Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 1/ Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Rapport 1/2007 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslo kommune 3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning og ledelse ved Groruddalen skole 4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranseelementet i kjøpsprosessen 5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport /2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune 8/2006 Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF 9/2006 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 10/2006 IKT-basert overvåkingssystem Oslo Havn KF 11/2006 Sykefravær i PRO-sektoren - oppfølgingsundersøkelse 12/2006 Er nøkkeltall i KOSTRA fra de nye bydelene pålitelige? 13/2006 Bydelsbarnevernet i Oslo kommune 14/2006 Generelle IT-kontroller i Utdanningsetaten 15/2006 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen 16/2006 Granskingsrapport. Undervisningsbygg Oslo KF 17/2006 Granskingsrapport. Anskaffelser i forbindelse med sikkerhetsoppgraderingen av Munch-museet 18/2006 Beredskap i Oslo kommune 19/2006 Prioriteringer av lederoppgaver i grunnskolen 20/2006 Offentlige anskaffelser konkurranseeksponering og direktekjøp 21/2006 Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten 22/2006 Kontroll og oppfølging av tilskudd til kollektivtrafikk 23/2006 Psykisk helsearbeid bruk av individuelle planer i to bydeler 24/2006 Psykisk helsearbeid styringsinformasjon 25/2006 Tilgangskontroller i Gerica 26/2006 Granskingsrapport 2 Undervisningsbygg Oslo KF 27/2006 Tilgangskontroller i Gerica 28/2006 Virksomhetslederes lønn, reiseregninger og bilgodtgjørelse For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se,

3 Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF Forord Kommunerevisjonen 1

4 Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF Innhold Sammendrag Innledning Metode og gjennomføring Rapportens oppbygging Uregelmessighetene og mislighetene; årsakene og årsakene til at de ikke ble oppdaget kontrollutvalgets spørsmål b c Undervisningsbyggs redegjørelse Byrådsavdelingen/byrådets redegjørelse Kommunerevisjonens vurderinger Oppfølging av tidligere rapporterte feil og mangler kontrollutvalgets spørsmål d f Konkurranse/anskaffelsesregelverket Hva ble påpekt i Hva er gjort av Undervisningsbygg Hva er gjort av Byrådsavdeling for byutvikling Hva ble påpekt i Prosjekt- og økonomistyring Hva ble påpekt i Hvilke tiltak ble iverksatt av Undervisningsbygg Hva ble påpekt i Kommunerevisjonens vurderinger og konklusjon Vedlegg Kommunerevisjonens henvendelse til Undervisningsbyggs ledelse og styre samt byrådet/byrådsavdeling for byutvikling Vedlegg 2: Undervisningsbyggs svar på henvendelsen. Vedlegg 3: Byrådsavdelingens/byrådets svar på henvendelsen. Vedlegg 4: Eksempler på avvik og observasjoner avdekket ved interne revisjoner. Vedlegg 5: Høringssvar fra Byrådsavdeling for byutvikling av Vedlegg 6: Høringssvar fra Undervisningsbygg Oslo KF av Kommunerevisjonen 3

5 Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF Sammendrag Kontrollutvalget har i møte , sak 90, bedt om en redegjørelse for årsakene til uregelmessighetene og mislighetene som ble avdekket i Undervisningsbygg i 2006, og hva som ble gjort etter at svakheter ble påpekt av Kommunerevisjonen i Revisjonens anbefalinger i rapport 16/2004 hadde følgende hovedpunkter: Vurdere ytterligere tiltak for å sikre at foretaket utnytter konkurransen i markedet ved kjøp av varer og tjenester Vurdere ytterligere tiltak for å sikre at foretaket følger gjeldende regelverk for anskaffelser. Vurdere tydeligere og mer omfattende krav til skriftlighet i oppfølging og styring. Øke prosjektledernes fokus på sammenheng mellom økonomi og fremdrift i rapportering av prognose. Vurdere ytterligere forbedringer av det etablerte systemet for styring og oppfølging: Innskjerpe bruken av arkivene Vurdere forenklinger i rutinehierarkiet Vurdere om et bestillingssystem kan være hensiktsmessig Skriftlig krav til godkjenning av styringsdokumenter og bestilling Undervisningsbyggs høringssvar i 2004 viste til følgende: Alle de fem anbefalingene nevnt på side 2 i rapportens sammendrag er allerede ivaretatt med tiltak og tidsfrister i Undervisningsbyggs forretningsplan og handlingsplaner for Kommunerevisjonen mente i rapport 16/2004 at de svakhetene som ble avdekket bl.a. medførte økt risiko for: At prosjektene blir dyrere/får større overskridelser enn nødvendig At foretaket bryter regelverket for anskaffelser Økonomiske uregelmessigheter og misligheter Gjennom mislighetssakene som ble avdekket i 2006 ble det konstatert at disse risikoene hadde slått til, og at noen av de samme svakheter som ble påpekt i 2004 også var til stede i prosjekter i Undervisningsbygg og fakturakontroll og -godkjennelse. Videre viser foretaket til at brudd på foretakets rutiner ikke er avdekket blant annet som følge av at foretaket i for liten grad har etablert rutiner for systematisk oppfølging av foretakets praksis på disse områdene. Byrådsavdeling for byutvikling viser i sitt svar (vedlegg 3) til at sammenhengen mellom mangelfull budsjettering og oppfølging på prosjektnivå er en av hovedårsakene til at svindelsaken omtalt i Kommunerevisjonens rapport 27/2006 lot seg gjennomføre. Kommunerevisjonen oppfatter at Undervisningsbygg har rutinebeskrivelser og regelverk knyttet til anskaffelsesprosessen og gjennomføring av byggeprosjekter. Undervisningsbygg hadde imidlertid i liten grad etablert overvåking og kontroll av at regelverk og interne retningslinjer ble fulgt. Dette hadde som konsekvens at medarbeidere som ikke fulgte gjeldende regelverk, kunne ha en avvikende praksis uten at det ble avdekket. Undervisningsbygg har lagt betydelige ressurser i å utvikle et helhetlig kvalitetssystem. Det har i 2005 og 2006 ved ekstern hjelp vært foretatt 145 kvalitetsrevisjoner. Imidlertid har alvorlige mangler ikke blitt håndtert etter at de ble identifisert i de interne revisjonene. Kommunerevisjonen understreker at poenget med en revisjon må være å oppdage avvik, rette feil og sørge for at de ikke skjer igjen. Revisjonen vil også ha en forebyggende effekt. Kommunerevisjonens konklusjon er at Undervisningsbygg i perioden 2004 til høsten 2006 har vektlagt utarbeidelse av rutinebeskrivelser i sitt arbeid med intern kontroll. Kommunerevisjonen mener styret og ledelsen undervurderte nødvendigheten av å bedre den gjeldende praksis, og at sikring av etterlevelse og kontroll ikke har vært god nok ivaretatt. Styret og ledelsen har ikke prioritert Undervisningsbyggs betydelige iboende mislighetsrisiko i utarbeidelse av kontrollrutiner og gjennomføring av kontrollplaner. Undervisningsbygg har i sitt svar på kontrollutvalgets spørsmål (vedlegg 2) redegjort for en rekke tiltak som foretaket har igangsatt, både etter rapport 16/2004 og etter mislighetene i Når det gjelder årsaken til mislighetene har foretaket lagt vekt på at det i for stor grad har basert seg på tillit og at det har vært svikt i den interne kontrollen i Undervisningsbygg på områdene lov og forskrift om offentlige anskaffelser, retningslinjer for gjennomføring av Kommunerevisjonen 5

6 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Innledning Kontrollutvalget behandlet Kommunerevisjonens granskingsrapport 16/2006 i møte , sak 90. Rapporten påpekte en rekke brudd på regelverket og mistanker om mislige forhold. Det ble besluttet at Kommunerevisjonen skulle utføre en omfattende granskning i Undervisningsbygg som blant annet skulle søke å avdekke: a) hva har skjedd av uregelmessigheter og misligheter, b) årsakene til uregelmessighetene og mislighetene, c) årsakene til at uregelmessighetene og mislighetene ikke er oppdaget, d) hva Undervisningsbygg har gjort for å følge opp tidligere rapporterte feil og mangler, herunder hvilke initiativ styret har tatt, e) hva Undervisningsbyggs styre og ledelse har gjort for å følge opp tidligere rapporterte feil og mangler, f) hva byrådsavdelingen og byrådet har gjort for følge opp tidligere rapporterte feil og mangler. I november 2006 avga Kommunerevisjonen rapport 27/2006 Granskingsrapport 2 Undervisningsbygg Oslo KF som fokuserte på saken hvor en tidligere eiendomssjef hadde svindlet til seg 89,6 mill. kroner. For denne saken ble utelukkende problemstilling a, b og c besvart i rapporten. Rapport 27/2006 ble behandlet i kontrollutvalgets møte med bl.a. følgende vedtak: Kontrollutvalget merker seg Undervisningsbyggs tilbakemelding om tiltak som er iverksatt og tiltak som er i ferd med å iverksettes, etter avsløringen av svindelen. Kontrollutvalget har også merket seg at Byrådsavdeling for byutvikling vil følge opp at det nye styret iverksetter nødvendige rutiner og følger opp disse. Kontrollutvalget ber om en orientering fra Undervisningsbygg om hvilke korrektive tiltak foretaket har iverksatt innen utgangen av februar Oppfølging og omfang av tiltak etter at nytt styre og ny konstituert adm. dir. ble utnevnt er derfor ikke vurdert i denne rapporten. Noen av de nye rutinene og tiltakene er beskrevet i vedleggene til svar fra Undervisningsbygg på kontrollutvalgets spørsmål (vedlegg 2). Denne rapporten omhandler hva som er gjort, og hvilke tiltak som ble igangsatt fra 2004 til høsten Kommunerevisjonen gjengir i denne rapporten svarene fra Undervisningsbygg og Byrådsavdeling for byutvikling angående årsakene (spørsmål b og c), og redegjørelse for hva som er gjort i forhold til de rapporterte feil og mangler (spørsmål d f). Dette er en delrapport som ikke inneholder anbefalinger. Parallelt gjennomføres en omfattende granskning der formålet er å oppdage og oppklare eventuelle ytterligere mislige forhold ved Undervisningsbygg. Kommunerevisjonen vil gjennom dette arbeidet forhåpentligvis kunne besvare kontrollutvalgets spørsmål a, hva er skjedd av uregelmessigheter og misligheter utover det som allerede er rapportert. Resultatet av dette arbeidet, sluttrapport, er planlagt avgitt før sommeren Metode og gjennomføring Undersøkelsen er gjennomført ved regnskapsanalyse, analyse av dokumentasjon og samtaler med personer tilknyttet Undervisningsbygg. I tillegg er det innhentet skriftlig uttalelser fra Undervisningsbygg og Byrådsavdeling for byutvikling. Kontrollutvalgets spørsmål gjelder både til Undervisningsbyggs ledelse, styre og byrådsavdelingen. Kommunerevisjonen har derfor rettet en forespørsel og bedt om svar separat fra styret og direktør i Undervisningsbygg og Byrådsavdeling for byutvikling. Administrasjonen ved Undervisningsbygg har avgitt svar. Det nye styret har svart at de har ingen forutsetninger for å gi et selvstendig svar, og tar administrasjonens svar til orientering. Byrådsavdelingen har også avgitt svar. Kommunerevisjonen har tidligere avgitt følgende rapporter som gir innspill til en totalvurdering av kontrollutvalgets problemstilling b og c: 16/2004 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg KF 16/2006 Granskingsrapport Undervisningsbygg Oslo KF 20/2006 Offentlige anskaffelser konkurranseeksponering og direkte kjøp 27/2006 Granskingsrapport 2 Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 20/2006 omhandler anskaffelser i flere virksomheter, og tre anskaffelser gjelder Undervisningsbygg. Rapport 16/2006 og 27/2006 er rettet mot uregelmessigheter og misligheter i Undervisningsbygg ved anskaffelser av vedlikeholds- og rehabiliteringsoppdrag. 6 Kommunerevisjonen

7 Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF Kommunerevisjonen har i denne rapporten bl.a. benyttet følgende dokumentasjon: Notat fra adm. direktør til styreleder av , Korrektive tiltak i Undervisningsbygg etter Kommunerevisjonens rapport 16/2004. Styremøtesaker Forretningsplaner for Undervisningsbygg Handlingsplaner for Utbyggingsavdelingen Årsrapporter 2004 og 2005 Høringsuttalelser til rapportene Undervisningsbyggs interne kvalitetsrevisjonsrapporter 2005 og 2006 Svarene fra Undervisningsbyggs ledelse, styre og byrådsavdelingen/byrådet på kontrollutvalgets spørsmål. 1.2 Rapportens oppbygging Kontrollutvalgets spørsmål b) og c) angående årsakene til uregelmessighetene og mislighetene samt årsakene til at de ikke ble oppdaget er omtalt i kapittel 2. Utdrag fra Undervisningsbyggs redegjørelse er gjengitt i avsnitt 2.1 og utdrag fra byrådsavdelingenes/byrådets redegjørelse er gjengitt i avsnitt 2.2. Avsnitt 2.3 omfatter Kommunerevisjonens vurderinger angående årsaker. Kontrollutvalgets spørsmål d)-f) er behandlet i kapittel 3. I dette kapittelet er det gjort en tematisk inndeling ut fra de svakheter som ble påpekt i Avsnitt 3.1 omfatter tema knyttet til konkurranseutsetting og anskaffelsesregelverket, mens avsnitt 3.2 omfatter prosjekt- og økonomistyring i Undervisningsbygg. Avsnittene 3.1 og 3.2 er videre inndelt ut fra følgende temaer: Hva ble påpekt i 2004? Hva er gjort av Undervisningsbygg og Byrådsavdeling for byutvikling? Og Hva ble påpekt i 2006? Kommunerevisjonens vurderinger og konklusjon er lagt i avsnitt 3.3. Kommunerevisjonen 7

8 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Uregelmessighetene og mislighetene; årsakene og årsakene til at de ikke ble oppdaget kontrollutvalgets spørsmål b c Årsakene til at misligheter forekommer er i stor grad de samme som gjør at de ikke oppdages, vi har derfor valgt å behandle kontrollutvalgets spørsmål b og c under ett. Hvilke misligheter er avdekket: En prosjektleder ved Undervisningsbygg ble anmeldt for mistanke om korrupsjon og utroskap. Dette gjaldt dobbeltfaktureringer, fakturering uten leveranse og andre mislige forhold. Etterforskingen er ennå ikke avsluttet. (rapport 16/2006). Høsten 2006 ble det påvist av politiet at en tidligere eiendomssjef ved Undervisningsbygg i perioden 2004 og 2005 hadde svindlet kommunen for 89,6 mill. kroner ved å benytte fiktive fakturaer, uten at dette ble avdekket av kommunens kontrollsystemer. Etterforskingen er ennå ikke avsluttet (rapport 27/2006). 2.1 Undervisningsbyggs redegjørelse I brev fra Undervisningsbygg av (vedlegg 2) sies bl.a. følgende: Når det gjelder anskaffelser konkluderer Kommunerevisjonens rapport 16/2006 med at det største risikoområdet for økonomiske misligheter og tap finnes i kontaktflaten mellom kommunen og leverandørene. I Undervisningsbygg er det i hovedsak prosjektlederne og vedlikeholdsingeniørene som befinner seg i denne sonen, med muligheter for å påvirke valg av leverandører. Undervisningsbygg har ikke hatt tilstrekkelig fokus på dette området tidligere, og har i for stor grad basert seg på tillit. Årsaken til uregelmessigheter og misligheter er svikt i den interne kontrollen i Undervisningsbygg på områdene lov og forskrift om offentlige anskaffelser, retningslinjer for gjennomføring av prosjekter i Undervisningsbygg og fakturakontroll og godkjennelse. Brudd på foretakets rutiner er ikke avdekket blant annet som følge av at foretaket i for liten grad har etablert rutiner for systematisk oppfølging av foretakets praksis på områdene. Undervisningsbyggs redegjørelse er i sin helhet gjengitt i vedlegg Byrådsavdelingen/byrådets redegjørelse Byrådsavdeling for byutvikling viser i sitt svar (vedlegg 3): Sammenhengen mellom mangelfull budsjettering, og oppfølging, på prosjektnivå er en av hovedårsakene til at svindelsaken lot seg gjennomføre. Byrådsavdelingens/byrådets redegjørelse er i sin helhet gjengitt i vedlegg Kommunerevisjonens vurderinger Misligheter foreligger når ansatte benytter seg av gitte fullmakter eller tillit til å oppnå en uberettiget økonomisk fordel. Dette vil skje når en utro ansatt vurderer risikoen for å bli avslørt til å være mindre enn gevinsten ved å gjennomføre den mislige handlingen. Mulighet for misligheter oppstår lettere i en virksomhetskultur som ikke vektlegger kontroll og oppfølging, ved svake lojalitetsbånd til arbeidsgiver og ved redusert respekt for eiendomsrett. Gode regelverk og kontrollsystemer på dette området er innrettet mot å høyne risikoen for å bli avslørt virker avskrekkende høy. Kommunerevisjonen vil understreke at de avdekkede misligheter i Undervisningsbygg gjelder områdene rehabilitering og vedlikehold, og det er disse områdene som er belyst i Kommunerevisjonens granskningsrapporter. Kommunerevisjonen mener de omtalte uregelmessighetene og mislighetene kunne vært avdekket dersom eksterne og interne retningslinjer, lover og regler hadde vært fulgt. Hovedårsakene til at mislighetene kunne forekomme ligger slik revisjonen ser det i mangelfull etterlevelse av og kontroll med at eksterne og interne retningslinjer, lover og regler etterleves, og ikke i mangelfullt regelverk. Undervisningsbygg peker i sin høringsuttalelse til rapport 16/2006 på at prosjektene har prioritert ferdigstillelse innen korte frister av hensyn til Utdanningsetatens behov. Fremdrift og kvalitet som hovedfokus går også frem av Undervisningsbyggs forretningsplaner. Dette kan etter Kommunerevisjonens oppfatning ha ført til at krav om etterlevelse av anskaffelsesregelverket ikke er fulgt i nødvendig grad. 8 Kommunerevisjonen

9 Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF 3. Oppfølging av tidligere rapporterte feil og mangler kontrollutvalgets spørsmål d f Granskingsrapportene 16/2006 og 27/2006 ble begge avgitt høsten 2006, og det ble utnevnt ny byråd for byutvikling, nytt styre og ny adm. dir. ved Undervisningsbygg. Ved behandling av rapport 27/2006 på kontrollutvalgets møte , sak 112, ble det vedtatt at Undervisningsbygg skulle orientere om korrektive tiltak foretaket har iverksatt innen utgangen av februar Orienteringen vil måtte dekke hva som er gjort etter rapportene 16/2006 og 27/2006. På området oppfølging av tidligere rapporterte feil og mangler vil vi i denne rapporten dekke perioden fra 2004 til høsten Kommunerevisjonen har sett på de to viktigste oppfølgingstemaene fra rapport 16/2004; konkurranse/anskaffelsesregelverket og prosjekt- og økonomistyring. For hvert tema presenteres følgende: 1. Hva som ble påpekt i rapport 16/2004? 2. Hva er gjort av Undervisningsbygg og Byrådsavdeling for byutvikling? 3. Kommunerevisjonens påpekninger i rapportene 16/2006 og 27/2006 Kommunerevisjonens vurderinger og konklusjon er presentert til slutt i punkt Konkurranse/anskaffelsesregelverket Hva ble påpekt i 2004 Manglende konkurranse ved kjøp av rådgivningstjenester/brudd på regelverk for offentlige anskaffelser: Revisjonen vurderer ut fra det omfattende grunnlaget av anskaffelser av rådgivningstjenester som er gjennomgått at Undervisningsbygg har en praksis på området som ikke utnytter konkurransen i markedet ved anskaffelse av rådgivningstjenester. Manglende konkurranse og manglende spesifisering av oppdragene ved tildeling innebærer at det er fare for at prosjektene blir dyrere enn nødvendig. Revisjonen mener praksisen heller ikke er i tråd med regelverket for anskaffelser. Det er svært uheldig at foretaket ser ut til å ha en utbredt praksis der mindre oppdrag som har vært ute på offentlig anbud blir brukt til å gjøre anskaffelser på eksisterende og nye prosjekter, både på de skolene leverandøren opprinnelig ble tildelt oppdrag på og på andre skoler. Revisjonen mener omfanget på faktureringen ikke står i forhold til innhold, omfang og beløp på de opprinnelige utlysningene, og foretaket på denne måten gjør oppdragstildelinger som blir skjult for markedet. At oppdragene i mange tilfeller faktureres etter timer uten dokumenterte rammer for omfanget medfører at prosjektleder har liten kontroll over kostnadene. Revisjonen er kjent med at foretaket nå er i gang med å etablere nye rammeavtaler for prosjektledelse og byggeledelse, og mener det er viktig at foretaket legger vekt på å finne en god måte å spesifisere arbeidet og kostnadsrammene for de oppdragene det skal gjøres avrop på mot denne typen kontrakter. Undervisningsbygg er avhengig av at organisasjonen er en profesjonell og krevende bestiller mot leverandører. Juridisk støtte gis i dag til de prosjektlederne som ber om bistand. En mer omfattende intern kontroll fra juridisk avdeling kunne ha bidratt til å avdekke svakhetene tidligere. Med dette grunnlag var Kommunerevisjonens anbefalinger: Vurdere ytterligere tiltak for å sikre at foretaket utnytter konkurransen i markedet ved kjøp av varer og tjenester Vurdere ytterligere tiltak for å sikre at foretaket følger gjeldende regelverk for anskaffelser, herunder mulighetene for å: Tydeliggjøre kravene i regelverket internt Strømlinjeforme anbudsarbeidet for raskt å kunne lyse ut nye oppdrag ved hjelp av maler, referanser og erfaringer fra gjennomførte prosjekter Innføre en løpende intern kontroll av anskaffelser på prosjektene Hva er gjort av Undervisningsbygg Undervisningsbygg har avgitt svar av iht. ovennevnte anbefalinger (vedlegg 2). I svaret nevnes prosedyrer og rutiner som allerede var under etablering eller som ble iverksatt som en direkte følge av anbefalingene i rapport 16/2004: Kommunerevisjonen 9

10 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2007 Vurdere ytterligere tiltak for å sikre at foretaket utnytter konkurransen i markedet ved kjøp av varer og tjenester. Fra juni til november 2004 ble det inngått rammeavtaler for prosjektledelse (5 firmaer), byggeledelse (7 firmaer), rådgivningstjenester (7 prosjekteringsgrupper) og arkitekter (9 firmaer). I 2004 og 2005 ble det også inngått rammeavtaler for eiendomsavdelingen på mindre bygningstekniske-, elektro- og vvs-tiltak. Alle ble utlyst som åpne konkurranser med grundige kravspesifikasjoner. Vurdere tiltak for å sikre at foretaket følger gjeldende regelverk for anskaffelser. I de årlige kontrollplanene inngår blant annet revisjon av anskaffelser og avrop på rammeavtaler. Prosjektlederne har hatt opplæring internt tre ganger i 2004 om anskaffelser, samt kurs i 2006 om entreprisestandard. I 2005 ble det innført at juridisk avdeling skal godkjenne alle nye kontrakter vedr. anskaffelser over kr ,- En delvis sammenfallende oversikt over tiltak finnes i Undervisningsbyggs høringssvar av til rapport 16/2004 (vedlegg 1, V3). Undervisningsbyggs høringssvar i 2004 viste blant annet til at alle anbefalingene nevnt i Kommunerevisjonens rapport allerede var ivaretatt med tiltak og tidsfrister i Undervisningsbyggs forretningsplan og handlingsplaner for Hva er gjort av Byrådsavdeling for byutvikling Byrådsavdeling for barn og utdanning hadde flere møter med både styreleder og administrasjon i Undervisningsbygg i løpet av 2004 for å forvisse seg om at det som var avdekket var tatt på alvor og korrigerende tiltak iverksatt. Av de tilbakemeldingene byrådsavdelingen fikk hadde man all grunn til å tro at rutiner og internkontroll var brakt i orden Hva ble påpekt i 2006 Kommunerevisjonens rapport 16/2006 påpekte bl.a. følgende: Retningslinjer for gjennomføring av prosjekter er ikke fulgt av NN på vesentlige områder. Prosjektleder har ansvaret for at regelverket følges, men Undervisningsbygg har ikke etablert rutiner som sikrer kontroll med at prosjektleder følger lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det ble avdekket omfattende brudd på anskaffelsesregelverket, herunder: Tildeling av oppdrag uten konkurranse. Overskridelse av grensene for direkte anskaffelse Manglende arbeidsdeling Svakheter i dokumentasjon og ettersporbarhet i prosjektene Kommunerevisjonens rapport 27/2006 påpekte bl.a. følgende: Når det gjelder Eide Entreprenør AS og Neas AS, er direktekjøp benyttet som anskaffelsesprosedyre i strid med regelverket. Når det gjelder Byggpartner AS og El-effekt AS, er begge anskaffelsene kunngjort, men Kommunerevisjonen har avdekket flere brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Bl.a. er bare enkelte av de innleverte tilbudene fra potensielle leverandører vurdert i forbindelse med tildeling av kontrakt. Dette betyr blant annet at andre leverandører kunne gitt andre betingelser dersom anslått anskaffelsesverdi hadde vært mer i tråd med den faktiske anskaffelsesverdien. Kommunerevisjonen mener derfor at kravene i anskaffelsesloven 5 til forutberegnelighet og likebehandling av leverandører, ikke er oppfylt. 3.2 Prosjekt- og økonomistyring Hva ble påpekt i 2004 Manglende fokus på skriftlighet omkring status og endringer i prosjektenes rapportering av økonomi og fremdrift: Foretakets praksis i de fire reviderte prosjektene er i for stor grad basert på muntlighet slik revisjonen ser det. Dette medfører at ettersporbarhet og dokumentasjon av beslutninger og statusrapportering er dårlig. Muntlig praksis er i to av prosjektene videreført i prosjektleders oppfølging av leverandører. Et eksempel på dette er endringsmeldinger som er godkjent uten at pris for tiltaket er angitt, eller som først er godkjent etter at tiltakene er utført. Denne praksisen er i strid med Undervisningsbyggs interne krav og medfører risiko for at foretaket har dårlig styring og kontroll med kostnadsnivået i prosjektene. Med det store omfanget av prosjekter i Undervisningsbygg mener revisjonen at foretaket ville vært tjent med større grad av skriftlighet når 10 Kommunerevisjonen

11 Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF det gjelder oppfølging og rapportering for å sikre at ledelsen har oversikt over sammenhengen mellom fremdrift og forventet kostnadsnivå Revisjonen har oppfattet at økonomiavdelingen som fagenhet har et begrenset engasjement i sin controllerrolle; oppfølgingen av avvik mellom fremdrift og økonomi på prosjektene. Siden tidshorisonten på prosjektene er lang, og mange prosjekter vil ha forsinkelser i forhold til opprinnelig budsjettert forløp er det viktigere å ha et fokus på koblingen mellom fremdrift og økonomi enn å bare se på forbruk for året isolert. Med dette grunnlag var Kommunerevisjonens anbefalinger: Vurdere tydeligere og mer omfattende krav til skriftlighet i oppfølging og styring. Øke prosjektledernes fokus på sammenheng mellom økonomi og fremdrift i rapportering av prognose, blant annet ved å vurdere: Større fokus på sammenheng mellom fremdrift og kostnad Krav om analyse av vesentlige økonomiske avvik Mer aktiv oppfølging av status fra økonomiavdelingen Sikre arkivering av prosjektrapporter med kommentarer Vurdere ytterligere forbedringer av det etablerte systemet for styring og oppfølging: Skjerpe bruken av arkivene for oppbevaring av originaldokumenter Forenkle rutinehierarkiet ved å samle kravene innenfor enkelte områder Skriftlig formidle kravene til formell godkjenning av styringsdokument og bestilling Vurdere om kontraktsoppfølging og bestillingspraksis kunne vært bedret ved innføring av et bestillingssystem for kontroll av faktura mot bestilling Hvilke tiltak ble iverksatt av Undervisningsbygg I svar av fra Undervisningsbygg (vedlegg 2) nevnes prosedyrer og rutiner som allerede var under etablering eller som ble iverksatt som en direkte følge av anbefalingene i rapport 16/2004: Vurdere tydeligere og mer omfattende krav til skriftlighet i oppfølging og styring. Øke prosjektledernes fokus på sammenheng mellom økonomi og fremdrift i rapportering av prognose. Med bakgrunn i Kommunerevisjonens rapport 16/2004 satte Utbyggingsavdelingen i gang et arbeide med fokus på tiltak som skriftlig månedsrapportering og arkivering av alle originale brev, rapporter og kontrakter. I september 2004 ble prosjektprognoser gjennomgått for prosjektledere med kalkyler, avvik og forbedringsområder. I perioden mars 2004 til og med mars 2006 har det vært avholdt tre kurs i prosjektledelse og risikostyring. Oppdaterte regler for arkivering av prosjekter ble utarbeidet februar Vurdere ytterligere forbedring av det etablerte systemet for styring og oppfølging. Høsten 2004 ble det ansatt prosjektøkonom og prosjektsekretær på Utbyggingsavdelingen for å forbedre styring og oppfølging av prosjektene. I 2004 ble det ansatt en person i organisasjonsavdelingen stab med ansvar for kvalitetssikring. I april 2005 startet planleggingen av et nytt styringssystem for hele Undervisningsbygg. Det nye systemet, PROSMART, ble tatt i bruk i september Alle større investeringsprosjekter med egen bevilgning vedtas av styret i det såkalte Styringsdokument 2. Hele organisasjonen var med på å utarbeide etiske retningslinjer, som ble vedtatt i styret i oktober I forretningsplanen for 2005 og 2006 ble det også vedtatt en kontrollplan. Kontrollene utføres av eksterne konsulenter og avdekker avvik og foreslår eventuelt tiltak. I 2005 ble det gjennomført 87 revisjoner i henhold til kontrollplanen. I desember 2004 ble fullmakts- og myndighetsmatrisen oppdatert. Styret i Undervisningsbygg bestilte våren 2006 to uavhengige granskinger. Rapporten fra Ernst & Young heter «Intern kontroll i byggeoppdrag» og rapporten fra Deloitte heter «Gjennomgang og kontroll av anskaffelsesprosess». En delvis sammenfallende oversikt over tiltak finnes i Undervisningsbyggs høringssvar av til rapport 16/2004 (vedlegg 1, V3). Undervisningsbyggs høringssvar i 2004 viste blant annet til at alle anbefalingene nevnt i Kommunerevisjonens rapport allerede var ivaretatt med tiltak og tidsfrister i Undervisningsbyggs forretningsplan og handlingsplaner for Kommunerevisjonen 11

12 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/ Undervisningsbyggs interne kontroll og styringssystemet PROSMART Det fremgår av ovennevnte og Undervisningsbyggs forretningsplaner at gjennomførte kontrollplaner og styringssystemet PROSMART står sentralt i foretakets interne kontroll. Vi bruker følgende definisjon på intern kontroll (jf. COSO): Intern kontroll er en prosess, iscenesatt og gjennomført av foretakets styre, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig sikkerhet vedrørende måloppnåelse innen følgende områder: Målrettet og kostnadseffektiv drift Pålitelig ekstern regnskapsrapportering Overholdelse av gjeldende lover og regler Intern kontroll i denne sammenheng må skilles fra internkontroll HMS (Helse, kontroll og sikkerhet), som er et snevrere begrep. I Undervisningsbyggs forretningsplan for 2005 er kvalitet og internkontroll beskrevet som fokusområde. Ifølge forretningsplanen skulle arbeidet med å etablere et komplett styringssystem videreføres: Intern og ekstern kontroll vil benyttes som et verktøy for å kunne implementere systemene i selskapet, og ikke minst sette fokus på de viktigste tingene internt og mot våre leverandører. 1 I Undervisningsbyggs Forretningsplaner for 2005 og 2006 er det vedlagt kontrollplaner som gjelder revisjoner av forskjellige områder, som HMS, lekeapparater, anskaffelser og økonomi- og fremdriftsstyring. Revisjonene bruker Undervisningsbyggs dokumenterte prosedyrer som grunnlag. Kommunerevisjonen har intervjuet fagansvarlige for kvalitet som ble ansatt i 2004, og gjennomgått revisjonsrapportene fra 2005 og Kommunerevisjonen har spesielt sett på revisjonene på områdene økonomi- og fremdriftsstyring og anskaffelser. Undervisningsbygg har i 2005 og 2006 arbeidet med å lage et helhetlig styringssystem, kalt PROSMART. PROSMART er lagt opp mot kravene i ISO 9001:2000, og avvik fra standarden skal være bevisste slik at en eventuell sertifisering skal kunne skje enkelt. Undervisningsbygg skulle sertifiseres etter ISO (HMS) , men dette er utsatt til Prosedyrene i PROSMART er bl.a. videreutviklet fra prosedyrene i Kost+. I tillegg ble prosedyrer fra Kost eiendom skrevet på nytt og flere helt nye prosedyrer er kommet til. Fagansvarlig for kvalitet oppgir at PROSMART ikke er ferdig utviklet. Bl.a. ble det ikke utviklet prosedyre for fakturabehandling før sent på høsten Gjennomførte revisjoner Adm. dir. i Undervisningsbygg besluttet omfang og hvilke temaer som skulle revideres i Kontrollplanene for 2005 og Valget av revisjonsobjekter ble besluttet av avdelingslederne i møte med fagansvarlig for kvalitet. I 2005 er det gjennomført 87 interne revisjoner i Undervisningsbygg, og i 2006 vil det bli gjennomført 58. Til sammen 145 revisjoner på to år. Med ett unntak har alle revisjonene vært utført med eksterne ressurser. Tabellen under viser antall revisjoner på områdene økonomi- og fremdriftsstyring og anskaffelser i forhold til kontrollplanene for 2005 og 2006: Tabellen viser at antallet revisjoner planlagt på områdene anskaffelser og økonomi- og fremdriftsstyring er lavere i 2006 enn i I tillegg er antall gjennomførte revisjoner lavere enn planlagt både i 2005 og Tabellen på neste side viser antall revisjoner på områdene økonomi- og fremdriftsstyring og anskaffelser i forhold til det totale antall revisjoner for 2005 og 2006: 1. Forretningsplanen for 2005 av , side Kommunerevisjonen

13 Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF Tabellen viser at andelen revisjoner innen økonomiog fremdriftsstyring og anskaffelser har falt fra 15 % i 2005 til 9 % i Resultatene av revisjonene Resultatene av Undervisningsbyggs revisjoner angis i avvik eller observasjoner. I et kvalitetssystem skal avvikene føre til endringer i praksis eller i prosedyrebeskrivelsene, slik at disse avvikene ikke gjentar seg (korrektive tiltak). Dette ansvaret ligger i linjen. I Undervisningsbygg har de ferdige lukkede avvikene og revisjonsrapportene blitt sendt til avdelingssjef, organisasjonssjef og administrerende direktør. I følge fagansvarlige for kvalitet har de ikke mottatt tilbakemeldinger. Tabellen under viser totalt antall avvik og observasjoner og andel lukkede avvik og observasjoner per desember 2006: Tabellen viser at Undervisningsbygg i desember 2006 har lukket 90 % av avvikene fra 2005 og 31 % av avvikene fra I rapport om evaluering av kontrollplan 2005 om kvalitetsrevisjoner konkluderer fagansvarlig for kvalitetssikring med følgende: Det ble funnet klart flest avvik pr. revisjon for temaene Økonomi- og fremdriftsstyring, Anskaffelse og Lekeapparater. Det var ingen bedring å se for noen av revisjonstemaene ved etterfølgende revisjoner med ett unntak: arkiv. Dette betyr at kun arkivet rettet opp påpekte feil og avvik. Under tittelen: Erfaringer med gjennomføring av kontrollplanen, oppsummeres det bl.a.: Det var ikke etablert et fungerende avvikssystem (registrering, håndtering og lukking av avvik, med tilhørende etablering av forbedringsaktiviteter). Man fokuserte primært på å håndtere de konkrete avvik og observasjoner som ble meldt uten at det i vesentlig grad ble iverksatt tiltak for å forbedre de eksisterende systemene. Mangelen av et effektivt avviksystem har begrenset muligheten til hurtig å fange opp klare systemfeil eller trender. Vedlegg 4 gir en oversikt over en rekke funn på områdene økonomi- og fremdriftsstyring og anskaffelser avdekket i revisjonene Hva ble påpekt i 2006 Kommunerevisjonens rapport 16/2006 påpekte bl.a. følgende: Kost+ er et prosedyreverktøy, primært til hjelp for prosjektlederne. Både utbyggingssjefen og seksjonslederen sier at Kost+ ikke er ment som et «kontrolltiltak». Dermed foreligger det heller ikke interne kontrollrutiner for at prosedyrene følges. Ved vår gjennomgang av fakturaer over kr ved en skole fant vi at de fleste av de underliggende endringsordrene var godkjent kun ved underskrift av prosjektleder. Seksjonsleders underskrift manglet for 39 av 43 kontrollerte endringsordrer på beløp over kr Dette er ikke fanget opp av den interne kontrollen ved Undervisningsbygg. De påfølgende fakturaene er imidlertid godkjent ved attestasjon av seksjonsleder uten at vi kan se at det er reagert på at prosjektleder har gått ut over sine fullmaktsgrenser. Det er regnskapsført 14 enkeltstående fakturaer på prosjektet Stovner skole ventilasjonsanlegg. Hver faktura er på over kr eksklusiv merverdiavgift, det vil si over grensen for adgang til å foreta direktekjøp 2. Alle arbeidene er gitt direkte til Håndverksekspressen og fakturert som tilleggsarbeider med henvisning til opprinnelig kontrakt. Det går imidlertid klart frem av fakturateksten at arbei- 2. beløpsgrense på anskaffelsestidspunktet Kommunerevisjonen 13

14 Forvaltningsrevisjonsrapport 1/2007 dene ikke ligger innenfor kontrakten, for eksempel at fakturaen gjelder ventilasjon på bygg c, mens kontrakten kun gjelder bygg a. Dette er ikke fanget opp av den interne kontrollen ved Undervisningsbygg. Tilsvarende svakheter er også avdekket ved de øvrige prosjektene vi har undersøkt. Oppsummert betyr dette: Undervisningsbyggs prosedyreverktøy Retningslinjer for gjennomføring av prosjekter i Undervisningsbygg (Kost+) ble ikke fulgt på vesentlige områder. Foretakets fullmaktsbestemmelser ble i stor grad ikke overholdt for de undersøkte prosjektene. Mangler ved fakturakontroll og -godkjennelse Kommunerevisjonens rapport 27/2006 påpekte bl.a. følgende: Mangelfulle rutiner for budsjettoppfølging: Undervisningsbygg har ikke stilt inngående spørsmål ved forklaringene til den tidligere eiendomssjefen når det gjelder budsjettoverskridelsene. Kommunerevisjonen mener foretakets økonomioppfølging av vedlikeholdsbudsjettet har vært mangelfull. Budsjettet for 2004 og 2005 var bare delvis fordelt på de tiltakene som var besluttet gjennomført. Dette vanskeliggjorde økonomioppfølgingen, som tok utgangspunkt i hva som var registrert av budsjett og regnskap i økonomisystemet. Opprinnelig planlagt vedlikehold ble utført: Merforbruket på vedlikeholdsbudsjettet resulterte ikke i reduksjon i planlagt vedlikehold ifølge Undervisningsbygg. Det vil si at opprinnelig planlagt vedlikehold ble utført på tross av merforbruket. Etter Kommunerevisjonens mening, skyldes dette trolig at opprinnelig planlagt vedlikehold bare utgjorde deler av vedlikeholdsbudsjettet i 2004 og Resten gjaldt ad hoc-tiltak som den tidligere eiendomssjefen i stor grad styrte alene. Undervisningsbygg har ikke hatt rutiner som ville bidratt til å avdekke at det ikke forelå avtale knyttet til de store utbetalingene til Ocker-Bygg. Det er blant annet ikke gjennomført stikkprøvekontroll av fakturaer i samsvar med kommunens rutiner. 3.3 Kommunerevisjonens vurderinger og konklusjon Kommunerevisjonen mente i rapport 16/2004 at de svakhetene som ble avdekket medførte økt risiko for: At prosjektene blir dyrere/får større overskridelser enn nødvendig At foretaket bryter regelverket for anskaffelser Økonomiske uregelmessigheter og misligheter Konflikter med Utdanningsetaten som kunde At erfaringer ikke overføres og skriftlig materiale blir borte Undervisningsbygg har i perioden igangsatt og gjennomført en rekke tiltak på områdene som ble påpekt i rapport 16/2004, (jf pkt og 2.2.5). Likevel avdekkes uregelmessigheter og misligheter i 2006 på områder hvor Kommunerevisjonen påpekte svakheter i Undervisningsbygg sier i sitt svar av (vedlegg 2) bl.a. følgende: Hele foretaket inkludert ledelse og styre har gjennom forretningsplaner og handlingsplaner satt fokus på internkontroll og rutiner de siste årene. Det gjennomførte arbeidet mener vi har medført økt sikkerhet og bedre kvalitet i saksbehandlingen. Vi ser likevel at det gjenstår mye arbeid i forbindelse med systematisk kontroll og oppfølging, særlig på økonomiområdet. Kommunerevisjonen enig med Undervisningsbygg i at årsaken til at mislighetene kunne forekomme uten å bli avdekket var svikt i den interne kontrollen i Undervisningsbygg på områdene lov og forskrift om offentlige anskaffelser, retningslinjer for gjennomføring av prosjekter i Undervisningsbygg og fakturakontroll og godkjennelse. Brudd på foretakets rutiner er ikke avdekket blant annet som følge av at foretaket i for liten grad har etablert rutiner for systematisk oppfølging av foretakets praksis på områdene. Eksemplene på funn fra Undervisningsbyggs kvalitetsrevisjoner jf. kontrollplanene (vedlegg 5) viser at alvorlige mangler ikke er håndtert etter at de ble identifisert i de interne revisjonene. Kommunerevisjonen understreker at poenget med en revisjon må være å rette feil og sørge for at de ikke skjer igjen. Gjennomgangen av revisjonene som er gjennomført iht. kontrollplanen (pkt ) på områdene økonomi- og fremdriftsstyring og anskaffelser viser at avvik fra prosedyrene som ble avdekket opptrådte igjen. Dvs. påpekte svakheter ble ikke rettet opp. 14 Kommunerevisjonen

15 Oppfølgingsundersøkelse ved Undervisningsbygg Oslo KF Kommunerevisjonens konklusjon er at Undervisningsbygg i perioden 2004 til høsten 2006 har vektlagt utarbeidelse av rutinebeskrivelser i sitt arbeid med intern kontroll. Kommunerevisjonen mener styret og ledelsen undervurderte nødvendigheten av å bedre den gjeldende praksis, og at sikring av etterlevelse og kontroll ikke har vært god nok ivaretatt. Styret og ledelsen har ikke prioritert Undervisningsbyggs betydelige iboende mislighetsrisiko i utarbeidelse av kontrollrutiner og gjennomføring av kontrollplaner. Kommunerevisjonen 15