Innledning Bakgrunn og tilnærming

Transkript

1 Innledning Læring av større uventede enkeltstående kriser er en vanskelig utfordring. I utgangspunktet er det ønskelig å unngå feilene som eventuelt ble gjort neste gang krisen kommer men siden det ligger i krisens vesen at den er uforutsigbar, vil det ikke være enkelt å trekke ut konkrete overførbare elementer som passer også på en ny krisesituasjon. Samtidig ligger det gode muligheter til å avdekke svakheter i system, prosesser eller håndtering av krisens elementer når krisen er over i et læringsperspektiv. En gjennomgang av hendelsene er viktig for å skape et felles kunnskapsgrunnlag for konstruktiv erfaringslæring. I denne prosessen vil det være nyttig å belyse også detaljer som ikke kan antas å ha gjentagelsessannsynlighet, men som kan tjene som gode eksempler på ting som fungerte bra eller dårlig. Begge kategorier byr på en mulighet for læring. Jo tydeligere denne muligheten fremstår i gjennomgangen, jo større er sannsynligheten at man er tilbøyelig til å benytte seg av læringspotensialet. Asyltilstrømningen over Storskog grensepasseringssted høsten 2015 var en slik enkeltstående og uventet krise. Den skapte en helt ny situasjon som utfordret politiet først lokalt, men etter hvert også nasjonalt. Denne rapporten viser at de lokale utfordringene først og fremst lå på det operasjonelle nivået, mens den nasjonale utfordringen særlig i Politidirektoratet lå på et systematisk plan. Erfaringsrapporten vil berøre krisehåndteringsprinsippet om samvirke mellom politiet og de andre aktørene som hadde sentrale roller i denne krisen. Bakgrunn og tilnærming Asyltilstrømningen til Norge i 2015 var preget av to særskilte faktorer. For det første var volumet nesten tre ganger så høyt som i 2014, noe som speilet den generelle utviklingen i ankomstbildet i Europa. For det andre kom det asylsøkere over den norsk-russiske grensen ved grensepasseringsstedet Storskog, brorparten i perioden august til november; normalankomstene over Storskog grensepasseringssted de siste årene har ligget mellom null og ti søkere i løpet av året. Denne tilstrømningen utfordret det norske registrerings- og mottakssystemet spesielt fordi de høye ankomstene over Storskog grensepasseringssted var en hittil ukjent faktor i hele systemet. Krisen hadde fra politiets ståsted tre ulike typer utfordringer. For det første opplevde tidligere Østfinnmark politidistrikt den direkte tilstrømningen som måtte håndteres uten av distriktet var forberedt på dette, hverken planmessig eller ressursmessig. Det manglet også erfaringer for hvordan en stor mengde asylsøkere påvirker et politidistrikt lokalt. For det andre måtte Politiets utlendingsenhet (PU) forflytte deler av sin registreringsvirksomhet fra Tøyen og Råde til Kirkenes. Etableringen av Ankomstsentert Finnmark samtidig som det var høye ankomster over Storskog grensepasseringssted og sør i landet skapte en situasjon som politiet ikke hadde opplevd før. For det tredje avdekket den uventede asyltilstrømningen utfordringer på overordnet og systemisk nivå Politidirektoratets håndtering av krisesituasjonen og politiets samspill med de andre involverte etatene belyser strukturer som er av underliggende karakter, men som manifesterte seg i krisen om asyltilstrømningen over Storskog. Det er den sistnevnte utfordringen som er hovedtema i denne erfaringskartleggingen. De to andre utfordringene vil også tangeres, men er hovedsakelig gjenstand for egne analyser i de mest berørte virksomhetene. Politidirektoratets erfaringskartlegging retter seg mot følgende tre punkter som anses som de sentrale elementene for videre læring: 1. Samvirke

2 Alle de involverte aktører har lagt ned betydelig arbeid i løpet av hendelsesforløpet for å ivareta samfunnsoppdraget sitt, alene og sammen med andre aktører. Dette omfatter både det operative arbeidet og den overordnede koordineringen og oppfølgingen. Samvirket med de øvrige aktørene kan ha hatt ulike hyppighet og varighet. For å avdekke eventuelle svakheter, er det viktig å analysere hvordan denne samvirket fungerte og ble opplevd av de involverte. Det er også interessant å se på hvorvidt eventuelle svakheter i samvirket kan ha påvirket oppgaveløsningen. 2. Ansvar De ulike aktørene har i utgangspunktet ansvar for egne oppgaver. Den enkeltes oppdrag forutsettes kjent og legges til grunn for evalueringen. Denne evalueringen skal belyse i hvilken grad dette ansvaret ble fulgt opp, om de riktige beslutningene ble tatt og om de ble tatt raskt nok og til riktig tid. 3. Ressursdisponering I kriser som denne og lignende hendelser er det viktig med riktig ressurssetting og disponering av ressurser og mannskaper. Dette gjelder både i et lokalt og nasjonalt perspektiv. Denne evalueringen må se på om ressurser ble tildelt, dimensjonert og anvendt i overenstemmelse med behovet. Dette inkluderer både finansering og personer, kapasitet og kompetanse. Innenfor alle tre temaer vil Politidirektoratet forsøke å avdekke flaskehalser som kan ha redusert muligheten for en effektiv utførelse av oppgavene. Dessuten er det noen temaer som er mer overgripende, eksempelvis kan det nevnes ledelse, situasjonsforståelse, gjennomføringsevne og rapportering som inngår både i samvirke og ansvar. Disse vil denne rapporten ta særskilt hensyn til. På denne bakgrunnen kan tre spørsmål vurderes innenfor de enkelte fasene av krisen med de tre sentrale spørsmålene for erfaringskartleggingen: (a) Hva fungerte godt i denne fasen og hvilken læring er det mulig å trekke ut av dette? (b) Hva fungerte ikke/dårlig i denne fasen og hvilken læring er det mulig å trekke ut av dette? (c) Hvordan kan beredskapen sikres og tilrettelegges ved eventuelle nye ankomster? Rapporten vil først gi en oversikt over hendelsesforløpet i krisen. Deretter gis en kort oversikt over de ulike involverte aktørene og en skisse av deres erfaringer i kontakt med politiet. Hoveddelen i rapporten består av en gjennomgang av noen nøkkelelementer og erfaringer. Avslutningsvis trekkes de viktigste læringspunktene ut i et eget kapittel. Historisk overblikk tidslinje Asylankomstene over Storskog foregikk stort sett i hele 2015, men året kan inndeles i tre faser som også fremgår av figuren under som viser ankomstfordelingen for hele perioden

3 Den første fasen varer omtrent til midten av august og er preget av en lav, men noenlunde jevn ankomstmengde per dag. Det er flere dager uten ankomster i denne fasen, særlig i begynnelsen av året. Gjennomsnittlig ankomsttall frem til 17. august er 0,48 søkere per dag, det høyeste antall er åtte på en dag og totalt er det kommet 112 asylsøkere frem til denne datoen. Den andre fasen strekker seg fra medio august til slutten av november. Selv om det også forekom noen dager uten ankomster i denne perioden, er disse tre og en halv månedene å regne som hovedinntakstiden for asylsøkerne. Med et gjennomsnittlig ankomstvolum på 50,7 søkere per dag og et totalvolum på søkere er dette den egentlige kriseperioden. Som figuren viser er det særlig perioden fra medio september til utgangen av november som oppviser den største tilstrømningen. Den tredje fasen starter 30. november og varer ut Etter at politiet varslet russiske myndigheter om at norsk politi ville gjennomføre fremskutt grensekontroll fra kl denne dagen, og to personer ble oppfordret om å snu, ble det ikke sendt flere tredjelandsborgere uten lovlige innreisedokumenter frem til riksgrensen. Faseinndelingen er foretatt på et overordnet nivå, innenfor de to første fasene ville det vært mulig å skille ut enkelte perioder med spesielle ankomstmønstre. Men i denne erfaringskartleggingen er dette ikke nødvendig. Sentralt står noen nøkkelfaktorer som vil bli tatt opp senere i rapporten. Politiet og de involverte aktørene I dette kapittelet gis en kort oversikt de sentrale offentlige aktørene som var involvert i høstens asyltilstrømning på norsk side. De fleste av virksomhetene har satt i gang eller planlagt en evaluering av asylkrisen, derfor vil denne rapporten som regel ikke ta opp detaljfunnene som de enkelte aktørene har avdekket. Istedenfor oppsummeres Politidirektoratets og politiets erfaring fra samvirket med de andre involverte virksomhetene. Politidirektoratet Styring og ledelse av politidistriktene og særorgan er en av Politidirektoratets hovedoppgaver. I tillegg har Politidirektoratet en viktig oppgave i omsetting av gjeldende justispolitikk og er bindeleddet mellom Justis- og beredskapsdepartementet og ytre etat. Asylkrisen er dermed en situasjon hvor Politidirektoratet på mange områder ble utfordret på å ivareta sine oppgaver. Samtidig er Politidirektoratet ikke operativ i utgangspunktet. Ser man bort fra liaisonfunksjonen og deltagelse i en rekke offisielle besøk på Storskog grensepasseringssted, begrenser direktoratets rolle seg til å være bindeledd mellom departementet og de øvrige aktørene. Samvirket med de øvrige aktørene foregikk uten større utfordringer på det formelle planet. Som rapportens gjennomgang av nøkkelfaktorene vil vise er det imidlertid en rekke punkter der den reelle og faglige håndteringen i og av Politidirektoratet gir grunnlag for læring i fremtidige krisesituasjoner. Østfinnmark politidistrikt Østfinnmark politidistrikt hadde den umiddelbare kontakten med asylsøkerne lenge før noen andre enheter ble involvert og var til stede på Storskog grensepasseringssted. Frem til Politiets utlendingsenhet kom til Kirkenes medio september, hadde det lokale politiet allerede registrert om lag 250 asylsøkere. Registreringen ble foretatt ved siden av den ordinære grensekontrollen på Storskog grensepasseringssted uten at dette gikk utover de vanlige reisendes grensepasseringer. Merbelastningen ble dekket ved hjelp av en ekstraordinær innsatsvilje hos medarbeiderne i

4 distriktet, bruk av overtid og omdisponering av mannskap fra andre enheter i Østfinnmark politidistrikt. Registreringsarbeidet ble gjennomført ut over det som rundskrivet G2012/005 pålegger det lokale politiet. Således tok Østfinnmark politidistrikt et ansvar som gikk lengre enn det som var forventet i en normalsituasjon. I tillegg var det politiet som tilrettela for overnatting for søkerne etter registrering og videre transport til mottak, altså det som normalt sett er UDI sitt ansvarsområde. Distriktet selv har påpekt hele tiden at kontrollen med den ytre Schengengrensen er et nasjonalt ansvar. Asyltilstrømningen utfordret denne grensen, og det kan diskuteres i hvilken grad politiet for øvrig var seg bevisst dette nasjonale ansvaret. Siden Østfinnmark politidistrikt har ansvar for Storskog grensepasseringssted, ble distriktet også involvert i samvirket med alle andre aktører, i første rekke Sør-Varanger kommune, etter hvert UDI og Politiets utlendingsenhet. Dessuten har Østfinnmark politidistrikt løpende dialog med Grensekommissæren. Dette samarbeidet fungerte i all hovedsak godt, men koordineringen var ressurskrevende. Politidistriktet påtok seg et koordineringsansvar for alle involverte etater for å ha et felles situasjonsbilde til enhver tid. Særlig i endringsperioder (instruks, innfasing av nye aktører) måtte det dessuten brukes noe tid på å gå opp linjene for samarbeidsrutiner. Distriktets egen evaluering har også påpekt at de operative oppgavene i håndteringen av asyltilstrømningen oversteg kapasiteten til å ivareta alle andre oppgaver i distriktet. Mediehenvendelser, rapporteringskrav og etterretningsarbeid la dessuten så mye beslag på ledelseskapasitet i distriktet og særlig på Storskog grensepasseringssted at den daglige ledelsen av medarbeiderne ble et residualledd i arbeidet. Politiets utlendingsenhet (PU) Registrering av alle ankomne asylsøkere er en av PUs hovedoppgaver. Dette gjelder også for asylsøkere som melder seg i politidistriktene. Mens asylsøkerne i en normalsituasjon overføres til PUs lokaler i Oslo, skapte den store tilstrømningen i 2015 en ny virkelighet. Ankomstsenteret i Østfold overtok rollen som registreringssted for brorparten av alle asylsøkere, i tillegg sendte PU tjenestemenn til Østfinnmark politidistrikt for å bistå det lokale politiet med registreringen. Etter en oppstartfase med noen få PU-ansatte i Kirkenes, ble bemanningen økt suksessivt for å kunne sikre registrering av alle asylsøkere, samt etter hvert å håndtere også returarbeidet over Storskog. På det meste var over 40 tjenestemenn fra PU i Kirkenes, noe som skapte en krevende situasjon for PUs totalbemanning i Oslo og Råde. Med en bred involvering over lang tid og mot flere aktører er det ikke uventet at det oppstod enkelte utfordringer i samvirket med andre aktører. PUs evaluering viser at mange av relasjonene fungerte bra, særlig samarbeidet med Østfinnmark politidistrikt, DSB og kommunen blir trukket frem som vellykket. Men også samvirket med UDI fungerte bra når rutinene for prosessen var etablert. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) Justis- og beredskapsdepartementet spiller en viktig rolle i krisen rundt asyltilstrømningen i kraft av funksjonen som ivaretas av både politisk ledelse og embetsverket. Departementet ble holdt orientert løpende om utviklingen og søkte selv mye informasjon gjennom store deler av krisen. Særlig etter at ankomstene steg tydelig i slutten av september var flere politikere også på besøk i Østfinnmark politidistrikt og på Storskog grensepasseringssted. Dette skapte både en direkte forståelse for utfordringene og mulighetsrommet og en operativ tilnærming som delvis kunne fremstå som mer utøvende enn nødvendig. Den tiltagende intensiteten i asyltilstrømningen speilet seg i departementets aktivitetsnivå og behov for beslutningsgrunnlag. Samvirket med politiet ble preget av disse to kjennetegnene.

5 Utlendingsdirektoratet (UDI) Utlendingsdirektoratet har en todelt rolle i denne krisen. For det første deltok UDI som fagetat aktivt i arbeidet i Kirkenes, både i etableringen av Ankomstsenter Finnmark og i håndteringen av de logistiske utfordringene det store volumet asylsøkere medførte. Dette området var det viktigste for krisen og dens håndtering. For det andre samhandlet UDI også på direktoratsnivå med analyse, planlegging og scenarioarbeid. Sistnevnte prosess var preget av et godt samarbeid, men samarbeidet kunne startet tidligere UDI ble satt i beredskapsmodus allerede tidlig i september, en status som Politidirektoratet aldri offisielt inntok. De førstnevnte operative prosessene bød på flere utfordringer, delvis viser konsekvensene av dette seg først etterpå i oppfølgingen av Storskog-porteføljen. Samlet sett fungerte imidlertid samvirket godt etter at UDI og politiet hadde fått etablert rutiner for saksløp og de konkrete samarbeidsprosessene. Grensekommissæren Rollen til grensekommissæren er å påse at Grenseavtalen og andre avtaler som regulerer grenseforholdene mellom Norge og Russland overholdes av begge parter. Grensekommissæren har et eksklusivt ansvar for oppfyllelse av norske forpliktelser gitt gjennom grenseavtalen, med tilhørende protokoller angående forhold på/ ved riksgrensen mellom Norge og Russland. I dialogen med russisk side er grensekommissæren Norges kontaktpunkt og overbringer budskap fra norsk side. I asylkrisen hadde Grensekommissæren i utgangspunktet ansvar for den samme oppgaveporteføljen som vanlig, men de facto ble samvirket mellom aktørene på norsk side mer uklar som følge av at Grensekommissæren ble av Justis- og beredskapsdepartementet trukket inn i prosesser som lå utenfor det gitte mandatet og inn i politiets oppdrag. Dette skyldes antakelig usikkerhet grensesnittet mellom politiets og Grensekommissærens oppdrag. Grensekommissærens inspektører har vært tydelig til stede på Storskog grensepasseringssted og dermed vært tilgjengelig for politiets samvirke med russisk part og bistand med kompetanse. Uklarheten i roller og ansvar er også påpekt av Grensekommissæren i sin egen evaluering. Fylkesmannen i Finnmark Fylkesmannen i Finnmark har ansvaret for samordning av krisehåndteringen i fylket ved uønskede hendelser. I asyltilstrømningen kom dette ansvaret særlig til syne opp mot kommunen og etter hvert UDI. Fylkesmannen var også representert i statusmøtene som ble avholdt i regi av Østfinnmark politidistrikt. Samvirket med politiet fungerte godt, men var i hovedsak begrenset til det lokale samarbeidet. Fylkesmannen opprettet en liaisonfunksjon i Sør-Varanger kommune i begynnelsen av oktober. Denne ordningen ga en merverdi i informasjonsflyten, erfaringene var veldig positive, både fordi dette var avlastende for de andre aktører som ikke måtte rapportere selv til Fylkesmannen og fordi rapporteringene bidro med ulike aspekt fra den andre virksomheten til å komplettere det synet som Fylkesmannen selv hadde kunne etablere. Sør-Varanger kommune Før Ankomstsenter Finnmark ble åpnet 11. november 2015 måtte asylsøkere få plass i Kirkenes i påvente av videretransport til mottaksapparatet. Sør-Varanger kommune hadde en sentral rolle i dette arbeidet, Fjellhallen ble omdisponert til et midlertidig transittmottak. Politiets kontakt med kommunen var god og samarbeidet fungerte tilfredsstillende til tross for en rekke provisoriske løsninger i startfasen. Kommunens erfaring fra forrige gang asylsøkere kom til Kirkenes under Balkankrigen kunne omsettes også denne gangen. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

6 I den direkte daglige håndteringen av asyltilstrømningen fikk DSB etter hvert en viktig dobbeltrolle. På den ene siden bisto DSB politiet og UDI i etableringen av Ankomstsenter Finnmark og ved Sivilforsvarets bistand til å etablere og drifte flere varmetelt på Storskog grensepasseringssted. På den andre siden hadde DSB en koordineringsrolle opp mot informasjonsinnhenting og -formidling internasjonalt. På begge områder fungerte samarbeidet med politiet uten problemer. DSB hadde hovedsakelig kontakt med Politidirektoratet gjennom den andre funksjonen. Andre (Kripos, UP, Nasjonalt ID-senter, Utenriksdepartementet) I tillegg til de nevnte aktørene ble også flere andre virksomheter involvert i arbeidet med asylankomstene over den norsk-russiske grensen. Kripos og Nasjonalt ID-senter sendte i sluttfasen dokumentgranskere til Storskog grensepasseringssted og Ankomstsenter Finnmark. Utrykningspolitiet var til stede med tjue tjenestemenn på Storskog grensepasseringssted fra slutten av november for å bistå Østfinnmark politidistrikt. Nøkkelelementer og erfaringer I løpet av en periode på om lag fire måneder med høye ankomster er det mange detaljer som viser styrker og svakheter i samvirke mellom aktørene. I det forrige kapittelet ble noen av disse detaljene nevnt. Denne rapporten skal imidlertid konsentrere seg om noen nøkkelfaktorer og - hendelser som fremstår som eksempler for de sentrale underliggende læringspunktene. En gjennomgang av nøkkelfaktorene vil også gi anledning til å ta opp spesielle temaer som er knyttet til de ulike aktørenes erfaringer i kontakt med politiet. I tillegg til en deskriptiv fremstilling vil gjennomgangen også ta opp mulige forklaringer og Politidirektoratets vurdering av nøkkelelementene. Situasjonsrapporten fra Østfinnmark politidistrikt (9. september) Østfinnmark politidistrikt sendte onsdag, 9. september en varsling og anmodning til Politidirektoratet om ankomstsituasjonen over Storskog. I dette dokumentet gir distriktet uttrykk for at håndteringen av asyltilstrømningen er krevende, både med tanke på personell og fasiliteter. Bekymringen gjaldt også kvaliteten på registreringen og sikkerhetsvurderingen av den enkelte søkeren. Østfinnmark politidistrikt anmoder i varselet om at Politidirektoratet tar et initiativ til å involvere UDI og PU for å få et felles situasjonsbilde og finne gode løsninger for denne situasjonen. Anmodningen ble sendt til beredskapsvakten med kopi til assisterende politidirektør, samt grense- og utlendingsseksjonen, internasjonal seksjon og PU. Fungerende seksjonssjef i grenseog utlendingsseksjonen tok anmodningen opp med ledelsen i Politidirektoratet dagen etter og det ble avholdt et møte med PU, Østfinnmark politidistrikt og UDI fredag, 11. september. Som et resultat av dette møtet ble det bestemt at PU skulle sende opp en tjenestemann i løpet av helgen for å gi bistand til Østfinnmark politidistrikt. Utover dette ble ikke varslingen fra Østfinnmark politidistrikt fulgt opp direkte i Politidirektoratet i denne perioden. Det ble ikke gitt ekstra ressurser til distriktet, selv om det i varslingen ble nevnt eksplisitt at distriktet hadde "store problemer med å håndtere den økte strømmen av asylsøkere". Heller ikke midlene som ble bevilget i Prop 152S ( ) ble anvendt til å styrke mannskapskapasiteten i Østfinnmark politidistrikt. Oppfølgingen av denne varslingen er etter Politidirektoratets oppfatning ett av de mest sentrale punktene i hele asylkrisen. Den løpende håndteringen i Politidirektoratet frem til neste varselet i oktober tyder på at situasjonsforståelsen avvek fra det inntrykket Østfinnmark politidistrikt selv hadde og forsøkte å formidle gjennom brevet den 9. september. Mangelen på en felles

7 situasjonsforståelse fremstår som et pregende element for store deler av asyltilstrømningen. En tilpasset og tilstrekkelig oppfølging av en krisesituasjon krever imidlertid nettopp en omforent forståelse av hva som er situasjonen, hva som er behovet for å håndtere den og på hvilken måte alle ledd i prosessen påvirkes av situasjonen. I det følgende vil det derfor bli tatt opp noen punkter som kan forklare hvorfor det ikke ble skapt en felles situasjonsforståelse i sammenheng med distriktets varsel. (a) Målprioritering Allerede i slutten av juli 2015 påpekte grense- og utlendingsseksjonen overfor ledelsen i Politifagavdelingen at det måtte omprioriteres ressurser fra returarbeid til ankomstregistrering i PU for å unngå ytterligere restanser i registreringsprosessen. Etter en dialog med PU ble dette likevel ikke gjennomført for å forhindre at returarbeidet ble skadelidende. Tvangsretur av personer uten lovlig opphold har vært en høyt prioritert oppgave for politiet de siste årene. Måltallet på tvangsreturer ble fremhevet av departementet som veldig viktig, og Politidirektoratet hadde rett før sommeren gitt tydelige signaler til PU og de største politidistriktene om å intensivere arbeidet med å nærme seg måloppnåelse. På det tidspunktet Østfinnmark politidistrikt sendte varselet i september lå måloppnåelsen på retur om lag femten prosent etter planlagt fremdrift. Omdisponering av ressurser til å registrere asylsøkere på Storskog grensepasseringssted er i en slik setting et tiltak som måtte virke kontraproduktiv for den delen av politiets virksomhet på asylområdet som hadde vært i fokus over lang tid. (b) Den nasjonale konteksten I løpet av den første uken september meldte 740 asylsøkere seg for PU, i den påfølgende uken var tallet 836. Antall asylsøkere som kom via Østfold politidistrikt ble monitorert nøye, og kapasiteten i PUs lokaler på Tøyen var mer eller mindre sprengt. Et ankomstvolum på opptil ti asylsøkere per dag over Storskog grensepasseringssted virket i en totalbetraktning ubetydelig sammenlignet med det volumet som Norge mottok samlet sett. Politidistriktenes ansvar ved asylankomster er regulert i rundskriv G2012/005 og innebærer at distriktet der asylsøkeren melder seg skal foreta signalering og opprette et DUF-nummer før søkeren sendes til PU for registrering. Sett fra Politidirektoratets ståsted kunne oppgaven med å ta imot ti til femten søkere per dag se ut som overkommelig. Østfinnmark politidistrikt gjennomførte imidlertid mer av registreringen, slik at arbeidsbelastningen ble større. Dette ble kommunisert i varselet av 9. september, men ikke fanget opp i Politidirektoratet. (c) Utilstrekkelig kunnskap om de lokale forholdene Et ankomstvolum på ti til femten søkere per dag er lite sammenlignet med de nasjonale tallene, men relatert til størrelsen på Østfinnmark politidistriktets mannskapsstyrke på Storskog grensepasseringssted, den faktiske registreringen og de fysiske forholdene på grensepasseringsstedet var dette nivået allerede en utfordring. Varselet fra Østfinnmark politidistrikt nevnte eksplisitt disse punktene, men dette ble ikke lagt til grunn for den videre håndteringen i Politidirektoratet. En tilsynelatende høy dekningsgrad av polititjenestemenn samlet sett for hele distriktet kan ha bidratt til å anta at situasjonen kunne løses med omfordeling av interne ressurser. Kunnskapen om de lokale forholdene på Storskog grensepasseringssted har heller ikke vært tilstrekkelig i alle avdelinger i Politidirektoratet. PUs vilje til å sende opp personell

8 for å avhjelpe en akutt situasjon kan også ha bidratt til å svekke incitamentet i Politidirektoratet til å etterspørre mer informasjon om ressursbehovet. (d) Fragmentering i Politidirektoratet Ansvar for asyl- og returarbeid i Politidirektoratet ligger i grense- og utlendingsseksjonen. Det var derfor naturlig at asylankomster blir håndtert av denne seksjonen i en normalsituasjon. Grense- og utlendingsseksjonen samarbeider dessuten i alle relevante budsjettspørsmål med seksjonen for styring og implementering. En krisesituasjon som den som oppstod høsten 2015 var imidlertid noe nytt. Den utfordret flere enheter i Politidirektoratet: beredskapsaspektet og planverket knyttet til krisehåndtering hadde klare koblinger til Avdeling for politiberedskap og krisehåndtering, den økte interessen for asylankomstene og situasjonen på Storskog grensepasseringssted i media krevde involvering av Kommunikasjonsstaben; dessuten måtte flere spørsmål koordineres med Avdeling for strategi, økonomi og virksomhetsstyring og Politidirektoratets ledelse måtte holdes løpende orientert. Det ble avholdt ukentlige møter med de berørte enhetene, etter hvert organisert av en nyopprettet innsatsgruppe for asylankomster (IAK) der også HR, IKT og etterretningsseksjonen inngikk som deltagere. Til tross for denne oppgraderingen av fagområdet i Politidirektoratet var den aktive håndteringen av Storskog-situasjonen i all vesentlighet overlatt til grense- og utlendingsseksjonen. I en krisesituasjon som tilstrømningen i nord representerte, ville det vært nyttig å unngå den skisserte fragmenteringen. Transaksjonskostnadene mellom enhetene bidro ikke til en effektiv håndtering av de aktuelle utfordringene. Beredskapsavdelingens begrensede interesse for krisen forhindret at situasjonen på Storskog ble løftet på et høyere nivå på et tidligere tidspunkt. Dette ville antagelig også gjort det lettere å bevilge og/eller omfordele midler sentralt på et tidligere tidspunkt. Det er i ettertid vanskelig å fastslå hvilken andel de ulike elementene hadde i totalforklaringen for hvorfor Politidirektoratet ikke reagerte raskere og mer adekvat på varslingen fra Østfinnmark politidistrikt. Notoriteten rundt mange av vurderingene er også begrenset siden store deler av beslutningsgrunnlaget ikke er skriftliggjort. Uansett årsak er det imidlertid klart at det ikke lyktes å etablere en felles situasjonsforståelse i den kritiske vekstfasen i ankomstene over Storskog grensepasseringssted. Situasjonsrapportering fra Østfinnmark politidistrikt (8. oktober) Om lag en måned etter den første varslingen sendte Østfinnmark politidistrikt en ny varsling og anmodning 8. oktober. Bekymringene rundt den krevende sikkerhetsutfordringen knyttet til det høye volumet av asylankomstene ble gjentatt, samtidig som varselet gikk betydelig lengre i å tegne en krisesituasjon. Det ble påpekt at situasjonen siden forrige varsel hadde endret seg dramatisk, og i den avsluttende delen anmodet Østfinnmark politidistrikt "om tilbakemelding på at overordnet nivå har forstått alvoret i situasjonen som beskrives". Politidirektoratet hadde i løpet av de fire ukene siden det første varselet ble sendt ikke rettet særskilt fokus på ressurssituasjonen i Østfinnmark politidistrikt. PUs innsats i Kirkenes og på Storskog grensepasseringssted kan ha medvirket at behovet ikke ble sett på. I sammenheng med det andre varselet hadde distriktet estimert mannskapsbehovet til å ligge på 24 tjenestemenn. Det ble også tatt opp at PUs mannskaper, i likhet med distriktets egne tjenestemenn, begynte å bli utslitt av situasjonen.

9 Etter en så tydelig anmodning om hjelp ble det besluttet at leder for grense- og utlendingsseksjonen skulle reise til Storskog i forbindelse med et møte 12. oktober sammen med UDI og PU for å se forholdene på Storskog grensepasseringssted. UDI-direktøren kalte situasjonen på dette møte for en nasjonal krise; og Politidirektoratets utsendte var enig i den beskrivelsen som Østfinnmark politidistrikt hadde gitt. Dagen etter besluttet ledelsen i Politidirektoratet å styrke Østfinnmark politidistrikt med 24 tjenestemenn som umiddelbart kunne ansettes. Beslutningen ble altså tatt relativt raskt etter at det andre varselet ble sendt. I motsetning til september-varselet hadde det nå blitt etablert en mer lik situasjonsforståelse, selv om heller ikke denne budsjettbevilgningen ble tatt uten motforestillinger i Politidirektoratets interne diskusjon. Etter det andre varselet fra Østfinnmark politidistrikt ble ikke bare ressurssituasjonen løftet, også den generelle oppmerksomheten rundt Storskog grensepasseringssted ble vektlagt sterkere i Politidirektoratet. Denne utviklingen ble understøttet av en voksende politisk interesse for situasjonen ve den norsk-russiske grensen besøk av statssekretærer, statsministeren og ulike delegasjoner med ledere fra involverte virksomheter bidro til at behovet for å sikre at Norges forpliktelser ved Schengens yttergrense ble ivaretatt fikk tilstrekkelig plass i det daglige arbeidet. Den stadig økende tilstrømningen utover oktober og november krevde også ytterligere ressurstilførsler til Østfinnmark politidistrikt og PU. Politidirektoratet ga derfor tilsagn om ti engasjementer til den 16. november. Dessuten ble det fra slutten av november beordret til sammen 44 tjenestemenn og dokumenteksperter fra ulike distrikt, Kripos og Nasjonalt ID-senter til Kirkenes, UP avga tjue tjenestemenn utover dette. Det ble i denne perioden også bedt om ressurser fra forsvaret, Toll og andre statlige etater for å styrke politiets og utlendingsforvaltningens kapasitet til å ta imot og saksbehandle alle nyankomne asylsøkere i Norge. Særlig mannskapene fra UP hadde en god effekt på totalkapasiteten siden de kom til Storskog grensepasseringssted med egen ledelse. Dermed kunne de gå rett inn i selvstendig arbeid uten å trekke mye på distriktets ressurser for å bli koordinert. Bistanden fra de andre politidistriktene var også nyttig, men krevde mer innsats fra Østfinnmark politidistrikt og PU for å sette mannskapene inn i tjeneste. Behovet for enkelte funksjoner ble imidlertid bare dekket delvis, kompetanse på grensekontroll var etterspurt fra lokalt politi, Romerike politidistrikt bidro med denne kompetansen, men også dette tiltaket kunne ha vært iverksatt tidligere. Til tross for at det på det meste var om lag ett hundre flere polititjenestemenn i Østfinnmark politidistrikt, har det vært perioder med utilstrekkelig kapasitet også i perioden novemberdesember. Dette gjelder både ledelseskapasitet i PU og det totale mannskapsvolumet som måtte fordeles mellom Storskog grensepasseringssted, Ankomstsenter Finnmark og det opprettede særskilt tilrettelagte innkvarteringssted Kirkenes (STIK). Underbemanningen totalt sett var ikke til hinder for å holde systemet i drift, men en optimal oppgaveutførelse (for eksempel knyttet til utvidet registrering, logistikk og ledelse) kunne heller ikke sikres kontinuerlig. På dette punktet kunne også informasjonstilgangen til Politidirektoratet vært enda tydeligere. Instruksen og Storskog grensepassseringssted Etter lovendringen 15. november ble det gitt en Instruks for rask håndtering av personer som ankommer over norsk-russisk landegrense (Storskog) uten gyldig visum eller annen gyldig innreisetillatelse til Norge. Denne instruksen trådte i kraft 25. november kl og presiserte hvilke arbeidstrinn som skulle utføres på Storskog grensepasseringssted. I perioden mellom lovendringen og instruksens ikrafttreden hadde UDI, PU og Østfinnmark politidistrikt etablert en prosessuell praksis for å utnytte den tilgjengelige kapasiteten av både areal og ressurser på Politihuset i Kirkenes, Storskog grensepasseringssted og Ankomstsenter Finnmark på best mulig

10 måte. Saksbehandlingsløpet for de ulike kategoriene (for eksempel personer med russisk statsborgerskap, oppholdstillatelse, ikke asyl, sannsynlige avslagssaker) ble lagt opp til at søkerne ble innledningsvis undersøkt og så transportert til Ankomstsenter Finnmark for registrering og saksbehandling. Personer som ikke ba om asyl skulle bortvises umiddelbart på Storskog grensepasseringssted. Statssekretæren ønsket selv å overvære implementeringen av instruksen, og i denne forbindelsen presiserte departementet at det var viktig at all behandling av asylsøkerne skjedde på Storskog. For å unngå at asylsøkere skulle oppleve å komme inn i landet skulle alle snus på grensepasseringsstedet. Arealet på Storskog grensepasseringssted er ikke tilpasset opphold av så mange mennesker. Dette ble påpekt flere ganger overfor departementet, med forslag om at man kunne prosessere en liten gruppe asylsøkere på Storskog grensepasseringssted for å synliggjøre instruksens intensjon. Resten av asylsøkerne skulle kjøres til Ankomstsenter Finnmark for å bli registrert og saksbehandlet der. Dette forslaget ble tilbakevist og politiet og UDI fikk pålegg om å foreta all saksbehandling allerede på grensepasseringsstedet, dette fordi man mente at signaleffekten var viktig. Sammen med den ordinære trafikken måtte derfor alle ankomne asylsøkere signaleres og registreres på Storskog grensepasseringssted, samtidig som de søkerne som ikke ba om asyl måtte separeres for bortvisning. Situasjonen i perioden 25. til 29. november var svært uoversiktlig på Storskog grensepasseringssted, noe som også gjenspeiler seg i at statistikken for disse dagene er krevende å rekonstruere. Den konkrete samvirket mellom UDI, PU og Østfinnmark politidistrikt var ikke tilpasset en fullstendig saksbehandling på Storskog grensepasseringssted. Tidsperioden mellom oversendelsen og ikrafttredelsen av instruksen var heller ikke tilstrekkelig til å kunne etablere et saksløp som ivaretok både instruksens intensjon og de faktisk gitte forholdene på Storskog grensepasseringssted. I en læringssammenheng er det to punkter som skiller seg ut: for det første er det viktig å påse at underliggende enheter gis en reell mulighet til å kunne implementere gitte føringer. Dette krever at et politisk forståelig ønske om rask iverksetting nedprioriteres. For det andre vil det være nødvendig å sikre prosesser som ivaretar muligheten for fagetatene til å ta opp uenighet rundt gjennomføringen av pålegg som først og fremst er politisk motiverte. Sistnevnte punkt ble ytterligere aktualisert noe senere i perioden da returarbeidet over Storskog grensepasseringssted ble trappet opp. Russiske myndigheter aksepterte retur av personer med oppholdstillatelse i Russland eller multivisum. Politisk ledelse ønsket at det også ble forsøkt å returnere personer med engangsvisum for å teste russisk side. Dette ble gjennomført med det resultatet at samtlige personer ble sendt tilbake fra russisk grensevakt etter noen minutter. Politiet ba da om å kunne la være ytterligere forsøk på retur av personer i denne gruppen for å unngå økt arbeidspress og irritasjon på russisk side. Tilbakemeldingen fra departementet var imidlertid at det fortsatt skulle sendes ut personer med engangsvisum, på et tidspunkt ble det også ønsket at den samme gruppen skulle forsøkes returnert dagen etter. Denne prioriteringen av en gruppe som det var klart at det ikke var mulig å returnere krevde mye ressurser og skapte frustrasjon på norsk side. Det ble tydelig kommunisert at det sett fra et faglig ståsted ikke var hensiktsmessig å fortsette disse forsøkene. Likevel tok det flere dager før det ble gitt aksept om å konsentrere seg om de asylsøkerne som det var mulig å returnere. Politiet måtte delvis forskuttere denne aksepten for å kunne opprettholde flytsystemet på Storskog grensepasseringssted i det hele tatt. Avvikende ønsker mellom politisk ledelse og fagetatene er ikke uvanlige, og politiet utfører de pålegg som gis. Men i disse tilfellene var gjennomføringen kontraproduktiv, resultatene hadde vært bedre om politiet hadde fått lov å følge de faglige anbefalingene. Utfordringen i fremtidige

11 krisesituasjoner er å kommunisere dette så tydelig at de rasjonelle argumentene kan få gjennomslag. I asylkrisen har ikke Politidirektoratet lyktes med dette. Opprettelse av en liaisonfunksjon Politidirektoratet bestemte at det fra 28. november 2015 skulle opprettes en liaison i Østfinnmark politidistrikt for å få et overblikk over situasjonen, ivareta rapporteringsfunksjonen og gi en samlet tilbakemelding til Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet om hvilke utviklinger, utfordringer og muligheter som forelå på Storskog og på Ankomstsenter Finnmark. Denne løpende tilstedeværelsen ble opprettholdt til 20. desember, med to medarbeidere som vekslet på oppgaven. Opprettelsen av en liaison var en reaksjon på det vedvarende informasjonsbehovet som politisk ledelse og embetsverket hadde i en periode med høye ankomster og en nyimplementert instruks. Samtidig var informasjonstilgangen preget av delvis avvikende innrapporteringer fra de ulike enhetene (Østfinnmark politidistrikt, PU og UDI), slik at koordinering og kvalitetssikring av rapporteringene ble eksplisitt uttrykt som en liaisonoppgave. Etableringen av en liaison bidro også til en større bevissthet rundt viktigheten av klare rapporteringslinjer. I en periode over flere uker hadde informasjonsbehovet i Justis- og beredskapsdepartementet blitt dekket gjennom en kombinasjon av rapporteringer i linjen og en ukontrollert bruk av direkte kontakt med de sentrale aktørene i Kirkenes (UDI, PU og Østfinnmark politidistrikt). For Politidirektoratet var denne direkte kontakten med ytre etat krevende fordi informasjonen ble formidlet utenom de enhetene i Politidirektoratet som offisielt hadde ansvar for styringen av underliggende enheter. En oppdatert oversikt over tall og hendelser er en forutsetning for å kunne ta beslutninger og styre ressurser på best mulig måte. Praksisen med direkte kontakt utenom linjen ble påpekt flere ganger som uønsket av Politidirektoratet overfor departementet, uten at dette førte til en vesentlig endring. Over tid ble det skapt en skjevhet i kunnskapsgrunnlaget (hvem som hadde sagt og gjort hva på hvilket tidspunkt) som økte behovet for høye transaksjonskostnader siden Politidirektoratet måtte bruke uforholdsmessig mange ressurser på å kunne holde oversikt over utvikling og status. Gjennom opprettelsen av liaisonfunksjonen ble denne balansen gjenopprettet. Dette skyldtes både at informasjonen ble kanalisert og koordinert i én linje (oppover og nedover) og at den direkte tilstedeværelsen ga en mye bedre mulighet for å skaffe tilveie informasjon og vurdere hendelsene på Storskog. Deltagelse i de daglige koordineringsmøtene, tilstedeværelse på Storskog grensepasseringssted og Ankomstsenter Finnmark, løpende kontakt med de involverte aktørene og jevnlig rapportering fanget opp mange relevante hendelser, utfordringer og avklaringsbehov. Liaisonfunksjonen kunne ha blitt forbedret dersom den fikk et tydeligere mandat til tider var oppgaveutførelsen i større grad preget av den enkeltes vurdering av situasjonen enn et klart mandat. Beredskapsplaner Planverket i politiet var, i likhet med det som var tilfelle i andre virksomheter, ikke tilrettelagt for masseankomster generelt. En tilleggsutfordring som konsentrasjon på et lite lokalt område var heller ikke implementert i planverket. Det var derfor ikke mulig å falle tilbake på et felles dokument, selv om det lokalt i politidistriktet ble etablert prioriteringer for hva som var viktigst i arbeidet med asylsøkerne og hvordan håndteringen skulle organiseres. Det eksisterende planverket for masseankomster som forelå i PU var ikke tilstrekkelig oppdatert, og Politidirektoratets beredskapsavdeling reagerte ikke raskt nok på denne mangelfulle dokumentasjonen av nødvendige tiltak og handlingsmønstre. Politidistriktene ble riktignok pålagt

12 å utarbeide et lokalt planverk i september 2015 (Rundskriv 2015/007 av 22. september), men det forelå intet overordnet dokument i PBSII som disse kunne linkes opp mot. Arbeidet med å etablere en vurderingsmodell for status i de enkelte politidistriktene og det videre arbeid med å utarbeide et nasjonalt planverk for masseankomster ble lagt til grense- og utlendingsseksjonen i Politidirektoratet. Avdeling for politiberedskap og krisehåndtering deltok omsider i dette arbeid, men tok ikke den ledende rollen som det kunne vært naturlig å forvente. Denne fragmenterte tilnærmingen til utfordringen gjenspeiler antagelig også en manglende entydighet i hva som må anses som krise. Mottiltak 30. november, resten av perioden og tiden etter tilstrømningen Etter at lovendringen var vedtatt, og Russland ble sett på som sikkert tredjeland, kunne politiet sette i gang mottiltak mot asyltilstrømningen. Derfor ble russiske myndigheter varslet søndag, 29. november at norsk politi fra klokken på mandag, 30. november ville stå ved grenselinjen, utføre fremskutt passkontroll og oppfordre alle personer uten gyldig innreisetillatelse om å snu før de kom frem til riksgrensen. Akkurat slik ble prosedyren også gjennomført dagen etter de første tre overleverte passene ble kontrollert og sendt tilbake med beskjed om at disse personene ikke var ønsket i Norge og ikke skulle sendes frem til grenselinjen. Ingen av disse personene ble sendt frem. De neste to passene ble også sendt tilbake, men de to innehaverne kom likevel syklende mot grenselinjen. På oppfordring om å snu stoppet de og snudde. Etter denne hendelsen har ingen tredjelandsborgere blitt sendt frem til riksgrensen. Samvirke, ansvar og ressursdisponering Gjennomgangen enkelte nøkkelhendelser og -faktorer har tatt opp en rekke punkter som gjør det mulig å svare på de spørsmålene som ble tatt opp innledningsvis. Samvirke Flere av aktørene har opplevd egen involvering som forsinket sammenlignet med når det ville vært nødvendig å starte samvirke, øke ressursinnsatsen og tilrettelegge organisasjonen for den økte asyltilstrømningen. Manglende forberedelser omfattet også planer for hvordan de ulike aktørene kunne effektivt samhandle i en krise med masseankomster. At håndteringen av asylankomstene til tross for dette ble gjennomført innenfor det normale rammeverket skyldes både en ekstraordinær innsats i Østfinnmark politidistrikt og en evne til å tilpasse endrede rammevilkår i et samvirke med de andre aktører hos de involverte aktørene. Det er særlig i den første fasen og i deler av den andre fasen at samvirke ikke har fungert, den manglende erkjennelsen av en krisesituasjon er hovedforklaringen til dette. Når Politidirektoratet tok denne erkjennelsen innover seg i midten av oktober, ble de nødvendige prosessene satt i gang og da tok det noe tid før rutinene og kapasiteten var på plass. Det overordnede samvirket fungerte bra, selv om det burde startet tidligere. Etter hvert ble også det operative samvirke samstemt nok til å fungere for å holde følge med den daglige utviklingen. Helt mot slutten av ankomstene ble det mulig å se konturene til en proaktiv fase der returarbeidet ble kjørt i gang samtidig med ankomstene. På det operative planet er det i denne fasen mange punkter for en eventuell ny tilstrømning kan benyttes for læring. Ansvar Gjennomgangen av asyltilstrømningen har vist at de involverte aktørene i samvirket med politiet i all hovedsak visste hva som var de forventede oppgavene og den enkeltes rolle. Uklarheten i linjer og det faktiske ansvarsomfanget til Grensekommissæren fremstår imidlertid som punkter som ikke fungerte optimalt. Det politiinterne samarbeidet fungerte når det kom på plass, her ville

13 en tidligere rollebevissthet i Politidirektoratet kunne sikret en mer effektiv håndtering av asyltilstrømningen. Politidirektoratet har et forbedringspotensial i den interne koordineringen og involveringen. Eierskap til krisen var for fragmentert og dermed ble den nødvendige beslutningskraften og gjennomføringsevnen svekket i de avgjørende fasene. Ressursdisponering Østfinnmark politidistrikt tok på seg en nasjonal oppgave over lang tid uten å være dimensjonert for dette, hverken mannskapsmessig eller budsjettmessig. En styrking av politidistriktet var derfor helt nødvendig, både med tjenestemenn til det lokale politiet og med ressurser fra PU og andre distrikt som jobbet på Storskog grensepasseringssted og etter hvert Ankomstsenter Finnmark. Gjennomgangen har vist at det var to vesentlige kritiske faktorer som preget krisen: for det første kom ressurstilførselen for sent, for det andre var det ikke alltid en tilstrekkelig balanse mellom kapasitet og kompetanse i de ressursene som ble tilført. PU skiftet dessuten mannskaper med jevne mellomrom, noe som delvis resulterte i brudd i kontinuiteten. Krisen medførte et behov for tilleggsfinansiering utover politiets budsjetter. Delvis ble dette ivaretatt gjennom Prop 152S ( ) og nysalderingen. Utover dette oppstod det imidlertid et gap i budsjettene som måtte dekkes av Politidirektoratets reserve i påvente av eventuelle tildelinger. I en nasjonal krise er dette den eneste riktige byrdefordelingen. Et aspekt som spiller en viktig rolle i vurderingen av ressursdisponeringen er de fysiske rammevilkårene på Storskog grensepasseringssted. Arealet på stasjonen der er en begrensende faktor som bare delvis kunne kompenseres for med etablering av brakker grunnforhold og totalarealet ute definerer en øvre grense for hvor mange personer som kan oppholde seg på Storskog grensepasseringssted og utføre et meningsfylt arbeid samtidig. Selv om viljen til å sende flere tjenestemenn (eller saksbehandlere i UDI) hadde vært tilstede på et tidligere tidspunkt, ville det ikke vært mulig å oppskalere mannskapsmengden på Storskog grensepasseringssted. Læringspunkter Asyltilstrømningen var ingen plutselig krise. Ankomstene bygget seg opp over tid, og det var i alle fall i perioden frem til september mer enn god tid til å forberede tiltak som kunne ha gjort håndteringen av de virkelig store ankomsttallene lettere. Utfordringen lå delvis i å forstå at dette var en krise i oppbygging siden en lignende situasjon over den norsk-russiske grensen ikke hadde blitt opplevd før. Det hjalp heller ikke at utviklingen i Europa ble oppfattet som relevant for Norge for sent òg. Men som denne rapporten har vist, fantes det mange andre forklaringer på hva som kan ha vært grunnen til at politiet ikke reagerte optimalt når ankomsttallene steg etter sommeren. Dersom det på nytt skulle komme asylsøkere over Storskog grensepasseringssted, vil norsk politi og utlendingsforvaltning være bedre forberedt. Ankomstsenter Finnmark kan reetableres raskt, det er samlet god erfaring på det operasjonelle samarbeidet mellom de ulike aktørene og gjenkjenningsevnen for krisen vil være større. Læringsoppsummeringen i denne rapporten vil derfor ikke nevne mange små detaljer, men trekke frem fire sentrale punkter som både har relevans i en eventuell ny ankomstsituasjon over den norsk-russiske grensen og på mer generell basis. Læringspunktene tar først og fremst utgangspunkt i Politidirektoratet, men speiler også en del av det arbeidet og de tiltakene som er relevante for politiet i sin helhet. Situasjonsrapporter må være grunnlag for felles situasjonsforståelse

14 I en situasjon som oppstår lokalt i et politidistrikt må distriktets vurdering av situasjonen legges til grunn for å skape en felles situasjonsforståelse. Det er viktig å ha tillit til at signalene som sendes fra ytre etat er godt begrunnede i virkeligheten asylkrisen fikk én måned til å utvikle seg før Politidirektoratet skjønte alvoret, til tross for at allerede det første varselet fra Østfinnmark politidistrikt påpekte tydelig hva som var utfordringene. Det sentrale er ikke at alt som sendes fra ytre etat er den korrekte situasjonsforståelsen, men at det settes i verk forutsigbare og kjente prosesser i Politidirektoratet for å avklare om alle involverte har en felles situasjonsforståelse som kan danne grunnlag for den videre behandlingen av krisen. Viktigheten av en felles situasjonsforståelse er fortsatt gjeldende også for det konkrete tilfelle av en asyltilstrømning over den norsk-russiske grensen. Russlands rolle i krisen har ikke blitt undersøkt i denne rapporten, men en felles forståelse om de ulike aspektene i den krevende samvirkeen med den russiske siden er en forutsetning for det beredskapsarbeid som er nødvendig for å kunne møte en eventuell ny ankomstsituasjon på en effektiv og bedre måte. Politidirektoratet må ta rollen som nasjonal overordnet enhet I starten av krisen var Politidirektoratet langt på vei fraværende i ledelsen av krisen. Omdisponering og tildeling av ressurser skjedde for sent og innsatsen fra de ulike aktørene ble ikke koordinert tilstrekkelig. Dermed gikk verdifull tid tapt og den totale ressursanvendelsen ble større enn nødvendig. I en ny krisesituasjon er det derfor viktig at Politidirektoratet tar rollen som den nasjonalt overordnede enhet som leder politiet i krisen. Dette krever at situasjonssenteret i Politidirektoratet er dimensjonert slik at signaler om en krise kan omsettes umiddelbart til handling, at det foreligger et planverk som dekker alle punkter som må ivaretas i en krise og at den interne koordineringen i Politidirektoratet fungerer etter kjente og forutsigbare ansvarslinjer. Grensekommissæren har i sin evaluering drøftet tanken om en ressursinnsatsgruppe i Politidirektoratet som på kort varsel kan reise ut til et distrikt der det er behov for bistand for å ivareta de mest nødvendige funksjonene inntil det er rigget en lokal organisasjon som kan ta over. En slik gruppe ville antagelig styrket det overordnede ansvaret Politidirektoratet har. Mobilisering av tilleggsressurser må være lettere å utløse dersom dette er nødvendig. Erfaringen fra asylkrisen har vist at målrettet tilførsel av ressurser har hatt god effekt på å løse utfordringer. Denne kunnskapen må videreføres og systematiseres i planverket. Linjer må være det bærende elementet i informasjonsflyten En effektiv håndtering av kriser forutsetter at informasjonen foreligger der den skal foreligge. For å sikre at ikke beslutninger tas eller formidles uten at de relevante aktørene er involvert og informert er det viktig at linjen benyttes som det bærende elementet i informasjonsflyten, både oppover og nedover. Beslutningen om opprettelse av liaisonfunksjon kan tas mye tidligere i fremtidige kriser. Opprettelse av liaison må skje umiddelbart dersom et distrikt sender et varsel i beredskapssporet.