havnene på sine ruter. Alt i alt gjør dette at intermodal logistikk er kompleks og involverer mange aktører. Disse aktørene har sine egne målsettinger, noe som gjør at det er komplisert å etablere god samhandling i kjeden og optimalisere logistikkløsningene. 19

20 FIGUR 2: BILTRANSPORT ER PUNKT TIL PUNKT, MENS SJØTRANSPORT ER INTERMODAL Konkurransesituasjonen Det har vært stor vekst i godsvolumene de siste tiårene. Veksten av stykkgods har i svært stor grad vært bilbasert, noe som har ført til en sterk økning av antall lastebiler langs veiene. Transportløsningene og terminal- og lagerstrukturene har som følge av dette vært basert på bil. Både i Norge, og i Europa for øvrig, har dette også gitt store utfordringer med hensyn til økt veitrafikk, støy, ulykker, lokal forurensing og klimagassutslipp. Økt bruk av sjøveien gjennom effektive multimodale løsninger kan bidra til å løse noen av disse problemene. Innenlands har sjøtransport i linje en helt ubetydelig markedsandel i forhold til bil og bane. Dette skyldes at linjene ikke er konkurransedyktige på pris, frekvens og tid på kort avstand. Et unntak er transport til og fra Nord-Norge, der sjøtransporten fremdeles er konkurransedyktig på endel laster. En faktor som har svekket sjøtransporten, er kostnadspress som følge av en stadig økende andel av utenlandske biler med lave priser. Økt bruk av modulvogntog og økende bunkerskostnader for sjøtransporten i forbindelse med nye krav om svovelutslipp har også påvirket negativt. Totalkostnadene i en intermodal løsning fordeles typisk på sjøtransporten med %, havneoperasjonen med %, landdistribusjonen % og spedisjonskostnadene 5-10 %. Både nasjonalt og i Europa har det vært fokusert på å overføre last fra vei til sjø og bane, for å redusere de negative effektene av økt veitransport. Dette sammen med internasjonale forpliktelser for å redusere klimagassutslippene, peker i retning av bruk av virkemidler som kan bidra til godsoverføring. Dette vil kunne innebære økt innovasjon innen og bruk av intermodale sjøtransportløsninger. Overføringspotensial Det er identifisert millioner tonn stykkgods som årlig transporteres med lastebil mer enn 300 km og skal mindre enn 25 km fra havn i Norge. NTP Godsanalyse viser at omkring 30 % av denne godsmengden er overførbar til sjø (Marskar et al., 2015). Tilsvarende konklusjoner er gjort i markedsanalyser utført av Shortsea Services, DNV GL og NHO Logistikk og Transport (Sæther, 2014; Dale, 2015). 20

21 Ser vi fremover, viser SSBs scenarier for utvikling av befolkningstallet frem mot 2040 at i de store byregionene i Sør-Norge vil befolkningen øke med % (SSB, 2012). Dette innebærer at godstransporten vil kunne øke nærmere 50 % for disse regionene i samme periode (Hovi, 2013). Dette forsterker behovet for tiltak som reduserer energiforbruk og klimautslipp fremover, og som spesielt begrenser videre vekst av langtransport med lastebil. Hva vektlegges ved valg av transportform Som en del av NTP godsanalyse ble det gjennomført intervju av 27 selskaper om deres krav til transportform og vurdering av bruk av sjøtransport (Sæter, 2014). Dette ble senere supplert av intervju med ca 75 andre selskaper (Haram, 2014). I «Velg sjøveien-kampanjen» som ble gjennomført i 2014 ble det gjennomført 16 møter langs kysten av Norge hvor det var dialog med et stort antall vareeiere. (Velg Sjøveien, 2014). Et viktig funn er at med unntak av dagligvarebransjen, har bedriftene i liten grad innflytelse på valg av transportmiddel på inngående varestrømmer fordi det meste av inntransporten til både industri og handelsgrossister er under handelsbetingelse «fritt levert». På utgående transport råder bedriftene over transporten og kan bestemme betingelser for varestrømmen. At det er ulike beslutningstakere for ulike transportretninger har betydning dersom last skal overføres fra vei til sjø. Det ble identifisert et større volum gods som kan være overførbart til sjø. En konklusjon er at skal man lykkes med overføring av et betydelig godsvolum må det utvikles løsninger som dekker mange kunder med ulike behov. Oppsummert er følgende faktorer de viktigste for valg av løsning: - Leveransetid, det vil si tid fra kundeordre for en vare til levering. Kravene varierer. I et stort og økende segment innenlands, kreves det at varen leveres morgenen etter bestillingsdagen. I andre segmenter er tidskravet lavere. - Pris, eller transportkostnader dør-til-dør er viktig. Noen kjøper også havn-til-havn. Det er gjennomgående en forventning til at sjøtransport skal være billigere enn biltransport. - Service-nivå, det vil si fleksibilitet og tilgang på tilleggstjenester inkludert mellomlagring, pakking, m.m. I stor grad må det tilbys dør-dør-løsninger inkludert lastbærer. Det er likevel stor variasjon i kravene. - Frekvens. Avhengig av bransje er frekvens viktig, men det kreves ikke daglig frekvens, heller henting og leveranse på bestemte ukedager. En andel av godset, spesielt innenlands, har krav om daglig frekvens. Dette kravet er ikke like strengt for import og eksport. - Pålitelighet eller punktlighet i tidspunkt for henting og leveranse. I alle segmenter er kravet om punktlighet blitt avgjørende. I noen tilfeller må man ankomme på en gitt rampetid. - Miljø. Miljøfaktoren, spesielt klimagassutslipp, er i ferd med å bli viktigere, men i liten grad avgjørende for valg av transportform. Det forventes at denne faktoren vil få økt betydning. 21

22

23 4. Analyse av tidsbruk og kostnadsfordeling Analyse av skipenes tidsbruk For å vurdere tiltak som kan redusere et skips liggetid eller redusere omlastingskostnadene i havn er det nyttig å gi en oversikt over tidsbruken til skip og synliggjøre kostnader på denne tidsbruken (i neste delkapittel). Hvor effektivt utnyttes tiden skipet er i havn til lasting og lossing, og hvor effektivt skjer laste- og lossehåndteringen? Hvordan fordeler transportkostnadene seg til et skip på bl.a. seilingstid, liggetid i havn, laste- og lossehåndtering og så videre? Dette er sentrale spørsmål for å kunne identifisere og innrette relevante tiltak på en god måte slik at liggetid og omlastingskostnader reduseres. Det er utfordrende å gi uttømmende svar på nevnte spørsmål siden all informasjon ikke nødvendigvis er tilgjengelig. I et forsøk på å svare ut spørsmålene er det utført en analyse av skips tidsbruk med utgangspunkt i trafikkdata fra AIS-systemet og anløps- og godsdata fra havnenes egne datasystem («Portwin-data»). Kostnadsdata er ekstrahert fra kostnadsfunksjonene i den nasjonale godstransportmodellen (NGM), samt resultater fra forskningsprosjektet GodsFergen (Dale et al., 2015). Tidsbruk etter fartsmønster Innledningsvis er det nyttig å gi en oversikt over skips tidsbruk. Med utgangspunkt i AIS-data er tidsbruken i skips ulike operasjonsmodus undersøkt. Det vil bli for omfattende å analysere samtlige skip i alle trafikkhavner, så det er plukket ut et utvalg av skip (referanseskip) med relativt mange anløp i norske havner som samtidig har anløpt utenlandske havner. Følgende norske havner er utpekt: Bodø, Ålesund, Drammen, Risavika, Kristiansand, Larvik, Moss og Oslo. AIS (Automatic Identification System) er et automatisk identifikasjonssystem som er innført av IMO, sjøfartsorganisasjonen til FN, for å øke sikkerheten for skip og miljø, og forbedre trafikkovervåkning og sjøtrafikktjenester. Ved hjelp av AIS-data kan man registrere dynamisk (posisjon, kurs, fart), statisk (identitet, skipstype, dimensjoner) og detaljer om seglingen (destinasjon, antatt framkomsttid, last, dypgang, etc.). Videre kan man koble dette opp mot andre skipsregister slik at man har all informasjon om fartøyet. Dekningsområdet til en AIS basestasjon er avgrenset til VHF- rekkevidde. Kystverket sitt AIS- nettverk dekker, med enkelte unntak, området fra grunnlinja og nautiske mil ut fra kysten. I tillegg til disse basestasjonene mottar satellitter data fra skipene. Begge disse kildene er kombinert for å lage et så komplett bilde som mulig av skipstrafikken i havnene. Skipets fartsmønster vil variere fra skipstype til skipstype, i tillegg til størrelsen på skipet. En tommelfingerregel er at større skip som regel går på de lengre distansene, for eksempel fra Østen til Europa, mens de mindre skipene opererer langs kysten. Basert på AIS-data og referanseskip i ulike størrelser er det gjennomført en analyse av tidsbruken innenfor utvalgte skipstyper som trafikkerer til norske havner. Trafikk inn til og ut fra havner blir registrert med forhåndsdefinerte havnepolygoner (se Figur 4 under). I analysene er det gjort flere antagelser. Dette er blant annet at hvis et skip er har en liggetid i havn på mer enn én uke er det tatt ut av analysen. Tid brukt til lasting/lossing er ikke tilgjengelig gjennom AIS-data, ei heller er forflytting mellom ulike kaier innad i havn. Polygonene som er tilgjengelig begrenser seg til de største havnene i inn- og utland. Enkelte nyere kaianlegg ligger også utenfor området til det opprinnelige havnepolygonet. Dette medfører at registrerte anløp til enkelte havner vil være lavere enn det som er reelt. Det er også lagt inn 23

24 REGISTRERTE TIMER [H] antagelser for operasjonsmodus. Denne er basert på hastigheten til skipet. Når et skip ikke har noen registrer hastighet er det samlet i kategorien not moving, undefined. Dette kan være at skipet ligger til anker, venter på last eller er i en av havnene som ikke har et polygon. FIGUR 3: GJENNOMSNITTLIG TID BRUKT I ULIKE OPERASJONSMODUS FOR REFERANSESKIP. KILDE: AIS-DATA Steaming Port Manoeuvring Not moving, undefined 100% 90% 80% 7% 7% 5% 3% 9% 11% 10% 9% 70% 60% 44% 42% 30% 27% 50% 40% 30% 20% 45% 48% 51% 53% 10% 0% Container vessel General cargo Reefer RoRo På et overordnet nivå kan vi ut i Figur 3 se at skipene tilbringer en betydelig del av tiden sin i havn i løpet av et år. Denne varier noe fra skipstype til skipstype, men både container- og stykkgodsskip bruker om lag 50 % av tiden sin i havn. FIGUR 4: EKSEMPEL PÅ POLYGON RUNDT OSLO HAVN (BLÅ LINJE) Tidsbruk i norske og utenlandske havner Det kan være flere grunner til at liggetiden per skip varierer fra havn til havn. Godsmengden som lastes og losses, krankapasitetene og åpningstidene i havnene er eksempler på dette. I et forsøk på å 24

25 Median liggetid [h] Antall anløp [-] sammenligne liggetiden per anløp i norske havner med nordeuropeiske havner har det, på tilsvarende måte som i analysen av tidsbruk i ulike operasjonsmodus, blitt gjennomført en AIS analyse. De samme antagelsene og forutsetningene er brukt og det har kun blitt fokusert på de største havnene. I analysen har anløp i 2015 blitt undersøkt. De norske havnene Ålesund, Bodø, Drammen, Kristiansand, Larvik, Moss, Oslo, Risavika og Tromsø har blitt undersøkt i tillegg til havnene Antwerpen, Bremerhaven, Hamburg, Immingham og Rotterdam i utlandet. I Figur 5 og Figur 6 ser man at Oslo er den norske havnen som bruker lengst tid per anløp for både containerskip og stykkgodsskip. Imidlertid viser ikke analysen en entydig sammenheng mellom liggetid og antall lastede/lossede containere. De ulike havnenes krankapasitet, samt mengde gods som håndteres er opplysninger som ikke kommer frem i en AIS analyse. FIGUR 5: AIS ANALYSE AV LIGGETIDER I NORSKE OG UTENLANDSKE HAVNER. MEDIAN LIGGETID PÅ VENSTRE AKSE OG ANTALL ANLØP PÅ HØYRE AKSE. ANALYSEN GJELDER FOR CONTAINERSKIP I ALLE STØRRELSER MED ANLØP I Alesund Drammen Kristiansand Larvik Moss Oslo Risavika Antwerpen Bremerhave n Norge Hamburg Immingham Rotterdam Utlandet - Median liggetid [h] Antall anløp Median liggetid [h] Antall anløp 25

26 Median liggetid [h] Antall anløp [-] Median liggetid [h] Antall anløp [-] FIGUR 6: AIS ANALYSE AV LIGGETIDER I NORSKE OG UTENLANDSKE HAVNER. MEDIAN LIGGETID PÅ VENSTRE AKSE OG ANTALL ANLØP PÅ HØYRE AKSE. ANALYSEN GJELDER FOR STYKKGODSSKIP I ALLE STØRRELSER MED ANLØP I Alesund Bodo Drammen Kristiansan d Larvik Moss Oslo Tromso Risavika Norge Antwerpe n Hamburg Utlandet Immingha m Median liggetid [h] Antall anløp Rotterdam Median liggetid [h] Antall anløp Figur 7 under viser liggetid målt etter median for containerskip i utvalgte norske havner. Figuren er tilsvarende Figur 5, bare at her ser man tydeligere median liggetid og antall anløp i norske havner. Antall anløp målt med AIS-data er ikke konsistent med havnestatistikken til Statistisk sentralbyrå. Antall anløp av containerskip i Oslo i 2015 var 432. Antall anløp med AIS-data kan innebære dobbelttellinger av anløp dersom containerskip flytter mellom kaier som kan innebære å seile ut og inn av predefinert anløpspolygon i løpet av ett anløp (på skipets rundtur). AIS-data er ikke korrigert for dette. FIGUR 7: LIGGETIDER FOR ALLE CONTAINERSKIP I UTVALGTE NORSKE HAVNER I MEDIAN LIGGETID PÅ VENSTRE AKSE OG ANTALL ANLØP PÅ HØYRE AKSE Alesund Drammen Kristiansand Larvik Moss Oslo Risavika Median liggetid [h] Antall anløp Median liggetid [h] Antall anløp Figur 8 viser median anløpstid og antall anløp isolert for stykkgodsskip i de norske havnene. Også her viser det seg at Oslo bruker lengst tid per anløp, mens Ålesund bruker kortest tid. 26

27 Median liggetid [h] Antall anløp [-] FIGUR 8: LIGGETIDER FOR ALLE STYKKGODSSKIP I NORSKE HAVNER I MEDIAN LIGGETID PÅ VENSTRE AKSE OG ANTALL ANLØP PÅ HØYRE AKSE Alesund Bodo Drammen Kristiansand Larvik Moss Oslo Tromso Risavika Median liggetid [h] Antall anløp Median liggetid [h] Antall anløp AIS-data gir ingen entydig konklusjon på at norske havner bruker lenger tid per anløp enn utenlandske. AIS har ingen informasjon om lastet og losset godsvolum i havn, og det er således vanskelig å sammenligne tidsbruken i en havn med en annen. Vi vet for eksempel at Oslo havn håndterer mye av lasten fra utlandet og er snuhavn for flere ruter, i tillegg til at flere skip flytter last mellom de forskjellige terminalene. Disse skipene vil trolig bruke lenger tid i Oslo havn og kan være en grunn til at gjennomsnittet er høyere der enn i andre havner. Hvor effektive er havnene i laste-/lossehåndteringen? Gjennom en årrekke har norske havner registrert anløps- og lasthåndtering etter krav fra EU og Statistisk sentralbyrå (SSB) 6 som grunnlag for å utarbeide havnestatistikken (også kalt Sjøtransport på kysten). Havnestatistikken er basert på maskinelt datauttrekk fra havnenes datasystemer 7, og dataene gir detaljert informasjon om skipsanløpet (ankomst og avgang for skipet, årsak/hensikt med anløpet og hvilke terminaler/kaiavsnitt som skip anløper) og lastet og losset godsvolum (etter uten- /innenriksfart, retning på godset, lastetype og varetype, med mer). Anløps- og godsdata fra havnene utfyller informasjonen fra AIS, og gir bl.a. bedre svar på effektiviteten i skips tidsbruk i havner. SSB gir ikke Kystverket tilgang til mikrodata, så Kystverket har selv innhentet og bearbeidet disse data til bruk i denne utredningen fra et lite utvalg av havner 8 (Oslo, Larvik, Moss og Ålesund 9 ). Tabell 1 beskriver hensikt/årsakskoder som brukes ved registrering av skipsanløp i Portwin. Det blir registrert ankomst- og avgangstid for selve anløpet til havnen, men også start-/sluttid på hver aktivitet skipet gjør i havna uttrykt med årsakskoder. For å beregne liggetid i havn (anløpstid) er det tatt utgangspunkt i registrert ankomst- og avgangstid på anløpsregistreringen i havn. For å beregne De fleste havner benytter Portwin, mens enkelte benytter iport. Datastrukturen er noe forskjellig mellom datasystemene, men dette kompenseres i databearbeidingen. 8 Av kapasitetshensyn ble kun fire havner kontaktet, men det er naturlig å innhente og bearbeide anløps- og godsdata fra alle norske trafikkhavner for å gi et bredere kunnskapsgrunnlag om effektiviteten i norske havner. 9 Ålesundregionens havnevesen (bestående av Giske, Haram, Sula og Ålesund kommuner). 27

28 tid medgått til aktivitetene lasting (A), lossing (O) og lasting/lossing (L) er det tatt utgangspunkt i start- og sluttid på hver enkelt aktivitetsregistrering (uttrykt med årsakskoder). Det er altså mulig å vurdere skipenes tidsutnyttelse i havn. I beregningene har vi tatt utgangspunkt i data for 2014 og 2015, og vi har videre avgrenset beregningene til containerskip. TABELL 1: BESKRIVELSE AV ANLØPETS HENSIKT MED ANLØPET Kode A B D H I L M N O P R S T V X Beskrivelse Lasting Bunkring Inne for ordre Venter på ordre Isbryting Lasting/Lossing Mannskapsskifte Nød Lossing Opplag Reparasjon Berging Ta inn proviant og utstyr Inne for været Annen hensikt Figur 9 under viser gjennomsnittlig liggetid i havn og laste-/lossetid for containerskip i nevnte havner for årene For Larvik havn og Moss havn er laste-/lossetiden lik med liggetid i havn, mens for Oslo havn og Ålesund havn er laste-/lossetid noe mindre enn liggetiden. Laste-/lossetiden for containerskip i Oslo er naturlig lenger enn i andre havner pga. et betydelig større lastevolum som håndteres i havnen. I Figur 7 er median liggetid fra AIS-data for Oslo havn 16,9 timer, mens liggetid fra Oslo havn er beregnet til gjennomsnittlig 19,4 timer og median 17,5 timer. AIS-data på Larvik havn viser median liggetid på 10,5 timer, mens liggetid fra Larvik havn er beregnet til gjennomsnittlig og median liggetid er 11,9 timer. AIS-data på Moss havn viser median liggetid på 11,2 timer, mens liggetid fra Moss havn er beregnet til gjennomsnittlig og median liggetid på 7,2 timer 10. Tilsvarende for Ålesund viser AISdata median liggetid på 6,6 timer, mens liggetid fra Ålesundregionens havnevesen er beregnet til gjennomsnittlig 12,9 timer og median 10,8 timer 11. Avvikene mellom AIS-data og havnenes anløpsdata på liggetid tyder på at man bør være kritisk til anvendelsen av sistnevntes data. Disse data er betinget av riktig registrering av opplysninger i havnen (hvilket ikke alltid er tilfelle siden insentivene for registrering først og frem er knyttet til havnenes behov for opplysninger til egne tjenester og ikke minst fakturering av disse. Havnenes egen rapportering av liggetid og laste-/lossetid viser (gitt tidsregistreringen i havnene) at det er lite inaktiv tidsbruk i havn. Dataene indikerer at tid i havn utnyttes effektivt til lasting og lossing uten at man fra disse tallene kan utlede om selve lastehåndteringen foregår effektivt. 10 AIS-data forventes å ha en bedre presisjon enn havnenes egen rapportering på ankomst- og avgangstid. Det har ikke vært kapasitet til å forklare avviket mellom havnens egen rapportering og AIS-data, men det er sannsynlig noe feilregistrering som vi ikke har korrigert for. 11 Vi har heller ikke her forsøkt å forklare avviket, men det kan skyldes feilregistrering i havnens datasystem og/eller feilplassering av havnepolygoner (som brukes for å registrere et anløp). 28

29 FIGUR 9: GJENNOMSNITTLIG LIGGETID OG LASTE-/LOSSETID FOR CONTAINERSKIP Gjsn liggetid Gjsn laste-/lossetid Oslo havn Larvik havn Moss havn Ålesund havn Kaiforflytninger er den del av forklaringen på forskjell mellom anløps-/liggetid og laste-/lossetid. Anløpsdata fra Oslo havn viser at om lag 20 prosent av containerskipene legger til flere kaier i løpet av ett anløp i havna av om lag 440 anløp per år. Gjennomsnittlig tidsbruk per forflytning mellom kaiavsnitt er 28 minutter (for ). Av skipets totale tid i havn er likevel medgått tid til kaiforflytninger et relativt lite problem (ser bort fra ev. miljømessige effekter av å starte hovedmaskin flere ganger i løpet av ett anløp). Dataene gir ingen informasjon om hvorfor et containerskip anløper flere kaier, men mulige forklaringer kan være kapasitetsbegrensninger når flere skip ankommer samtidig eller at skipet har ankommet for tidlig/for sent og ligger i venteposisjon på last. Vi har ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på dette. Ved å kombinere anløps- og godsdata fra havnene er det mulig å beregne antall minutter lastet og losset per lasteenhet. Figur 10 viser gjennomsnittlig minutter per container for Tallene omhandler antall containere samlet (er ikke konvertert til containere TEU). Fra dette er det mulig å beregne antall containerløft per time. Antall containerløft per time i Oslo og Moss er henholdsvis 23 og 21, med Larvik noe lavere med 17 løft per time. 29

30 FIGUR 10: ANTALL MINUTTER PER LASTET/LOSSET CONTAINER. GJENNOMSNITT OG MEDIAN. ANTALL CONTAINERLØFT PER TIME. CONTAINERSKIP Gjsn laste-/lossetid Containerløft per time Median laste-/lossetid Oslo havn Larvik havn Moss havn Ålesund havn - Til NTP Godsanalyse utarbeidet Wangsness og Hovi (2014) en rapport om tidsbruk og avgifter i norske havner. Rapporten ble utarbeidet med samme data som ligger til grunn for ovennevnte anløps- og godsdata fra havnene 12. Figur 11 under viser at høyere containervolum henger sammen med lavere gjennomsnittstid per container, en sammenheng som er å forvente dersom det er skalafordeler i godshåndteringen i havnene. Slike skalafordeler kan være knyttet til infrastruktur, utstyr, mengden containere per skip, oftere gjentagelse av arbeidsprosesser/mengdetrening, etc. (Wangsness og Hovi, 2014). Gjennomsnittlig tid per container er 3,7 minutter i Oslo hvilket er konsistent med anløps- og godsdata i denne utredningen (3,64 minutter per container, jf. Figur 10 over). Wangsness og Hovi (2014) hadde tilgang til havnestatistikkens mikrodata for Tallene for Larvik avviker betydelig fra Wangsness og Hovi, hvilket skyldes inkonsistens i dataregistrering i forbindelse med skifte av datasystem. Spesielt for skip som anløper en havn hvor skipet ligger til én kai hele tiden (uten forflytninger mellom kaier) vil tiden registrert som laste-/lossetid trolig også inkludere mer enn kun lasting/lossing. Wangsness og Hovi (2014) har rett i at det kan være støy relatert til laste- og lossetid, men basert på tilgjengelige data og kilder er det ikke mulig å si om dette er et problem som påvirker tidsbruken i havn negativt. Det er dog nærliggende å tro at noe ventetid kan påløpe for eksempel i forbindelse med klargjøring av kraner, med å få godset bort fra kaia til terminalenes lagerområder og så videre. Det har ikke vært anledning til å gå i dybden på ev. ventetid på dette. 12 Wangsness og Hovi (2014) fikk utlånt mikrodata på havnestatistikken fra SSB til denne rapporten for årene

31 FIGUR 11: ANTALL CONTAINERE OG GJENNOMSNITTLIG ANTALL MINUTTER PER CONTAINER. KILDE: WANGSNESS OG HOVI (2014) Anløps- og godsdata fra havnene innhentet til denne analysen har vist at resultatene kan være følsomme for hvilke databearbeidinger som er gjort, samt at det er nødvendig å undersøke hvordan enkelte havner faktisk har registrert anløp og godsvolum i sine systemer. Det er mange faktorer som påvirker effektiviteten i laste-/lossehåndteringen av godset. Analysen i dette delkapittelet er rent deskriptivt, og det er utfordrende å utlede kausale sammenhenger basert på dataene i denne analysen. Likevel: fra AIS-data ser man at liggetid i norske havner ikke er vesentlig forskjellig fra utenlandske havner, og at havnene med flest containere også er mest effektive målt i antall minutter per containerløft. Ut fra dette er det nærliggende å sette opp hypotesen om at de største containerhavnene er de mest effektive. Men tilgjengelige data i seg selv kan verken bekrefte eller avkrefte hvorvidt laste-/lossehåndteringen i de største trafikkhavnene er effektive og i hvor stor grad de ev. er/ikke er effektive. Som Wangsness og Hovi påpeker er det mange forklaringsfaktorer som ikke er undersøkt. For å jobbe videre med dette er det nødvendig å analysere videre anløps- og godsdata fra havnene kombinert med AIS-data 13, samt undersøke supplerende datakilder. Analyse av spesifikke skip Basert på de innledende analysene ble alle skip med anløp i de norske havnene identifisert. Basert på disse dataene ble 15 skip plukket ut til videre analyser (heretter kalt referanseskip). Blant disse skipene finner vi containerskip, stykkgodsskip, fryse-/kjøleskip (reefer) og roro-skip. Disse referanseskipene har relativt mange anløp i norske havner. De har også anløp i utenlandske havner 13 Denne analysen viser potensialet med å utnytte anløps- og godsdata fra havnene med AIS-data. Anløpsdata kan kombineres med AIS-data for å få mer og bedre kunnskap om selve anløpet, samt å kombinere godsdata med anløps-/ais-data for å få mer informasjon om laste-/lossehåndteringen. Det kreves videre arbeid for å utnytte potensialet i disse dataene, ikke minst få tilgang til data fra flere havner og gjøre havnepolygonene bedre tilpasset analyseformål. I dataene vist i figurer over er det kun analysert containerskip. Andre skipstyper som er relevante for godsoverføring bør også analyseres i samme kontekst. 31

32 REPORTED TIME [H] og tiden brukt i hver havn har blitt grundigere analysert. De samme antagelsene og forutsetningene som på de foregående analysene har blitt gjort. På et overordnet nivå kan vi ut i Figur 12 se at skipene tilbringer en betydelig del av tiden sin i havn i løpet av et år. Denne varier fra skipstype til skipstype, men også innenfor hvert segment. FIGUR 12: RESULTER FRA SKIPSSPESIFIKK ANALYSE AV TID BRUKT I FORSKJELLIGE OPERASJONSMODI Steaming Port Manoeuvring Not moving, undefined 100% 90% 80% 70% 60% 5% 2% 62% 19% 7% 27% 3% 4% 41% 10% 8% 8% 8% 27% 34% 1% 0% 53% 4% 2% 3% 8% 4% 1% 50% 42% 55% 3% 3% 45% 9% 9% 9% 3% 10% 15% 40% 30% 27% 7% 17% 9% 4% 22% 31% 50% 40% 30% 20% 32% 46% 53% 56% 49% 45% 37% 46% 48% 49% 48% 51% 49% 56% 53% 10% 0% Leyla Kalkavan Maersk Flensburg Pollux Rumba Samba Spica J Bianca Rambow Asiatic Orchid Lysvik Seaways Rana Express Nica Nordkinn Kvitbjorn Link Star Sea-Cargo Express Container vessel General cargo Reefer RoRo Anløpstiden til disse skipene har blitt undersøkt og i Figur 13 kan man se at Immingham er den havnen der skipene bruker lengst tid per anløp. Blant de norske havnene er det igjen Oslo som bruker lengst tid. De samme grunnene som er diskutert tidligere gjelder også i denne analysen. 32

33 Gjennomsnittstid per anløp [hr] Median liggetid [h] Immingham Oslo Halden Hamburg Alesund Mo i Rana Moss Fredrikstad Larvik Kristiansand Bergen Bremerhaven Drammen Tananger Tromso Horten Finnsnes Floro Alta Bodo Kristiansund Namsos Agotnes Antall anløp [-] FIGUR 13: GJENNOMSNITTLIG ANLØPSTID FOR REFERANSESKIPENE I NORSKE OG UTENLANDSKE HAVNER I DETTE GJELDER CONTAINERSKIP, STYKKGODSSKIP, FRYSE/KJØLESKIP OG RORO- SKIP Gj.snitt tid i havn [hr] Median Hvis vi sammenligner anløpstiden til container- og stykkgodsskipene blant referanseskipene i utvalgte norske havner ser vi at stykkgodsskipene bruker vesentlig lenger tid i Oslo enn containerskipene (se Figur 14 og Figur 15). Dette kan indikere at lasthåndteringen av containere er bedre tilpasset enn lasthåndteringen av stykkgods i Oslo havn. Det kan også være andre forhold som påvirker resultatene som for eksempel krankapasiteten til de enkelte skip eller lokale forhold som gjør at anløpstiden er lenger. FIGUR 14: - LIGGETIDER FOR CONTAINERSEGMENTET AV REFERANSESKIPENE I AKTUELLE HAVNER I NORGE I MEDIAN LIGGETID PÅ VENSTRE AKSE OG ANTALL ANLØP PÅ HØYRE AKSE Alesund Kristiansand Larvik Moss Oslo 0 Median liggetid [h] Antall anløp Median liggetid [h] Antall anløp 33

34 Median liggetid [h] Antall anløp [-] FIGUR 15: LIGGETIDER FOR STYKKGODSSKIPENE AV REFERANSESKIPENE I NORSKE HAVNER I MEDIAN LIGGETID PÅ VENSTRE AKSE OG ANTALL ANLØP PÅ HØYRE AKSE Drammen Larvik Moss Oslo Median liggetid [h] Antall anløp Median liggetid [h] Antall anløp En grundigere analyse av stykkgodsskipet «Lysvik Seaways» som opererer på ruten Hamburg Oslo Moss Halden Bremerhaven viser at Oslo er den norske havnen det brukes lengst tid per anløp. Sammenlignet med Halden bruker Oslo i gjennomsnitt nesten 50% mer tid per anløp. Dette kan skyldes at Oslo blir brukt som snuhavn og mye av lasten som kommer fra Hamburg blir losset der. Containerskipet «Asiatic Orchid» opererer på ruten Antwerpen Oslo Larvik Kristiansand og hadde i 2015 ca. en rundtur i uken. Analysen av dette skipet viser at Antwepen er den utenlandske havnen som bruker lengst tid per anløp, mens Larvik og Oslo er de norske havnene der skipet bruker lengst tid per anløp. FIGUR 16: OPERASJONSMØNSTER OG GJENNOMSNITTLIGE LIGGETIDER OG ANTALL ANLØP FOR STYKKGODSSKIPET LYSVIK SEAWAYS (VENSTRE) OG CONTAINERSKIPET ASIATIC ORCHID (HØYRE) Lysvik Seaways Stykkgodsskip, DWT, 160 TEU Asiatic Orchid Containerskip, DWT, TEU Havn Gjennomsnittstid i havn [t] Median [t] Antall havnebesøk Gjennomsnittstid i havn [t] Median [t] Antall havnebesøk Hamburg Oslo ,8 17,8 28 Halden Bremerhaven Moss Kristiansand ,5 10,1 28 Larvik ,1 17,8 28 Antwerpen ,4 31,

35 Det er også blitt gjort en grundigere analyse av skip som opererer langs vestlandskysten. Kjøle/fryseskipet Nordkinn opererer på ruten Eemshaven Fredrikstad Bergen Bodø Harstad Kirkenes. I 2015 hadde den om lag 15 rundturer der enkelte havner ble besøkt flere ganger enn andre. Til sammenligning har også containerskipet Maersk Flensburg som opererer på ruten Bremerhaven Risavika Fusa Bergen Kristiansand blir analysert. Den hadde i motsetning til Nordkinn ca. en rundtur i uka. Resultatene av liggetidsanalysen kan ses i Tabell 2 og Tabell 3. TABELL 2: GJENNOMSNITTLIGE LIGGETIDER OG ANTALL ANLØP FOR KJØLE/FRYSESKIPET NORDKINN, DWT. Havn Gjennomsnittstid i havn [t] Median [t] Antall havnebesøk Bergen Svolvær Sandnes Sandnessjoen Fredrikstad Husøy Bodø Harstad Larvik Tromsø Eemshaven Cuxhaven Finnsnes Hammerfest Florø Batsfjord

36 TABELL 3: GJENNOMSNITTLIGE LIGGETIDER FOR CONTAINERSKIPET MAERSK FLENSBURG, DWT, 862 TEU Havn Gjennomsnittstid i havn [t] Median [t] Antall havnebesøk Bremerhaven Risavika Bergen Fusa Kristiansand Husøy Florø Wilhelmshaven Halmstad FIGUR 17: SEILINGSMØNSTER FOR NORDKINN (VENSTRE) OG MAERSK FLENSBURG (HØYRE) Det siste skipet som har blitt undersøkt nærmere er det 868 TEU store containerskipet Bianca Rambow. Det hadde i 2015 ca. én rundtur i uken på to forskjellige ruter; Hamburg Bremerhaven Kristiansand Oslo Fredrikstad Larvik Brevik og Hamburg Bremerhaven Fredericia Kalundborg Aarhus. I tillegg til den faste ruten hadde den anløp i andre utenlandske havner. TABELL 4: GJENNOMSNITTLIGE LIGGETIDER FOR CONTAINERSKIPET BIANCA RAMBOW, DWT, 868 TEU Havn Gjennomsnittstid i havn [t] Median [t] Antall havnebesøk Bremerhaven Hamburg Kristiansand Oslo Aarhus Fredericia

37 Kalundborg Fredrikstad Larvik Brevik 11,7 9,5 18 FIGUR 18: SEILINGSMØNSTER FOR BIANCA RAMBOW Rundturskostnader for representative containerskip I forrige delkapittel ble tidsbruken til skip analysert. I dette delkapitlet synliggjør vi kostnadsfordeling for en rundtur med utvalgte containerskip. Formålet er å få bedre innsikt i hvor mye terminalkostnader herunder omlastingskostnader utgjør av samlede rundturskostnader for å vurdere tiltak som påvirker omlastingskostnadene og sjøtransportens konkurranseevne. Kostnadsfordelingen tar utgangspunkt i fartstypene (operasjonsmønster) til to typiske containerskip som opererer ruter mellom Norge og kontinentet (med lastekapasitet på henholdsvis 868 TEU/ dwt og 502 TEU/5.577dwt). I beregning av rundturskostnader er det benyttet kostnadsfunksjonene i Nasjonal godstransportmodell (NGM). Beskrivelse av input og godsmodell For seilingskostnader har vi benyttet kostnadstall for skip dokumentert i Grønland (2013) og Grønland (2015). For å gi et noenlunde tidsriktig bilde på kostnadsfordelingen har vi tatt utgangspunkt dollarkurs på USD 8,4 14, 492 USD/tonn for marin gassolje(mgo) 15 og en CRF 16 på 4 prosent. Alle kostnader fra Grønland (2013) og Grønland (2015) er prisjustert i henhold til KPI for CRF angir kapitalkostnader som en andel av opprinnelig investering, slik at årlige kapitalkostnader kan estimeres som: Skipsverdi * CRF 37

38 transport per Fremstilling av kostnadselementer for sjøtransport trekker store veksler på fremstillingen i Grønland (2015). TABELL 5: TIDS- OG DISTANSEAVHENGIGE KOSTNADSELEMENTER Tidskostnader Kapitalkostnader Mannskap Stores Reparasjon og vedlikehold Forsikring Administrasjon Distansekostnader Drivstoff-forbruk TABELL 6: FORDELING AV TIDSAVHENGIGE KOSTNADER FOR ET LITE CONTAINERSKIP. PROSENT Container-skip dwt Kapitalkostnader 50% Lønnskostnader 28% Stores 6% Vedlikehold og reparasjoner 5% Forsikring og administrasjon 10% I beregningene av terminalkostnadene har benyttet oss av grunnlaget som ligger i NGM, dokumentert i Madslien et al. (2012) og Grønland (2015). Beregnede terminalkostnader for skipstransport kan deles inn i følgende hovedelementer, og som kommenteres i avsnittene under: Vederlag og avgifter som påløper i havnene Direkte laste- og lossekostnader Tidskostnader for skip i havn Vederlag og avgifter kan videre deles opp i det som relaterer seg til bruk av havnens ressurser, for eksempel anløpsavgift, kaiavgift og ISPS-avgift, og varevederlaget som påløper ved lasting og lossing. Varevederlaget er vanligvis en avgift per tonn, eventuelt per teu for containere. Anløpsavgift, kaivederlag og ISPS-vederlag beregnes vanligvis ut fra skipets bruttotonnasje. Direkte laste- og lossekostnader er primært kostnader for personell, kraner og utstyr. Disse er estimert spesifikt for hver skipstype/størrelse. Mannskap og utstyrsbehov vil variere med skipstype, f.eks. vil containerskip og konvensjonelle stykkgodsskip i stor grad benytte en eller flere kraner, sideportskip benytter trucker, mens roroskip ofte utfører lasting med terminaltraktor. Tidskostnader for skip i havn er tidskostnadene for skipet ved lasting eller lossing. Denne avhenger av lastekapasiteten og dermed tid per tonn lastet eller losset. I praksis vil det være store variasjoner i laste og -losseeffektivitet mellom ulike havner. Dette skyldes ulike faktorer som ulike åpningstider, ulik tilgang på ressurser som kraner og traktorer, og også til dels store forskjeller i produktivitet mellom ulike løsninger

39 I Logistikkmodellen er differanser i laste- og losseeffektivitet implementert ved hjelp av ulike terminalklasser, samt et fradrag eller tillegg pr tonn lastet, spesifisert for 39 varegrupper. I våre beregninger har vi fulgt tilordningen av terminalklassene til ulike havner i Logistikkmodellen, og benyttet fradrag/tillegg for varegruppe 30: «Forbruksvarer». For avstander mellom havner har vi benyttet tall fra sea-distances.org. Gjennomsnittsfart for skip er hentet fra marinetraffic.com. En skriftlig bekrivelse av hva som ligger i hver terminalklasse er gitt i Vedlegg 1. Beregninger Figur 19 viser fordelingen av beregnede rundturskostnader for et containerskip på 868 TEU på ruten Hamburg Bremerhaven Kristiansand Oslo Fredrikstad Larvik - Brevik. I Figur 20 har vi detaljert terminalkostnadene ned til komponentene beskrevet i forrige avsnitt. Figur 21 og Figur 22 viser tilsvarende for et noe mindre containerskip på 502 TEU i rute mellom Maasvlakte-Moerdijk- Maasvlakte- Risavika-Husøy-Bergen-Florø. FIGUR 19: KOSTNADSFORDELING RUNDTUR FOR ET SKIP MED 868 TEU LASTEKAPASITET Kostnadsfordeling rundtur for skip med 868 TEU 1.4% 1.4% 0.8% 23.5% 17.1% 55.7% Terminalkostnader Distansekostnader seilas Tidskostnader seilas Tidskostnader manøvrering Tidskostnader overskytende Losberedskapsavgift 39

40 FIGUR 20: DETALJERT KOSTNADSFORDELING FOR ET SKIP MED 868 TEU LASTEKAPASITET Detaljert kostnadsfordeling for skip med 868 TEU 23.5% 1.4% 1.4% 0.7% 16.3% 6.7% 17.2% 17.5% Direkte laste- og lossekostnader Varevederlag Distansekostnader seilas Tidskostnader manøvrering Losberedskapsavgift 15.3% Havneavgifter og -vederlag Tidskostnad for skip i terminal Tidskostnader seilas Tidskostnader overskytende FIGUR 21: KOSTNADSFORDELING FOR ET SKIP MED 502 TEU LASTEKAPASITET Kostnadsfordeling rundtur for skip med 502 TEU 3% 1% 36% 38% 22% Terminalkostnader Distansekostnader seilas Tidskostnader seilas Tidskostnader manøvrering Tidskostnader overskytende 40

41 FIGUR 22: DETALJERT KOSTNADSFORDELING FOR ET SKIP MED 502 TEU LASTEKAPASITET Detaljert kostnadsfordeling rundtur for skip med 502 TEU 1% 3% 10% 9% 36% 11% 8% 22% Direkte laste- og lossekostnader Havneavgifter og -vederlag Varevederlag Tidskostnad for skip i terminal Distansekostnader seilas Tidskostnader seilas Tidskostnader manøvrering Tidskostnader overskytende Kostnadsfordelingen for en rundtur vil naturligvis variere med antall anløpte havner, avstanden mellom havnene i rundturen, gjennomsnittlig fyllingsgrad, samt havnenes effektivitet. I figurene har vi forsøkt å gi et bilde av hvordan fordelingen er med 50 prosent fyllingsgrad på skipet for skip som kan sies å være typiske for containerfrakt mellom Norge og Europa. Som det fremgår av figurene kan terminalkostnadene sies å utgjøre en betydelig andel. Et poeng er imidlertid at de avgiftene som ikke er avhengig av antall tonn lastet og losset, men skipets bruttotonnasje, vil utgjøre en stor del av kostnaden pr lastet enhet ved få enheter. Figur 23 viser allokering av kostnadselementer pr TEU for lasting/lossing av henholdsvis 10 og 75 prosent av skipet på 502 TEU. Som vi ser av figuren vil havnevederlaget - anløpsavgift, kaiavgift og ISPS-avgift - utgjøre en svært stor andel av terminalkostnadene for skip med lav fyllingsgrad. 41

42 FIGUR 23: FORDELING AV KOSTNADSELEMENTER VED LASTING/LOSSING AV ULIKE MENGDER 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Direkte laste og losse kostnader Havnevederlag Varevederlag Tidskostnad for skip under lasting lossing 50 TEU 376 TEU 42

43 5. Identifisering av effektiviseringstiltak Resultater fra tidligere prosjekter og litteratur I dette delkapitlet er det trukket ut resultater fra utvalgte tidligere prosjekter og litteratur som er relevant for logistikkjedens leveransetid, skipets tid i havn og logistikkostnader i havn. Leveransetid Barrierer for økt sjøtransport er at mye gods skal fraktes kort, det er for lite volum per levering, kundene er redde for skader ved omlasting og ønsket om kort leveransetid (Nasjonal Transportplan ). Eksempelvis har ikke norsk eksport av fersk fisk til nå klart å møte tidskravene som stilles i konkurransen med lastebil. Innenlands er det for noen godssegmenter blitt krav om at varen skal leveres dagen etter bestillingsdagen, og en stor andel kunder krever logistikkløsninger med daglig frekvens. I alle segmenter har punktlighet for henting og leveranse sammen med transportledetid blitt avgjørende kriterier for valg av transportform (Haram, 2015). Punktlighet og frekvens blir også nevnt av NTP Godsanalyse og «Hvordan styrke sjøtransportens konkurranseevne» som viktige faktorer for kundene. Mange kunder setter krav til at intermodal dør til dør transport er pålitelig, forutsigbar og til lavere kostnad enn veitransport (Haram, 2015). «Nasjonal Transportplan » nevner at kravene til pålitelige leveranser ikke nødvendigvis er på samme nivå som for vei og tog (Nasjonal Transportplan ). Mange kunder krever punktlighet, men kan akseptere noe økning av total leveransetid for sjøtransport. Sjøtransporten kan derfor optimaliseres for kunder hvor leveransetidene passer (Haram, 2015). Rapporten «Effektive terminaler» (Fyrvik et al, 2006) beskriver at modalskift ofte gir venting på videreføring med annen transportform og resulterer i økt transporttid sammenlignet med direktetransport med lastebil. Ved modalskift er det viktig å redusere kjøring og godshåndteringer på terminalen, slik at terminalen opereres effektivt med få konflikter og muligheter for feil. Å dedikere arealer til godstransport for spesielle operasjoner og skipstyper trekkes fram som relevante tiltak for å få raskere flyt i kritiske kai-nære områder og redusere distanser for intern transport i havna. Her kan myndighetene bidra ved å legge til rette for kapasitetsutvidelse i havner hvor det er flaskehalser (Hovi/Eidhammer, 2013). Et mulig tiltak for å redusere totaltiden brukt i havn og forbedre frekvensen langs kysten for containerbaserte kystskip, inkludert redusert ventetid for bil, er at skipene utstyres med egne autonome kraner som kan løfte containere direkte fra chassis på kaien ved lasting, eller direkte til chassis ved lossing. På den måten oppnås minimalt antall håndteringer og redusert transportledetid (GodsFergen). For containere som ikke settes direkte på trailer eller chassis ved lossing er det viktig at containeren blir satt på et dedikert område i nærheten som gir rask omlasting og lave håndteringskostnader. Viktigheten av å ha en god arealstrategi med plass til nærings- og industriaktører i havneområdet er også påpekt i NTP Godsanalyse, og «Effektive terminaler» som viktige for fremtidig konkurransekraft for sjøtransporten (Fyrvik, 2006). For mer effektiv arealutnyttelse er helautomatisk containerlager som effektiviserer lagring av containere utviklet, spesielt for større havner (Haram, 2015). Døgnåpne havner gir mulighet til å transportere gods mellom havn og terminaler også om natten med lite trafikk på veiene og bidrar til å optimere leveransetiden for sjøtransport. En mulighet for å få til dette er selvbetjente havner. Skipene kan klare seg uten assistanse fra land ved hjelp av en automatisk fortøyningsløsning og ved bruk av egne kraner om bord til lasting og lossing (Haram, 43

44 2015). «Fremtidige logistikkløsninger i Norge» nevner også åpen terminal som et tiltak for mer effektiv logistikk. Ved at terminaler automatiserer administrasjonen av skipsanløp ved hjelp av overvåkning av transportmidlenes posisjon, kan terminalene bli mer effektive (Hovi/Eidhammer, Containere fraktet med skip vil normalt ha 3-4 løft mellom skip og lastebil. EU-prosjektet IPSI utviklet et forbedret grensesnitt mellom havn og skip ved bruk av automatiske tog (AVG) som flytter containerlasten mellom skip og havnens oppstillings-/lagringslokasjon. Skipene er utformet med rette baner og slik at de ikke behøver å snu på skipet. Mellom lagrings- og oppstillingsområdet fraktes containerne med RTG-kraner. Den automatiske driften av terminalen gjør at lasthåndteringen blir meget rask og kostnadseffektiv i havn (Marintek, 1999). Ved å tilpasse skipsstørrelsen til varevolumene, kan det etableres intermodale sjøtransportløsinger med daglige avganger i Sør-Norge. En slik løsning kan integreres med Europalinjer (Haram, 2015). Figuren nedenfor gir tiltak som kan implementeres for å redusere barrierene for økt sjøtransport. FIGUR 24: AKTUELLE TILTAK FOR Å REDUSERE BARRIERENE VED SJØTRANSPORT (KILDE: GEIR BERG, SITMA, EFFEKTIVISERING I «HVORDAN STYRKE SJØTRANSPORTENS KONKURRANSEEVNE») Norskekysten har mange lange fjorder som gir store deviasjoner for kystrutene. Ved bruk av små fjordfeedere kan lasten distribueres til og innhentes fra mindre havner (Økland, 2015; Tvedte, 2015). Prosjektet «Innovative technology» (Lindstad, 2003) utviklet et konsept for skip, terminal og lekter for en mer effektiv lasthåndtering. Skipet i transportkonseptet Enisys er designet for effektiv rorobasert frakt av industrilaster (Lindstad, 1999). I «Interbarge» ble det utviklet et lekterkonsept med redusert stålvekt og høyere lastekapasitet som gir bedre økonomi for transportører i forhold til konvensjonelle lektere av samme størrelse (Lindstad, 2003). Et eksempel på effektivisering ved hjelp av lektere er EU-havnen Rotterdam som har utviklet et anlegg «Alblasserdam Container Transferium» som laster om containere til lektere ved Ablasserdam (ved Rotterdam havn) og transporterer containerne til Maasvlakte ved kysten, istedenfor at trailerne transportere containerne gjennom tett trafikk. Hensikten med prosjektet er å takle transporttopper, 44

45 redusere trafikkorker og få en mer miljøvennlig og kostnadsbesparende frakt inn og ut av Rotterdam (Container Transferium, 2016). TØI analyserte avgiftsstrukturen og tidsbruken i norske havner. Der ble sammenhengen mellom godsmengde og lasting og lossing i norske havner undersøkt. Det ble observert at høyere godsmengder per anløp ga lavere tid på lasting og lossing per godsenhet. Havner som har høy årlig godsmengde brukte kortere tid per godsenhet enn havner med mindre årlig godsmengde. Dette gir at ved høyere utnyttelsesgrad av skipene vil laste- og lossetiden gå ned per lastenhet og liggetiden relativt lastmengden vil gå ned (Wangsness, 2014). Det er sterkt fokus på å øke konkurranseevnen til intermodale sjøtransportsystemer og i EU er det, som i Norge, fokus på effektivitet i havner. I prosjektet CREATES3S ble det utviklet et konsept hvor et sjøgående skip lastet lektere som kunne frigjøres i havn. Omlasting av skipet uten bruk av kai/terminal redusert liggetid for skipet med hele 75 % (van Wyngaarden, 2011). Et annet europeisk prosjekt er «Motorways of the Sea (MoS)». MoS har fokus på å promotere grønn, sikker og effektiv sjøtransport og ønsker å få bort flaskehalser i EU-transportsystemet og utnytte transportpotensialet som er i sjøtransport av gods. Dette skal oppnås gjennom etablering av mer effektive sjøbaserte logistikktjenester mellom medlemsstatene. Prosjektet inneholder også en egen del som går på effektivitet i havn med fokus på automatiske havne- og terminalporter, forbedring av produktivitet i havn, og investeringer i infrastruktur for tog til havner. Kostnader i havn Intermodal sjøtransports kostnader knyttet til havnen er en viktig faktor som svekker sjøtransporten konkurransekraft med en økende andel av utenlandske biler med lave transportpriser (Haram, 2015). Totalkostnaden for transport er en viktig faktor for vareeiers valg av transportmiddel. Antall omlastinger, transporttid, transportmiddelets tilgjengelighet og fleksibilitet påvirker også vareeiers valg. Både sjø- og jernbanetransporten er avhengige av landbaserte tjenester som øker totaltransportkostnadene betydelig. «NyFrakt» forklarer hvordan avgifts- og gebyrregimet for transport har stor betydning for kundene som bruker slike tjenester. Mer omlasting og et komplisert avgifts- og gebyrregime påvirker vareeiers valg, og gjør at sjøtransport ofte taper i konkurransen mot veitransporten (Ciobanu og Oterhals, 2009) 18. Dagens avgiftsnivå for sjøtransport fremheves av flere som en barriere mot å oppfylle ambisjonene om å flytte godstransport fra land til sjø. Ved å innføre et prinsipp at fartøy kun betaler for tjenestene de benytter seg av vil fartøyene kunne optimere sin egen operasjon. «Maritime 21 strategi og forskning» har fokus på strategien fremover for norsk skipsfart og skriver at autonome skip og lasthåndtering bør prioriteres for banebrytende utvikling av sjøtransport og logistikk. Ved automatisk lasthåndtering i havn på skip vil kostnadene falle dramatisk og kundeservicen vil forbedres. Autonome løsninger vil kunne redusere enhetskostnader for mindre skip i forhold til større skip og gjøre det mulig å tilby høyere frekvens til lavere kostnader (Strandenes, 2016). Ved hjelp av selvbetjening i havnene kan skipenes kostnad i havnen reduseres. Skipene vil da klare seg selv ved fortøyning ved hjelp av en automatisk fortøyningsløsning og vil kunne laste og losse ved bruk av egne kraner (Strandenes, 2016). 18 «Nyfrakt»-prosjektet ble gjennomført under avgiftsregimet tilhørende forrige Havne- og farvannslov. Det har vært gjennomført betydelige endringer i mellomtiden. 45

46 Wangsness og Hovi (2014) fant at anløpsspesifikke avgifter var lavere pr anløp ved høyere antall anløp. De fant også en sammenheng mellom prisen per løft med kran, og tidsbruk per container, hvor havner som tar høyest pris er de som bruker kortest tid. Altså de mest effektive kranene koster mer per løft og ved å forbedre sjøtransporten og øke godsmengden kan havner bli mer effektive. «NTP Godsanalyse» viser til at reduserte terminalavgifter gir økt antall anløp, men at for skipsfarten kan det ligge et større økonomisk potensial i effektivisering av havneoperasjoner enn det som en reduksjon i havnevederlag og anløpsavgift kan gi (Marskar et al., 2015). Sjøtransporten betaler høyest transportavgifter og også høyest miljøavgifter. Fra et transporteksempel gjort i NyFrakt-prosjektet betaler sjøtransporten også høyest miljøavgifter, selv om skipet har mindre CO2-utslipp per fraktet tonn. Da sjøtransport har mulighet for «uendelig» kapasitet sammenlignet med veitransport burde sjøtransporten blir bedre utnyttet (Ciobanu, 2009). Rapporten «Klimaeffekter ved overføring av gods fra vei til sjø» (Dale, 2016) viser at for tre ulike logistikkmodeller langs norskekysten vil energiforbruket reduseres med % i forhold til transport på vei, CO2-utslippene med % med LNG som drivstoff og % med MDO som drivstoff. Ved bruk av batteri i hybridløsning vil CO2-utslippene kunne reduseres med ytterlige %. Intervjuundersøkelse med markedsaktører Et viktig ledd i arbeidet med å identifisere relevante tiltak som kan redusere fartøys liggetid i havn og/eller redusere omlastningskostnadene, gjennomførte vi først en pilotundersøkelse i form av en skriftlig henvendelse til et utvalg større havner. I neste omgang gjennomførte vi personlige samtaler med ca 10 representanter for andre maritimt rettede virksomheter. Aktørene responderte på litt ulik måte: Havnene svarte mer direkte på hvordan de så for seg statens rolle som tilskyddsyter i havneutviklingsprosjekter, mens respondentene fra andre virksomheter i større grad fremhevet områder og funksjoner med forbedringspotensial uavhengig av finansieringskilde. Dette har antakelig påvirket tilfanget av potensielle tiltak, samt i hvilken grad de lar seg avgrense for å gjøres til gjenstand for samfunnsøkonomiske analyser. Pilotundersøkelse om mulige tiltak blant utvalgte, større norske havner Det var ved initieringen av dette prosjektet ikke uproblematisk å peke konkret på hvilke tekniske, operasjonelle og organisatoriske tiltak som i praksis vil være egnet til å redusere håndteringskostnadene og tidsbruken, og således være effektive tiltak for å effektivisere godsflyten gjennom havnene. På denne bakgrunn henvendte Kystverket seg i april 2016 til 4 store havner med et enkelt spørreskjema som ble sendt på e-post, med ønske om å få innspill på hvilke tiltak havnene selv mener er viktigst for havnenes utvikling. Formålet med denne henvendelsen var å få frem konkrete forslag til effektiviseringstiltak som kan danne grunnlag for en analyse der tiltakene effektog nytteberegnes. Sammenstilling av svarene som kom inn på pilotundersøkelse Moderne havnedrift innebærer døgnkontinuerlig drift, 365 dager i året. Gods som fraktes til og fra en havn er i sin karakter intermodalt, og man er derfor avhengig av gode veiforbindelser. For å sikre en effektiv distribusjon og innhenting, er gode veiforbindelser (stamnett) til alle viktige terminaler av stor betydning for effektiviteten. I et lengre perspektiv er det viktig å sikre gode havneområder utenfor bykjernene, der havnene gis utviklingsmuligheter og der landverts tilknytning ivaretas. Utviklingen viser at skipenes størrelse øker. Dårlige dybder og/eller dårlige kart skaper i mange tilfeller hindringer, som har kostnader i form av redusert effektivitet, fremkommelighet og 46

47 sjøsikkerhet. Det ligger således en ikke uvesentlig konkurransefaktor i at havnekartene er oppdatert til enhver tid, og at dybdene vedlikeholdsmudres. Sjøtransportens konkurranseevne og effektivitet forutsetter at havneoperasjonene, som ledd i transportkjeden, blir mer kostnadseffektive. Havneoperasjonene må være kostnads- og tidseffektive. Høye omlastningskostnader bidrar til å svekke sjøtransportens konkurranseevne og gjør at godset går på lastebil. På bakgrunn av slike betraktninger er ett av forslagene subsidiering av omlastningskostnader, for å få reduserte laste- og lossekostnader. En subsidiering av kostnadene i kroner kan bidra til å veie opp for en tidskostnad i sjøtransportens disfavør. Internasjonalt er det i store internasjonale havner tatt i bruk en økende grad av automatisering og robotisering, fjernstyrte kraner og digitale lagerstyringssystemer innen containerhåndtering. Et tiltak som vil stimulere tilsvarende utvikling i Norge er støtte til investeringer i mer høyteknologisk og mer effektivt håndteringsutstyr. Forutsatt tilstrekkelig volum over havn vil slike investeringer drive ned kostnadene, og øke sjøtransportens konkurransekraft. Et annet mulig effektiviseringstiltak vil kunne være økt digitalisert integrasjon mellom aktørene i verdikjeden, økt deling av sanntidsinformasjon gjennom IKT-integrasjoner. Dette vil kunne styrke hele verdikjeden fra produsent til sluttkunde, og derigjennom øke verdikjedens totale konkurransekraft, inklusiv vareeier. Det er mange aktører og svært fragmenterte ansvars- og aktørforhold i sjøtransport, noe som åpner opp for mange transaksjoner med ulike priser, kostnader og betalingsløsninger. Et mulig effektiviseringstiltak vil derfor være å etablere et system for å redusere transaksjonskostnader i sjøtransportens forsyningskjeder tilknyttet bruk av farvann og havn, f.eks. gjennom priser, betalings- og informasjonsløsninger/plattformer «pakket» og rutet via SafeSeaNet eller tilsvarende. Brukere av sjøtransport må betale mange og små fakturaer. Samtidig er kostnadene til produksjon av fakturaer store relativt til beløpene som utfaktureres. Det ligger et potensial i en forenkling av rapporteringsrutiner til SSB, gjennom økt bruk av SafeSeaNet. «Single-window-konseptet» gir opphav til en betydelig forenkling av rapporteringsrutiner, noe som reduserer behovet for kostbare administrative ressurser også i havnene. Videreutvikling av SafeSeaNet til en National single window. Rapportering av gods- og lastemengder kan utvides til å knytte godsinformasjon til både laste- og vareslag. Havnenes rapporteringsplikter kan lettes ved digital informasjonsflyt. Siden havnens plikter i forhold til statistikkføring og rapportering er regnet som myndighetsutøvelse som kan belastes næringen gjennom anløpsavgiften, vil mer rasjonelle løsninger gi en kostnadsreduksjon som kommer næringen til gode. Havnearbeidermonopolet er trukket frem som et forhold som bidrar til unødige kostnader, svekkelse av effektiviteten i laste- og losseoperasjoner, og derigjennom bidrar til å svekke sjøtransportens konkurranseevne. Tiltak for effektivisering i havnene innebærer tiltak som mer rasjonelt, dvs. mer tids- og kostnadsmessig effektivt, tilrettelegger for sjøbasert logistikk. Redere og operatører i dette forretningsområdet vil i første omgang nyte godt av effektivisering og kostnadsreduksjon, noe som i sin tur kommer vareeierne, (importører/eksportører) til gode, og til syvende og sist forbrukerne og samfunnet. Kostnader i havn utgjør en vesentlig del av den totale kostnaden i intermodale transporter. Kostnadsbildet i havn er imidlertid sammensatt. En vesentlig del av kostnadene ved å håndtere gods gjennom havn, er knyttet til terminal-operatørens tjenester. Havnevederlag og anløpsavgift utgjør altså bare en del av de samlede kostnadene ved havneoperasjonene. En reduksjon i havnevederlag og anløpsavgift kan gi rom for at terminaloperatørene kan øke prisen på sine tjenester, og gi rom for økte marginer på terminaloperatørleddet. Resultatet av effektivisering og reduksjon i havnevederlag og anløpsavgift trenger derfor likevel ikke å gi lavere kostnader for skipsfarten. 47

48 Kompetanse blir trukket frem som en kritisk faktor i utviklingen av moderne og effektive havner. Norske havner er uten unntak små enheter i et internasjonalt perspektiv, og drives av små organisasjoner. I markedssammenheng kan sammenslutning av havner gi grunnlag for oppgavefordeling som kan effektivisere godsoperasjonene. Mange norske havner har færre enn femten ansatte. Det er svært vanskelig for hver enkelt havn og sitte med kompetanse på alle aktuelle områder, være seg; havneteknisk, maritim, juridisk, økonomisk, HR-ledelse, administrative tjenester, forvaltning etc. Eksternt kjøp av slike tjenester er kostbart, og det er et tiltagende problem at det i konsulentmiljøene i Norge blir stadig vanskeligere å skaffe personell med god teoretisk og praktisk kompetanse på havnedrift og -logistikk. Langsiktig kompetanseoppbygging og konsolidering av havneforetak og fagmiljø trekkes frem som en nødvendig forutsetning for å møte fremtidens krav til konkurransedyktighet, både teknologisk og markedsmessig. Sammenslutning av havner kan bidra til å redusere administrasjonskostnader, samt bidra til å styrke/øke bruken av enkelte kompetanseområder som hver enkelt havn i liten grad kan forsvare alene (f.eks. utbygging, anskaffelse, statistikk, ledelse, m.m.), men det kan også bidra til økt administrasjon gjennom at det tillegges mer uproduktive ressurser og oppgaver. Økt bevisstgjøring på nødvendig kompetanseoppbygging må forsterkes i havnene. En sterk nasjonal havneetat bør bygges opp. En prioritert oppgave for Kystverket i så måte er økt aktivitet innen planmedvirkning (sikre havnenes areal), som er viktig for å sikre gode rammebetingelser for havnedriften, herunder medvirke til sjønær plassering av sentrale distribusjonslagre. Et annet forslag som kom frem var etablering av en ordning som pålegger miljøvennlig transportform i forbindelse med offentlige anskaffelser, eller pålegge en viss andel sjøtransport i offentlige anskaffelser. En stimuleringsordning til etablering av knutepunktshavner og/eller større havnekonstellasjoner blir pekt på som et mulig effektivitetsfremmende tiltak. Andre fremholder at det ikke er grunn til å tro at sammenslutning av havner vil bidra til å redusere enhetskostnader i en grad som er egnet til å flytte gods fra vei til sjø. Evt. flytting av gods ved havnekonsentrasjon øker samlet transportavstand og kostnad frem til markedet, og reduserer sjøtransportens konkurransedyktighet. Vurderinger av de innkomne forslag Ved å rette spørsmålet til nøkkelpersoner i ulike havner, som har høy faglig kompetanse og lang erfaring, om hvilke 3-5 tiltak innenfor havnevirksomhet som vil kunne effektivisere havnedrift og havneoperasjoner og derigjennom gi grunnlag for kostnadsreduksjoner, kom det inn en rekke forslag og innspill som kan sammenstilles slik: 1. Subsidiering av omlastningskostnader (reduserte laste- og lossekostnader). 2. Videreutvikling av SafeSeaNet til en «National single window». 3. Redusere grunnlaget for beregning av anløpsavgiften 4. Innføring av felles fakturering (-portal) for alle avgifter og vederlag relatert til havnekostnader. 5. Gode veitilknytninger til havnene. 6. Offentlig støtte til investeringer i havn. 7. Øke Kystverkets aktivitet innen planmedvirkning. 8. Politisk medvirkning med hensyn til plassering av sentrale distribusjonslagre. 48

49 9. Innføre krav til transportform i offentlige anskaffelser. 10. Utvikle havnenes kompetanse. 11. Oppdatere havnekartene. 12. Avvikling av havnearbeidermonopolet Alle de forslagene som kom inn i denne undersøkelsen har sine ulike begrunnelser og berettigelse. Hver for seg kan forslagene betegnes som både interessante og gode. Det ble likevel problematisk å velge ut 3-5 tiltak og gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse av statlig støttefinansiering til tiltakene Intervju med aktører i sjøtransporten Som ledd i å identifisere flaskehalser og barrierer i havnene med tilhørende løsninger/tiltak, er det gjennomført intervju med 13 utvalgte aktører innen sjøtransport. Disse aktørene representerer vareeiere, rederier, logistikkoperatører, havner og bransjeorganisasjoner med erfaringer og kunnskap innen sjøtransport. Intervjuobjektene fikk oversendt en intervjuguide, se vedlegg 2, i forkant av intervjuet. Innledningsvis ble sjøtransportens konkurransesituasjon omhandlet, før det mer inngående ble drøftet havnens betydning i den intermodale logistikkjeden og tiltak som kan gi en optimal havneoperasjon med hensyn til tid og kostnad. Transport av stykkgods er sammensatt I flere av intervjuene ble det påpekt at det er store ulikheter i operasjonen innenfor ulike skipssegmenter for transport av stykkgods. Containerskip som går mellom europeiske og norske havner har typisk ruter med relativt få havneanløp pr rundtur, relativt store godsvolumer pr anløp og forholdsvis lange transportdistanser mellom havnene. Et lignende operasjonsmønster har roroskipene. For kystskipene med typisk sideportløsning er operasjonsmønsteret mer variert, og med stor spredning i størrelsen på fartøyene. Disse går typisk på mange havner med lavere godsvolum pr anløp og kortere distanser mellom havnene. Kystskipene har også ofte egne kraner og er bygget for å kunne ta containere, prosjektlaster og i noen tilfeller også roro-laster. Denne variasjonen gjør at behovene i havn er forskjellige, og at kostnadene knyttet til operasjonen i havnen som andel av den totale dør-til-dørkostnaden varierer mye. Konkurransekraft Det er en generell oppfatning at konkurransekraften for sjøtransport er svekket i forhold til bil over de siste ti årene. Lastebiltransport er billig, effektivt og enkelt (punkt-til-punkt), og tilbudet stort. Økende innslag av biler med sjåfør fra østeuropeiske land sammen med kabotasjereglene har presset prisene nedover. Samtidig har vareeiere og logistikkoperatører utviklet lager- og terminalstrukturer tilpasset biltransport, til dels med større avstand til havnene. Det pekes også på faktorer som avgiftsnivå som er i disfavør sjøtransport, manglende fornyelse av kystflåten, ineffektive og komplekse kjeder med mange aktører, høye havnekostnader særlig for mindre skip og godsvolumer, og at sjøtransport taper volumer på grunn av for lav frekvens og lang leveransetid dør-til-dør. Samtlige aktører mener likevel at potensialet for godsoverføring fra vei til sjø er stort, avhengig av tiltakene som iverksettes for å få dette til. Flere mente at et godsvolum på 5-7 millioner tonn årlig, slik det er påpekt både i NTP Godsanalyse (2015) og i GodsFergenprosjektet (Haram, 2015), kan være realistisk. Det ble i tillegg pekt på at en tilsvarende andel av base-til-basetransporten kan være mulig og utgjøre 1,5 millioner tonn. En aktør var også innom at fortsatt befolkningsvekst og urbanisering vil kunne gi % økte godsmengder i de store byregionene i Sør-Norge frem mot

50 Viktige elementer for tidsbruk og kostnader i havnen og hele kjeden Aktørene ble spurt om hvilke elementer knyttet til havnen som de mente var viktigst for tidsbruk og kostnader i havnen og i hele T2T/D2D-kjeden. Det var stor variasjon i svarene, noe som i stor grad skyldes at logistikkjedene er forskjellige for de ulike skipssegmenter og at operasjonen varierer, slik som tidligere påpekt. Variasjonen skyldes nok også aktørenes forskjellige ståsted og interesse i logistikkjeden. Nedenfor er det oppsummert kommentarer for de enkelte elementene som ble berørt, både fysisk transportprosess gjennom havnen, organisatoriske forhold, avgifter, informasjonshåndtering og havne- og terminalstruktur. Fysisk transportprosess 1. Innseiling/seilingsleder Flere mener dette elementet i liten grad bidrar til tidsbruk og kostnader. Noen peker på at noen farleder, innseilinger og havnedybder hindrer større skip i å komme inn til havn. Mye er gjort den siste tiden, men det er fortsatt steder som gjenstår, og arbeidet bør derfor fortsette. Det ble pekt på at ny teknologi for navigasjon/manøvrering gjør denne delen av seilasen sikrere og raskere. Nye regler knyttet til losplikt med forenkling av farledsbevis har effektivisert forseilingen og redusert kostnadene for skip i faste ruter. 2. Havnebasseng inkludert kaier/terminaler Kaidybde er viktig for større skip. Tilgang til kai, slot-tid, kan være forsinkende i noen havner, men er ikke sett på som avgjørende. Det ble pekt på at statistikken viser at tid i havn og lastevolum pr anløp varierer mye for de ulike havnene, og at det samme gjelder for antall containere håndtert pr time. Behovene for arealer og fysisk plassering er svært varierende for containerhåndtering, roro og paller. For sideportskip med pallelast, er kort avstand fra kaikant til lager avgjørende for effektiviteten, mens for container og roro, er effektiv transport til og oppstilling på mellomlagre avgjørende. For småhavner/fiskerihavner er dybde, kaier med kort avstand (5-10 m) til lagrene rett innenfor viktig. I dag blir mange lager plassert for langt unna (mer enn 30 m). Fast jevnt dekke er viktig for at truckene skal kunne kjøre fort og effektivt. 3. Lasteutstyr/kraner/lasthåndtering (både havn og skip) Høy krankapasitet er vesentlig for lasting/lossing av containerskip, og de store rederiene er opptatt av antall løft pr time. Høy effektivitet krever gantrykraner, som typisk har % høyere kapasitet enn mobilkraner. Løfteutstyr som gantrykraner, reach stackere, straddle carriers og RTG-kraner innebærer store investeringer. Utstyr til å laste opp biler har for lav kapasitet i flere havner. Typisk for et feeder containerskip vil tidscertepartiet (time charter) gi en kostnad på kr/time. En gantrykran har typisk kapasitet på løft/time. Det er normalt at havnen eier kranene, også i Europa, og leier ut til kommersielle aktører/operatører. En del containerskip har egne kraner. Havnekranene har normalt høyere kapasitet enn skipene (15-25 versus løft/time). Økende grad av automatisering av kraner og løfteutstyr er interessant for å redusere personellkostnadene. Av skipene som går på kysten har de fleste egne kraner/bommer/sideporter, og er ofte selvhjulpne i havn. For roroskip er tilstrekkelig kapasitet på havnetraktorer og oppstillingsarealer viktig. Flere pekte på at havnearbeidermonopolet et problem både med hensyn til kostnader, effektivitet og åpningstider. Et eksempel er at for et anløp for et roroskip kreves minimum 6 lossearbeidere for lasthåndtering om bord, og i tillegg 2 personer for å håndtere frakt av lasten til terminalen. På kveldstid er det 100 % overtidsbetaling. Typisk er kostnaden til lossearbeidere

51 kr/anløp. Det er pekt på at dette står i kontrast til lastebilen som besøker havn/terminal uten tilsvarende krav til bruk av lossearbeidere. 4. Lager/oppstilling i havnen Oppstillings- og lagerareal i havnen er viktig (og nær der folk bor). Teknologi kan effektivisere arealbruken. Det ble pekt på at havnene må utvikles til å bli fullverdige logistikksentre, og samle sjø, bane og vei. Det er viktig å få de store logistikkoperatørene og importørene til å samles i eller nær havnen, og uheldig med delte løsninger som vi ser i flere større byer. Containere står ofte på korttids-/mellomlager, og typisk er det slik at containere fra et skipsanløp tømmes på 1 uke. Det er avgjørende med tilstrekkelig areal for å drive kostnadseffektivt for å trekke traller og mafi-hengere. Typisk for lagring av bulk er at store partier kommer inn, og med mellomlagring og utkjøring etter behov. 5. Biltransport til og fra havnen Ventetid for lastebil kan være vesentlig. Timekostnad for bil med sjåfør er kr + kostnad for distanse. Kostnadene for bilenes ventetid i havn ved leveranse og henting av gods, kan derfor samlet være større enn kostnadene knyttet til et containerskips ventetid. For flere havner er kobling både til bil og bane viktig. Noen få havner har implementert system for automatisk styring av havneport og tilgang for lastebiler. Dette har gitt betydelig effektivisering og redusert ventetid. 6. Tilførselsveier Det kan være mye ventetid i rushtiden, ellers har mange havner relativt effektive tilførselsveier. Åpningstider i havnen er viktig, helst bør de være døgnåpne. Det siste fordrer også døgnåpent i andre enden, f.eks tørrdokk (Dryport). Dryport introduserer et nytt kostnadselement. Det kan fungere om den er nær havnen og man får samlet aktørene der, men det blir påpekt at det er bedre å utvikle havner som har nødvendig kapasitet. Det blir påpekt at bilkjøring til og fra havn bør minimeres for å redusere kostnader og kø. Terminal-, industri- og havnestruktur 7. Terminal- og industristruktur i og utenfor havnen Det blir pekt på at myndighetene/kommunene må avsette tilstrekkelig arealer for å samle havn, terminaler og industri. 10 km ekstra kjøring med lastebil gir en økt kostnad på ca 250 kr tur/retur. For at sjøtransporten skal være konkurransedyktig over tid er det behov for å samle terminalene i eller tilknyttet havnen. Dette er en utfordring for de store havnene, med alternativ bruk til eiendoms-/boligformål, og også knyttet til liberalisering av havneloven. Det ble påpekt at det kan være vanskelig å få til lønnsomhet for Dryport på grunn av ekstra godshåndtering. 8. Havnestruktur Generell oppfatning er at markedet må bestemme dette. Flere forventer spesialisering for havnene, men er usikre på om det kan blir flere eller færre havner. Noen hevder det må være mange havner for å redusere kjørekostnaden med bil, og at med mange havner vil man være nær der godset starter og slutter. Desentraliserte havner, inkludert fiskerihavner og industrihavner, kan med fordel benyttes til prosjektrelaterte transporter og stykkgods. Flere anløpssteder, gjerne enkle, gir fleksibilitet. Mindre skip som anløper små havner kan utføre feedering for Europaruter. Det var flere som pekte på at færre og større havneselskaper kan gi en bedre organisering både internt i den enkelte havn og mellom havner. Noen pekte på at man må unngå oligopoler. Andre pekte på at det i dag er mange små havnevesen med egne mål og som ikke har nødvendig fokus 51

52 på havnen som logistikknutepunkt. Det ble også sagt at flere av havnene er introverte og mer opptatt av å forvalte eiendommer enn å legge til rette for effektiv logistikk. Organisering, avgifter, informasjonshåndtering og annet 9. Organisering, ansvars- og arbeidsdeling i havnen Noen pekte på at dette kan være forskjellig fra havn til havn, tilpasset lokale behov og tradisjoner. Det ble likevel pekt på betydningen av standardisering av havnetjenester og samarbeid om utvikling av beste praksis, samt felles IKT-systemer, slik som f.eks i Rotterdam hvor alle terminaler er tilknyttet samme IKT-system (Portbase). Det er ikke felles terminalsystem i Oslofjorden eller for øvrig i Norge. Organisering av lossearbeiderne ble tatt opp av flere. Det ble påpekt at dagens organisering medfører unødvendig høye kostnader og manglende fleksibilitet, samt begrensninger i arbeidstid i døgnet. For små, moderne stykkgodsskip må man begrunnet i sikkerhet (HMS) bruke fortøyningsfolk for typisk 6000 kr og agent for typisk 8000,- pr anløp. Dette tilsvarer inntekten for 70 tonn last. Dette på tross av at et kystfartøy med egne trustere kan klare seg uten eller med svært begrenset assistanse. Havneavgiftene (anløps- og kaiavgift) ble nevnt som betydelig større enn de statlige avgiftene, og at dette gir en konkurransefordel for bil. Avgift/vederlag burde vært relatert til varevolum, eventuelt med en større differensiering av avgiftene tilpasset fartøystørrelse, liggetid, osv. Havnekapitalen bør primært brukes til havneformål. 10. Avgiftsnivå og innretting av avgifter Fra havnehold mente man at anløpsavgiften er på et nivå som gir rederiet det servicenivået og sikkerhetsnivået de skal ha. Det ble sagt at den er relativt billigere enn i andre nordiske land. Det ble sagt at havnene gjør noe kryssubsidiering. Det ble påstått at havneutgiftene har økt med mer enn konsumprisindeksen og virker konkurransevridende i forhold til bil. Som eksempel ble nevnt at man tidligere kunne anløpe med 50 tonn last for break even, mens det nå var økt til 100 tonn/anløp. Typisk for et moderne kystfartøy kan være 50 anløp på 2 uker, og med varierende lastmengde pr havn. Lastebilen betaler typisk ingenting for å bringe/hente i havnen. Særlig små skip og små lastvolumer pr anløp får en høy avgiftskostnad. Det ble også nevnt at vareavgiften ikke skiller på varetype i alle havner dette kan utgjøre mye for lavprisprodukter for vareeierne. Avgiftene burde derfor i større grad være differensiert. Kystseilasgebyr, losberedskapsgebyr, farledsgebyr, sikkerhetsgebyr utgjør en stor kostnad. De varierer med skipsstørrelse og om de går i fast rute. Rammene for sjøtransport er fragmenterte og lite samordnet fordi de bygger på gamle prinsipper for kostnadsdekning og kommunale havner med mange eiere. Det ble pekt på behov for forskrifter for enklere og mer fleksibel bruk av ISPS/non-ISPS-havner. Håndtering av regelverk fra Kystverket (ISPS-godkjenning av skip versus havn), medfører fordyring og unødvendige restriksjoner. Det burde være politisk aksept fra EU/EØS for Norges lange kystlinje, desentraliserte bosetning, mange havner og fergesamband, i relasjon til nasjonale ISPS-forskrifter. 11. Informasjonssystemer og dokumenthåndtering Informasjonsutveksling i havnene er forbedret, men det er fortsatt mangel på enhetlige systemer for havnene. SafeSeaNet blir betraktet som bra. Fortsatt foregår dobbelrapportering. 52

53 Informasjonsplikten til myndighetene ble sagt å være strengere og mer krevende for sjøtransport enn for bil. Det ble pekt på et potensiale rasjonalisering av styringen av logistikkjedene gjennom tiltak som bruk av synkroniserte slot-tider til faktisk ankomsttid for skipet og bruk av SmartGate og auto-id for lastebilene, og helst med bruk av de samme systemene i alle havnene. Videre ble det sagt at % av dør-til-dørkostnadene er knyttet til administrativt arbeid, noe som kan utgjøre kr/container for anløp fra utlandet. 12. Andre årsaker til liggetid i havn Gamle skip med gammel teknologi kan medføre lengre havneopphold. Det er eksempler på at moderne kystskip er meget effektive både i innseiling, manøvrering og lasting/lossing med opptil 16 timer seiling/døgn, selv med 3 anløp/døgn). I mindre havner vil trustere både forut og akter bidra til rask tillegging selv ved mye vind. Det ble pekt på at effektive skip må ha systemer for godshåndtering om bord som er tilpasset systemene i havn og på land. Dette er ikke alltid tilfelle. En faktor er også at den mest betydelige kostnadskomponenten for skipenes operasjon i dag er mannskapskostnadene. Høyautomatiserte og autonome skip kan medføre vesentlig reduksjon i kostnadsnivået og forbedret konkurranseevne. Det vil samtidig kreve investering i nye løsninger i havnene. Mulige tiltak Fra intervjuundersøkelsen er det ingen enkelttiltak som utpeker seg som en "game changer" for å styrke sjøtransportens konkurransekraft i forhold til bil. Det er imidlertid pekt på en rekke tiltak innen ulike områder som man mener er viktige. Hvilke tiltak man anser som effektive er avhengig av hvilket skipssegment, logistikkjede og operasjonsmønster som er vurdert. Av konkrete investeringstiltak i havnen er det for containerskipene spesielt nevnt krankapasitet, effektivt mellomlager og automatisert havneport som styrer biltransporten inn og ut av havnen. For stykkgods-/sideportskip er spesielt nevnt korte og effektive lagerarealer i umiddelbar nærhet til kaikant for hurtig lasting og lossing av paller med truck, samt effektiv omlasting til bil. For roro-skip er tilstrekkelige arealer nær kai for oppstilling og lagring avgjørende. Flere av aktørene har pekt på betydningen av nærhet mellom havn og godsterminaler er avgjørende for den totale transportkostnaden i en intermodal kjede. Arealdisponering for å samle båt/bil/bane, tilrettelegging for speditørenes og kjedegrossistenes terminaler samt industriarealer, er derfor pekt på som et svært viktig tiltak for sjøtransportens konkurransekraft, tiltak som samtidig vil kunne føre til redusert biltransport. Når det gjelder havnestruktur, er det ulik oppfatning om det er konsentrasjon om sentrale havner eller en mer desentralisert havnestruktur som gir best utvikling. Det synes imidlertid å være enighet om at antall aktører, inkludert havneselskaper, er for høyt og gir ineffektivitet i logistikkjedene. Ineffektiv organisering av laste-/lossearbeidet fører til høye kostnader og operasjonsbegrensninger som gir lite fleksibilitet og unødig tidsbruk. Aktørene som er intervjuet var også opptatt av at det fortsatt er et høyere samlet avgiftsnivå for sjøtransporten enn med bil og bane, og et viktig tiltak er å sørge for like rammebetingelser. Det ble også pekt på at det offentlige som innkjøper bør sette krav om bruk av sjøtransport for å redusere miljøutslipp og trafikkbelastning på veiene. 53

54 Det var en oppfatning av at havnene har ulike behov for investeringer for å øke effektiviteten og redusere logistikkostnadene. Man mente derfor at en statlig tilskuddsordning bør innrettes mot enkelthavners dokumenterte behov og potensielle effekter av tiltak. Nye skipstyper og ny teknologi for økt automatisering, fjernstyring og autonomitet av lastoperasjoner og senere av skipsoperasjonen, vil kunne endre logistikkjedenes struktur. Skip vil kunne anløpe «selvbetjente» havner uten assistanse og med direkte levering til lasteier i eller ved havnen og automatiserte modalskift til bil eller bane. Små autonome skip som anløper små satelitthavner vil kunne erstatte bilkjøring i begge ender av sjøtransportleggen, og medføre endrede rutemønster for både for utenlandslinjer og kystlinjer. En slik utvikling vil ha betydning for fremtidig havnestruktur og investeringer i havnene. Et sluttmoment fra flere av de intervjuede aktørene var at det burde etableres incentivordninger for å flytte gods fra vei til sjø også for havnene og vareeiere, tilsvarende forslaget fra regjeringen høsten 2016 om en incentivordning for rederiene. Sammenstilling av mulige tiltak Som det har fremkommet i de foregående delkapitler er det mange faktorer som avgjør konkurransedyktigheten til intermodale sjøtransportløsninger. Videre er det pekt på en rekke tiltak som vil være effektive for ulike skipssegment, logistikkjeder og operasjonsmønster. Kompleksiteten gjør at det er vanskelig å velge ut 3-5 tiltak som er universelt gyldige på tvers av havner og varegrupper og som gir høy samfunnsøkonomisk nytte. I er de identifiserte tiltakene sammenstilt i følgende grupperinger: 1. Tiltak for å redusere havnetiden (liggetiden) for skip 2. Tiltak for å redusere godsets tid gjennom havnen og tilhørende omlastingskostnader 3. Andre tiltak som er av betydning for operasjonen i havn eller for effektiviteten av hele den intermodale logistikkjeden I tabellen er det indikativt markert om tiltaket har relevans for store og små havner, samt de to skipstypene som denne analysen omhandler. I hvilken grad tiltakene har relevans for en bestemt havn vil variere, og slike vurderinger inngår ikke i denne studien. Med bakgrunn i de kvantitative og kvalitative analysene som er gjennomført og listen over tiltak nedenfor, er det i kapittel 6 valgt ut seks tiltak hvor det med basis i scenarier er foretatt beregninger av brutto samfunnsnytte. 54

55 TABELL 7: MULIGE TILTAK KNYTTET TIL HAVN FOR INTERMODAL SJØTRANSPORT AV CONTAINER OG STYKKGODS Tiltak Havner Skipstyper Store Små Int. containerskip Kystfartøy 1. Redusert havnetid for skip - Automatisert fortøyning x x x x - Økt krankapasitet automatisering - Økt kapasitet på annet løfteutstyr - automatisering - Automatiserte mellomlager - Økt transportkapasitet internt på havnen - System for synkronisert anløpstid - Forbedret innseiling/økt kaidybde - Forenklet dokumenthåndtering - Selvbetjente døgnåpne havneområder x x (x) x x x x x (x) x x x (x) x (x) x x x x x x (x) x x x x x 2. Redusert tid og omlastingskostnad i havn - Smart gate x x x - Redusert håndtering - Direkte transport kai x x x x terminal - Multiterminal x x X sjø/bil/bane - Automatisert x x x mellomlager - Utstyr og areal for mer x x (x) effektiv havnelogistikk - Effektive lager for x x x palletransport - Subsidiering av x x x omlastingskostnader - Bedre tilførselsveier x x x - Færre operatører i havn x x x - Færre havneselskaper x x x x - Standardiserte x x x x intermodale løsninger - Etablere beste praksis x x 55

56 3. Andre tiltak - Arealdisponering for x x x x samling av terminaler, lager, industriområde - Avgiftssystem x x x x innretning og nivå - Fornyelse av kystflåten x x - Incentiv vareeier x x x X - Incentiv x x x x havn/terminaloperatør - Krav til transportform i x x x x offentlige anskaffelser - Videreutvikle x x SafeSeaNet - Felles fakturering av alle x x x x avgifter/vederlag - Kompetanseutvikling x x - Avvikle havnearbeidermonopolet - Enklere bruk av ISPS/ non-isps-havner x x x x x x 56

57 6. Analyse av anbefalte tiltak Utvalgte tiltak I denne studien har vi i kapittel 4 sett nærmere på det som karakteriserer intermodal sjøtransport av stykkgods og container, og hva vareeiere og speditører vektlegger ved valg av transportform. Videre har vi gjennom ulike metoder og analyser identifisert mulige tiltak som kan styrke konkurransekraften for sjøtransportløsningene i kapittel 5. Det er pekt på en rekke tiltak som aktørene i markedet mener har betydning, men det har ikke vært mulig å identifisere enkelttiltak som antas å gi store utslag på konkurransekraften. Bildet viser heller at i en sammensatt og diversifisert produksjon av transporttilbudene, vil det være gjennomføring av flere ulike tiltak på forskjellige områder som vil kunne bidra til styrking av sjøtransportens konkurransekraft i forhold til veitransport. I det følgende har vi valgt ut de tiltakene som særlig påvirker effektiviteten og kostnadene knyttet til operasjonen i havnen eller som er knyttet til hvordan havnen påvirker effektivitet og kostnader dørtil-dør for den intermodale kjeden. Hvert tiltak er presentert for et scenario hvor effekten av tiltaket er vurdert, og brukt som grunnlag for å beregne brutto samfunnsnytte ved bruk av logistikkmodellen NGM. Tiltak 1: Økt containerkrankapasitet, redusert liggetid for skip Ved å investere i containerkraner i havnene hvor det er en betydelig containertransport, økes løftekapasiteten pr time, og skipets liggetid kan reduseres. Skal man få effekt av dette tiltaket forutsettes det at kapasiteten på transport til mellomlager, lagringskapasitet og videre distribusjon ut fra havnen er tilstrekkelig. For et typisk feederskip i havn med lasting/lossing av 800 TEU med gantrykran vil 20 % forbedring av krankapasitet (og bakenforliggende logistikkapasitet) kunne medføre 1 time kortere liggetid i havn. Denne reduserte liggetiden representerer i størrelsesorden 5-7 % av total liggetid, og vil kunne benyttes til redusert hastighet mellom havnene med reduserte drivstoffutgifter og miljøutslipp som resultat, eller til økt transportkapasitet ved opprettholdelse av hastigheten. Med en rundtur på 100 nautiske mil og servicehastighet på 15 knop, vil skipet typisk kunne redusere hastigheten med 1 knop og drivstofforbruk/-kostnader og klimagassutslipp med %, og samtidig opprettholde rutetidene og årlig transportkapasitet. Gitt at skipet bruker hjelpemotorer når det ligger til kai, vil også lokale utslipp i form av NOx og SOx reduseres med 5-7 %. Tiltak 2: Automatisk havneport («SmartGate»), redusert ventetid for bil Ved å investere i automatisk styring av havneport, også kalt «SmartGate» eller «automatic gate». I et slikt system vil lastebiler som skal inn på terminalen bli forhåndmeldt med bilnummer, fører og eventuelt nummer på container eller tralle som skal leveres. Når lastebilen ankommer havnen, vil en portal passeres og bilens identitet vil sjekkes opp mot den informasjonen som er forhåndsmeldt i systemet. Ved samsvar, vil porten åpne seg, og bilen kan passere. Terminaloperatører har samtidig fått beskjed om at gitte lastebil er på vei inn for å hente en gitt container, og kan hente og klargjøre denne. Erfaringer fra havner som har innført slike systemer er at lastebilenes ventetid i havn kan reduseres med 50 %, tilsvarende minutter. Tiltaket fordrer tilstrekkelig løftekapasitet for lasting og lossing av lastebilene. For feederskipet nevnt i tiltak 1, vil det bety en total reduksjon i ventetid på 57

58 timer pr. anløp, avhengig av utnyttelse av lastebilene. Klimagassutslipp og lokale miljøutslipp i havn fra lastebiler vil tilsvarende typisk halveres Tiltak 3: Redusert antall håndteringer av godset i havn, redusert kostnad Kostnadene knyttet til godshåndtering gjennom havnen er normalt knyttet til antall løft/håndteringer og eventuell tid for mellomlagring. En container vil typisk løftes 3 ganger ved modalskiftet i havn, dvs. seks eller flere håndteringer i en dør-til-dørtranport. Løsninger som reduserer gjennomsnittlig antall håndteringer fra 3 til 2, vil kunne innebære i størrelsesorden 5 % reduksjon av transportkostnaden dør-til-dør ved korte transporter (ca 500 km), mindre ved lengre transporter. Tiltak 4: Godsterminaler/lager i havnen, redusert innhenting/utkjøring med bil For kortere intermodale transporter (ca 500 km) vil kostnadene knyttet til innhenting og utkjøring med lastebil kunne typisk utgjøre i størrelsesorden 30 % av transportkostnaden godsterminal-tilgodsterminal for speditørene eller lager-til-lager for vareeiere. Tiltak for å tilrettelegge arealer i eller umiddelbar nærhet til havnen for plassering av godsterminaler og sentrale distribusjonslagre, vil derfor ha svært stor betydning for total transportkostnad for intermodale sjøtransportløsninger. Størst utslag vil det være dersom terminalene i begge ender ligger i havn, og godset kan leveres direkte med kun intern transport fra kaikant til terminal, med opptil 30 % kostnadsreduksjon i tillegg til tids- og utslippsreduksjon. Tiltak 5: «Selvbetjening i havn», redusert kostnad og leveransetid For å redusere havne- og omlastingskostnadene er det utviklet konsepter og løsninger som innebærer at skipet klarer seg uten assistanse fra land ved automatisering av fortøyning og egne kraner/utstyr om bord for lasting og lossing av godset mellom skip og lastbærer på land. Dette gjelder særlig transportløsninger med høy frekvens og et begrenset godsvolum over kai pr anløp. Et dedikert kaiområde i havnen benyttes med oppstillingsplasser og et depot umiddelbart bakenfor gir meget rask omlasting og lave håndteringskostnader. Tilgang til havnen styres gjennom en automatisert havneport. Dette åpner for at både skip og lastebil kan benytte havnen Som følge av selvbetjeningen i havn og marginal bruk av kraner og annet utstyr i havnen, kan det argumenteres for lavere avgifter og vederlag til havnen. GodsFergenkonseptet som er utviklet av 27 partnere inkludert både havner, rederier og vareeiere, er et eksempel på en slik selvbetjent løsning. Konseptet er containerbasert, og containerne distribueres til/fra havn på chassis med trekkbil, og distribusjon til/fra speditørens eller vareeierens terminal/ lager inngår i konseptet. Trekkbilene vil gå i shuttle-transport, noe som gir stordriftsfordeler, og dermed lavere totalkostnader. Skipet har kraner og celleguides og containerne lastes/losses direkte på chassis på kaikanten. Liggetid og ventetid for bil er minimalisert, samtidig som antall lasthåndteringer er redusert til i overkant en. Samlet effekt vil være en kombinasjon av effektene fra tiltak 1-3, samt reduserte havnevederlag/-avgifter. Tiltak 6: Endret avgiftsstruktur for sjøtransporten Avgiftsstrukturen for bruk av sjøveien endres slik at avgiftsnivået knyttet til bruk av infrastruktur tilsvarer avgiftsnivået for godstransport med lastebil. Dette innebærer at havnevederlag/-avgifter relateres til varevolumet over kai eller differensieres tilpasset fartøystørrelse, liggetid og behov for assistanse ved anløpet, og at det samlede nivået harmoniseres med nivået for lastebil. 58

59 Virkningsberegninger i NGM en tilnærming til å beregne effekter av tiltak Virkningene av tiltakene som er fremhevet i foregående avsnitt er beregnet ved hjelp av de muligheter som ligger i det Nasjonale modellsystemet for godstransport(ngm), versjon NGM er et modellsystem som består av en likevektsmodell, PINGO, for regionalisering og framskriving av varestrømmer, en nettverksmodell implementert i CUBE Voyager og en logistikkmodell Logistikkmodellen transportmiddelfordeler gods ut ifra en forutsetning om at næringslivet på lang sikt ønsker å minimere sine transport- og lagerholds-kostnader, gitt tilgjengelig transporttilbud. Transporttilbudet i modellen består av godsterminaler og trafikknettverket for transport på veg, bane og sjø. Lager- og kapitalkostnader for ulike varegrupper, transportmidlenes kapasitet, fart og drivstoff-forbruk, samt tids, - distanse- og laste/omlasting/lossekostnader påvirker transportmiddelfordelingen. Etterspørselen etter gods er gitt ved faste varestrømmer, som angir hvor mye gods som går mellom sonene i modellen. Innenlandske soner er definert på kommune- og bydelsnivå, mens utenlandske soner følger en grovere inndeling. Output fra Logistikkmodellen beskriver blant annet årlige logistikk-kostnader samt transportarbeid fordelt på vei, sjø bane og fly, for modellens 39 varegrupper. Disse tallene behandles i regnearkmodellen GodsNytte (Caspersen et al, 2015). GodsNytte kalkulerer den samfunnsøkonomiske nytten av et tiltak med utgangspunkt i beregnede differanser i kostnader og tonnkilometer mellom referansealternativet, og implementerte scenarier. Siden vi ikke har kostnadstall, presenterer vi tall for bruttonytte, dvs summen av de samfunnsøkonomiske nytte-komponentene uten å trekke fra for kostnadene ved investering, forvaltning, drift og vedlikehold. Bruttonytte per tiltak beregnes ved å estimere tiltaksvirkninger og trekke fra referansebanen av ikke å gjennomføre tiltaket. Forutsetninger for nytteberegningene Forutsetninger for nytteberegningene er gitt i tabell I. Merk at i GodsNytte beregnes skattekostnader på endringer i særavgifter på drivstoff og endringer i transportørers overføringer til bom og fergeselskaper, som på lang sikt forutsettes å bli motsvart av endrede utgifter i offentlige budsjetter. Losingsavgift, losberedskapsavgift og sikkerhetsavgift i havner er definert som betaling for tjenester, og oppfattes ikke som kilde til offentlig proveny, men inngår i transportkostnadene. 19 Denne modellversjonen skiller seg noe fra modellversjonen som ble benyttet i Bred samfunnsanalyse av godstransport, men er lik den som benyttes i Konseptvalgutredning for godsterminalstruktur i Oslofjordområdet. 59

60 TABELL 8: FORUTSETNINGER FOR NYTTEBEREGNINGENE Forutsetninger for nytteberegningene Sammenlikningsår (henføringsår) 2022 Tiltakets ferdigstillingsår (nyttevirkninger telles fra og med) 2022 Tiltakets levetid (ant. år) 40 Analyseperiode (ant. år) 40 Analyseperiodens slutt (nyttevirkninger telles til og med) 2061 Basisår, NGM 2012 Modellkjøringsår A 2022 Modellkjøringsår B 2040 Prisår 2016 Realprisjustering 1.3% Diskonteringsrate 0-40 år 4.0% Diskonteringsrate år 3.0% Diskonteringsrate 75+ år 2.0% Skyggepris på skattekroner 20% Kalkulasjonsprisene for eksterne kostnader benyttet i Godsnytte er dokumentert i Thune-Larsen et al (2014), og Magnussen et al (2015). Endring i de eksterne kostnadene ved transport beregnes ved endring i transportmiddelfordeling ganger kalkulasjonspriser for elementene lokale utslipp, støy, kø, ulykker, miljøskader ved uhellsutslipp, slitasje, drift og C02 utslipp. Det forutsettes at de eksterne kostnadene av godstransport varierer som følge av befolkningstettheten der transporten skjer 20. Tabell 9 og Tabell 10 illustrerer variasjonene for de ulike kostnadskomponentene for noen utvalgte transportmidler. Tabell 11 illustrerer transportmidlenes beregnede fordeling på de ulike områdene. TABELL 9: EKSEMPEL PÅ EKSTERNE KOSTNADER FOR TRANSPORTMIDLER FOR «TETTSTED> » KILDE: CASPERSEN ET AL( 2016) Tettsted > Lokale utslipp Støy Kø Ulykker Miljøskader ved uhellsutslipp Slitasje Drift Totale marg ekst kost LightLorry HeavyLorry Container Sea Other Sea C02- belastningen er ikke differensiert 60

61 TABELL 10:EKSEMPEL PÅ EKSTERNE KOSTNADER FOR TRANSPORTMIDLER "SPREDT BEBYGGELSE" KILDE: CASPERSEN ET AL ( 2016) Spredt bebyggelse Lokale utslipp Støy Kø Ulykker Miljøskader ved uhellsutslipp Slitasje Drift Totale marg ekst kost LightLorry HeavyLorry Container Sea Other Sea TABELL 11: EKSEMPEL PÅ FORUTSETNINGER OM KJØRETØYENES TYPISKE VIRKEOMRÅDE. KILDE: CASPERSEN ET AL (2016) Fordeling på hvor kjøretøyene kjører Spredt bebyggelse Tettsted < Tettsted > LightLorry 74.25% 12.88% 12.88% HeavyLorry 74.25% 12.88% 12.88% Container Sea 96.35% 2.48% 1.17% Other Sea 97.45% 1.56% 0.99% Om referansealternativet I beregningene har vi tatt utgangspunkt i et utvalg havner bestående av Moss, Fredrikstad, Oslo Drammen, Larvik, Kristiansand, Sola, Ålesund og Bodø. Referansealternativet beskriver en referansebane ved ikke å gjennomføre tiltak. I tolkningene av resultatene er det viktig å merke seg hva som ligger i referansealternativene. I Logistikkmodellen beskrives havneeffektivitet gjennom flere variabler. Havnene er definert etter tre terminalklasser for hver varegruppe, der klasse II representer en norsk gjennomsnittshavn. Klasse 1 representerer enklere havner med tanke på utstyr og ressurser brukt i lasting/lossing. Terminalklasse 3 representerer store terminaler med innslag av skalafordeler og høyt automasjonsnivå. I tillegg har hver havn et individuelt avvik i havnekostnader pr tonn differensiert mellom containerskip og konvensjonelle lasteskip, som angir om den en «dyr» eller «billig» havn innenfor sin terminalklasse. I referansealternativet er havnene i utvalget vårt definert som gjennomsnittsterminaler for stykkgodsskip, med unntak av Oslo og Kristiansand som er definert som terminalklasse tre for noen få varegrupper. Når det gjelder containerskip ligger Oslo og Kristiansand inne med terminalklasse tre for containerskip i referansealternativet, mens Bodø og Borg ligger uten kraner for containerskip. Resten av havnene er definert som gjennomsnittsterminaler. Avviket i havnekostnader pr tonn i referanse for utvalget vårt varierer fra fratrekk på 7 kroner til tillegg på 13 kr. Om tiltakene Beregningene er gjort for ulike varianter av forbedret stykkgodshåndtering 21 i havnene, og undersøkt gjennom flere innfallsvinkler. 21 Se TØI rapport 1399/2015 for en detaljert redegjørelse av varegrupper 61

62 I scenario I undersøkes effekten av forbedret laste og -losseutstyr for konvensjonelle stykkgodsskip, mens i scenario II undersøkes effekten av forbedret laste og -losseutstyr for containerskip. Forbedret laste og -losseutstyr implementeres gjennom økning i terminalklassene beskrevet i forrige avsnitt. Konkret innebærer det følgende: Økt antall tonn/enheter lastet i timen, som innebærer lavere liggetid for skipene i havn Lavere kostnad pr tonn lastet Høyere kostnad pr time lastet Denne endringen tilsvarer grepet som ble benyttet ved analyse av havnekonsentrasjon i Bred Godsanalyse. 22 Forbedringer som ikke nødvendigvis krever større investeringer, men som kan gi forbedret effektivitet i havn er implementert i form av fratrekk av havnekostnader på tre kroner. Dette undersøkes i ulike varianter i scenario 3 og 4. For å lette forståelsen av tiltakets virkemåte i modellen gis en trinnvis oversikt over effekten av å simulere effektivitetsforbedringer i havn i modellen, sammenlignet med det som ligger i referansebanen 1. Fremføringen av gods som går over en havn berørt av tiltak, får redusert kostnad. 2. Overføring av sjøtransport fra andre skipstyper 3. Overføring av sjøtransport fra andre (nærliggende) havner 4. Overføring av gods som går på andre transportformer som følge av en økning i havnens flatedekning som distribusjonssenter. 5. Konsolideringseffekter som følge av effekt nr 2,3 og 4. Litt forenklet kan vi si at konsolidering beregnes ut ifra prinsippet «Minste skip med stor nok kapasitet til å ta den konsoliderte mengden fra havn A til havn B». Merk at denne konsolideringseffekten kan slå både positivt og negativt ut i beregningene. En varegruppe som har store konsolideringsfordeler i referanse, kan miste disse ved at tonn overføres til en annen skipstype. I totalbildet vil denne effekten da dra i motsatt retning med tanke på vareeiers fremføringskostnader. Endring i transportarbeid på som følge av 2, 3, 4 og 5 benyttes videre som grunnlag for beregning av de eksterne kostnadene, relativt til referansealternativet. Også i dette tilfellet er det effekter som kan gå mot hverandre. Den delen av sjøtransporten som ikke foregår via direkte inn og -utskipning er gjerne avhengig av en veitransport i begge ender for å komme fra avsender til mottaker. I et case der man overfører til en skipstype med noe lavere eksterne kostnader, men får en lengre distribusjonsetappe på vei, vil ikke dette nødvendigvis gi utslag i reduserte eksterne kostnader totalt Resultater Resultatene presenteres i form av tall for elementene som inngår i bruttonytte, målt i millioner 2016 kr. Et positivt tall angir at samfunnsnytten bedres, mens et negativt tall angir at samfunnsnytten forverres. For hvert scenario presenteres også endring i transportarbeid målt ved millioner tonnkm. Endringene i tonnkm er ikke et nullsum-spill. Hvis man f.eks flytter en veitransport Oslo- Trondheim fra vei til sjø, vil man nødvendigvis ende opp med flere tonnkm på sjø, enn man mister på vei. Den 22 Presttun et al (2015) 62

63 strekningsvise effekten pr tiltak vil variere med transportformenes relative priser, slik at noen tiltak kan gi god effekt på lange strekninger, mens andre gir tilsvarende på korte. Resultatene presenteres og kommenteres samlet, først for de to scenarioene der vi ser på større investeringer i infrastruktur, så for de mindre forbedringene. En grafisk presentasjon gis av forholdet mellom forbedringen i brukernytte og eksterne kostnader, mens en fullstendig sammenstilling av elementene i bruttonytteberegningene, samt endring i transportarbeid gis i tabellform. Scenario 1 og 2: Effekt av større forbedringer Samlet sett ser større investeringer ut til å gi bedre nytte for konvensjonelle stykkgodsskip enn tilsvarende for container. Som vi var inne på under beskrivelsen av referansealternativet er det imidlertid viktig å ha et grep om hvilken kapasitet som ligger inne fra før. I scenario 1 lå som tidligere nevnt de fleste havnene i utvalget vårt inne som terminalklasse to, dvs gjennomsnitts-terminaler, for konvensjonelle stykkgodsskip. I scenario 2 lå imidlertid Oslo og Kristiansand inne som terminalklasse 3, dvs svært effektive terminaler. Forskjellen i brukernytte kan i hvert fall delvis forklares med i at løftet fra referansebanen er større i scenario 1, enn i scenario 2. TABELL 12: SCENARIO 1 OG 2: BRUTTONYTTE I MILL 2016 KR Scenario 1 Scenario 2 Transportoperatør- og transportbrukernytte Skatter og avgifter Endring i inntekt til bom- og fergeselskaper Eksterne kostnader Skattekostnader SUM nåverdier TABELL 13: SCENARIO 1 OG 2:ENDRING MILL TONNKM 2022 Scenario 1 Scenario 2 Bil Sjø Tog Et poeng er imidlertid at bedringene i de eksterne kostnadene er relativt like mellom scenarioene, og at overførte tonnkm fra andre transportformer er noe større i scenario 2. Som vi ser av Tabell 13 øker tonnkm på sjø mer enn summen av reduksjonen på vei og bane. Som nevnt innledningsvis kan dette forklares med at hver enkelt fremføring blir lengre ved overgang fra land til sjø. Bedret transporttilbud sjøveien 63

64 MIll 2016 kr FIGUR 25:FORBEDRING I BRUKERNYTTE OG EKSTERNE KOSTNADER, STØRRE INVESTERINGER Endring i brukernytte og eksterne kostnader, større investeringer S1 Brukernytte Eksterne kostnader S2 Scenario 3 og 4: Effekt av mindre forbedringer Når vi undersøker effekten av mindre forbedringer har de relativt like egenskaper som effekten av de større forbedringene. Brukernytten er markant større for forbedringer for konvensjonelle stykkgodsskip, mens forholdet mellom de eksterne kostnadene er noe gunstigere for containerskip. 64

65 Mill 2016 kr FIGUR 26:FORBEDRING BRUKERNYTTE OG EKSTERNE KOSTNADER, MINDRE TILTAK Forbedring brukernytte og eksterne kostnader, mindre tiltak S3 Brukernytte Eksterne kostnader S4 I Bred Godsanalyse ble effekten av tiltak knyttet til Kystverkets virkemidler i form av maritime transportavgifter undersøkt. På grunn av ny modellversjon, der bl.a annet veksten i tonnmengdene er nedjustert, endret beregningsmåte for bompenger, og nye infrastrukturtiltak er lagt inn i referanse er det utfordrende å sammenligne på tvers av analysene. Dette gjelder også for de eksterne kostnadene som er beregnet og justert i flere omganger siden transportetatene leverte sluttrapport for godsanalysen. TABELL 14:SCENARIO 3 OG 4: ENDRING MILL TONNKM 2022 Scenario 3 Scenario 4 Bil Sjø 19 1 Tog TABELL 15:SCENARIO 3 OG 4: BRUTTONYTTE I MILL 2016 KR Scenario 3 Scenario 4 Transportoperatør- og transportbrukernytte Skatter og avgifter Endring i inntekt til bom- og fergeselskaper -5-6 Eksterne kostnader Skattekostnader -5-3 SUM nåverdier

66

67 7. Finansiering av havneinfrastruktur en ny rolle for staten? I forbindelse med innføringen av havne- og farvannsloven (HFL) av 1984 ble det gjennomført en omfattende «kommunalisering» av de offentlige trafikkhavnene. Disse hadde tidligere vært statlige, men lokalisert i «vertskommuner». Med loven av 1984 ble dermed offentlig havnevirksomhet organisert som en kommunal forvaltningsoppgave med egen havnekasse som skulle være brukerfinansiert og basert på selvkostprinsippet. Med innføring av eksisterende HFL i 2010 ble selvkostprinsippet, så nær som for anløpsavgiften, erstattet med et prinsipp om alminnelig prissetting, mens reglene om havnekapital og dens beskyttelse ble videreført for de kommunene som hadde vært omfattet av dette under foregående HFL. Resch-Knudsen (2013) fremhever de begrensninger som ligger på kommunene til å tilføre havnene kapital samt å stille garantier for lån, jfr. Havne- og farvannsloven. Prinsippet om likebehandling av private og offentlige selskaper innebærer i henhold til hennes redegjørelse at reglene om offentlig støtte også gjelder for kommuners egne selskaper, uansett om de er organisert som IKS eller aksjeselskap, under forutsetning av at selskapet driver næringsvirksomhet. Om kommunen gir støtte til virksomhet som drives av et selskap den selv eier og dette bedrer konkurranseevnen til dette selskapet, kan det medføre en konkurransevridning i markedet som anses å være ulovlig offentlig støtte. Det er derfor viktig å være oppmerksom på at støtte i ulike former til selskaper kommuner eier, kan være ulovlig offentlig støtte. Dette aktualiseres særlig dersom det er konkurranse mellom offentlige og private tjenestetilbydere. EU-kommisjonens nylige forslag om å innlemme havnene i det generelle gruppeunntaket fra statsstøtteregelverket, innebærer derfor en ny forståelse av havnenes markedssituasjon, deres rolle i samfunnets transportutvikling samt en ny tilnærming til statlig engasjement for å oppnå kollektive mål. EU-kommisjonens forslag til gruppeunntak for havner (GEBR) EUs gruppeunntak 23 fastsetter detaljerte regler for når visse typer offentlige støtte anses forenlig med EØS-avtalen. Støtte som oppfyller vilkårene innenfor gruppeunntak har ikke notifiseringsplikt. Dette innebærer at de er unntatt fra reglene om forhåndsmelding og forhåndsgodkjenning, herunder vurdering opp mot EUs statsstøtteregelverk. I følge EU-kommisjonen ligger per i dag 90 prosent av alle offentlige støtteordninger i EU inn under gruppeunntak. EU-kommisjonen foreslår nå å utvide gruppeunntaket til også å gjelde støtte til maritime havner (i tillegg til mindre flyplasser og havner tilknyttet indre vannveier). Pr november 2016 foreligger det et andreutkast på gruppeunntak ute på høring med høringsfrist 8. desember 24. Reguleringen forventes vedtatt innen første kvartal Formålet med dette delkapittelet er å vurdere hvilke føringer det foreliggende forslaget til gruppeunntak for havner setter med hensyn til hvilke tiltak det kan gis støtte til uten notifisering. Spesielt fire spørsmål står sentralt: Hva slags type tiltak kan det gis finansieringsstøtte til? 23 Commission regulation (EU) No 651/2014. Den engelske betegnelsen er «General block exemption regulation» (GBER)

68 Hvilke aktører kan det gis støtte til? Hvor mye kan det gis i støtte? Hvilke andre kriterier må tilfredsstilles for å motta støtte? Svaret på disse spørsmålene er relevant for hvilke type virkemiddel det kan være hensiktsmessig å etablere med tanke på å bidra til tiltak som kan effektivisere havnelogistikken. Det er viktig å presisere at de vurderingene som er gjort er basert på vår tolkning av foreliggende utkastet til gruppeunntak som er ute på høring. Hva slags type tiltak kan det gis finansieringsstøtte til? Investeringsstøtte til havner 25 er regulert i artikkel 56b. I henhold til artikkel 56b kan det gis offentlig investeringsstøtte, inkludert planlegging, til to hovedgrupper av tiltak; Havneinfrastruktur og adgangsinfrastruktur. De to typene tiltak er foreslått definert på følgende vis 26 : 1. Havneinfrastruktur (Port infrastructure) a. Infrastruktur og fasiliteter til levering av transportrelaterte havnetjenester, herunder kaiplasser til fortøyning av skip, kaifront, moloer og flytende pontonramper i tidevannsområder, indre havnebasseng, utfylling av havneområde, infrastruktur til alternative drivstoff, infrastruktur til håndtering av avfall fra skip og transportanlegg innenfor havneområdet. 2. Adgangsinfrastruktur innenfor havneområdet, unntatt vedlikeholdsmudring (access infrastructure) a. Enhver type infrastruktur som er nødvendig for å sikre adgang fra land, sjø eller elv for brukere av maritime havner og innlandshavner, og særlig tilførselsveier, jernbanespor, kanaler og sluser. Gjennomgangen viser også at det er en del aktiviteter som ikke faller inn under forslaget til gruppeunntak. Disse tre hovedgruppene av tiltak er beskrevet nedenfor. Drift og løpende vedlikehold av infrastruktur investeringer i ikke transportrelaterte aktiviteter, for eksempel industriproduksjon innenfor havneområdet, kontorer og butikker. Investeringer i havnens suprastruktur (overbygning). Suprastruktur defineres som overflateinstallasjoner (overfladefaciliteter/surface arrangements), bygninger samt 25 «Havn» er i utkastet til gruppeunntak imidlertid definert som: " et land- og vannområde bestående av infrastruktur og utstyr, primært til mottagelse av sjøfartøy, deres lasting og lossing, oppbevaring av varer, mottagelse og levering av disse varene eller inn- og utskiping av passasjerer, besetning og andre personer og enhver annen infrastruktur, som er nødvendig for transportoperatører i havneområdet» (Menons oversettelse fra danske til norsk). 26 Menons oversettelse fra dansk til norsk. 68

69 mobilt (herunder kraner) og fast utstyr i havneområdet med direkte tilknytning til havnens transportfunksjon. Investeringsstøtte til kraner har gjennom arbeidet med rapporten kommet opp som et mulig tiltak. Kraner er imidlertid eksplisitt nevnt i forslaget til gruppeunntak som en investering som ikke vil være støtteverdig. For IKT-systemer er situasjonen noe mer uavklart, men antakelig må slike systemer anses som havnesuprastruktur og dermed ikke støtteverdig slik forslaget lyder per i dag 27. Hvilke aktører kan det gis støtte til? Forslaget til gruppeunntak regulerer ikke eksplisitt hvem som kan motta støtte. Det som er klart, er at i hvert fall havneforvalteren («port managing body») vil kunne søke om støtte. Hvor mye kan det gis i støtte? Støtten skal kun dekke differansen mellom driftsresultatet fra investeringen og investeringskostnadene (artikkel 56b punkt 3). Den vanlige tolkningen er at støttebeløpet ikke skal være større enn det som på marginen er utløsende for at investeringen gjennomføres. Støttebeløpet beregnes basert på rimelige forventninger om driftsresultat og investeringskostnader, alternativt kan også deler av støttebeløpet tilbakebetales i etterkant gjennom såkalte «claw-back mechanisms» 28. Det eksisterer et detaljert regelverk for hvordan dette skal beregnes. ENOVA er den offentlige etaten med mest erfaring i Norge her. ESA har tidligere krevd at det skal beregnes næringsspesifikke avkastningskrav basert på en kapitalverdimodell for å kunne vurdere nivået på hvilket støttebeløp som er utløsende. Den vanlige oppfatning av hvilken størrelse på investeringsbeløpet som er utløsende er at støtten kun skal dekke avviket mellom det bransjespesifikke avkastningskravet og den forventede avkastning fra investeringsprosjektet. Det er viktig å merke seg at det er foreslått forenklende krav ved mindre støttebeløp (< EUR 5 millioner) i den forstand at søker da ikke trenger å foreta beregninger av forventet driftsresultat kontra prosjektkostnader. Til gjengjeld kan myndighetene da kun dekke 80 prosent av investeringskostnaden. Også støttetildelinger på mindre enn 5 mill. EUR må tilfredsstille gruppeunntakets generelle krav om insentiveffekt i Artikkel 6: For foretak som ikke er «store» (dvs. som sysselsetter færre enn 250 personer og hvis omsetning ikke overstiger 50 mill EUR og/eller samlete balanse ikke overstiger 43 mill. EUR), anses insentiveffekt å foreligge dersom søknad om støtte sendes inn før arbeidet med prosjektet igangsettes. 27 Behov for ytterligere begrepsavklaringer er påpekt I Kystverkets innspill til høringssvar på EU-kommisjonens utkast 28 A clawback is an action whereby an employer or benefactor takes back money that has already been disbursed, sometimes with an added penalty (Investopedia). 69

70 Utover kravet om at støtten skal være utløsende, er det også foreslått maksimumsgrenser for hvor stor andel av investeringen som kan motta støtte (artikkel 56b punkt 5). Oversikt over maksimumsgrensene er angitt i Tabell 16 nedenfor. 29 TABELL 16: OVERSIKT OVER FORESLÅTTE MAKSIMUMSGRENSER FOR INVESTERINGER I HAVNER (BELØPSSATSER I EUR) Alternativ 0-5 mill mill mill mill mill. Havneinfrastruktur 80% 100% 80% 50% Havneinfrastruktur i core (100%) (80%) (50%) 50%? net corridor havner Adgangsinfrastruktur 80% 100% 100% 100% 100% Hvilke andre kriterier må tilfredsstilles for å motta støtte? Det er et krav om at infrastrukturen som støttes skal være tilgjengelig for alle interessenter på like og ikke-diskriminerende betingelser (forslag til artikkel 56B punkt 9). Tiltakene i lys av forslag til gruppeunntak I rapporten er det identifisert flere anbefalte tiltak som kan styrke konkurransekraften for sjøtransportløsningene. I Tabell 17 nedenfor har vi kategorisert de ulike tiltakene med hensyn til om de vurderes å være innenfor EUs forslag til gruppeunntak for havner. TABELL 17: VURDERING AV TILTAKS RELEVANS I FORHOLD TIL GRUPPEUNNTAKET Tiltak Vurdering Innenfor gruppeunntaket? Tiltak 1. Containerkraner Tiltak 2. Automatisk havneport («Smart gate») Tiltak 3. «Lagerløsning med færre løft» Tiltak 4. Tilrettelegging av nye arealer Tiltak 5 «Selvbetjening i havn» Tiltak 6: Endret avgiftsstruktur for sjøtransporten I gruppeunntaket er kraner definert som «superstrukturer» som er utenfor gruppeunntaket. Investeringer i IKT-systemer er ikke omtalt eksplisitt i utkastet til gruppeunntak. Det er uklart om automatiske systemer for havneporter vil ansees som «adgangsinfrastruktur» eller «superstruktur». Hvis førstnevnte er tilfellet er den innenfor. Det er uklart om en investering i et lagersystem med heis hvor container løftes direkte fra båt til mellomlagring anses som en «kran» eller som et «transportanlegg». Hvis sistnevnte er tilfellet vil en slik investering være innenfor. Tilrettelegging av nye arealer vurderes å være innenfor definisjonen av «havneinfrastruktur». Tilrettelegging av «selvbjetningsløsninger» handler i stor grad om tilrettelegging av havneareal og tiltak ved kaifront som er en del av definisjonen av «havneinfrastruktur». Gruppeunntaket for havner omhandler kun investeringer i havn. Nei Usikkert Usikkert Ja Ja Nei 29 Maksimumsgrensene for støttebeløp kan i særtilfeller heves med ti prosentpoeng dersom havnen er lokalisert i områder med usedvanlig lav levestandard eller bestemte forhåndsspesifiserte økonomiske regioner. 70

71 Når det gjelder investeringer i kraner (tiltak 1) og endringer i avgiftsstrukturer (tiltak 6) er disse klart utenfor foreliggende forslag til gruppeunntak som nå er ute på høring. Av tabellen fremgår det imidlertid også at det er usikkert om investeringer i «SmartGate»-løsninger (tiltak 2) eller «lagersystemer med heis» (tiltak 3) er innenfor de foreliggende gruppeunntaket eller ikke. Kystverket planlegger å sende inn et høringssvar til Europakommisjonen hvor det blant annet bes om avklaringer og presiseringer av definisjonene i gruppeunntaket for havner. Føringer for hensiktsmessig virkemiddelbruk I samfunnsøkonomiske analyser er det vanlig å skille mellom tiltak og virkemidler. Tiltak er det som rent fysisk gjennomføres for å oppnå et mål, for eksempel i form av investeringer i ny infrastruktur. Tidligere i rapporten er det identifisert en rekke tiltak som kan bidra til å effektiviteten i havnelogistikken med formål å øke konkurransekraften til godstransport til sjøs. Virkemidler er de verktøyene myndighetene har for å utløse tiltak hos private aktører. Overordnet er det vanlig å skille mellom juridiske-, økonomiske, organisatoriske- og informative virkemidler. Det er ikke gitt på forhånd hva slags type virkemiddel som er det mest effektive for å øke konkurransekraften til godstransport til sjøs. For eksempel kan det være at endringer i reguleringer av anløpsavgifter eller havnetjenester kan være like viktig for å fremme effektivitet i havnen som å gi direkte økonomisk støtte til investeringer i havneinfrastruktur. Videre kan det også være at det mest effektive virkemiddelet for å gjøre godstransport til sjøs ligger utenfor selve verdikjeden i havnelogistikken, for eksempel gjennom å øke avgiftsnivået på alternative transportformer. Ettersom det potensielt finnes et bredt sett av virkemidler som kan være godt egnet til å øke konkurransekraften til godstransporten til sjøs, er det viktig å presisere at mandatet for denne analysen er å vurdere virkemidler og tiltak som er rettet mot å øke effektiviteten i havnelogistikken. Dette er også utgangspunktet for dette kapittelet i vurderingen av valg av virkemiddel for å utløse ønskede tiltak. For å hjelpe oss i vurderingen av hvilke virkemidler som er best egnet har Heum (2012) utarbeidet åtte kriterier for gode næringspolitiske virkemidler. Disse kriteriene handler om virkemiddelet er relevant i form av at det løser et konkret problem (1-3), at det har ønsket effekt (4 og 5) og at virkemiddelet er mulig å administrere effektivt (6-8). De åtte kriteriene for gode virkemidler utarbeidet av Heum er som følger: 1. Det må foreligge markedssvikt som hemmer verdiskaping og vekst 2. Markedssviktens konsekvenser må være store nok 3. Virkemidlet som benyttes må være egnet til å korrigere for markedssvikten 4. Et klart mål for hva virkemiddelet skal brukes til 5. Det må ikke finnes alternative virkemidler som bedre kan oppfylle målet 6. Seleksjonskriteriene for når virkemidlet skal anvendes må være tydelige og forutsigbare 7. Virkemidlet må være enkelt å administrere og være kostnadseffektivt 8. Søkeren må forvente klar og real avgjørelse innen rimelig tid I det som følger går vi gjennom hvert enkelt av kriteriene og vurderer de opp mot mandatet for analysene og de tiltakene som er presentert tidligere i rapporten. 71

72 Kriterium 1. Tilstedeværelse av markedssvikt som hemmer verdiskaping og vekst På overordnet nivå er det en antagelse om markedssvikt i transportmarkedet som driver ønsket om å få mer godstransport over fra vei til sjø. Dette er både bakgrunnen for dette prosjektet og det foreliggende forslaget til gruppeunntak for havner. I godstransportmarkedet er det hovedsakelig tre kilder til markedssvikt som er større for godstransport på vei enn tilsvarende til sjøs: 1) godstransport på vei har større utslipp av klimagasser til luft som ikke er fullt priset inn i deres tjenester 2) godstransport på vei har også større negative eksternaliteter på andre trafikanter i form av at de utgjør en trafikkrisiko for andre trafikanter som ikke er fullt priset inn 3) godstransport på vei har større negative eksternaliteter på andre trafikanter i form av at de skaper kø som ikke er fullt priset inn 4) godstransport på vei har negative eksternaliteter på samfunnet i form av at de har slitasje på veiene som ikke er fullt priset inn I tillegg er det også negative eksternaliteter knyttet til lokal luftforurensing, støy, drift og kø som er kilder til markedssvikt. Kriterium 2. Vurdering av størrelsen på markedssviktens konsekvenser Det er forholdsvis enkelt å gi generelle begrunnelser for at det kan forventes at markedssvikt gjør seg gjeldende innenfor markedet for godstransport. Det er imidlertid langt vanskeligere å dokumentere at markedssvikten har store nok konsekvenser til at det er fornuftig å iverksette kompenserende offentlige virkemidler. Heums andre kriterium er derfor at markedssvikten er tilstrekkelig stor til at den har konsekvenser som gjør at myndighetene bør engasjere seg. TØI har tidligere publisert anslag av den samfunnsøkonomiske besparelse ved å overføre gods fra vei til sjø (TØI rapport 1424/2015). Anslagene baserer seg på en overføring av i overkant av 5 millioner tonn gods og den totale effekten av en slik overføring er beregnet til 854 millioner 2015-kroner per år. GodsFergen-prosjektet (2015) har også gjort en lignende analyse ved overføring av 5 millioner tonn. Her er effektene langt større og estimert til millioner. Differanse er spesielt stor innenfor utslipp av klimagasser. Den relativt store differansen mellom effektene i TØI-anslagene og godsfergeanalysen knyttet seg særlig til kostnaden ved ulykker og merutslipp av klimagasser. I GodsFergen-prosjektet verdsettes disse to effektene henholdsvis 250 og 140 millioner høyer sammenlignet med TØI-anslagene. Det antas at differansen skyldes både at last som overføres i de to scenariene er ulike og at utslippene vil være lavere i GodsFergen-analysen som følge av skip med lavere klimautslipp. I GodsFergen-analysen ligger bruk av et svært miljøvennlig nybygd skip med hybriddrift (LNG/batteri) som alternativ. Verdsetting av virkningene av å få overført transport fra vei til sjø er presentert i Figur 27 nedenfor. Anslagene presentert av TØI og GodsFergen-prosjektet viser at de klart største effektene er relatert til 1) ulykker, 2) slitasje og 3) miljøgevinster ved reduksjon i CO2 utslipp. I TØI-anslagene presentert under utgjør disse tre effektene utgjør 99 % av den totale effekten. Anslagene viser videre at reduksjonen er størst der utenriksfart reduseres. Dette som følge av at utenriksgods reiser over lengre avstander. I en samfunnsøkonomisk analyse av virkninger av enkelttiltak er det derfor disse nyttevirkningene som bør vektlegges i beregningen av nyttevirkninger. 72

73 Millioner kroner FIGUR 27: SAMFUNNSØKONOMISKE BESPARELSER PER ÅR (I MILLIONER KRONER) SOM FØLGE AV AT 1 MILLION TONN OVERFØRES FRA VEG TIL SJØ. (KILDE: TØI RAPPORT 1424/2015; GODSFERGEN, 2015) Ulykker Slitasje CO2 Drift Lokale -1 utslipp -3 Kø* Støy* Inneriks Utenriks Kriterium 3. Virkemidlet som benyttes må være egnet til å korrigere for markedssvikten At det finnes betydelige negative eksternaliteter av at gods transporteres på vei i stedet for sjø er imidlertid ikke tilstrekkelig for å innføre et virkemiddel. Virkemiddelet som innføres må også ha ønsket effekt. I vårt tilfelle handler det om at virkemiddelet bidrar til å utløse tiltak som har tilstrekkelig effektiviserende effekt på havnelogistikken slik at flere velger intermodale transportløsninger i stedet for godstransport på vei. I denne studien er det identifisert en rekke effektiviseringsfremmende tiltak i havn. Så lenge konkurransen i markedet fungerer vil man forvente at økt effektivitet i havnelogistikken vil redusere prisen på sjøtransport, som igjen vil dra i retning av at flere å frakte varene sjøveien. De identifiserte tiltakene vi har presentert må således sies å være egnet til å redusere de negative eksternalitetene av markedssvikten. Kriterium 4. Et klart mål for virkemiddelet I norsk klima- og samferdselspolitikk har det å overføre mer godstransport fra veg til sjø og bane lenge vært ansett som et viktig virkemiddel for å nå målsetningen om et mer bærekraftig transportsystem. Virkemidlene som vurderes her skal bidra til denne målsetningen ved å effektivisere logistikken i havna slik at logistikkostnadene knyttet til godstransport på sjø reduseres. Alternativ mål kan imidlertid være at havnelogistikken skal føre til økt pålitelighet i vareleveransen eller at den gir tidsbesparelser i logistikkjeden. Disse målsetningene kan være vel så viktige for å øke omfanget av godstransport som går sjøveien. I tillegg er det vanlig at virkemiddelet har et mål om addisjonalitet. Det innebærer at virkemiddelet bidrar til å utløse effektiviserende tiltak som ellers ikke ville funnet sted, som ikke ville skjedd i samme omfang eller som ville tatt lenger tid før de hadde kommet på plass. Når det gjelder å øke effektiviteten i havnelogistikken bør altså virkemiddelet være innrettet mot effektiviseringstiltak som havnen ikke har insentiver til å gjennomføre selv. Ettersom store deler av gevinsten fra effektiviseringstiltakene forventes å være i form av reduserte negative eksternaliteter 73

74 knyttet til reduserte antall ulykker, slitasje på vei samt reduserte klimagassutslipp er det god grunn til å forvente at havnene ikke har tilstrekkelige insentiver til å gjøre effektiviseringstiltak på nivå med det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Kriterium 5. Ingen bedre alternative virkemidler TØI (rapport 1424/2015) og GodsFerge-prosjektet (Dale et al, 2015) viser til at det er potensielt store gevinster i form av reduserte negative eksternaliteter ved å få flyttet store mengder godstransport fra vei til sjø. Det er imidlertid betydelig usikkerhet knyttet til de privatøkonomiske inntektene og kostnadene knyttet til å realisere disse kostnadene. I GodsFergen-prosjektet legges til grunn at den privatøkonomiske lønnsomheten vil være marginalt positiv dersom man legger til grunn en prising som ligger 30 prosent lavere enn biltransport. Hva den samfunnsøkonomiske nettogevinsten av å overføre denne godstransporten vil være avhenger således også betydelig av de privatøkonomiske kostnadene og inntektene. Det vil vanligvis være flere ulike tilnærminger og virkemidler som kan velges for å nå et nærmere angitt mål. Et sentralt element i samfunnsøkonomiske analyser er at man identifiserer det virkemiddelet eller tiltaket som oppnår målsetningen på en mest kostnadseffektiv måte. Resultatene fra dette prosjektet viser at hvilke tiltak som vurderes som det beste med hensikt å øke effektiviteten i havna varierer mellom havner, varegrupper, skipskategorier, seilingsmønstre og hvilke aktører man spør. Ettersom det er så stor variasjon mellom havner med hensyn til forventet effektivitetsgevinster av ulike tiltak er det ikke hensiktsmessig eller mulig å gjennomføre en generell, overordnet samfunnsøkonomisk analyse av hvilke tiltak som er mest effektive. Dette tilsier isolert sett at man bør søke å ha et virkemiddel som potensielt favner et bredt sett av tiltak, slik at man unngår diskvalifisere tiltak som potensielt er de beste og mest kostnadseffektive for hver enkelt havn. I tillegg er det igjen viktig å påpeke at vårt mandat har fokus på aktiviteter i havnene. Det finnes også virkemidler rettet mot andre aktørgrupper som rederier og andre logistikkaktører som potensielt kan være mer effektive. Regjeringen har nylig foreslått en midlertidig tilskuddsordning til rederier som kan dokumentere at last blir flyttet fra vei- til sjøtransport. Dette er eksempler på tilskudd som faller utenfor vårt mandat, men som tiltak foreslått i denne rapporten bør vurderes opp mot. Kriterium 6. Tydelige og forutsigbare seleksjonskriteriene for når virkemidlet skal anvendes Seleksjonskriteriene for å ha rett på støtte bør være så konkrete og transparente som mulig. Dette gjør det enklere å fremstille relevant dokumentasjon for de som søker om støtte, samtidig som det gjør det enklere for administrator å prioritere prosjekter. Her vil det imidlertid ofte være en avveining mellom å ha konkrete krav og det å utløse de samfunnsøkonomisk beste tiltakene. Eksempelvis, dersom søker begrenses til kun å søke om støtte til utbedring av kaifronten, begrenses mulighetsrommet til aktørene kraftig. Dersom støtten i større grad rettes mot ytelse eller funksjon til havnene kan aktørene i havnene i større grad spille på et bredere register av mulige tiltak. Tanken er at markedsaktørene selv gis muligheten for å identifisere de mest effektive tiltakene istedenfor at virkemiddelapparatet skal definere hvilke tiltak de tror vil fungere best. ENOVA er per i dag en av de mest sentrale forvalterne av offentlige støtteordninger rettet mot næringsvirksomhet. ENOVA sine støtteordninger falle i stor grad inn i det vi vil beskrive som funksjonskrav som gir store mulighetsrom for aktørene som søker. ENOVAs formål er å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon og utvikling av energi- og klimateknologi. Virkemidlene er søknadsbaserte og i stor grad rettet mot funksjonskrav som beviselig redusere 74

75 klimautslipp, fører til utvikling av ny klimateknologi eller som fører til omlegging av energibruk til fornybare kilder. Samtidig er det viktig å være klar over at de som søker om støtte til et tiltak ikke har insentiver til å ta hensyn til hvilke tiltak som er de mest samfunnsøkonomisk lønnsomme. Snarere vil de ønske å argumentere for tiltak i havnen hvor det er størst potensial for å høste privatøkonomiske gevinster. I utmålingen av støttebeløpet må det derfor være en nøye vurdering knyttet til hvor stor støtte aktøren reelt trenger for å ha insentiver til å gjennomføre effektiviseringstiltaket. Her kan det også være at virkemiddelet bør være betinget på en grundig analyse av ulike måter man utarbeide systemer slik at man kan ta ut så store privatøkonomiske gevinster som mulig fra tiltaket. Eksempelvis, kan man se for seg at en havn søker om investeringsstøtte til en «SmartGate»-løsning i sin havn. «SmartGate»- løsningen vil gi en effektivitetsgevinst i form av at lastebilene som skal frakte varene videre fra havna får redusert sin ventetid. Dette er en gevinst som havna i utgangspunktet ikke får økte inntekter av, annet en potensiell andreordenseffekt av økt trafikk. Dersom havna imidlertid lager et system hvor de tar seg betalt av lastebilene som henter varer i havna vil det kunne være mulig å ta seg betalt for deler av denne effektiviseringsgevinsten. Kriterium 7. Virkemidlet må være enkelt å administrere og være kostnadseffektivt Ulempen ved å utforme funksjonskrav er at det er mer tidkrevende og vanskeligere å vurdere hver enkel søknad siden tiltakene i større grad kan variere. Noe tiltak kan eksempelvis være rettet mot fysisk infrastruktur, mens andre tiltak kan være rettet mot forbedring av IT-systemer. Det kan eksempelvis føre til at konkurranseeffektene vil variere mellom ulike tiltak og at de ulike tiltakene på individuell basis må vurderes opp mot EØS-regelverket. Et viktig skille mellom tiltakene vi har sett på er hvilke krav som stilles for å motta tilskudd. Støtte til tiltakene som faller inn under gruppeunntak for havner krever ikke notifisering hos ESA. Dette gjør at tiltak som faller inn under gruppeunntaket blir mer kostnadseffektive fordi det blant annet ikke kreves dokumentasjon av markedssvikt. For tiltak som er innenfor gruppeunntaket og som er mindre enn fem millioner euro vil det heller ikke være krav til at man må dokumentere forventet inntjening fra tiltaket. Disse faktorene bidrar til at et virkemiddel som retter seg mot tiltak som faller inn under gruppeunntaket fremstår som kostnadseffektivt. Kriterium 8. Søkeren må forvente klar og real avgjørelse innen rimelig tid I tillegg til at virkemiddelet bør være enkelt for myndighetene å administrere, er det også viktig at bedrifter som vurderer å søke om tilgang til virkemidlet får en god og effektiv dialog med apparatet som bestyrer virkemiddelet i forkant av en mulig søknad. Når det søkes, må det dessuten kunne forventes et begrunnet svar innen rimelig tid slik at søkeren unngår å avvente viktige strategiske beslutninger unødvendig lenge. Forslag til utforming av nytt virkemiddel Hovedfunnet fra denne studien er at det ikke finnes noen konsensus om effektiviseringstiltak som vurderes som det beste på tvers av havner og varegrupper. Ettersom det er betydelig variasjon med hensyn til hvilke tiltak som oppfattes som de mest effektive for hver enkelt havn, varegruppe, skipskategori og seilingsmønster er det ikke mulig å lage en overordnet liste over 3-5 tiltak som vurderes som de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme. Dersom det opprettes en incentivordning for investering i havn vil vi derfor anbefale at det innføres en generell støtteordning rettet mot effektivitetstiltak relatert til havneoperasjoner. Markedsaktørene knyttet til den enkelte havn har mer informasjon enn myndighetene om hvor skoen trykker når det gjelder effektivitet. Ved å innføre en mer generell støtteordning bidrar man til 75

76 at aktørene i næringen selv kan ta ut de største effektivitetsgevinster der de finnes, og man unngår å diskvalifisere tiltak som potensielt er de beste og mest kostnadseffektive for hver enkelt havn. Etablering av en incentivordning for investering i effektiviseringstiltak i havn vil bidra til å utvide myndighetenes «verktøykasse» med hensyn til virkemidler som kan bidra til å redusere de negative eksternalitetene knyttet til godstransport på vei. Dersom det etableres en støtteordning for investeringer i havn er det viktig at dette virkemiddelet sees i sammenheng med andre virkemidler som potensielt kan løse det samme problemet, jfr. Kriterium 5. I vurderingen av søknader om investeringsstøtte til effektiviseringstiltak i den enkelte havn er det viktig at det tas stilling til om det finnes andre typer virkemidler slik som skatter og avgifter, reguleringer eller støtte til andre typer tiltak (for eksempel gjennom ENOVA) som kan løse det samme problemet mer effektivt. For å sikre en effektiv ressursbruk bør det ikke gis mer støtte enn det som på marginen trengs for at havneinvesteringen faktisk blir gjennomført. Før det gis investeringsstøtte er det derfor viktig at man også vurderer om havnen har tilstrekkelig sterke insentiver til å effektivisere logistikken i havneområdet. Her kan det være at det parallelt med at det gis støtte også bør gjøres endringer i regulering eller organisering slik at havnen og andre aktører som opererer i havneområdet har privatøkonomisk belegg for å dekke så mye som mulig av investeringen selv. Det å administrere en søknadsbasert støtteordning på en samfunnsøkonomisk forsvarlig måte i henhold til Heums åtte kriterier er potensielt svært ressurskrevende. For at en slik ordning skal bli så kostnadseffektiv som mulig, jfr. Kriterium 7, er det naturlig at tiltakene som det kan søkes om støtte til er sammenfallende med de investeringstiltakene som faller inn under EUs generelle gruppeunntak for havner. En parallell til dette kan være det ressurskrevende arbeidet med notifisering av en mulig tilskuddsordning for godsoverføring, til tross for at denne ordningen er utformet i tråd med EUs regler for statsstøtte til maritim transport. Administrasjonskostnadene knyttet til tiltak som omfattes av gruppeunntaket vil være betydelig lavere enn for støttetiltak som krever separat notifisering hos ESA. 76

77 8. Oppsummering Vi har i denne rapporten dokumentert arbeidet med å analysere behovet for statlige tilskudd til investeringer i trafikkhavnene, og å relater muligheten for statlig engasjement til EUs foreliggende forslag til endringer i det generelle gruppeunntaket fra reglene om offentlig støtte. Vårt fokus på container- og stykkgodsskip viser at disse skipskategoriene bruker nær halvparten av sin totale tid i havnene, og at de havnerelaterte andelene av en rundturskostnad på et skip, inklusive laste- og lossekostnader, også er omtrent i denne størrelsesorden. Dette bekrefter viktigheten av å fokusere på havneaktivitetene som et ledd i å effektivisere sjøtransporten. Konsultasjoner med markedsaktører fra de maritime næringene ga derimot ingen unisone svar på hvilke konkrete tiltak som ville være mest treffsikre for å effektivisere havneoperasjonene. Det har derfor så langt ikke vært mulig å generalisere funnene til et mindre antall tiltak med stor grad av allmenngyldighet. Konsekvensen av dette er at vi ikke har kunnet konkret avgrense tiltakene, verdsette behovet for virkemidler og kvantifisere effektene av dette, altså de elementene som inngår i en stringent, samfunnsøkonomisk analyse. Vi har allikevel gjennomført modellbaserte «hva-hvis»-analyser, i den forstand at vi har brukt logistikkmodellen NGM til å beregne effekter av reduserte kostnader knyttet til skipsanløp og godshåndtering i havn. Med denne metoden får vi frem systemeffektene, altså endringer i samfunnsnytten av endringer ovenfor omtalte kostnader. Dette er altså bruttonytte, da vi ikke kjenner kostnaden ved tiltaket som må iverksettes for å frembringe endringene. Grunnet oppbyggingen av kostnadskomponentene i NGM blir dette en svært grov tilnærming til å nytteberegne de foreslåtte tiltakene. Resultatene av modellberegningene viser at den type effektiviseringstiltak vi har analysert, gir Gjennomgangen av EU-kommisjonens forslag til endret gruppeunntak fra reglene om offentlig støtte tyder på at så vel mulig omfang av støtte og forenklet dokumentasjonsbyrde gjør at den fremstår som relevant og attraktiv for norske forhold. Ved en eventuell etablering av en tilskuddsordning ville det være svært nyttig å kjenne samfunnsnytten av tiltak med stor allmenngyldighet, men vår oppfatning er allikevel at en eventuell tilskuddsordning ikke er betinget av slik kunnskap: Det er allerede etablert en tilskuddsordning for havnesamarbeid der søkerne selv dokumenterer tilskuddsbehovet, og en tilskuddsordning for godsoverføring er under utarbeidelse der det også påhviler søkeren å fremme de gode tiltakene samt å dokumentere støttebehov og nytteeffekt. Etter vårt syn bidrar dette til å fremme innovative løsninger og større grad av differensiering. Etter vårt syn vil EU-kommisjonens endringsforslag til gruppeunntaket kunne utgjøre et nyttig verktøy dersom staten ønsker å yte tilskudd til havneinvesteringer og hvis havnene ønsker slik bistand. Vi oppfatter gruppeunntaket som et responsivt virkemiddel (altså uten for omfattende dokumentasjonsbyrde) for tilskudd til mindre tiltak, samtidig som rammene også er relativt vide for i alle fall i norsk sammenheng store prosjekter. Vi understreker at sjøtransporten og havneaktivitetene er både komplekse og differensierte, noe som vanskeliggjør utvelgelse av noen få, potensielle tiltak med stor grad av allmenngyldighet. En eventuell tilskuddsordning bør derfor utformes vidt, slik at den ikke ekskluderer gode prosjekter i enkelte havner. Støtten skal kun dekke differansen mellom driftsresultatet fra investeringen og investeringskostnadene, altså uten hensyn til havneøkonomien for øvrig, noe som kan fremstå problematisk, spesielt i lys av gjeldende ordning med beskyttet havnekapital. Videre er det kun bedriftsøkonomiske vurderinger som skal foretas, noe som kan reise spørsmålet om hvorfor det skal anvendes offentlige midler. Vi presenterer derfor et tidligere utviklet sett med kriterier som kan være anvendelige for å vurdere relevansen av alternative 77

78 virkemidler. Vi finner i prosjektet at å bruke NGM som hjelpemiddel i samfunnsøkonomiske analyser av mindre havneprosjekter vil kreve modellutviklingsarbeid, samtidig som modellen er nyttig fordi den gir interessante resultater som ikke nødvendigvis er intuitive, og som det derfor ville være vanskelig å fange opp med en mer partiell analyse. 78

79 9. Forslag til videre arbeid I arbeidet i dette prosjekter har det dukket opp problemstillinger som vi oppfatter har ligget utenfor oppdraget, men som vi allikevel vil rette oppmerksomhet mot for videre oppfølging. Store havneprosjekter: Oppdraget for dette prosjektet har vært orientert mot tiltak som kan gi effektiviseringsgevinster i eksisterende havner, med fokus på skipenes liggetid og omlastingskostnader. Intervjuene som er gjennomført i prosjektet fanger i alle fall i noe større grad opp forslag fra markedsaktørene på hvordan Staten kan bidra til dette enn hva som fremkom gjennom tilsvarende samtaler i NTP godsanalyse. I NTP godsanalyser var tilbakemeldingene fra så vel havneadministrasjon som havneeiere i all hovedsak at Staten bør styrke sitt finansielle engasjement i forhold til infrastrukturtilknytningen til havnene, både på land- og sjøsiden, mens det ikke ble avdekket behov for statlig engasjement i investeringer i havnene. Unntaket fra dette var i de enkelttilfellene der det vurderes å relokalisere havnene. Presttun et al (2015) påpekte at flere havner står foran mulige transformasjoner ut av det sentrale byområdet og/eller utvikling av et nytt havneområde, som i Kristiansand, Bergen, Trondheim, Grenland, Narvik og Tromsø. Investeringsbehovet avgjør om opparbeidet egenkapital og realisering av eiendomsverdier strekker til, noe som i varierende grad er tilfelle. Stadig mer av opparbeidelsen av arealer synes å måtte skje gjennom innvinning fra sjøen, noe som koster langt mer enn arealer på land. EU-kommisjonens forlag til nytt gruppeunntak er, for havnenes del, i betydelig grad rettet inn mot tilskudd til investeringer i basisinfrastruktur, og tillates anvendt på hva som vel må kunne omtales som store havneinvesteringsprosjekter i norsk sammenheng: Prosjekter på inntil EUR 100 mill (drøyt 900 mill NOK ved dagens valutakurs) kan støttes, mens grensen er EUR 120 mill (nær 1,1 mrd NOK ved dagens valutakurs) for havner i kjernenettverket i TEN-T. Etter vårt syn vil det være viktig å utrede tilskuddsmulighetene gruppeunntaket åpner for også relatert til relokaliseringsproblematikk. Gruppeunntaket i forhold til havnekapitalordningen: I henhold til forslaget til nytt gruppeunntak kan tilskudd innvilges for å utligne forskjellen mellom investeringskostnad og driftsresultatet knyttet til investeringen, altså i tilfeller der hvor investeringene ikke er lønnsomme i forhold til inntjeningsmulighetene. Vår relativt begrensede oversikt over norske havners økonomi tyder på at gjeldende prinsipper for havnekapitalen beskyttelse og anvendelse medfører at havner i den grad de har tilstrekkelig økonomisk styrke kryssubsidierer mindre lønnsomme investeringer og drift tilknyttet skips- og godshåndtering med overskudd fra eiendomsrelatert virksomhet. I den grad havnene har tilstrekkelig økonomisk overskudd fra annen virksomhet enn skips- og godshåndteringen mener vi dette bør påvirke beslutningen om å yte statlig tilskudd, og at slike beslutninger ikke foretas på grunnlag av inntjeningsmulighetene på investeringen alene, men vurderes opp mot havnens finansielle styrke totalt sett. Den økonomiske situasjonen varierer sterkt mellom havnene, så det er også viktig ikke å generalisere havnenes finansielle styrke basert på hyppig referert kunnskap om enkelte store havner med god økonomi. En bredere og mer detaljert rapportering fra havner som er omfattet av reglene for havnekapital gjennom KOSTRA ville gi en bedre oversikt også over mindre havners økonomiske stilling, og bedre kunnskap om hvordan havnene prioriterer sine investeringer vil være nyttig for å forstå og eventuelt påvirke havneutviklingen. Prinsippene for havnekapitalens beskyttelse og anvendelse er nedfelt i Havne- og farvannsloven, som nå vurderes av et offentlig oppnevnt utvalg. Dette kan selvfølgelig medføre at problemstillingen som 79

80 er nevnt ovenfor blir irrelevant som følge av en lovendring. Argumentene er derfor primært gyldige under det gjeldende regime. Prisingen av havnetjenester Gjeldende Havne- og farvannslov fra 2010 markerte en overgang til alminnelig prising av havnetjenester, så nær som for anløpsavgiften. Staten påvirker altså ikke prissettingen i havnene ut over tilsynet med anløpsavgiften, og vi har ikke diskutert dette i foreliggende prosjekt. Vi ser allikevel at de havnerelaterte kostnadene er av større betydning for små stykkgodsskip (hovedsakelig i innenriks kystfart) med mange havneanløp der det losses og lastes små godsmengder i hver havn, sammenliknet med større skip i rute mellom et vesentlig mindre antall havner. Det hevdes til stadighet at vegtransporten vinner terreng på grunn av sin uovertrufne fleksibilitet, mens det stilles forventninger til sjøtransporten om å kompensere for dette ved å være billig. Etter vårt syn reduseres sjøtransportens fleksibilitet ved at det fordres at relativt store varevolumer må lastes og/eller losses for å forsvare et havneanløp, og i henhold til en av informantene i prosjektet er dette «terskelvolumet» økende fra i størrelsesorden 50 til i størrelsesorden tonn. For å motsvare lastebilens fleksibilitet må denne terskelen reduseres til 24 tonn for å kunne konkurrere med en fullload lastebiltransport, og ytterligere for å konkurrere med partilast på veg. Dersom en kan anvende en svært grov «tommelfingerregel» om at et havneanløp for et mindre sideportskip koster kroner 31, vil altså de havnerelaterte kostnadene for et mindre vareparti (5-6 paller) kunne overstige fraktprisen og for den saks skyld også vareverdien. Havnestatistikken viser at innenriks containertransport med skip utgjør en svært mye mindre andel enn konvensjonell stykkgodslast, noe vi mener indikerer at varepartiene er så små at containerisering både blir kostnadsøkende og gir lite effektiv kapasitetsutnyttelse. Dersom en ønsker å styrke den konvensjonelle stykkgodstransporten med skip langs kysten ved å øke muligheten for fleksible, løsninger, mener vi det kan være interessant å initiere en dialog med havnene for å få verifisert (eller falsifisert) slike synspunkter, med tanke på mulighetene for å differensiere havnevederlagene på en måte som tilgodeser mer fleksibel sjøtransport uten å svekke havnenes samlede inntekter. 30 Det er her interessant å merke seg at mens transportetatene gjerne vurderer konkurranseflatene mellom transportmidlene i henhold til transportavstand, vurderte altså denne samtalepartneren slike konkurranseflater i henhold til størrelsen på godsvolum (altså tonnmengder). 31 Dette er i rimelig god overensstemmelse med beregnede kostnader for tilsvarende skipstype i logistikkmodellen 80

81 Referanser Berg, G., Aarland, R. (2010): Hvordan styrke sjøtransportens konkuranseevne. Upublisert rapport Caspersen E, Wangsness P.B, Østli V, Madslien, A (2015): Dokumentasjon: GodsNytte-modellen. TØIrapport 1446/2015 Oslo: Transportøkonomisk institutt Ciobanu, C. og Oterhals, O. (2009): NyFrakt Rammevilkår for sjøtransport. Sammenligning med rammevilkår for veg- og jernbanetransport. Arbeidsrapport M0906. Høgskolen i Molde Container Transferium. ( ): Alblasserdam Container Transferium. Hentet fra Dale, E., Haram, H.K., Johannessen, E. og Norbeck, J.A. (2015): GodsFergen Fremtidens Kysttransport. Sluttrapport. DNV GL/Shortsea Services, Oslo Dale, E., et al. (2016): Klimaeffekter ved overføring av gods fra vei til sjø. Norges Rederiforbund. DFØ (2014): Veileder i samfunnsøkonomiske analyser, Direktoratet for økonomistyring. EU-kommisjonen (2013): Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a framework on the market access to port services and the financial transparency of ports. SWD (2013) 181 final. Brussel: EU-kommisjonen Fyrvik, T., Uthaug, E., Berg, H., Gran, E. (2006): Veileder til effektiv terminaldrift Sluttrapport «Effektive terminaler». Mt27 A Trondheim: Marintek Grønland, S.E. (2013): Kostnader for skip forutsetninger og beskrivelser. Oslo: SITMA Grønland, S.E. (2015): Kostnadsmodeller for transport og logistikk. Basisår TØI rapport 1435/2015. Oslo: Transportøkonomisk institutt Haram, H. K., Hovi, I. B. og Caspersen, E. (2015): Potensiale og virkemidler for overføring av gods fra veg- til sjøtransport. TØI rapport 1424/2015. Oslo: Transportøkonomisk institutt Hovi, I.B. og Eidhammer, O. (2013): Fremtidige logistikkløsninger i Norge. TØI rapport 12/52/2013. Oslo: Transportøkonomisk institutt Hovi I.B., Caspersen, E., Grue, B. (2013): Varestrømsmatriser med basisår 2012/2013. TØI rapport 1399/2015 Oslo: Transportøkonomisk institutt Heum, P. (2012): Hvordan vurdere godheten i næringspolitiske virkemidler? SNF Arbeidsnotat nr. 03/12. Bergen: Samfunns- og næringslivsforskning A.S. Lindstad, H., et al. (1999): Enhetslaster i system. Lindstad, H., Uthaug, Eirik. (2003): Innovative technology: Ro-Ro vessel, terminal, and barge design that will improve the cost position and lead-time for the logistic chain. Madslien, A., Steinsland, C., og Grønland, S.E. (2012): Nasjonal godstransportmodell. En innføring i bruk av modellen. TØI rapport 1247/2012 Oslo: Transportøkonomisk institutt 81

82 Magnussen, K., Ibenholt, K., Skjelvik J.M, Lindhjem H, Pedersen S, Dyb V.A(2015): Marginale eksterne kostnader ved transport av gods på sjø og bane : VISTA RAPPORT 2015/54 Oslo: Vista Analyse Marintek (1999): Improved Port/Sea Interface. Deliverable D 6005 IPSI WP6200 Final Report for Publication Marskar, E.-M., Askildsen, T. C., Presttun, T., Markussen, G. (2015): NTP Godsanalyse Hovedrapport. Oslo: Sekretariatet for Nasjonal transportplan Presttun, T. et al (2015): NTP Godsanalyse. Delrapport 2: Offentlige godsterminaler. Struktur, eierskap, finansiering og drift. Oslo: Sekretariatet for Nasjonal transportplan Resch-Knudsen, V. (2013): Organisering av norske havner. Fra kommunal etat til selskap. Oslo: KS Bedrift Havn Strandenes, S. (2016): Maritime 21 Strategi Forskning. Lysaker: Norges forskningsråd Thune-Lasen, H., Veisten, K., Rødseth, K. V., Klæboe, R. (2014): Marginale eksterne kostnader ved vegtrafikk med korrigerte ulykkeskostnader. TØI-rapport nr 1307/2014. Oslo: Transportøkonomisk institutt Transportetatene (2012): Effektive knutepunkter. Godstransport. Rapport til utredningsfasen av NTP Oslo: Sekretariatet for nasjonal transportplan Tvedte, P.A., et al. (2015): ReVolt unmanned, zero emission, short sea ship for the future van Wyngaarden, R. (2011): Final Report - CREATE3S (Production to improve total efficiency of new generation short sea shipping) Wangsness, P.B., Hovi, I.B. (2014): En analyse av avgifter og tidsbruk i norske havner. TØI-rapport nr 1345/2014. Oslo: Transportøkonomisk institutt Økland, H, et al. (2015): Short Sea Pioneer next generation of intermodality 82

83 Annex 1: Terminalklasser i NGM 83