Advokatfirma Hjort DA v/advokatene Frode A. Innjord og Kristian Korsrud

Transkript

1 NOTAT Til: Bærum kommune v/just Finne Kopi: Fra: Advokatfirma Hjort DA v/advokatene Frode A. Innjord og Kristian Korsrud Dato: 15. februar 2013 TELENOR ARENA VURDERING AV REGULERINGSPLAN 1 INNLEDNING - OPPSUMMERING Vi er bedt om å foreta en vurdering av reguleringsbestemmelsene for Telenor Arena, fastlagt i reguleringsplan Fornebu område 1.2 og 1.3, med omlagt bane, vedtatt av kommunestyret 21. juni Vår konklusjon er at reguleringsplanen stiller krav til permanent kunstgress, og at banedekke ikke fritt kan velges av tiltakshaver. Etter vår vurdering følger dette allerede av reguleringsbestemmelsenes ordlyd. I tillegg underbygges denne forståelsen av saksdokumentene fra både reguleringen og byggesaken. Avslutningsvis har vi vurdert alternativer for videre håndtering / oppfølging. 2 REGULERINGSPLANEN 2.1 Innledning arealbruk og planbestemmelser Arealet er i reguleringsplanen avsatt til Byggeområde for Arena. Det følger av reguleringsbestemmelsene 1.1 at hovedhensikten med reguleringsplanen er å tilrettelegge for utbygging av Flerbruksarena med sitteplasser. Den nærmere utnyttingen av arealet er fastlagt i reguleringsbestemmelsene 9 som lyder: Det tillates oppført overdekket flerbruksarena med kunstgressbane og tribuner med et tillatt bruksareal T-BRA = m2. M

2 Side 2 av 9 Innenfor planområdet er det i tillegg åpnet for utbygging av m2 til VIP-områder, servering, kiosker, toaletter, kontorer, osv, samt at det også er åpnet for m2 areal til plasskrevende handel. 2.2 Rettslig utgangspunkt Den rettslige virkningen av en vedtatt reguleringsplan er angitt i plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 nr. 71 (pbl) 12-4 første ledd første punktum, hvor det heter: En reguleringsplan fastsetter fremtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i 1-6. I bestemmelsens andre ledd heter det videre: Tiltak etter 1-6 første ledd må ikke være i strid med planens arealformål og bestemmelser. Bestemmelsen i pbl gjelder også for reguleringsplaner vedtatt før lovens ikrafttreden, jf. pbl fjerde ledd. Bestemmelsen svarer for øvrig i all hovedsak til den tilsvarende bestemmelsen i 1985-loven 31, som gjaldt på det tidspunkt den aktuelle reguleringsplanen ble vedtatt. Adgangen til å fastsette bestemmelser til reguleringsplanen fulgte i 2006 av 1985-loven 26 som lød slik: Ved reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet. Bestemmelsene kan sette vilkår for bruken eller forby former for bruk for å fremme eller sikre formålet med reguleringen. Tilsvarende følger i dag av pbl nr. 1 og 2. Etter vår oppfatning er det ikke tvilsomt at kommunen med hjemmel i 1985-loven 26 hadde anledning til å gi bestemmelser om at flerbrukshallen skulle ha permanent kunstgressdekke. Dette kan både ses som en bestemmelse om utforming og bruk av bygninger i reguleringsområdet, jf. 26 første punktum, og som en bestemmelse som setter vilkår for bruken for å fremme eller sikre formålet med reguleringen, jf. 26 andre punktum. Det springende punktet i denne saken er etter dette begrenset til spørsmålet om reguleringsbestemmelsene må tolkes slik at de stiller krav om permanent kunstgress, eller om de kun åpner for dette, slik at valg av dekke skal være opp til tiltakshaver. 2.3 Tolking Ved fastlegging av reguleringsbestemmelsens innhold er det sentrale utgangspunkt hva som følger av en naturlig språklig forståelse av ordlyden. I tillegg til ordlyden vil det også kunne ses hen til

3 Side 3 av 9 andre aktuelle momenter, som for eksempel uttalelser i forbindelse med behandlingen av reguleringsplanen eller den etterfølgende byggesaksbehandlingen Ordlyden Bestemmelsens ordlyd kan umiddelbart gi inntrykk av at det er opp til tiltakshaver å bestemme dekketype jf. at bestemmelsen bare..tillater oppført overdekket flerbruksarena med kunstgressbane. På dette punkt må imidlertid ordlyden leses i lys av hva som er formålet med denne typen reguleringsbestemmelser, nemlig å fastlegge tillatt bruk/utforming av arealer og bygninger. Når kommunen først har funnet grunn til å omtale dekketype, må dette derfor naturlig oppfattes som et krav eller vilkår og ikke som en valgmulighet for tiltakshaver. Det reguleringsplanen tillater oppført, er med andre ord overdekket flerbruksarena med kunstgressbane. Andre typer tiltak, herunder overdekket flerbruksarena uten kunsgressbane, vil da være i strid med reguleringsplanen. Vi er kjent med at det er gjort gjeldende at det avgjørende for både utformingen og bruken er at tiltaket skal være en flerbruksarena, og at kunstgress er sekundært i forhold til dette; dvs. at det sentrale er at man oppfyller kravet om flerbruk. En slik forståelse er etter vårt syn i klar strid med bestemmelsens ordlyd, der det kvalifiserende tillegget med kunstgressbane inngår som en selvstendig del av tiltaksbeskrivelsen. Som vi skal komme tilbake til, underbygges dette også av formålet med bestemmelsen. Selv om begrepet flerbruksarena innebærer at arenaen skal kunne brukes til ulike typer aktiviteter, for eksempel konserter, messer, ridestevner mv., var tilrettelegging for funksjonen som fortballstadion en sentral del av reguleringsformålet. Vilkåret om at arenaen skal ha kunstgressbane, må ses i lys av dette. Vi mener videre at uttrykket flerbruksarena med kunstgressbane temmelig klart indikerer at meningen har vært at kunstgressbanen skal inngå som et permanent element i arenaen, og at det ikke er tilstrekkelig at kunstgress legges ut ved behov. Denne tolkingen støttes også av uttalelser gitt i forbindelse med behandling av reguleringsplanen og byggesaken, jf. nedenfor Behandling av reguleringsplan Saksfremstilingen i forbindelse med kommunens behandling av reguleringsplanen vil normalt gi momenter for hvordan planen skal forstås. Vi har derfor gjennomgått saksfremstiling datert 3. juni 2006 / Arkivsak ID: 05/8574 som var grunnlaget for kommunens behandling av reguleringssaken, og som førte til vedtak i kommunestyret 21. juni Under rådmannens redegjørelse fremkommer i pkt. 4.1 at planforslagets hovedgrep er å legge til rette for en flerbruksarena for fotball- og underholdningsarrangementer.. I pkt. 4.5 er det gitt en nærmere beskrivelse av flerbrukshallen, og det fremkommer at det skal legges til rette for flere typer arrangementer. I samme punkt heter det videre: Hallen blir den største overdekte arenaen i landet. Ut over å være hjemmeareana for Stabæk Fotball, vil hallen også kunne være attraktiv for større internasjonale kamper. Ved fotballkamper vil arenaen kunne romme personer..

4 Side 4 av 9 Videre heter det: Hallen kan også tilrettelegges for messer, utstillinger ol. Banelegemet vil da kunne fjernes eller tildekkes. De transparente veggene vil gi godt dagslys. Den siste uttalelsen kan tyde på at kommunen mente å åpne for at kunstgresset ikke skulle være permanent. Den siterte uttalelsen kan imidlertid vanskelig forstås slik at kommunen mente at kunstgresset kun skulle legges ut ved behov. Rådmannens tilnærming er motsatt, og kan i høyden forstås slik at det åpnes for at kunstgresset midlertidig kan fjernes når hallen skal brukes til annet formål. Også det økonomiske grunnlaget for utbyggingen, som er kommentert av rådmannen i pkt. 7, er av interesse for saken. Rådmannen peker her på at tiltaket er muliggjort som følge av økt boligtall etter utbyggingsavtale mellom kommunen og Fornebu Boligspar, forutsatt at hallen realiseres. I denne forbindelser heter det videre: Fornebu Boligspar har på sin side forpliket seg overfor Stabæk Fotball AS til å gi et finansieringsbidrag til realisering av arenaen. Når det gjelder Stabæk Fotballs rolle i prosjektet vises til at avtale av 28. oktober 2004 mellom Fornebu Boligspar AS/Fornebu Næring AS og Stabæk Fotball ASA (i avtalen omtalt som SF) fulgte som vedlegg til saksfremlegget for behandling av reguleringsplan. At Stabæk Fotball var tiltenkt en sentral rolle i prosjektet fremkommer flere steder i avtalen, og det vises til at det i pkt. 2.4 tredje ledd fremgår at arenaeiendommen skal eies:..i felleskap av SF og eierne av de øvrige seksjoner i bygningen.. Videre fremkommer av avtalens pkt. 1.3 at Stabæk Fotball vil etablere:..fotballstadion som også skal kunne benyttes til større underholdningsarrangementer. I tillegg følger av pkt. 2.1 at: Flerbruksarenaen skal foruten forballstadion med tribuner innholde ca m2 arenarelaterte arealer. Om planlagt utnytting osv. følger det under avtalens hovedpunkt 5 om Regulering Prosjektering i pkt. 5.4: Under prosjekterings- og reguleringsarbeidet skal arenaen gis prioritet fremfor de øvrige arealer på den måten at de idrettslige krav til en fotballstadion for internasjonale kamper skal oppfylles og arenaen skal ha tilfredsstillende funksjonalitet for store arrangementer. Selv om det er på det rene at kommunen gjennom reguleringsplan ikke kan fastlegge hvem som skal bruke eller eie en eiendom, viser det ovennevnte at et sentralt formål for kommunen var å tilrettelegge for en fotballarena med tilstrekkelig kapasitet og kvalitet til å kunne brukes på både

5 Side 5 av 9 nasjonalt og internasjonalt toppnivå, dog slik at arealene også tillates til annen bruk. Bestemmelsen om at det tillates oppført overdekket flerbruksarena med kunstgressbane må ses i lys av dette, og vilkåret om kunstgressbane fremstår i en slik kontekst som sentralt for å fremme eller sikre formålet med reguleringen, jf loven 26 andre punktum. Etter det vi forstår, er det også en forutsetning at kunstgresset etablertes som permanent løsning for at det skal ha den nødvendige kvalitet for spill på toppnivå. Også dette underbygger at valg av dekke ikke skal være valgfritt, men at kunstgresset er forutsatt permanent og i alle fall slik at kunstgresset tilfredsstiller kvalitetskravene til fotball på toppnivå. Oppsummert mener vi saksdokumentene som fulgte kommunens behandling av reguleringsplanen underbygger at det etter reguleringsplanen gjelder et krav permanent kunstgressdekke i hallen. Selv om det ikke er fastlagt hvor stor andel av bruken som skal være til fotballformål, fremstår det etter vår vurdering som klart at kommunen har forutsatt at flerbrukshallen for en stor del skal brukes til fotball, og at den skal være tilrettelagt for dette på toppnivå. Andel bruk til fotball og tilrettelegging til annen bruk kan ha betydning i forhold til at endret bruk kan nødvendiggjøre søknad om bruksendring, jf. nedenfor Byggesaksbehandlingen Også byggesaksbehandlingen kan etter omstendighetene være av interesse for å fastlegge reguleringsplanens innhold, herunder hvordan både kommunen og tiltakshaver har gitt uttrykk for sin forståelse av planen og tiltaket. I forhold til dette har vi noen kommentarer til både tiltakshavers anmodning om forhåndskonferanse (datert 20. april 2006) og selve byggesaksbehandlingen. Når det gjelder anmodningen om forhåndskonferanse bemerkes at den er datert før reguleringsplanen ble vedtatt, uten at et etter vårt syn har noen aktuell betydning annet enn at det underbygger at partene forutsetningsvis har vært nokså sikre på reguleringssakens utfall. I anmodningen om forhåndskonferanse følger innledningsvis under beskrivelsen av tiltaket at Fornebu Arena skal være kombinasjonshall for..fotballkamper, messer og storarrantement. og at Gresset er kunsgressmatte.. I tegningene som følger vedlagt er hallen og spillflaten tilrettelagt og markert for fotball. Av interesse for saken her er at det i den tekniske beskrivelsen som er nokså detaljert under overskriften Fast inventar fremkommer: Banelegme: Kunstgress iht. standard utførelse iht. UEFA-regelverk. Dette viser at også tiltakshaver har lagt til grunn at et sentralt bruksområde for hallen skal være fotball på toppnivå, med kunstgressdekke. Videre har vi enkelte kommentarer til prosjektbeskrivelsen som fulgte rammesøknaden datert 29. mars Her er det i tillegg til beskrivelser av hallen som kombinasjonshall for fotball, konserter, messer og storarrangement presisert at:

6 Side 6 av 9 Hallen er Stabæks nye hjemmearena, og vil bli den første overdekkede fotballarena i landet. Også tegningene som fulgte rammesøknaden viser markeringer for fotballbane. Dette bidrar ytterligere til å understreke at et sentralt formål for hallen er forutsatt å være fotball, hvilket både har betydning for valg av dekke og evt. behov for bruksendringstillatelse dersom hallen ikke lenger skal brukes til fotball som sentralt element, jf. nedenfor om dette. Ytterligere bemerkes at det ved vedtakelsen av reguleringsplanen fremgikk av vedtaket at sikkerheten ved store arrangementer skal stå sentralt for arbeidet med flerbrukshallen, og at politiets høringsuttalelse til planen må tillegges vekt. Fra politiets høringsuttalelse av 6. juni 2006 fremheves: Fra et politifaglig syn, vil det da også være påkrevd med en plan for lagring og oppbevaring av plasskrevende materiell. I Rambøll sin konsekvensutredning, antydes at hele banedekke kan fjernes for å legge alternativt banedekke til aktuelt arrangement. I forbindelse med byggesaksbehandlingen mottok kommunen et notat av 8. juni 2007 med tiltakshavers kommentarer til politiets høringsuttalelse. I forhold til ovennevnte sitat uttaler tiltakshaver: Kunstgressbanen fjernes ikke ved andre typer arrangementer, men overdekkes med plater el. Tiltakshavers kommentar til politiets høringsuttalelse er gjengitt i saksfremstillingen for kommunens vedtak om rammetillatelse 28. juni I saksfremstilingen for øvrig er vesentlige deler av tiltakshavers beskrivelse av prosjektet gjengitt, uten at det nærmere belyser vurderingen av banedekke Oppsummering På bakgrunn av ovennevnte forhold mener vi det er gode holdepunkter for å konkludere med at reguleringsplanen forutsetter at kunstgress skal etableres som permanent dekke og at dette overdekkes ved annen bruk. Dette synes å være forutsatt av både tiltakshaver og kommunen. I tillegg underbygger dokumentene fra kommunens saksbehandling at både kommunen og tiltakshaver har lagt opp til at fotball skal være en sentral del av bruken. 3 ALTERNATIVER FOR VIDERE OPPFØLGING 3.1 Innledning Som følge av at reguleringsplanen forutsetter permanent kunstgressdekke, er fjerning av dette brudd på reguleringsbestemmelsene og dermed ulovlig uten forutgående søknadsbehandling og tillatelse fra kommunen. Det er opp til eier/tiltakshaver å velge tilnærming/strategi for å forsøke å

7 Side 7 av 9 gjøre fjerning lovlig, men etter vår vurdering er det kun to alternativer; enten endring av reguleringsbestemmelser eller dispensasjon. I tillegg må det som del av dette også vurderes om det er behov for bruksendringstillatelse. 3.2 Bruksendring Selv om reguleringsplanen ikke gir føringer for hvilken andel av bruken som skal være fotball, viser saksbehandlingen av både reguleringsplanen og byggesaken at flerbrukshallen var innrettet mot fotball som et sentralt element. Dersom kunstgresset fjernes vil det tilrettelegge for at bruken endres i forhold til det som er forutsatt, og at bruk til fotball vesentlig reduseres. Dette er et forhold som etter omstendighetene kan nødvendiggjøre bruksendringstillatelse. Det vises til pbl første ledd bokstav d) hvor det følger at bruksendring eller vesentlig utvidelse eller vesentlig endring av tidligere drift.. er søknadspliktig. Bestemmelsen er supplert i byggesaksforskriften (SAK) 2-1, hvor det i bokstav a) heter at bruksendring er søknadspliktig hvis: byggverk eller del av byggverk tas i bruk til eller blir tilrettelagt for annet enn det som følger av tillatelse eller lovlig etablert bruk. I dette tilfellet er det gitt tillatelse til oppføring av en flerbruksarena med kunstgressbane hvor arrangering av fotballkamper på toppnivå skulle være sentralt bruksformål. Ved å fjerne kunstgressbanen, tilrettelegges arenaen primært for andre formål, hvilket i utgangspunktet må betraktes som en søknadspliktig bruksendring. Det vises videre til SAK 2-1 bokstav b) hvor det heter at bruksendring er søknadspliktig hvis: endret bruk av byggverk eller del av byggverk kan påvirke de hensyn som skal ivaretas i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven i forhold til byggverket, tilhørende utearealer eller omgivelser. Det sentrale hensynet bak søknadsplikten for bruksendring er at kommunen skal gis mulighet til å vurdere ny bruk i forhold til gjeldende krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, herunder om påtenkt bruk berører hensyn plan- og bygningslovgivningen skal ivareta. I denne forbindelse hitsettes kommentarene i veiledningen til byggesaksforskriften 2-1 b): Endring av bruken av et byggverk eller areal vil i en del tilfeller tilsynelatende kunne skje uten vesentlige fysiske endringer av byggverket eller påvirkning på omgivelsene. Ved nærmere vurdering vil en likevel se at endret bruk kan utløse flere tekniske krav, som krav til personlig eller materiell sikkerhet, miljø og helse, installasjoner og brukbarhet, byggegrunn, tekniske infrastruktur med videre. Noen bruksendringer vil også påvirke omgivelsene ved økt trafikk eller på annen måte som berører de formål plan- og bygningslovgivningen skal ivareta. Derfor kreves søknadsplikt.

8 Side 8 av 9 I forhold til flerbrukshallen antar vi at fjerning av kunstgress vil føre til en dreining av bruken bort fra fotball og over til andre typer virksomhet for eksempel messer osv. Dette vil kunne ha følger for trafikkavvikling osv. som kommunen har behov for å vurdere nærmere. 3.3 Endring av reguleringsbestemmelser Pbl har regler om endring av reguleringsplan. Utgangspunktet etter første ledd er at utfylling og endring skal behandles på samme måte som nye reguleringsplaner dvs. at planen må ut på høring mv, jf. pbl og Det følger av bestemmelsens tredje ledd at saken også skal forelegges berørte myndigheter før det treffes vedtak om utfylling eller endring av reguleringsplan. Når det gjelder vedtakskompetansen følger det av pbl andre ledd at vedtak om mindre endringer kan delegeres til for eksempel planutvalget og at små endringer kan delegeres til administrasjonen. Etter vår vurdering vil den aktuelle endringen her trolig være å anse som en mindre endring. Behovet for bruksendringstillatelse må vurderes selv om reguleringsbestemmelsene endres. 3.4 Dispensasjon Et annet alternativ for tiltakshaver er å søke om dispensasjon i medhold av pbl. kapittel 19. Det følger av pbl at dispensasjon krever grunngitt søknad. Før vedtak treffes skal naboer og berørte regionale og statlige myndigheter (her typisk vegmyndighetene), varsles. Dispensasjon kan gis varig eller midlertidig, samt at det kan settes vilkår, jf. pbl første ledd. Det følger av bestemmelsens andre ledd at dispensasjon ikke kan gis hvis hensynene bak bestemmelsene det dispenseres fra blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg kreves at fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Uten å foregripe kommunens saksbehandling kan det med utgangspunkt i at flerbrukshallen ikke lenger benyttes som hjemmebane for Stabæk Fotball (eller noe annet fotballag) synes å være grunnlag for å gi dispensasjon i alle fall midlertidig. I lys av at et sentralt formål med reguleringsplanen har vært å legge til rette for en flerbrukshall som gir mulighet for fotball på toppnivå, synes varig dispensasjon å være uhensiktsmessig. Et varig unntak fra kravet om kunstgressbane bør i tilfelle behandles som reguleringsendring, jf. ovenfor. Midlertidig dispensasjon kan i medhold av pbl gis for tidsbestemt eller tidsubestemt tid. Etter vår vurdering er det av hensynet til forutberegnelighet mest hensiktsmessig med tidsbestemt dispensasjon som evt. kan søkes forlenges. Ved midlertidig dispensasjon følger det av pbl annet punktum at søker:..uten utgift for kommunen [må] fjerne eller endre det utførte, eller opphøre med midlertidig tillatt bruk, eller oppfylle det krav det er gitt utsettelse med, og hvis det kreves, gjenopprette den tidligere tilstand.

9 Side 9 av 9 I denne saken vil det innebære å reetablere permanent kunstgressdekke. Også ved en eventuell dispensasjonssak må det tas stilling om det i tillegg er nødvendig med en egen bruksendringstillatelse etter pbl Ulovlighetsoppfølging Som følge av at konklusjonene ovenfor mener vi at fjerning av kunstgresset som permanent dekke innebærer et brudd på reguleringsbestemmelsene. I henhold til pbl plikter kommunen å følge opp overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven typisk brudd på reguleringsbestemmelser. Det mest nærliggende vil i en slik situasjon være å gi pålegg om retting evt. kombinert med tvangsmulkt i medhold av pbl Tilsvarende gjelder også dersom bruken endres uten at det gis bruksendringstillatelse.