Eldre planar og byggjeforventing

Transkript

1 U N I V E R S I T E T E T I B E R G E N Eldre planar og byggjeforventing Særleg om gamle reguleringsplanar og kravet om byggjegrense mot sjø v. professor Ingunn Elise Myklebust 1

2 Gamle arealplanar nye behov: Gjev gamle reguleringsplanar (planar som er eldre enn 2008) ein rett til å byggje i samsvar med plan, eller kan planane «gå ut på dato»? 2

3 Oversikt over føredraget: 1) Kort om dei ålmenne reglane om rettsverknad for plan og planar si verketid. 2) Spørsmål om byggjegrensekravet i strandsona (pbl. 1-8) gjeld for både nye og gamle regulerigsplanar? Vi ser på rettskjeldene. 3 3) Kva no?

4 Kva for plan går først ved konflikt mellom planar? Nyaste plan først: 1-5 andre ledd: «Ny plan eller statlig eller regional planbestemmelse går ved eventuell motstrid foran eldre plan eller planbestemmelse for samme areal med mindre annet er fastsatt i den nye planen eller statlig eller regional planbestemmelse.» M.a.o. dei nyaste krava til utbygging gjeld, men mindre anna framgår (tolking) Kommuneplanar kan setje reguleringsplan til side/kan justere byggjeforventingar. 4

5 Verketida for kommuneplanen sin arealdel 10-1.Kommunal planstrategi Kommunestyret skal minst én gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, utarbeide og vedta en kommunal planstrategi. Ved behandlingen skal kommunestyret ta stilling til om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres, eller om planen skal videreføres uten endringer. 5

6 Verketida for ein reguleringsplan Reguleringsplanar har ikkje same generelle lovskrav til oppdatering og justering, men einskilde uttrykkelege reglar om «forelding» også her. Unntak 1: Reguleringsplan som grunnlag for ekspropriasjon Unntak 2: Reguleringsplan som grunnlag for private utbyggingsprosjekt Unntak 3: Reguleringsplan som dannar grunnlag for utbygging i strandsona? 6

7 Unntak 1: Reguleringsplan som grunnlag for ekspropriasjon 16-2.Ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan «Kommunestyrets adgang til å foreta ekspropriasjon i medhold av reguleringsplan bortfaller dersom ikke kommunestyrets vedtak om ekspropriasjon er gjort innen 10 år etter at planen er kunngjort etter fjerde og femte ledd.» (Vidareføring frå 1985-lova 31 nr. 2 første ledd. Regelen innført i 1985) 7

8 Grunngjeving for regelen: Borgaren/Rettstryggleik Ot.prp. nr. 56 ( ) merknader til 31: Ein slik regel vil: «bidra til å understreke at reguleringsplan ikke skal gis større omfang enn den kan påregnes gjennomført innen rimelig tid.» «For grunneieren vil 10-årsfristen innebære at han eller hun ikke trenger å vente på ubestemt tid om kommunen vil gå til ekspropriasjon eller ikke.» 8

9 Unntak 2: Reguleringsplan som grunnlag for nye utbyggingsprosjekt Pbl (etter lovendring 2015, endring frå 5 til 10 år) «Er bygge- og anleggstiltak som hjemles i plan fremmet med bakgrunn i privat reguleringsforslag etter 12-11, ikke satt i gang senest ti år etter at planen er vedtatt, skal kommunen før avgjørelse av byggesøknad for nye utbyggingsområder etter planen, påse at planen i nødvendig grad er oppdatert.» 9

10 Grunngjeving for regelen: Samfunn i endring - behov for opprydding i gamle planar Sml. L ( ) Endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger mv. i plandelen) Til 12-4 femte ledd. «bidra til at plangrunnlaget for ny utbygging er oppdatert og tilpasset aktuelle prosjekter» «stimulere til at regulerte tomter ikke blir liggende ubebygd i lang tid.» Foto: Svein Kornerud - Regelen gjeld generelt - alle utbyggingstiltak -, men gjeld berre for planar vedteke etter 2008, jf. Ot.prp. nr. 32. s

11 Så til det sentrale spørsmålet: Krav om byggegrense langs sjø også for eldre planar? Kan ein byggje i strandsona i tråd med reguleringsplanar som legg til rette for hus og hytter osb., dersom desse manglar innteikning av byggjegrense mot sjø? Kva er gjeldande rett? Sentrale omsyn som står mot einannan: Privat eigedomsrett/ Forutbereknelegheit/ (investering i planlegging) Systematisk planlegging/ naturvern/ friluftsliv 11

12 Kva seier lova? Byggjeforbodet i 100-metersbeltet, Pbl «I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Andre tiltak etter 1-6 første ledd enn fasadeendringer kan ikke settes i verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann. Dette er likevel ikke til hinder for fradeling ved innløsning av bebygd festetomt etter tomtefestelova. Forbudet etter andre ledd gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, jf nr. 5 og 12-7 nr. 2.» 12

13 Ny overgangsregel: Pbl fjerde ledd. «Gjeldende fylkesplan, kommuneplan, herunder arealdel av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter denne lov.» - Seier den meir enn at planar meir generelt gjeld vidare sjølv om vi har fått ei ny lov? - Seier regelen meir enn 1-5? - Seier regelen at gamle reguleringsplanar fortsatt gjeld til tross for ordlyden i 1-8 tredje ledd?

14 Rettslege rammer: Utgangspunkt: 1) Lovteksten er klar og utan atterhald. 2) Lov kan innføre endra føresetnader for å byggje/strengare krav. Rt s. 67, Sauholmendommen: Innføring av det generelle byggjeforbodet/plankrav for strandområde. Mål: Møte planleggingsbehov. Dette var ikkje i strid med Grl

15 Rettslege rammer: Utgangspunkt 3) Lovendringa ikkje i strid med «etablert rettsposisjon», sml. Grl. 97. Eiendomsretten er uomtvistelig; En tinglig rett bortfaller aldri derved, at den berettigede ikke utøver den Scheel, Forelæsinger over norsk Tingsret, 1912, s (sml. likevel Rt s. 1157, sameige/passivitet) Men er ein reguleringsplan ein «byggjerett»? Nei! Ein verna rett oppstår først ved at byggjeløyve er gjeve, jf. m.a. Rt s. 683, Vassøy og Rt s Likevel unntak frå vern også her: Pbl «Er tiltaket ikke satt i gang senest 3 år etter at tillatelse er gitt, faller tillatelsen bort.» Lovgjevar kan sette strengare reglar enn gyldig plan. 15

16 Lovførearbeida: Kva var lovgivar sin intensjon? Skulle lova gjelde både framover og bakover? Sjå NOU 2001:7 s Det er problem at: det finst mange gamle planar som «åpner for uheldig utbygging». med gamle planer «som ikke reflekterer dagens holdning til strandsonevernet» 16

17 Lovførearbeida: Kva var lovgivar sin intensjon? Ot.prp. nr. 32 s. 175 «Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom byggeforbudet i 1-8 skal falle bort.» «I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i 100-metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt.» «gamle reguleringsplaner som ikke er gjennomført bør revurderes dersom de ikke følger opp intensjonene i de nye bestemmelsene.» (Mi understreking) Om overgangsreglane er det i Ot.prp. nr. 32 s. 245 er det konkret nemnt at den nye 5-årsfristen for gjennomføring av detaljregulering berre gjeld for nye planar. Tilsvarande avgrensing ikkje nemnt for planar etter

18 Korleis skal ein forstå lovførearbeida? Privat eigedomsrett Bør ei lov som endrar byggje forventning til skade for borgaren ha eit særleg klarheitskrav i lovførearbeida? Planlegging Hovudregelen er i lova er opning for bygging i strandsona gjennom planar med «byggegrenser» (pbl. 1-8 tredje ledd) Bør ein då forvente at lovgivar er tydeleg på unntak eller avgrensingar i dette? 18

19 Kva meiner Kommunal og moderniseringsdepartementet? Gjeldande rett: T-1491, Kommuneplanens arealdel, (s. 92) «Under henvisning til overgangsbestemmelsen i 34-2 fjerde ledd er bestemmelsen forstått slik at byggeforbudet ikke gjelder der hele eller deler av forbudssonen er lagt ut til byggeområde i plan vedtatt etter plan- og bygningloven Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen, Fastsatt ved kgl.res. av 25. mars 2011, jfr. plan- og bygningsloven av 27. juni , pkt. 5,2, 6,2 og 7.2. Same rettsoppfatning. «Vurdering eller revidering av eldre planer skal inngå i den ordinære rulleringen av kommuneplanens arealdel» (til 5.2.) Brev frå KMD til alle fylkesmenn, 15. april 2015, same rettsoppfatning. Departementet har etter en grundig vurdering kommet til at tidligere standpunkt opprettholdes. 19

20 Kva meiner Sivilombudsmannen? Sak: 27. februar 2015 (Somb 2014/2809). Spørsmål om oppføring av Lysthus 12 meter fra sjøen i Lier kommune, i eit område som i reguleringsplan fra 1985 er regulert til bustadføremål, men utan reglar om byggjegrenser. Saksgang: Kommunen og fylkeskommunen byggjer på rettsoppfatninga til KMD. Det er ein nabo som klagar byggjeløyvet inn for Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen: Sivilombudsmannen legg vekt på ordlyd, lovførarbeid og føresegna sitt føremål, samt juridisk teori, og kjem til at lova gjeld både gamle og nye planar. Til diskusjonen med KMD seier Sivilombudsmannen m.a. «Å tolke en bestemmelse i strid med ordlyden, forarbeidene og bestemmelsens formål krever klare holdepunkter i andre rettskilder.» 20

21 Litt også om juridisk teori: Fredrik Holt og Nicolay Winge, Byggeforbudet langs sjø og forholdet til eldre planer, Kart og Plan, nr. 4, 2014 og Kart og Plan nr. 3, Frode Innjord (red), Plan- og bygningsloven med kommentarar, bind 1, 2010, s. 34. Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett, 2. utg s Sigrid E Schütz og Ingunn E Myklebust, Statlege planretningslinjer og forvaltning av strandlinja, TfE 2012 s

22 Diskusjonar i kjølevatnet av lova og lovtolkinga: 22

23 KMD med forslag til ny overgangsføresegn: Høring - forslag til endringer i plandelen av plan- og bygningsloven, mv Forslag: 34-2 fjerde ledd skal lyde «Gjeldende fylkesplan, kommuneplan, herunder arealdel av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter denne lov. Dette gjelder også planer i 100-metersbeltet langs sjøen selv om de ikke har byggegrense, jf. 1-8 tredje ledd.» Men kva oppnår ein med ein slik regel ca. 8 år etter pbl. 2008? 23

24 Men vil det i framtida vere noko problem? Kommuneplanen må løpande ta stilling til strandsone og byggjegrensekrav,og nyare plan går framfor eldre reguleringsplanar. Dette er også KMD samd i: Regjeringen no: Spørsmål til KMD: Om tilhøvet mellom ny kommuneplan utan byggjegrense og gamal reguleringsplan. Svar: «Når det i kommuneplan etter plan- og bygningsloven av 2008 ikke er fastsatt byggegrense, vil lovens byggeforbud i strandsonen gjelde. Dette er en endring fra rettssituasjonen i plan- og bygningsloven av I denne situasjonen vil ny kommuneplan gå foran eldre reguleringsplan, se pbl 1-5 andre ledd. Tilsvarande også i høringsnotatet (5.8.15) s «Dersom det vedtas nye planer uten at det blir fastsatt byggegrense, vil byggeforbudet gjelde.» - «Dersom det i kommuneplanen vedtas en særskilt byggegrense, vil denne grensen også gjelde for tidligere vedtatte planer.» Etterkvart vil vel spørsmålet vere løyst? 24

25 Kva BØR gjeldande rett vere? Høyringsuttale frå Fylkesmannen i Hordaland, (s. 13) Fylkesmannen går imot ei slik lovfesting og hevdar m.a: «Det er vanskeleg å gå igjennom alle reguleringsplanane i ei kommuneplanrullering. Det vil krevje tid og ressursar som ikkje er tilpassa sjølve rulleringa av kommuneplanen.» Kommuane vil då ofte leggje til grunn at «reguleringsplanar framleis skal gjelde uendra». Men er dette korrekt forståing av lovforslaget? Sml. pbl (omsynssone) f) «Sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde uendret. Ved bruk av denne hensynssonen skal kommunen vurdere om reguleringsplanene er i samsvar med nasjonale og regionale interesser.» Dersom målet er at eldre planar skal kunne få evig liv: I så fall: Bør ein regel om eldre reguleringsplanar som går føre byggjegrensekravet stå i 25 overgangsbestemmelse, eller som eit unntak i 1-8?

26