REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER SØR-TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE SEPTEMBER TITTEL - 1

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune i perioden mars 2013 til september Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge vil takke alle som har bidratt med informasjon til undersøkelsen. Trondheim, Anna Ølnes /s/ Ansvarlig revisor Espen Langseth /s/ Prosjektmedarbeider - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 3

4 Sammendrag KU har i sak 68/2012 bedt oss undersøke om det er etablert nødvendige arenaer for samhandling og samordning av fylkeskommunale, kommunale og statlige virkemidler for regional næringsutvikling, om prosjektene som gjennomføres i regi av STFK har oppnådd resultater som samsvarer med det som var målsetting med, og forutsetning for støtten, og om fylkeskommunen har styring og kontroll med forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene, enten de forvaltes internt i organisasjonen eller av eksterne aktører. Undersøkelsen er gjennomført ved intervju av ansatte/politikere i fylkeskommunen representanter for eksterne samarbeidsparter, og ved gjennomgang av statistikk- og økonomidata i Rapp Vi har videre med utgangspunkt i Regional planstrategi og Fylkesplanen sett på strategi- og handlingsplaner og annen relevant dokumentasjon. Kriteriene for å vurdere praksis er i hovedsak hentet fra aktuelt lovverk, føringer fra KRD i forbindelse med at det bevilges midler samt fylkeskommunale vedtak og dokumenter. Undersøkelsen viser at dagens organisering gir god mulighet for dialog mellom de ulike aktørene/partene i det regionale utviklingsarbeidet, og at det er etablert hensiktsmessige arenaer for samhandling og samordning. Plan- og strategidokumenter er viktig i dialogen mellom fylkeskommunen og de øvrige aktørene i regional utvikling, og bør gi et klart bilde av rammen for arbeidet. Etter revisors vurdering bør styringsdokumentene i større grad ta inn over seg at fylkeskommunen disponerer kun 100 millioner kroner til regional utvikling, og prioritere/ta stilling til hvordan denne rammen skal disponeres. Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskapning, og føringene i handlingsprogrammet bør videre være mer synlige i de øvrige styringsdokumentene slik at man generelt sett får en mer begrunnet retning for prioriteringer for virkemiddelbruken i Sør-Trøndelag enn i dag. Når det gjelder problemstillingen om STFK har oppnådd resultater som samsvarer med det som var målsetting med, og forutsetning for støtten, så er det vanskelig å si noe om de prosjektene som gjennomføres bidrar til måloppnåelse. Her må fylkeskommunen arbeide videre med å utvikle et mål- og resultatstyringssystem med indikatorer og resultatkrav som svarer til fylkesplanens mål for regional utvikling. Basert på tallmaterialet fra fylkeskommunes statistikk- og rapportsystem (Rapp 13.50) er det pr i dag ikke mulig å synliggjøre om det enkelte prosjekt faktisk har relevans/effekt når det gjelder å nå de overordnede målene, eller om arbeidet totalt sett har hatt relevans/effekt i forhold til å nå de overordnede målene. Det er bruken av midler som i stor grad avspeiler de prioriteringer som er gjort. På den annen side er det ikke enkelt å si noe om effekten av det arbeidet som fylkeskommunen utøver i forbindelse med regional utvikling. Det har blitt utarbeidet flere rapporter med vurderinger og - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 4

5 analyser av regional verdiskapning og innovasjon, og alle peker på at dette er komplekst og vanskelig. KRD har for øvrig ikke innsigelser til STFK s rapportering om hvordan pengene brukes, men påpeker at man må fortsette prosessen med å skape oversikt over effektene av det arbeidet som gjøres. STFKs styring av de regionale utviklingsmidlene skjer først og fremst gjennom strategi- og handlingsdokumenter, samt innrapportering på bruk av midler via RF Det synes ikke å være retningslinjer og/eller rutinebeskrivelser utover strategi- og handlingsplanene for politikere og ansattes deltakelse i partnerskap, program eller andre samarbeid. Innrapportering av midler via RF gir informasjon om midlene som er bevilget antas å være brukt iht. overordnede føringer. Vi mener at STFK i all hovedsak har bra styring med de regionale utviklingsmidlene, men ser at arbeidsprosessene som ansatte og politikere er involverte i forkant av søknad og ved beslutning om tildeling kan medføre risiko for brudd på habilitetsbestemmelser. Revisor har ikke avdekket brudd på habilitetsbestemmelsene. Revisor har på bakgrunn av undersøkelsene gitt fylkesrådmannen følgende anbefalinger: - Operasjonalisere målformuleringer i strategi- og handlingsplaner slik at det blir mulig å vurdere resultatet av det arbeidet som utføres i forbindelse med regional utvikling, herunder bør planene konkretiseres med planlagte tiltak som skal bidra til måloppnåelse under hver strategi. - Juridisk vurdering av habilitet rundt politikere og ansattes deltakelse i prosesser fram mot søknad og vedtak om støtte, og bevisstgjøring av forvaltere og eksterne samarbeidspartnere rundt STFKs etiske retningslinjer - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 5

6 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse Innledning Bestilling Regionale utviklingsmidler Undersøkelsesopplegget Avgrensning Problemstillinger Revisjonskriterier Metode for datainnsamling og analyse Samhandling og samordning Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Satsninger Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Styring av regionale utviklingsmidler Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Høring Konklusjoner og anbefalinger Konklusjon Anbefalinger...56 Kilder...58 Vedlegg Vedlegg Tabell Tabell 1 Finansiering av fylkeskommunes regionalt utviklingsarbeid... 9 Tabell 2 Oversikt over prosjekt...29 Tabell 3 Innsatsområder i Rapp REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 6

7 Tabell 4 Kategorier for rapportering til KRD Tabell 5 Evaluering av prosjektene på aggregert nivå Tabell 6 Informasjon som skal fylles ut før sluttutbetaling Tabell 7 Antall prosjekt basert på saksnummer Tabell 8 Varighet for prosjekter basert på prosjektets tittel Tabell 9 Driftsrelatert støtte i Tabell 10 Andel finansieringsgrad for prosjekter hvor STFK har gitt støtte...41 Figurer Figur 1 STFK s interne organisering av næringsutvikling og innovasjon...10 Figur 2 STFK og samarbeidende aktører innen regional utvikling inklusive mottakere av regionale utviklingsmidler REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 7

8 1 Innledning I dette kapitlet redegjør vi for bestillingen, rammene for forvaltningsrevisjonen og kort om arbeidet med regional utvikling. 1.1 Bestilling Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune vedtok i sak 68/12 å bestille en forvaltningsrevisjon med fokus på det regionale utviklingsarbeidet, særlig rettet mot området næring og innovasjon. Revisjon Midt-Norge skisserte en innretning på forvaltningsrevisjonen i kontrollutvalgets møte den Utvalget ønsket at revisor skulle se på følgende tre forhold: Se på utvalgte prosjekter og satsinger STFK har vært involvert i, og vurdere disse i et livsløpsperspektiv på fylkeskommunens involvering fra opprettelse til drift, videreutvikling og avvikling, fylkeskommunalt uttreden eller overføring til mer permanent form. Fylkeskommunen delegerer arbeidet med regional utvikling til en del andre aktører, og det bør sees på disse ulike former for organisering av arbeidet med regional utvikling, og styrker og svakheter med disse. Se på sammenhengen mellom fylkeskommunale, kommunale og statlige virkemidler for regional- og næringsutvikling og få en vurdering på hvor godt disse aktørenes innsats samordnes og bidrar til å forsterke hverandre. Det har videre vært dialog med kontrollutvalgets sekretariat (KonSek) for å få en vurdering av om innholdet og fokus i rapporten er iht. bestillingen. KonSek har blitt orientert om hvilke tema revisjonen har vurdert under de respektive problemstillingene, og de har bekreftet at dette synes å være i tråd med bestillingen. 1.2 Regionale utviklingsmidler Fylkeskommunens rolle er definert fra regjering og departement til å ha ansvar for å fremme en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling i egen region. Fylkeskommunen har derfor fått oppgaven med å være den ledende pådriver for å utnytte regionale og lokale fortrinn til regional utvikling innenfor bl.a næringsutvikling, forskning og utdanning. Arbeidet skal være basert på regionalpolitiske vurderinger og prioriteringer. Fylkeskommunen forvalter ulike økonomiske virkemidler til fellestiltak, prosjekter og programmer innen næringsutvikling og regional utvikling. De regionale utviklingsmidlene som omtales her gjelder bevilgningen på post og fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), samt konsesjonskraftmidler og avkastning fra fylkeskommunens utviklingsfond. Saksbehandling, - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 8

9 veiledning og forvaltning er organisert under Enhet for regional utvikling (Regut). Retningslinjene fra KRD for kap 551, post 60 og 61, sier at verdiskaping er et hovedfokus. Retningslinjene for fylkeskommunens egne midler tillater bruk utenfor retningslinjene fra KRD. Tabellen nedenfor viser regionale utviklingsmidler til disposisjon i perioden Tabell 1 Finansiering av fylkeskommunes regionalt utviklingsarbeid. I 1000 kr REGIONAL UTVIKLING INNTEKTER Overføring fra KRD Renter statlige overføringer KRD STFK s regionale utviklingsfond Inntekter konsesjonskraft Marint utviklingsfond Sum Kilde: Strategiplan Fylkeskommunene prioriterer bruken av midlene innenfor rammen av nasjonale føringer og gjeldende retningslinjer. Felles fylkesplan var det styrende dokumentet for fylkeskommunens arbeid med regional utvikling i fylket, og ble i løpet av 2012 avløst av Regional planstrategi for Sør Trøndelag De underliggende strategiplaner, handlingsprogrammer og konkrete tiltak innenfor de ulike innsatsområdene revisjonen har sett på er i hovedsak basert på Felles fylkesplan Igangsatte prosjekter og programmer ligger til grunn for fordelingen av midlene hvert år, i tillegg til vurderinger knyttet til nye initiativ og omprioriteringer. Fylkeskommunene kan forvalte midlene selv eller delegere forvaltningsansvaret til andre aktører, som kommuner, regionråd, og Innovasjon Norge. Dersom fylkeskommunen bevilger midler videre, er mottakerne pålagt de samme føringene som fylkeskommunen fra KRD, i tillegg har fylkeskommunen mulighet til å komme med eventuelle lokale føringer. Fylkestinget har det øverste ansvaret for regional utvikling i STFK. Det faglige komitéansvaret ligger hos komiteen for regional utvikling. I fylkesrådmannens administrasjon har det vært direktør for regional utvikling som har hatt det øverste administrative ansvaret på vegne av fylkesrådmannen. Det er faggruppe for næring og innovasjon, under ledelse av en fagsjef, som har hovedansvaret i Regut. Organiseringen av næring og innovasjon kan illustreres som følger: - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 9

10 Figur 1 STFK s interne organisering av næringsutvikling og innovasjon Fylkestinget Fylkesutvalget Komité for regional utvikling Fylkesrådmannen Direktør for regional utvikling REGUT Faggruppe for næring og innovasjon : Kilde: Revisjon Midt-Norge Fylkeskommunene og Innovasjon Norge skal komplementere hverandre. I utgangspunktet skal Innovasjon Norge ha et ansvar for de bedriftsrettede delmålene til KRD, mens fylkeskommunen skal konsentrere seg om de delmålene som i stor grad er knyttet opp mot tilretteleggende aktiviteter. Kommuner og regionråd kan også tildele direkte bedriftsstøtte innenfor EØS-regelverkets bestemmelser for bagatellmessig støtte. Den bedriftsrettede andelen til fordeling kan defineres som de beløp som avsettes til Innovasjon Norge, kommunale næringsfond, transportstøtte og delvis til Trøndelag Reiseliv AS og Virkemidler for regional FoU og innovasjon i Trøndelag (VRI). Mer tilretteleggende virkemidler disponeres av fylkeskommunen og skal brukes til å styrke verdiskapingen innenfor fylkesplanens satsingsområder i alle deler av fylket. En del av disse midlene bevilges for øvrig videre til prosjekter og programmer i tråd med fylkesplanens prioriteringer. Eksempler - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 10

11 på dette er Interreg-prosjekter, Blilyst og Kysten er Klar. Sør-Trøndelag fylkeskommune brukte i 2011 over halvparten av de regionale utviklingsmidlene til bedriftsrettede tiltak. De største postene er direkte overføring til Innovasjon Norge i Sør-Trøndelag (37 millioner kroner) og støtte til kommunale næringsfond (ca 16 millioner kroner). Av de resterende midlene går en stor del til ulike langsiktige programmer, der fylkeskommunen i de fleste tilfeller deltar som bidragsyter i samarbeid med andre offentlige eller private aktører 1. 1 Kilde: utviklingsarbeid/regional-utviklingsinnsats-gjennom-fylke/sor-trondelag- fylkeskommune.html?id= REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 11

12 2 Undersøkelsesopplegget I dette kapittelet redegjør vi for undersøkelsesopplegget for denne forvaltningsrevisjonen: avgrensing, problemstillinger, revisjonskriterier og metode for datainnsamling og analyse. 2.1 Avgrensning Bestillingen skisserer tre problemstillinger. Vi har gjort noen avgrensninger innenfor disse rammene. Kontrollutvalget er først og fremst opptatt av STFKs rolle i det regionale partnerskapet, og om STFK har tilstrekkelig styring med om midlene brukes i samsvar med sentrale regionale målsettinger. Forvaltningsrevisjonen vil ikke vurdere resultat av midlene i forståelse av å se på effekter for sysselsetting, bosetting eller andre langsiktige resultat som er vanskelig å måle i en resultatsammenheng. I den grad vi vurderer resultatoppnåelse handler det om STFK og mottakerne av midler har et system for resultatvurdering. Resultatene vil bli vurdert ut fra det som var målsetningen/forutsetningen ved tildeling av støtten. I problemstillingen om samhandling er forvaltningsrevisjonen avgrenset til STFKs samhandling med de store aktørene, kommunene, IN, NHO og forsknings- og utviklingsinstitusjoner. Vi vil ikke gå inn i samhandlingen mellom STFK og den enkelte mottaker av støtte. Fylkeskommunen forvalter selv tilretteleggende virkemidler som bevilges til enkeltprosjekter. Denne rapporten omhandler saksbehandlingen knyttet til tilretteleggende virkemidler som fylkeskommunen bevilger støtte til, og omfatter dermed ikke saksbehandlingen til Innovasjon Norge, de ulike programmene, eller kommunene. I våre vurderinger om STFK har nødvendig styring innenfor ulike organisasjonsformer har vi sett på hvordan fylkeskommunen opptrer i de tilfeller forvaltningsansvaret har blitt delegert til andre aktører. Vi har vurdert aktørenes samhandling med SFTK, samt hvilke føringer representanter fra STFK har med seg når de deltar i styrer med mer. I forhold til aktørenes samhandling med STFK har vi sett på hvilke føringer som legges på aktørene i forbindelse med at det bevilges støtte, samt hvordan aktørene rapporterer tilbake til STFK. Revisjonen går ikke inn på om organisering i program er mer eller mindre hensiktsmessig enn f.eks. intern organisering. Vi har heller ikke vurdert hvorfor det eventuelt er ulike føringer eller krav til rapportering innenfor ulike organisasjonsformer for eksempel er det naturlige forskjeller mellom næringshager og kommunale næringsfond.. Revisjonen avgrenses videre til STFKs - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 12

13 administrative og politiske apparat, og vi vil ikke gå inn i de store programmenes egen styring eller egne system for dette. Vi viser her til rapport fra PWC på oppdrag av KRD i Problemstillinger Med bakgrunn i bestillingen og de avgrensningene som er gjort over, har vi definert følgende problemstillinger: 1. Er det etablert nødvendige arenaer for samhandling og samordning? Med denne problemstillingen vil vi se på STFKs rolle i det regionale utviklingssamarbeidet. I hvilken grad det er sammenheng mellom fylkeskommunale, kommunale og statlige virkemidler for regional næringsutvikling? Er aktørenes innsats samordnet og bidrar dette eventuelt til positive synergieffekter? 2. Gir STFK støtte til satsinger som bidrar til måloppnåelse? Vi vil gjennomgå satsinger og prosjekt som har fått støtte fra STFK og vurdere om de har oppnådd resultater som samsvarer med det som var målsetting med, og forutsetning for støtten. Herunder vil vi se på forholdet mellom bundne satsninger og STFK s mulighet til å støtte nye satsninger og satsinger som er levedyktige. 3. Har STFK nødvendig styring med de regionale utviklingsmidlene innenfor ulike organisasjonsformer? Vi vil her vurdere STFKs styring og kontroll med forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene, enten de forvaltes internt i organisasjonen eller av eksterne aktører. 2.3 Revisjonskriterier I en forvaltningsrevisjon skal det etableres revisjonskriterier som innsamlede data kan vurderes mot. Hensikten med revisjonskriteriene er å etablere en målestokk som gjør det mulig å evaluere de resultater som er oppnådd innen et forvaltningsområde. Det er en forutsetning at de kriteriene som etableres er gyldige og at de hentes fra autorative kilder. Slike kilder kan være lov og forskrift, lokale politiske vedtak, nasjonale politiske føringer og anbefalinger, og evt. anerkjent forskningslitteratur på området. Denne undersøkelsen vil primært se på om fylkeskommunen følger opp lover og forskrifter, samt egne planer og mål. Revisjonskriteriene er hentet fra autoritative kilder. Her presenterer vi kort de kildene kriteriene er utledet fra. De konkrete kriteriene blir presentert innledningsvis i hvert datakapittel (kapitlene 3-5). - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 13

14 2.3.1 Krav fra KRD Det er felles retningslinjer for bruken av midlene på kap. 551, postene 60 og 61. Midlene overføres i sin helhet til fylkeskommunene som tilskudd uten tilbakebetaling. Det vil si at ubenyttet ramme kan omdisponeres til andre tiltak innenfor det samme formålet uavhengig av hvilket år basisbevilgningen er gitt. Fylkeskommunene prioriterer bruken av midlene innenfor rammen av nasjonale føringer og gjeldende retningslinjer. - KRD, Retningslinjer kapittel 551: o Post 60, tilskudd til fylkeskommuner for regional utvikling o Post 61, Næringsrettede midler til regional utvikling, kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift Fylkeskommunens vedtak Rammen for fylkeskommunens forvaltning av midlene var fram til 2012 felles fylkesplan for Trøndelagsfylkene , som er lagd med tanke på å gjennomføre en regional politikk til beste for hele Trøndelag. I tillegg til begge trøndelagsfylkene har Trondheim kommune vært med i plansamarbeidet. På grunnlag av dette dokumentet er det utarbeidet ulike handlingsplaner og strategiplaner for ulike satsingsområder innenfor regional utvikling. Vi har tatt utgangspunkt i følgende dokumenter: - Strategiplan , med budsjett. - Handlingsplaner og strategiplaner for innsatsområdene for regional utvikling, herunder årsrapporter. - Strategiske føringer for bruk av Regionale utviklingsmidler, vedtatt i Fylkestinget , sak 121/2012 (vedlegg 1). - Politiske vedtak og instrukser budsjettvedtak Regional planstrategi beskriver regionens utfordringer og muligheter, og gir føringer for videre plan- og utviklingsprosesser. Regional planstrategi for Sør-Trøndelag erstattet i 2012 Felles Fylkesplan Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskaping i Sør-Trøndelag 2013 er et verktøy for en helhetlig og koordinert utviklingspolitikk for fylket. Programmet er overordnet og omfatter områder som det er mulig å påvirke for å oppnå en mest mulig effektiv og målrettet ressursbruk. Programmet skal utarbeides årlig og har fokus på næringsperspektivet. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 14

15 Regional offentlig utredning Fylkesutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune nedsatte i sak 91/2010 et utvalg som skulle foreta en gjennomgang av hvordan fylkeskommunen løser sin rolle som regional utviklingsaktør i samarbeid med de viktigste samarbeidspartnere i fylket. Utvalget kom med en rapport med anbefalinger for fylkeskommunens videre arbeid for vekst og nyskapning heretter kalt ROU-rapporten (Regional offentlig utredning) Nasjonale føringer lov og forskrift Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. Loven skal også legge til rette for en tillitsskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard. Kommuneloven ( 23) er en kilde til kriterier for denne forvaltningsrevisjonen, og spesielt knyttet til de problemstillinger som går på iverksetting og kvalitetssikring/kontroll med iverksatte tiltak. Rådmannen har ansvar for iverksetting av Fylkestingets vedtak og at organisasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. STFK har etiske retningslinjer, vedtatt i Disse har også vært kilde for utledning av kriterier, og er nærmere utdypet i kapittel 5. Forvaltningsloven Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Her ser vi i hovedsak på kapittel 2 vedrørende ugildhet (habilitetskrav). Arkivloven og offentleglova Fylkeskommunen skal ha system, rutiner og tiltak som skal forebygge, avdekke og korrigere feil og mangler ved tilskuddsforvaltningen. Dette gjelder også der forvaltningsansvaret er lagt til andre aktører. Dette betyr at fylkeskommunen er ansvarlig for gjennomføring av arkivlovens bestemmelser, samt etterlevelse av offentlighetsloven, hos de aktørene som har blitt delegert et forvaltningsansvar for regionale utviklingsmidler. Arkivloven stiller noen krav til organiseringen av saksbehandlingsprosessene i administrasjonen, som er av relevans for denne undersøkelsen. Loven bestemmer at - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 15

16 fylkeskommunen skal ha en arkivtjeneste med et nærmere definert ansvarsområde, en ajourført arkivplan og en journal for registrering av dokumenter. Kriteriene i lovverk, retningslinjer og fylkeskommunens egne dokument er utdypet i kapitlene 3.1, 4.1 og Metode for datainnsamling og analyse Forvaltningsrevisjonen er basert på gjennomgang av dokumenter fra fylkeskommunen og intervju med relevante personer hos fylkeskommunen og samarbeidspartnerne. Vi har intervjuet følgende representanter fra STFK Regional utviklingskomité, Leder Fylkesdirektør Regional utvikling Fagsjef for næringsutvikling innenfor regional utvikling To saksbehandler i Reg-ut. Vi har intervjuet følgende representanter hos samarbeidspartnere Direktør Innovasjon Norge Sør-Trøndelag NTNU, Prorektor for nyskaping Daglig leder for Kysten er klar Daglig leder for Blilyst Daglig leder Orkla næringshage Prosjektleder for akvarena De som er intervjuet representerer eksterne samarbeidspartnere, politikere og nøkkelpersoner internt i fylkeskommunen. Intervjuene synes å gi relevant informasjon om hvordan Fylkeskommunes praksis er på de områdene vi har kontrollert. Vi har videre samlet inn og vurdert relevant tallmateriale fra RAPP og RF 13.50, samt budsjett- og regnskapstall fra fylkeskommunen. Som en del av dette arbeidet har vi trukket ut elleve prosjekter for å se på gjennomføring av prosjektene og eventuell måloppnåelse og resultat. Det er en stadig utvikling når det gjelder hvordan fylkeskommunen arbeider og måler/evaluerer prosjektene, så vi valgte å se på prosjekter som fremdeles er aktive i 2012 for å unngå at vi vurderer arbeidsprosesser/metoder som ikke lenger er i bruk. To av prosjektene er plukket ut fordi de har fått støtte over mange år. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 16

17 Vi har videre gått gjennom ulike strategidokumenter, politiske vedtak og lignende som berører den regionale utviklingen. Det har for øvrig vært problemer med å få ut data fra Elark og RAPP Det skyldes tekniske problemer. Ansatte i fylkeskommunen har vært behjelpelige med å legge til rette og løse de tekniske problemene så langt de har kunnet. Vi mener at dataene og vurderingene er gyldige og pålitelige til tross for disse problemene. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 17

18 3 Samhandling og samordning I dette kapitlet ser vi på STFKs rolle som regional utviklingsaktør og i hvilken grad de klarer å bruke virkemidlene helhetlig og effektivt i samarbeid med relevante aktører. Problemstilling: Er det etablert nødvendige arenaer for samhandling og samordning? 3.1 Revisjonskriterier Nedenfor blir det gjort rede for hvilke dokumenter revisjonskriteriene for undersøkelsen av STFKs satsninger hentes fra Krav fra KRD Det er felles retningslinjer for bruken av midlene på kap. 551, postene 60 og 61. Blant de sentrale punktene i retningslinjene er: - Budsjettmidlene skal være med på å realisere fylkeskommunale mål for regional utvikling i tråd med gjeldende kommunale og regionale planar. De fylkeskommunale målene skal ligge innenfor de overordnede nasjonale mål som til enhver tid er gjeldende. - Fylkeskommunen skal legge opp til prosesser som sikrer god dialog med regionale og lokale aktører om mål, utfordringer og strategier som sikrer samarbeid og tiltak og bruk av ressurser. - Departementet forventer at fylkeskommunen forvalter virkemidlene i forpliktende partnerskap med kommuner, næringsliv, virkemiddelaktører, private organisasjoner, FOU- og utdanningsinstitusjoner, Sameting og samiske næringsorganisasjoner, samt eventuelle andre aktører det dette er hensiktsmessig Fylkeskommunale vedtak/utredninger Strategiplan , med budsjett Politisk plattform: Fylkeskommunens viktigste bidrag i næringsutviklingen er å være nettverksbygger mellom de ulike aktørene. Fylkeskommunen skal utøve sin rolle som regional utviklingsaktør innenfor nærings- og nyskapningsområdet gjennom å initiere og støtte en rekke tiltak i tett samarbeid med kommuner, næringsliv, FoU-miljøene og de øvrige virkemiddelaktørene. ROU-rapporten ROU-rapporten kom ut i 2010, og pekte bl.a. på store utfordringer knyttet til å få en bedre koordinering mellom programmet, andre aktører i regionen og virkemiddelapparatet. Det ble i den forbindelse etablert et overordnet regionalt partnerskap mellom virkemiddelaktørene, - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 18

19 dvs. STFK, partene i arbeidslivet, Norges forskningsråd, SIVA, Innovasjon Norge, NTNUT/HIST, samt kommunen representert ved de 5 regionrådene. Det regionale partnerskapet skal gi innspill til prioritering av bruken av de regionale utviklingsmidlene, herunder en handlingsplan for innovasjon og verdiskapning (tidligere RUP). Fylkestingets strategiske føringer for bruk av regionale utviklingsmidler Pkt. 7: Etablering av et regionalt partnerskap intensiveres med utgangspunkt i forslaget fra ROU-utvalget, må hensynstas landbruksnæringen, marin sektor og reiseliv. Partnerskapet får ansvar for innspill til fordeling av regionale utviklingsmidler. Ved etablering av ett regionalt partnerskap skal det oppnevnes to representanter fra Nærings- og nyskapingskomiteen. Oppsummert er kriteriene: - realisere fylkeskommunale mål for regional utvikling i tråd med gjeldende planverk. - prosesser som sikrer god dialog med regionale og lokale aktører om mål, utfordringer og strategier - forvalte virkemidlene i forpliktende partnerskap med andre relevante aktører 3.2 Data STFK som utviklingsaktør Fylkeskommunen skal se sammenhenger mellom ulike sektorer, skape samarbeid mellom ulike aktører, og utvikle strategier for å fremme ønsket samfunnsutvikling i Sør-Trøndelag. Det er en klar forutsetning, både i STFKs egne styrende dokumenter (fylkesplan, økonomiog handlingsplan) og KRDs føringer at de regionale utviklingsmidlene skal forvaltes i et tett samarbeid og partnerskap med andre offentlige myndigheter og private aktører. Rollen som regional utviklingsaktør innebærer bl.a. å etablere møteplasser, identifisere utviklingsmuligheter/problemer knyttet til regional utvikling, være tilrettelegger for pågående aktiviteter, m.m. Det er derfor etablert en rekke samarbeids- og partnerskapsarenaer som på ulike nivå og måter har en rolle i arbeidet for næring og nyskapning i regionen. Her møtes representanter fra fylkeskommunen med representanter fra forskning og utvikling, næringsliv og andre offentlige instanser. I disse foraene diskuteres behov, utfordringer, aktiviteter og ressurser innenfor rammene av gruppens mandat/det ansvaret de er delegert. Når det gjelder STFKs forvaltning og styring av de regionale utviklingsmidlene sammen med andre kan det illustreres slik: - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 19

20 Figur 2 STFK og samarbeidende aktører innen regional utvikling inklusive mottakere av regionale utviklingsmidler IN Enkeltprosjekt Det regionale partnerskapet (STFK, IN, SIVA,VRI m.m VRI STFK KNF BliLyst KeK Klynger (5 arenaer)/ næringshager Kilde: Revisjon Midt-Norge/Rogaland Revisjon IKS Det er to sirkler innerst, der STFKs egen organisasjon er den ene, og den andre er de aktørene som sammen med STFK inngår i det regionale partnerskapet; de andre virkemiddelaktørene, samt de største kompetanseinstitusjonene og interesseorganisasjonene. Dette er i hovedsak et partnerskap av organisasjoner som har penger å dele ut. Flere av disse organisasjonene inngår også i de ytre sirklene. Disse sirklene er store og små organisasjoner/samarbeid som får støtte fra regionale utviklingsmidler til egen virksomhet, eller for å være drivkrefter sammen med andre aktører for næringsutvikling. Fram til 2012 var Felles fylkesplan for Nord- og Sør-Trøndelag det overordnede styrende dokumentet for bruk av de regionale utviklingsmidlene. De overordnede strategiske føringene er videreført i Regional planstrategi for Sør-Trøndelag. Samhandlingsprogram 2012 vil være det siste som bygger på fylles fylkesplan fra I 2013 vil fylkeskommunale planstrategier erstatte dagens fylkesplaner Virkemidler Alle sentrale aktører innenfor de aktuelle arbeidsområdene ser ut til å være deltakere i forskjellige nettverk/samarbeidsformer, og fylkeskommunen har i utgangspunktet tilgang til all nødvendig informasjon. Fylkeskommunens virkemidler i dette arbeidet er - Planlegging fylkesplan og strategiplaner for prioriterte områder - Regionale utviklingsmidler drøye 100 mill kr /år - Kompetanse, prosesser, nettverk, politiske prosesser/påvirkning - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 20

21 Planlegging fylkesplan og strategiplaner for prioriterte områder Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskaping 2013 skal bidra til en helhetlig og koordinert utviklingspolitikk for fylket. Programmet er overordnet og omfatter områder som det er mulig å påvirke for å oppnå en mest mulig effektiv og målrettet ressursbruk. Programmet skal utarbeides årlig og har fokus på næringsperspektivet. En helhetlig og koordinert utviklingspolitikk for fylket fordrer et samarbeid med de andre sentrale aktørene i fylket. Det regionale partnerskapet med deltakere fra de mest sentrale aktørene innenfor regional utvikling er styringsgruppe for handlingsprogrammet, og skal komme med innspill og bidra til koordinering mellom programmet, andre aktører i regionen og virkemiddelapparatet. Partnerskapet består av følgende organisasjoner/ aktører: Regionrådene i Sør-Trøndelag, NHO Trøndelag (Næringslivets Hovedorganisasjon), LO (Landsorganisasjonen), NAV Sør- Trøndelag, Norges Forskningsråd, NTNU, HiST, SIVA, Fiskeridirektoratet, Innovasjon Norge, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommune. Fylkeskommunen og kommunene er selvstendige forvaltningsnivå, og de statlige aktørene har sine formål, krav og retningslinjer å forholde seg til. Fylkeskommunen har således ingen mulighet til å komme med pålegg overfor de andre aktørenes arbeid med regional utvikling. Det antas likevel at aktørene kan samarbeide godt på områder med felles mål og bidra til å fremme regional utvikling. Fylkeskommunen har lederskap og sekretariat. Styringsgruppen består av ressurspersoner fra komplementære fagområder og kompetanseområder, og intensjonen er at aktørenes virkemiddelbruk og utviklingsarbeid koordineres og understøtter en samlet utviklingspolitikk for fylket med en optimal utnyttelse av ressursene. På de prioriterte bransjeområdene i Trøndelag er det utarbeidet strategiske planer med handlingsplaner og etablert partnerskap som har ansvaret for å følge opp disse planene. Nedenfor følger en oversikt over de mest sentrale regionale planer og strategier som fylkeskommunen skal medvirke til å oppfylle: - Regional planstrategi for Sør-Trøndelag Marin Strategiplan Trøndelag Reiselivsstrategi for Trøndelag Landbruksmelding for Trøndelag - Regionalt bygdeutviklingsprogram og handlingsprogram for Landbruksmelding for Trøndelagsfylkene Strategiplan for kulturnæringer Trøndelag FoU-strategi for Trøndelag - Klima- og energiplan Sør-Trøndelag - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 21

22 Leder for regional utviklingskomite mener at det ikke er problematisk at politikerne i liten grad er representert i styrer og utvalg, da politikerne kan legge føringer gjennom å være tydelig i bestillingen og ved at det for eksempel utarbeides konkrete handlingsplaner for de ulike satsingsområdene. Utfordringen er imidlertid å fremskaffe et godt nok informasjonsgrunnlag slik at man kan gjøre de riktige beslutningene. Komitelederen ønsker mer beskrivelse av resultat slik at man kan forstå effekten av det arbeidet som utføres Regionale utviklingsmidler - ca 100 mill kr /år Fylkeskommunen har en begrenset pott, og det må naturlig nok prioriteres hvilke prosjekter som det skal satses på. De eksterne samarbeidspartnerne som ble intervjuet kommenterte at når fylkeskommunen bevilger midler i forbindelse med regional utvikling, har de mulighet til å legge sterke føringer på hvordan pengene skal brukes og til hva pengene skal brukes. Det blir videre for fragmentert å satse på alt og alle, og man kunne oppnådd større gevinster med spissing av midlene. Representantene fra Enhet for regional utvikling og regional utviklingskomite som ble intervjuet mener det er vanskelig å bare fokusere på mest mulig nytte/næring for de pengene som bevilges. Fylkestingets vedtak skal gjelde alle kommuner i fylket, og man må hensynta fylkets totale utfordringer. Dette skaper en vanskelig avveining mellom det å bygge samfunn og det å bygge næring. De som ble intervjuet var også tydelig på at en spissing kunne vært ønskelig, men det er hele tiden en avveining i virkemiddelbruken. For eksempel er det slik at deler av fylket sliter med negativ befolkningsvekst og liten vekst i næringslivet, mens andre områder av fylket har kraftig vekst i næring og innbyggertall. Begge har behov for samfunnsmessig og næringsmessig tilrettelegging fra fylkeskommunen. Leder for regional utviklingskomite mener at man optimalt sett bør se hen til samferdsel og de videregående skolene som en del av dette arbeidet, ikke bare det som aktivt benevnes som regional utvikling. STFK arbeidet for eksempel med å få etablert lakseveien (strekningen fra Orkanger til Hitra og Frøya), en tydelig sammenheng mellom samferdsel og definerte mål innenfor næringsutvikling og marin sektor. I budsjettet for 2013 har fylkeskommunen avsatt 932 millioner kroner til drift av fylkesveier og kollektivtransport (investeringer kommer i tillegg), og ca 245 millioner kroner til kultur. I tillegg til ressursene fra Enhet fra Regional utvikling er Sør-Trøndelags 22 videregående skoler også aktører i utviklingen av regionen. De representerer viktige arbeidsplasser og kompetanseinstitusjoner og har også et godt samarbeid med næringslivet. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 22

23 Kompetanse, prosesser, nettverk, politiske prosesser/påvirkning Store deler av fylkeskommunens arbeid foregår i partnerskap, dvs i samarbeid med andre aktører, der fylkeskommunen er: - initiativtaker, pådriver og nettverksbygger - premissleverandør for utøvelse av politisk lederskap og iverksetter av politiske vedtak - partner i regionalt, nasjonalt og internasjonalt samarbeid - veileder og rådgiver - forvalter, myndighetsutøver og tjenesteprodusent Fylkeskommunen bevilger midler, samarbeider og er deltaker i en rekke prosjekter og programmer i tråd med fylkesplanens prioriteringer. Eksempler er Interreg-prosjekter, Blilyst, Kysten er Klar, Kina-samarbeid, Trøndelag Reiseliv AS, ulike pilegrimsprosjekt, bredbåndsutbygging, filmsatsing, oppfølging av vedtatte strategier innen marin sektor, kulturnæringer osv. Samhandlingsprogrammet for 2012 nevner videre bl.a. følgende prosjekter/arenaer, men listen er ikke uttømmende: - Norskehavsrådet - Luftfartsforum Trondheim lufthavn Værnes - Jernbaneforum. - Idrettspolitisk forum - Kontaktforum Reiseliv Trøndelag - Tenkeloft Trøndersk Landbruk - Interreg Norge-Sverige-programmet - Innovasjonsteam Trøndelag - Skognæringa i Trøndelag - Samarbeidsforum for samferdsel i Midt-Norge - Fagråd olje og gass - Fagråd innenfor området i regi av Deep Sea Society. Det er deltagere fra Enhet for regional utvikling/fylkeskommunen i relevante styrer, prosjekter, arenaer, programmer og utvalg med unntak av kommunale næringsfond som styres av kommunen og næringshager. I 2012 bevilget fylkeskommunen 16 millioner kroner til kommunale næringsfond. Nedenfor beskrives noen viktige samarbeids- og partnerskapsarenaer. Triple Helix-begrepet brukes om samarbeidet mellom næringsliv, forsknings- og utviklingsmiljø og det offentlige virkemiddelapparatet. Med sine ulike utgangspunkt og - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 23

24 komplementære kompetanse er intensjonen at aktørene blir mer innovative sammen for å bidra til økt verdiskapning. Det betinger imidlertid at en får til et tett og godt samarbeid, noe bla VRI Trøndelag skal bidra til. De skal bidra til forskningsbasert innovasjon og verdiskaping i trøndersk næringsliv, og bistår bedrifter med å finne den rette forskningskompetansen i ulike FoU-miljøer, som døråpner inn i de mange nettverkene eller inn i virkemiddelapparatet til Innovasjon Norge, fylkeskommunene, Norges forskningsråd. Deltakerne i dette samarbeidet er Trøndelagsfylkene, Høgskolen i Sør-Trøndelag, Høgskolen i Nord- Trøndelag, Trøndelag forskning og utvikling, SINTEF og NTNU, NHO og LO, Innovasjon Norge, Trondheim kommune, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Sør- Trøndelag og Forskningsrådet. I Sør-Trøndelag er det tre større regionale samarbeidsarenaer/programmer: BliLyst for innenlandskommunene, Kysten er klar for kystkommunen og Trondheimregionen for de bynære kommunene. En strategigruppe bestående av de 11 ordførerne i kommunene, samt 5 fylkestingsrepresentanter fra STFK legger de strategiske føringer for hva det skal arbeides med i Kysten er klar. Innenfor disse rammene skal et programstyre, som blant annet har representanter fra næringslivet, peke ut retningen for det operative arbeidet. Fra STFK er det direktør for Regional utvikling som er representert i programstyret. BliLyst har en tilnærmet lik organisering. Samarbeidslyst (øverste besluttende organ i Blilyst) består av ordførere og rådmenn og representanter fra fylkeskommunen, og legger de overordnede føringene for arbeidet ved å vedta et årlig program for BliLyst. Et programstyre med representanter fra næringsliv, kommuner og fylkeskommunen er ansvarlig for den operative gjennomføringen av programmet. Klynger er i hovedsak et samarbeid mellom bedrifter om verdiskapning, og et resultat av dette kan være søknader. Initiativet til å for eksempel opprette en klynge kan komme både internt fra Regut og fra eksterne deltagere. Av og til er det naturlig at STFK tar initiativ, dette kan være å foreslå konkrete prosjekter eller ha ansvaret for seminarer/konferanser. Hensikten er å få økt verdiskapning. Det kan oppstå nye ideer av dette. akvarena er et eksempel på dette, en næringsklynge med fokus på teknologiutvikling for oppdrettsnæringen. Ca 60 bedrifter og organisasjoner er medlemmer i akvarena. Næringshager er et alternativ til klynger i distriktene, der det er for få bedrifter til å danne klynger. Intensjonen er at dette skal være innovasjonsmotorer i sine distrikt. Næringshagene har en regional rolle, og skal bidra til verdiskapning. I Sør-Trøndelag er det fire godkjente næringshager. På overordnet nivå skal det regionale partnerskapet vurdere en helhetlig og koordinert utviklingspolitikk for fylket. Det regionale partnerskapet er styringsgruppe for regionalt handlingsprogram innovasjon og verdiskaping i Sør-Trøndelag, og skal altså samordne - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 24

25 aktørenes virkemiddelbruk og utviklingsarbeid, slik at de understøtter en samlet utviklingspolitikk for fylket. Leder for regional utviklingskomite sier i intervjuet at samordning er viktig for å realisere mandatet til fylkeskommunen, som er overordnet tenkning om regional utvikling i fylket. Politikeren sier de prøver å hensynta det totale bildet samfunnsmessig og næringsmessig tilrettelegging, men det ligger ikke inne i strukturen i fylkeskommunen at det er god mulighet for dette. Dette er også noe av bakgrunnen for at BliLyst og Kysten er Klar ble startet, hvor det ble lagt til rette for at kommunene i større grad selv kan styre hva det skal satses på. De eksterne deltakerne i regionalt nettverk, som skal fungere som en styringsgruppe for regionalt handlingsprogram, sier de diskuterer de problemstillingene som fylkeskommunen setter på agendaen. Fylkeskommunen skal se helheten, og de ulike aktørene skal ha mulighet til å komme med innspill og være informert om det som skjer. Det regionale partnerskapet fungerer ennå ikke 100 %, og fylkeskommunen bør ta en sterkere rolle som oppmann for det regionale partnerskapet og gi partnerskapet den betydningen det er tiltenkt. Det ble videre kommentert at det er en utfordring å få samlet aktørene som er medlemmer i partnerskapet, samt at det er vel mange gode saker og ønsker som har blitt nedfelt i fylkesplanen. Man kunne i den forbindelse vært mer tydelig på prioritet og på hvilke mål og resultatkrav som skal stilles for de aktuelle utfordringene. Fra NTNU s side ble det videre kommentert at det muligens ville ha blitt mer kraft i arbeidet til STFK hvis det var færre aktører. 3.3 Revisors vurdering. Alle Sentrale aktører innenfor de aktuelle arbeidsområdene ser ut til å være deltakere i forskjellige nettverk/samarbeidsformer, og fylkeskommunen har i utgangspunktet tilgang til all nødvendig informasjon. Alt synes å ligge til rette for et hensiktsmessig samarbeid om prosjekter og programmer og en overordnet styring av de ressursene fylkeskommunen har mulighet til å påvirke bruken av, til det beste for regionen. Fylkeskommunens har også virkemidler for å styre den regionale utviklingen. Når fylkeskommunen bevilger midler i forbindelse med regional utvikling, har de mulighet til å legge føringer på hvordan pengene skal brukes. Man kan videre legge føringer i strategi- og handlingsdokument, og man har således en mulighet til å styre den regionale utviklingen i ønsket retning. Plan- og strategidokumenter er viktig i dialogen mellom fylkeskommunen og de øvrige aktørene i regional utvikling, og bør gi et klart bilde av rammen for arbeidet. Etter revisors vurdering bør styringsdokumentene i større grad ta inn over seg at fylkeskommunen - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 25

26 disponerer kun 100 millioner kroner til regional utvikling, og prioritere/ta stilling til hvordan denne rammen skal disponeres. Informasjon fra de eksterne samarbeidspartnerne i det regionale partnerskapet tyder på at man i større grad bør ta stilling til bruken av de regionale utviklingsmidlene i forbindelse med utarbeidelse av Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskapning. Om man prioriterer å vri ressursbruken mot områder som antas å gi best effekt på måloppnåelsen, kan dette medføre færre og større tilsagn enn situasjonen er i dag og en vridning av ressursbruken når det gjelder hvem som skal motta støtte. Hvis man prioriterer å favne bredt og nå alle, får ressursbruken en annen innretning, sannsynlig mer lik dagens. Føringene i regionalt handlingsprogram bør være mer synlige i de øvrige styringsdokumentene og bidra til en mer begrunnet retning for prioriteringer for virkemiddelbruken i Sør-Trøndelag enn i dag. Det bør også vurderes om det er hensiktsmessig å knytte noen betraktninger om budsjett disponering av midlene til regional utvikling - opp mot handlingsprogrammet. Handlingsprogrammet bør videre være førende for hvilke programmer, prosjekter, samarbeidsorganer m.m. som er operative i det regionale utviklingsarbeidet. Det regionale partnerskapet er en viktig styringsgruppe for Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskaping Etter revisors vurdering kan det være hensiktsmessig med en intern evaluering av hvordan arbeidet i dette partnerskapet fungerer, og om det eventuelt finnes arbeidsprosesser som kan forbedres. Det kommenteres for øvrig av leder for regional utviklingskomite at man sliter med å forstå effekten av det arbeidet som utføres. Om fylkeskommunen har tilstrekkelig informasjon til å vurderer måloppnåelse og effekt/resultat av de tiltakene som gjennomføres blir kommentert i kapittel 4. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 26

27 4 Satsninger I dette kapittelet ser vi på fylkeskommunens mulighet til å evaluere effekten av de prosjektene som gjennomføres. Problemstilling: Gir STFK støtte til satsinger som bidrar til måloppnåelse? 4.1 Revisjonskriterier Nedenfor blir det gjort rede for hvilke dokumenter kontrollkriteriene for undersøkelsen av STFKs satsninger hentes fra Krav fra KRD Det er felles retningslinjer for bruken av midlene på kap. 551, postene 60 og 61. Blant de sentrale punktene i retningslinjene er: - Budsjettmidlene skal være med på å realisere fylkeskommunale mål for regional utvikling i tråd med gjeldende kommunale og regionale planer. De fylkeskommunale målene skal ligge innenfor de overordnede nasjonale mål som til enhver tid er gjeldende. - Fylkeskommunene skal forvalte midlene over post 60 og 61 etter prinsippene for mål- og resultatstyring. Dette innebærer blant annet å utarbeide et mål- og resultatstyringssystem med indikatorer og resultatkrav som svarer til fylkesplanens mål for regional utvikling Fylkeskommunens vedtak Vi har tatt utgangspunkt i følgende dokumenter: - I Felles Fylkesplan er det definert i alt sju innsatsområder og ni overordnede mål knyttet opp mot disse. Rammen for den mer operative innsatsen er beskrevet i Fylkeskommunens strategiplan , samt vedtatte strategier innenfor flere av områdene. - Strategiske føringer for bruk av Regionale utviklingsmidler, vedtatt i Fylkestinget , sak 121/2012 se vedlegg 1. Vi vil i denne rapporten fokusere på langvarig støtte/driftsstøtte. - Pkt. 4: Beholde et handlingsrom, og ønsker derfor ikke at midlene skal bindes opp i mangeårig driftsstøtte. En grundig vurdering av tiltakenes utviklingsverdi er nødvendig dersom tiltak skal finansieres over regionale utviklingsmidler etter en periode på 3 år. Det er et klart mål å redusere omfanget av ren driftsstøtte som finansieres over regionale utviklingsmidler, og ideelt bør ikke omfanget overskride 5 % av midlene. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 27

28 - Pkt. 6: Fastsette totalrammen for regionale utviklingsmidler i budsjett. Fordeling av rammen skjer i påfølgende Fylkesting etter innstilling fra Nærings og nyskapingskomiteen. En pott på min 20 % av midler til tilretteleggende virksomhet skal være udisponert ved budsjettering av midlene ved årets oppstart. Disse midlene er også fordelt på de ulike innsatsområdene. - Pkt. 13: Unngå samfinansiering fra fylkeskommunale midler gjennom ulike kilder. Ved evt. forslag/ønske om slik samfinansiering skal dette drøftes og det skal være konkrete begrunnelser for samfinansiering. - Pkt. 15: Fylkeskommunens ressurser skal ha en utløsende effekt, og normalt bør støtten ikke overskride 50 % av prosjektets finansieringsbehov. - Planer og strategidokumenter innenfor de ulike satsingsområdene Det enkelte prosjekt Det ble i 2013 innført et nytt søknads-, saksbehandlings- og rapporteringssystem, Regional Forvaltning (RF 13.50). I nåværende rapporteringssystem skal søker blant annet legge inn opplysninger om prosjektets mål, resultatforventninger, finansiering m.m. Saksbehandler vurderer saken og skriver deretter en anbefaling i forhold til om prosjektsøknaden bør innvilges. Det foretas videre en sluttvurdering av prosjektet før de siste 25 prosent av det tildelte beløpet utbetales til søker. I denne vurderingen skal det spesielt legges vekt på: - Oppnådde resultatmål og effekter - Hva er målsettingen, og er den oppnådd - Hvordan har prosjektet bidratt til å oppfylle målet for det aktuelle innsatsområdet i fylkesplanen - Økonomi, eventuelle avvik i budsjett/finansieringsplan - Hvordan kan resultatene fra prosjektet brukes videre - Hvilken lærdom kan STFK trekke fra prosjektet Oppsummert er kriteriene: - dokumenterte resultat og effekter i forhold til mål på det enkelte prosjekt - mål som er mulig å dokumentere måloppnåelse for i felles fylkesplan - dokumentasjon på gjennomført tiltak/arbeid i tråd med fylkestingets strategiske føringer. 4.2 Data Når man de målsettinger og resultatforventninger som er skissert i det enkelte prosjekt Rapp danner videre grunnlaget for rapportering til politisk nivå og statlige myndigheter, samt statistikk. Kommunale næringsfond rapporterer direkte til KRD gjennom Rapp Fylkeskommunen har tilgang til disse rapportene. Programmene rapporterer også direkte i - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 28

29 Rapp 13.50, men her har fylkeskommunen noe mer inngående kunnskap om resultater enn det som fremgår av rapportene, siden de deltar med representanter i styrer og/eller med utøvende fora i de ulike programmene. Med bakgrunn i saker hvor det er gitt tilsagn i 2012 har revisor med utgangspunkt i Rapp sett nærmere på 11 saker blant enkeltbevilgningene. Utvalget ble tatt tilfeldig, fordelt på regionalt fond og midler (KRD-midler). Målsettinger i søknader var som følger: Tabell 2 Oversikt over prosjekt 1) Tittel: Oppfølging av strategiplan- energi Mål: Utvikle Trøndelags fortrinn på energiområdet i samsvar med prinsippene for bærekraftig utvikling (Felles Fylkesplan ) Kraftproduksjonen fra fornybare energikilder skal økes, som et virkemiddel for verdiskaping, kraftbalanse og økt andel fornybar kraft i energiforbruket. Trøndelag kan fungere som et nasjonalt utstillingsvindu og foregangsregion på klima- og energiområdet. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. 2) Tittel: NF Midtnorsk filmsenter 2012 Mål: Midtnorsk Filmsenter skal forvalte midler til utvikling og produksjon av film i regionen, og bidra til faglig og kunstnerisk utvikling av den trønderske filmproduksjonen. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er avsluttet. 3) Tittel: Stedsutvikling Oppdal sentrum Mål: Bedre miljø, attraktivitet og trafikksikkerhet for innbyggere, tilreisende og turister. Lettere tilgang til kollektivtrafikk. Nye grøntdrag og lettere tilgang til disse - bidrag til folkehelse. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. 4) Tittel: Oljefri i Trøndelag Mål: Oljefri hjelper bolig- og byggeiere å erstatte oljefyring med et miljøvennlig alternativ og å spare energi. Oljefri.no er et nasjonalt program i regi av Naturvernforbundet som ble startet i Hordaland i Oljefri utføres i samarbeid mellom fylkeslagene i de aktuelle regionene (Hordaland, Trøndelag og Oslo og Akershus). Gjennom direkte forskjellige kampanjer og direkte kontakt med huseiere jobber prosjektet for å avvikle oljefyring. Samtidig gir prosjektet også råd omkring ENØK tiltak. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 29

30 5) Tittel: Konkurransepott 2012: MISA Mål: Den generelle utfordringen med utviklingen av klimaregnskap har vært å ta denne aktivt i bruk. MiSA og FEE Norway vil samarbeide på utvikling av klimaregnskap for Grønt flagg-skoler til bruk i undervisning. I Trondheim skal alle skoler og barnehager få sin Grønt flagg innen Prosjektet handler om utvikling og bruk av klimaregnskap for et utvalg sertifiserte grunnskoler i Sør-Trøndelag, bl.a. utvikling av et online verktøy, med mulig videreføring til alle skoler i Norge. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. 6) Tittel: Regional forvaltning av statens finansielle formue Mål: Stortinget vedtar at deler av statens finansielle formue (innland og utland) skal investeres i unoterte aksjer og at forvaltningen av disse pengene skal skje fra kompetante miljøer i de største byene i Norge. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. 7) Tittel: NF Oppfølging av kulturnæringsstrategi. Mål: Ingen prosjektmål. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. 8) Tittel: Konkurransepott 2012: Charlottenlund vgs Mål: Charlottenlund videregåendeskole har våren 2012 bygd et miljøhus som ledd i et større satsingsområde for den nye skolen, i samarbeid med lokale næringslivsaktører. Byggingen er finansiert av skolen, men det mangler noen midler for innkjøp av instrumentering knyttet opp mot solfangere og solceller. Miljøhuset brukes for undervisning av ulike fag og samarbeid med lokalt næringsliv. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. 9) Tittel: NF Trøndelags Europakontor Mål: Trøndelags Europakontor skal skape vekst og utvikling i Trøndelag gjennom internasjonalisering, kompetansedeling, nettverksbygging og nyttiggjøring av de muligheter som ligger i Norges avtaler med andre land i Europa. Trøndelags Europakontor skal bidra til regional utvikling gjennom å: 1) assistere næringslivet i internasjonalisering og eksport, 2) assistere FoU-miljøer, skoler og bedrifter som søker deltakelse i europeiske utdannings- og FoU-programmer, og 3) assistere regionale og lokale myndigheter med informasjon, representasjon og deltakelse i europeisk samarbeid. Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 30

31 10) Tittel: Etablering av nettverk av håndverksbedrifter innen maritim kulturarv. Mål: Mål kartleggings- og mulighetsstudie: Hovedmålet med prosjektet er å få avklart interessen og grunnlaget for etablering av nettverk/klynger av håndverksbedrifter innen maritim kulturarv. Delmål er: å avklare utfordringer og muligheter for tradisjonshåndverkere innen den maritime kulturarv i Trøndelag, å få etablert kunnskap om hva og hvordan bedriftene ønsker å jobbe med tanke på å skape økt konkurranseevne, innovasjon og vekst Prosjektet er ikke avsluttet. Resultat/effekt: 1) Oppnådde resultatmål og effekter (jfr. tidligere registrert i søknadsregisteret) Prosjektet har kartlagt på en god og konkret måte grunnlaget og interessen for etablering av nettverk og klynger innen maritim kulturarv. 2) Hva er målsettingen og er den oppnådd? Prosjektet har analysert utfordringer og muligheter for tradisjonshåndverkere innen den maritime kulturarv i Trøndelag. 3) Hvordan har prosjektet bidratt til å oppfylle målet for det aktuelle innsatsområdet? Prosjektet har en god blanding av tall og fakta og en beskrivelse av miljøer. Dette er utført på en faglig utmerket måte. 4) Økonomi - avvik i budsjett/finansieringsplan? Prosjektet er gjennomført med budsjett/regnskap i balanse. 5) Hvordan vil resultatene fra prosjektet brukes videre? Til videre arbeid med maritimt tradisjonshandverk. 6) Hvilken lærdom kan STFK trekke av prosjektet? En kan få gjennomført mye med relativt små midler. 11) Tittel: NF Midtnorsk Oljeavis Mål: Markedsføring av midtnorsk olje- og gassvirksomhet Resultat/effekt: Ikke oppgitt. Prosjektet er ikke avsluttet. Kilde: Data fra Rapp Målformuleringer fokuserer på nettverksbygging eller for eksempel økt attraktivitet innenfor ulike områder. Av ti prosjekter manglet for øvrig ni av ti informasjon om effekter og/eller resultater. Ettersom bare et av prosjektene er avsluttet er det ikke godt nok grunnlag i data for å uttale seg om vurderingen av effekter. Det tilfeldige utvalget av enkeltprosjekter er lite, og det antas å være svært sannsynlig at det vil være prosjekter med målformuleringer som er målbare for det enkelte prosjekt, og som også har konkrete resultat og/eller effektmål Bidrar de prosjektene som STFK er med på å finansiere til at man når de overordnede målene i Felles fylkesplan. Som nevnt tidligere skal saksbehandler vurdere hvordan prosjektet har bidratt til å måloppnåelse i forhold til innsatsområdene i fylkesplanen. Ved vurderingen av hvilke prosjekter som skal gjennomføres legger saksbehandler vekt på at prosjektene har et innhold som er i tråd med de vedtatte strategier og føringer på bruken av regionale utviklingsmidler, og i den forbindelse registreres det hvilken ramme bevilgningen skal føres - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 31

32 på, samt hvilket innsatsområde dette gjelder. Det er således en kobling på den enkelte sak opp mot det overordnede planverket i felles fylkesplan se tabell 3 nedenfor, som i tillegg til innsatsområdene også inneholder noen kategorier som er opprettet for administrative formål. Tabell 3 Innsatsområder i Rapp (til og med 2012) 01. Klima som utfordring og mulighet 02. Energiproduksjon og anvendelse 03. Arbeidskraft demografiske og samfunnsmessige utfordringer 04. Forskning og utvikling (fortrinn) 05. Bruk naturressurs i bærekraft perspektiv 06. Kommunikasjoner 07. Attraktivitet, livskvalitet og helse 08. Innovasjon Norge direkte bedriftstiltak 09. Kommunale næringsfond 10. Administrasjon 11. Avsetning til konkurransepott, pilot R 1 Blilyst R 2a Interreg sentral R 2b Interreg medfinansiering R 3 Kysten er klar Kilde: Tabell fra RF Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har videre spesifisert visse målevariable som skal registreres i forbindelse med hver enkelt sak, se tabell 4 nedenfor. I tilknytning til disse kategoriene er det også relativt detaljerte underkategorier, samt enkelte spesielle registeringskategorier som berører kvinner, unge, innvandrere, miljø, Intereg, næringskode, og reiseliv. Tabell 4 Kategorier for rapportering til KRD 2. Kategori Kategorinavn 01 Utvikling av innovasjonssystemer og næringsrettede nettverk 02 Videreutvikle etablerte bedrifter: Økonomisk bedriftsstøtte og næringsrettede kompetansehevingstiltak 03 Entreprenørskap: Økonomisk bedriftsstøtte og andre entreprenørskapstiltak som øker omfanget av lønnsomme etableringer 04 Utvikling av utdanningstilbud og kompetansehevende tiltak for befolkning og samfunnsliv 05 Infrastruktur: Utvikling av infrastruktur og kommunale næringsarealer 06 Tjenester: Utviklingstiltak for å bedre det daglige lokale tjenestetilbudet til befolkningen 07 Stedsutvikling og profilering: Fysiske opprustingstiltak og tilhørende utviklingsprosjekt, samt markedsføring og opplevelsestilbud 08 Andre tiltak Kilde: Krav og veileder til statistikkrapportering for virkemidlene fra KRD over kap 551, postene 60 og Kategorier til og med Utvidet med flere kategorier i REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 32

33 Saksbehandleren i fylkeskommunen har opprettet en kobling mot innsatsområdet i felles fylkesplan, og har videre lagt inn hvilken kategori og underkategori satsingen er rettet mot For de elleve utvalgte prosjektene har vi da følgende opplysninger på aggregert nivå se tabell 5 nedenfor. Tabell 5 Evaluering av prosjektene på aggregert nivå. Prosjekt Innsatsområde Kategori Underkategori Energiproduksjon og anvendelse 07 Forskning/kunnskapsparker Attraktivitet, livskvalitet og helse 07 Andre tiltak Attraktivitet, livskvalitet og helse 02 Stedsutviklingstiltak Energiproduksjon og anvendelse 11 Andre tiltak for entrepenørskap Avsetning til konkurransepott, pilot. 07 Entrepenørskap i grunn- og videregående skole Attraktivitet, livskvalitet og helse 04 Andre tiltak Forskning og utvikling (fortrinn) 11 Profilering og markedsføring av område Avsetning til konkurransepott, pilot. 16 Entrepenørskap i grunn- og Andre næringstiltak videregående skole 04 Profilering og markedsføring av område Forskning og utvikling (fortrinn) 07 Nettverk, bransje og næringsklynger Energiproduksjon og anvendelse 01 Stønadsmottaker må også fylle ut en del opplysninger om prosjektet i forbindelse med sluttutbetalingen. Tabell 6 nedenfor viser hvilken informasjon stønadsmottaker skal registrere om den enkelte sak. Tabell 6 Informasjon som skal fylles ut før sluttutbetaling. Kategori Kategorinavn Kort beskrivelse (maks 500 tegn). Hva var de overordnede målene med prosjektet? Kort beskrivelse (maks 500 tegn). Hva er prosjektets viktigste resultater og forventede effekter? Hva ville skjedd med prosjektet/aktiviteten dersom støtten fra offentlige instanser (fylkeskommune, kommune, regionråd eller andre offentlige instanser) hadde uteblitt. Hvor geografisk konsentrert har eller vil prosjektet ha effekt? I hvilken grad har prosjektet nådd eller vil prosjektet nå sine mål? Har prosjektet bidratt, eller vil prosjektet bidra til 06 å stabilisere eller øke befolkningen 07 å styrke, sikre eller etablere arbeidsplasser 08 Å opprettholde/videreutvikle eksisterende virksomheter eller bidra til nyetablering 09 øke innovasjon eller innovasjonsevne 10 økt kompetanse (både realkompetanse og formalkompetanse) for målgruppen. 11 økt tilgjengelighet (bedre veier, havner, andre transporttiltak og bredbånd) 12 å styrke regionale sentra 13 å gjøre stedet/kommunen/området mer attraktivt som bosted eller lokaliseringsvalg for bedrifter 14 å gjøre stedet/kommunen/området mer attraktivt som reisemål Kilde: Krav og veileder til statistikkrapportering for virkemidlene fra KRD over kap 551, postene 60 og REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 33

34 Svaralternativene i spørsmål 5-14 graderes fra 1 til 5, hvor 1= i svært liten grad og 5= i svært stor grad. Man har altså informasjon om hvilket innsatsområde i fylkesplanen man har bevilget midler til, samt innenfor hvilket satsningsområde/kategori støtten er innrettet mot (tabell 3). I tillegg har man stønadsmottakers vurdering av effekten (tabell 4) av det prosjektet som har blitt gjennomført Overordnede mål Felles fylkesplan inneholder strategier og målformuleringer innenfor de ulike satsingsområdene, og dette er dels utdypet i ulike strategiplaner og handlingsplaner på de respektive områdene. Konkretiseringsgraden i plandokumentenes målformuleringer varierer, men en del av målene er målbare. Et eksempel på dette er den marine strategiplanen som ligger til grunn for fylkeskommunenes prioriteringer i perioden ( ). Hver strategi beskrives i korthet, og det gis en kortfattet statusbeskrivelse som retter søkelyset på de utfordringer man har. Deretter foreslås det konkrete mål som en konsekvens av statusbeskrivelsen. Mål eksempel fra marin strategiplan Trøndelag skal måles opp mot andre lakseproduserende regioner (nasjonalt og internasjonalt) på følgende målsettinger: - Oppdrettsnæringen i Trøndelag skal ha en lakselussituasjon som har minimalisert påvirkningen på ville fiskebestander. - Trøndelag skal ha gjennomsnittlig lavest produksjonstap innen opprett av laks - Høyest lønnsomhet i oppdrettsleddet målt i gjennomsnittlig margin pr år. - Være i front i å finne og ta i bruk de beste arealene både med hensyn til bærekraft og effektiv produksjon. - Øke foredlingsgraden slik at 40 % av laksen fileteres i Utvikle en god og effektiv samhandlingsmodell i forvaltning av marin sektor som har overføringsverdi til andre regioner. Målene er i noen grad mulig å etterprøve, og det skal i følge strategiplanen utvikles egne, konkrete handlingsplaner med forslag til tiltak som skal bidra til måloppnåelse under hver strategi. Dette har foreløpig ikke blitt gjort. Årsrapporten for 2012 Marin Strategiplan Trøndelag inneholder en beskrivelse om hvilke tiltak som er gjennomført, men ingen konkret vurdering av effekten av det arbeidet som er gjort på de vedtatte målene. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 34

35 Fylkeskommunen bruker balansert målstyring (BMS) som sitt overordnede styringssystem. Som en del av dette er det er et styringskort for regional utvikling se vedlegg 2. Heller ikke her er det noen vurdering av effekten av det arbeidet som har blitt gjort. Det kommenteres fra politisk hold at legitimiteten i det arbeidet som utføres krever at man faktisk kan svare litt på hvilken nytte dette arbeidet har. Det ønskes mer beskrivelse av resultat, og komiteen sliter med å forstå effekten av det arbeidet som utføres. Det er derfor stort fokus på dette arbeidet, og beslutningsgrunnlaget blir bedre og bedre. Fremdeles er det imidlertid et potensial for forbedring, ifølge leder for regional utviklingskomite. De ansatte i Enhet for regional utvikling sier de har en løpende dialog med mottakerne av regionale utviklingsmidler vedrørende effekten av de prosjektene som blir gjennomført, og kan således si noe om hva som synes å fungere. Det kommenteres også fra sentrale tilskuddsmottakere at det er vanskelig å måle konkrete resultater/gevinster for de prosjektene som gjennomføres. Dette både som følge av prosjektets art, men også fordi det er vanskelig å si hva som hadde skjedd dersom prosjektene ikke hadde blitt gjennomført. Det kommenteres videre at siden det koster en del for en bedrift eller en kommune å delta i ulike utviklingsprosjekt i tid og/eller penger - vil det derfor være en indikasjon på at en jobber med de riktige tingene når bedriftene ser det hensiktsmessig å delta i et slikt samarbeid og/eller en kommune bruker tid og ressurser på å delta. På oppdrag for KRD har Oxford Research og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjennomført en evaluering av virkemiddelbruken over kapittel i statsbudsjettet. Evalueringen viser at de regionale aktørene har stor tro på at midlene virker, men at det er vanskelig å måle effektene spesielt for de tilretteleggende midlene. I intervjuet med en samarbeidspartner fra NTNU ble samarbeidet med fylkeskommunen omtalt som verdifullt fordi det bidrar til finansieringen av potensielt kommersialiserbare forskningsresultater fra NTNU. Det er vanskelig for mange å få finansiering i en tidlig fase av en ide, og fylkeskommunen bidrar til at flere ideer/prosjekter blir utviklet og faktisk ender som virksomhet i fylket Rapportering på bruk av midler til KRD Bruken av regionale utviklingsmidler skal rapporteres til KRD hvert år basert på en tallrapport fra RAPP I tillegg skal fylkeskommunen gi sin vurdering av arbeidet med regional utvikling. For innrapporteringen for 2011 var tilbakemeldingen fra KRD at det må arbeides mer med å faktisk beskrive hvilke utfordringer Sør-Trøndelag står overfor og hvilke - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 35

36 overordnede mål som er satt for arbeidet, slik at det er mulig å kommentere måloppnåelse og beskrive resultater. Dette er naturligvis kjent for de ansatte i enhet for regional utvikling og politisk ledelse i fylkeskommunen. Tilbakemeldingen på dette er at det generelt er et økt fokus på det resultat og den effekt som oppnås gjennom bruken av virkemidlene, og at bl.a. den nye fylkesplanstrategien er et svar på dette. KRD hadde imidlertid ikke innsigelser til hvordan pengene har blitt brukt Strategiske føringer Det er i utgangspunktet strengere kriterier for bruk av de regionale utviklingsmidlene enn det er for Sør-Trøndelag fylkeskommunen fondsmidler, men de strategiske retningslinjene fylkestinget har vedtatt gjelder for alle midlene. Utgangspunktet er strategiske føringer for bruk av regionale utviklingsmidler, vedtatt i fylkestinget , sak 121/2012. I dette kapittelet ser vi på om saksbehandlingen er i tråd med de strategiske retningslinjene Prosjektets finansiering En grundig vurdering av tiltakenes utviklingsverdi er nødvendig dersom tiltak skal finansieres over regionale utviklingsmidler etter en periode på 3 år. Basert på tilgjengelig informasjon fra Rapp har vi sett på antall år prosjektene får støtte før de blir avsluttet. Både saksnummer og tittel kunne tidligere i enkelte tilfeller bli endret i Rapp uten at prosjektet ble avsluttet eller endret på en slik måte at nytt saksnummer var påkrevet. Tabell 7 og 8 nedenfor kan derfor ha feilkilder. Tabell 7 Antall prosjekt basert på saksnummer. Antall år Tittel Saksnr 7 Søknad om prosjektmidler til prosjektet Studieby Utvikling av nettbasert kulturformidling i Trøndelag - Arkiv, bibliotek og museum i samhandling Innovasjon Norge Midtnorsk oljeavis Trøndelags Europakontor Kysten er klar Midtnorsk Filmsenter. Driftstilskudd Interreg Tilbud på andel i kulturkortet Plænti BIRKA nasjonalt senter for kunst og håndverk Midtnorsk Filmfond, Midtnorsk Filmsenter, Mid Nordic Film Commission. Eierskap Foreningen Technoport Antall = 4 3 Antall = 43 2 Antall = 97 1 Antall = REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 36

37 0 Antall = 11 Kilde: Rapp Tendensen er at de fleste prosjektene har en varighet på ett år, og når man vurderer prosjektlengde basert på saksnummer er det bare fem prosjekter som har en varighet lengre enn fem år. En del prosjekter har og skal for øvrig ha en lengre horisont. Dette gjelder for eksempel bevilgningen til Kommunale Næringsfond, Innovasjon Norge og ulike næringshager, klynger o.l. Hvis man ser på prosjektets tittel er tendensen den samme. Det gjennomføres i hovedsak prosjekter med ett års varighet se tabell 8 nedenfor. Nedenfor følger en oversikt over prosjekter hvor tittel i saksbehandlingssystemet indikerer at dette gjelder en og samme sak. Hvis det har vært små endringer i tittel, for eksempel at man endrer årstall fra 2011 til 2012 men ellers ingen endringer i tittel, har revisor antatt at dette gjelder en og samme sak. Tabell 8 Varighet for prosjekter basert på prosjektets tittel. Antall år Tittel Interreg Sverige-Norge TA-midler Kommunale næringsfond 10 Norsk Gassforum Innovasjon Norge Regionale utviklingsmidler ISFiT- Internasjonal studentfestival Midtnorsk filmsenter Midtnorsk oljeavis Regional transportstøtte 9 Studieby1 NCE-Instrumentering Trøndelags Europakontor 8 AAJEGE Fosen næringshage Hemne Næringshage Kosmorama internasjonale filmfestival Kysten er klar 7 Oppdal næringshage Access Mid-Norway (Innflagging Trøndelag) Arena Trøndelag Kulturnett Trøndelag Midtnorsk filmfond ONS 2004 Storåsfestival Technoport 5 Antall = 11 4 Antall = 22 - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 37

38 3 Antall = 31 2 Antall = 92 1 Antall = Antall = 46 Kilde: Rapp Fra fylkeskommunens side kommenteres dette med at de prøver å begrense seg til en prosjektstøtte på tre år. Hensikten med støtten er å skape ny virksomhet, ikke bistå i driften av igangsatt virksomhet. Maks. støtteperiode med KRD-midler er fem år. Hvis prosjektet skulle gå utover fem år, og fylkeskommunen mener det fortsatt bør støttes, må dette finansieres med andre midler enn de fylkeskommunen får tildelt fra KRD. I fylkeskommunens egne regionale utviklingsmidler (avkastning fra regionalt utviklingsfond og inntekt av konsesjonskraft) er det mer fleksibilitet når det gjelder varighet og hva som kan støttes. Det kommenteres videre at det har vært en oppryddingsprosess, slik at der det gis langvarig støtte blir disse prosjektene ikke finansiert av KRD-midler. Det er videre en løpende dialog med tilskuddsmottakere angående en eventuell videreføring av et prosjekt, og det gjøres korreksjoner som synes hensiktsmessig totalt sett Driftsstøtte Det er et klart mål å redusere omfanget av ren driftsstøtte som finansieres over regionale utviklingsmidler, og ideelt bør ikke omfanget overskride 5 % av midlene. Det kan være tvil i en del tilfeller hvorvidt et prosjekt skal karakteriseres som driftsrelatert, men i tabell 9 nedenfor følger en oversikt over de aktivitetene som fylkesrådmannen per i dag mener mottar driftsrelatert støtte. For 2012 utgjør dette i underkant av 10 mill.kr., dvs. ca. 9 % av de totale midlene. Tabell 9 Driftsrelatert støtte i 2012 Innsatsområde Tittel Sum kr 2 Midt-Norsk oljeavis kr Norsk Gassforum kr Midt-Norge Olje og Gass (MOLGA) kr Norskehavsrådet kr Studieby 1 kr ISFIT kr Trøndelags Europakontor kr Nor-Fishing Treffpunkt Trøndelag kr Luftfartsforum Trondheim Lufthavn, Værnes kr Transportstøtte kr REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 38

39 7 AAJEGE kr Midtnorsk Filmsenter kr Midtnorsk Filmfond 012 kr Trøndelag Reiseliv, Profilmarkedsføring og vertskap kr Naboer AB kr Nidaros Pilegrimsgård kr SUM kr Kilde: Sak 5/2011: Fordeling av regionale utviklingsmidler 2012 Fra fylkeskommunen kommenteres dette med at det er mange hensyn som skal ivaretas, og det er mange forskjellige prosjekter med forskjellige forklaringer dersom støtten til satsinger utvides over tid. Noen prosjekt får støtte i en forprosjektfase, og ny støtte dersom satsingen viser seg å være vellykket. Det kan være prosjekt som ikke har fått gjort alt som var planlagt fordi det har vært for kort tid, og det kan kommer opp andre/nye momenter underveis, som kan vise seg å bli vellykket. Eksempel: Da akvarena ble etablert var målet at det skulle gå over tre år. Etter tre år viste det seg at bedriftene hadde sett nytte av å jobbe sammen, men den offentlige finansieringen hadde utløpt. Ideelt sett skulle samarbeidsaktørene vurdert samarbeidet så nyttig at de ville finansiere arbeidet selv. Slik er ikke realitetene, derfor fortsetter grunnfinansieringen fra offentlige utviklingsmyndigheter. Næringslivet må likevel selv bidra med den største delen av finansieringen. Det står for øvrig i Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskapning 2013 at driftsoppgaver ikke støttes (side 14). At driftsoppgaver ikke støttes samsvarer ikke med Strategiske føringer for bruk av Regionale utviklingsmidler, vedtatt i Fylkestinget , sak 121/2010, hvor det står at omfanget av ren driftsstøtte ideelt sett ikke bør overskride fem prosent av midlene Udisponerte midler En pott på min 20 % av midler til tilretteleggende virksomhet skal være udisponert ved budsjettering av midlene ved årets oppstart. Fylkesrådmannens budsjettforslag viser en total ramme på 106,18 millioner kroner for 2013, hvorav 83 millioner vurderes som bundet opp gjennom tidligere vedtak. Fylkestinget vedtar videre under budsjettbehandlingen oppstart/videreføring av flere prosjekter, slik at den frie rammen er på rundt 4 millioner ved starten av året. Fra Enhet for regional utvikling kommenteres dette at problemstillingen er løftet inn på politisk nivå, og at Fylkestinget godkjenner budsjettet, herunder den langsiktige bruken av midler. Handlingsrommet i 2013 for helt nye tiltak og prosjekter er imidlertid lite når det kun er kr 3,6 millioner kroner i helt frie midler ved starten av For perioden var status som følger for andel frie midler ved starten av året. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 39

40 - 2012: 7,5 mill : 11,5 mill : 12,8 mill. Kilde: Regut Samfinansiering Samfinansiering av fylkeskommunale midler fra IN og/eller programmene skal unngås. Fra Innovasjon Norge kommenteres dette med at det er sjelden at slike problemstillinger dukker opp. Det er en følge av at Fylkeskommunen skal jobbe med tilretteleggende tiltak, Innovasjon Norge med enkeltbedrifter. Hvis de imidlertid ser at det er søkt om midler hos begge instanser, tar de kontakt med STFK for å avklare hva som skal gjøres videre. Fra fylkeskommunens side kommenteres det at det er tydeliggjort for alle aktører at det ikke skal være dobbelfinansiering. Søker skal oppgi finansieringsplan, og det synes å være gode rutiner for å unngå samfinansiering. Før det utbetales midler til et prosjekt, sjekkes det alltid om hvilke andre aktører som har vært inne i bildet. Dette håndteres både ved at søker må oppgi hvordan prosjektet skal finansieres, samt at miljøet ikke er større enn at de fleste prosjektene kan diskuteres i relevante fora. Tilbakemeldingen fra BliLyst samsvarer med dette. De sjekker alltid søknadene opp fylkeskommunen for å unngå eventuell samfinansiering, både i Elark og ved direkte dialog med saksbehandlere Finansieringsgrad Fylkeskommunens ressurser skal ha en utløsende effekt, og normalt bør støtten ikke overskride 50 % av prosjektets finansieringsbehov. Ved utfylling av en søknad om støtte, skal det blant annet oppgis en finansieringsplan for prosjektet. Nedenfor følger en oversikt over finansieringsandel basert på data fra RAPP I utvalget er det kun saker hvor det er utbetalt midler det aktuelle året, og saker hvor det er oppgitt en finansieringsprosent lik 0 % er ikke med i utvalget. Videre er bevilgninger til transportstøtte og kommunale næringsfond ikke med i utvalget. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 40

41 Tabell 10 Andel finansieringsgrad for prosjekter hvor STFK har gitt støtte Andel finansiering i % Antall saker Andel saker Andel tilskudd % 56 % % 17 % % 5 % % 4 % % 8 % % 2 % % 1 % % 0 % % 0 % % 7 % SUM % 100 % Kilde: Rapport fra RAPP 13.50, Tilskuddsmidlene under regional utvikling er ledd i et spleiselag. Midler fra fylkeskommunen utgjør i hovedsak bare en del av finansieringen, og både ansatte i fylkeskommunen og tilskuddsmottakerne sier at tilsagn om tilskudd fra fylkeskommunen er viktig døråpner for at andre skal komme inn med midler. Av tabell 10 ovenfor ser vi at prosjektene fylkeskommunen er med og delfinansierer i hovedsak bidrar med % av prosjektets totale tilskudd. Man ser av tabell 10 at andel saker og andel tilskudd er ulik. 29 % av sakene er innenfor gruppen med 0-10 % andel finansiering, mens dette representerer 56 % av tilskuddet. Dette betyr noe forenklet at fylkeskommunen, herunder programmene BliLyst og Kysten er klar, bruker det meste av pengene på samarbeid med andre aktører om å delfinansiere prosjekter, men at de i enkelte mindre prosjekter finansierer opp mot 100 %. Det kommenteres fra fylkeskommunen at av de 164 prosjektene hvor det er registrert 100 % finansiering, stammer 103 prosjekter fra perioden , og frem til 2007/2008 hendte det ofte at ikke all finansiering, og/eller kostnadsplan, ble lagt inn i RAPP Derfor vil mange av prosjektene fra denne perioden ikke være 100 % finansiert, selv om dette er registrert i RAPP Det kommenteres videre fra fylkeskommunen at når det gjelder prosjekter fra BliLyst og Kysten er klar så burde disse (spesielt etter 2008) hatt med annen finansiering i RAPP 13.50, men at registreringen ikke er komplett. Basert på informasjonen fra fylkeskommunen får vi da følgende oversikt over prosjekter som ligger inne med 100 prosent finansiering, men som ikke burde vært med i oversikten. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 41

42 Tabell 11.1 Feilregistrering hvor prosjektet er registrert med 100 % finansiering. Antall Antall Korrekt Begynner med registrering b (BliLyst) IR (InterReg) 8 8 k (Kysten er klar) 4 4 RT (regional transporstøtte) (Ramme RDA) XX 14 NF 11 Sum Kilde: Fylkeskommunen Av 164 prosjekter som var registrert med 100 % finansiering i Rapp 13.50, er det således antatt at det for 25 av disse foreligger en korrekt registrering i rapporteringssystemet. Mange av disse prosjektene gjelder medlemskap (f.eks Norsk Gassforum) eller rammer som benyttes til diverse tilskudd (f.eks Ungdomsfondet og Kinasatsing) Overordnet budsjett Fylkestinget kan be om all relevant informasjon de måtte ha behov for i forbindelse med sitt arbeid. Når det gjelder saksbehandlingen fram til politisk nivå ble det informert om at det gis nokså detaljert budsjettinformasjon i saksframleggene i forbindelse med vedtak om regionale utviklingsmidler, herunder den langsiktige bruken av midler. Fylkestinget behandler budsjett for de regionale utviklingsmidlene i desember hvert år. Herunder kommer også et delegasjonsvedtak om hvilken ramme administrasjonen kan fatte beslutning innenfor, og hva som skal til politisk behandling. 4.3 Revisors vurdering Når man de målsettinger og resultatforventninger som er skissert i det enkelte prosjekt Budsjettmidlene skal være med på å realisere fylkeskommunale mål for regional utvikling i tråd med gjeldende kommunale og regionale planer. Fylkeskommunen rår over drøye 100 millioner kroner i året til næring og nyskapning. Midlene fordeles i dag til et stort antall forvaltere og enkeltprosjekter. Hvis man ser på det enkelte prosjekt, er de til dels svært ulike, har ulike leveranser, og det er stor spredning i hvor presise resultatmålene er. De - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 42

43 prosjektene revisor har sett på har ikke hatt målformuleringer som synes målbare og ni av ti prosjekter har manglet kriterier for resultat og effekt. Aktørene har tro på at prosjektene gir gevinst, men kommenterer også at det er vanskelig å måle effektene av de tilretteleggende midlene. Selv om det er en viss variasjon fra prosjekt til prosjekt, er det revisors inntrykk at når tilsagnsmottakerne søker om midler for å gjennomføre en tilretteleggende aktivitet, er det fokus på selve aktiviteten som skal gjennomføres og bare i liten grad oppmerksomhet på resultater og måloppnåelse - både fra tilsagnsmottaker og fylkeskommunens side. I de prosjektene revisor har sett på i denne undersøkelsen, er det vanskelig å se for seg at aktiviteten fortsetter etter at prosjektet er avsluttet og finansieringen opphører. Det synes derfor ikke mulig å kommentere de ulike prosjektene ut fra et livsløpsperspektiv. Vi har ikke sett på eventuelle effekter av arbeidet i næringshager og klynger. Orkdal næringshage har for eksempel resultatmål i hht. programmet, inngått samarbeidsavtale og tilsagnsbrev. Signaler fra NTNU, IN, klynger og næringshager indikerer at regionale virkemidler innenfor de områdene disse representerer, bidrar til verdiskapning Bidrar de prosjektene som STFK er med på å finansiere til at man når de overordnede målene i Felles fylkesplan. For å vurdere hva prosjektene bidrar med samlet sett for å nå målsettingene for distrikts- og regionalpolitikken, har man oversikt over hvor mye budsjettmidler som er brukt innenfor de ulike innsatsområdene i felles fylkesplan og en vurdering av hvilken kategori satsingen er rettet mot (tabell 4, side 28). Videre har man søkers vurdering av effekten av det gjennomførte prosjektet. Basert på tallmaterialet fra Rapp er det altså ikke mulig å synliggjøre at det enkelte prosjekt faktisk har relevans/effekt når det gjelder å nå de overordnede målene, eller om arbeidet totalt sett har hatt relevans/effekt i forhold til å nå de overordnede målene. Det er altså bruken av midler som i stor grad avspeiler de prioriteringer som er gjort. Fylkestinget fatter budsjettvedtak på hvert budsjettområde, og legger føringer i strategidokumenter og tilliggende handlingsplaner. For å kunne evaluere effekter må det finnes mål som man kan evaluere mot. Det synes i liten grad spesifisert hva som konkret skal oppnås, og målene synes bare i noen grad å være målbare. I de tilfellene man har målbare mål, synes det bare i liten grad å være gjort noen konkrete vurderinger av om det utførte arbeidet har bidratt til måloppnåelse. Et eksempel på dette er Marin strategiplan - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 43

44 , hvor årsrapporten for 2012 ikke kommenterer eventuell måloppnåelse i forhold til strategiplanen. Fylkeskommunene skal forvalte midlene over post 60 og 61 etter prinsippene for mål- og resultatstyring. Dette innebærer blant annet å utarbeide et mål- og resultatstyringssystem med indikatorer og resultatkrav som svarer til fylkesplanens mål for regional utvikling. Fylkeskommunen har et styringskort for regional utvikling se vedlegg 2. Det fremgår ingen tydelig sammenheng mellom målevariablene i styringskortene og målene i strategi og handlingsdokumenter. I et system med mål- og resultatstyring er det ønskelig at overordnede mål blir konkretisert på en slik måte at resultatene kan måles, vurderes og følges opp gjennom nødvendige utviklings- og forbedringstiltak. Det arbeides imidlertid kontinuerlig med å bli bedre til å måle effekter av det arbeidet som gjøres, og fylkeskommunen er på rett vei i det arbeidet som gjøres. Et eksempel på dette er at det i Marin strategiplan står at det skal utvikles egne konkrete handlingsplaner med forslag til tiltak som skal bidra til måloppnåelse under hver strategi. Dette er i tråd med revisors anbefalinger for arbeidet med å utvikle strategi- og handlingsplaner. Det er ikke enkelt å si noe om effekten av det arbeidet som fylkeskommunen utøver i forbindelse med regional utvikling. Det har blitt utarbeidet flere rapporter med vurderinger og analyser av regional verdiskapning og innovasjon. Alle peker på at dette er komplekst og vanskelig. KRD har for øvrig ikke innsigelser til STFK s rapportering om hvordan pengene brukes, men påpeker at man må fortsette prosessen med å skape oversikt over effektene av det arbeidet som gjøres. Etter revisors mening blir dette gjort Gjennomføres arbeidet med regional utvikling i tråd med fylkestingets strategiske føringer. De strategiske føringene fra fylkestinget er ikke absolutt, og åpen for skjønn. Flere prosjekter har mottatt regionale utviklingsmidler langt over de foreslåtte terskelverdiene på antall år med støtte, og omfanget av ren driftsstøtte er større enn fylkestingets føringer. Etter revisors vurdering må dette kategoriseres som et avvik i forhold til fylkestingets strategiske føringer. Fylkestinget godkjenner imidlertid de årlige budsjettene, herunder den langsiktige bruken av midler m.m., og bør være kjent med avvikene. At deler av budsjettmidlene er bundet opp i langvarige satsinger er basert på en faglig vurdering. Det ser videre ut til å være en god kontroll i forhold til å unngå samfinansiering fra fylkeskommunale midler gjennom ulike kilder, og et bevist forhold til hvilke prosjekter som finansieres og finansieringsgrad. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 44

45 Det står for øvrig i Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskapning 2013 at driftsoppgaver ikke støttes (side 14). Dette representerer en innstramming i forhold til tidligere, og innebærer at prosjektene i tabell 8 ikke skal ha støtte i REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 45

46 5 Styring av regionale utviklingsmidler I dette kapitlet belyser vi STFKs styring og kontroll med de regionale utviklingsmidlene. Dette gjelder satsinger som STFK står for internt og satsinger som eksterne aktører tar hånd om på vegne av STFK. Problemstilling: Har STFK nødvendig styring med de regionale utviklingsmidlene innenfor ulike organisasjonsformer? 5.1 Revisjonskriterier Departementet har utarbeidet retningslinjer for de regionale utviklingsmidlene ( ). Fylkeskommunen skal ha et system for styring og kontroll av forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene, og sørge for at de som forvalter midler på vegne av fylkeskommunen også har slikt system. Fylkeskommunen har videre ansvar for å etablere et system for å ivareta risikovurderinger og internkontroll (se beskrivelse av PWC-rapport nedenfor). I tillegg til ovennevnte retningslinjer vil vi ta utgangspunkt i generelle bestemmelser for kommunale og fylkeskommunale organ når det gjelder styring og kontroll. Foruten kommunelovens formålsparagraf om tillitsskapende forvaltning, som bygger på høy etisk standard, legges bestemmelsen i 23 til grunn, hvor det heter at: Administrasjonssjefen har ansvar for å påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Med utgangspunkt i fylkesrådmannens ansvar for betryggende kontroll har vi sett på om STFK sørger for at saksbehandlingen av regionale utviklingsmidlene skjer i tråd med sentralt lovverk for offentlig forvaltning; forvaltningsloven, arkivlova og offentleglova. Forvaltningsloven ligger til grunn for vurderinger av habilitet. Vi har ikke gått inn i hver enkelt del av forvaltningslovens bestemmelser om habilitet, men sett på om 6 10 ivaretas innenfor fylkesrådmannens system for betryggende kontroll. Forvaltningslovens habilitetsbestemmelser gjelder også for de folkevalgte, jf KL 40, men i tillegg heter det der ( 40-3) bl.a. at fylkeskommunalt ansatte som har deltatt i tilretteleggelsen for grunnlaget for et vedtak skal alltid anses som inhabile. 6 i arkivlova pålegger alle offentlige organ å ha arkiv. Arkivene skal være ordnet og innrettet slik at dokument er trygget som informasjonskilder for samtid og ettertid. I denne revisjonen er vi opptatt av hvordan STFK som ansvarlig forvaltningsorgan sikrer at saksbehandlingen rundt de regionale - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 46

47 utviklingsmidlene skjer i henhold til arkivlovens 6. Videre vil vi se om STFK sørger for at hovedregel om at saksdokument, journalar og liknande register for organet [offentlege organ] er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ. STFK har etiske retningslinjer, som ble vedtatt av fylkesrådmannen i april I retningslinjene heter det bl.a. at ledelsen skal sørge for at det er tid og rom for dialog om etiske problemstillinger ved enheten, og at de etiske retningslinjene skal være et hjelpemiddel i vurderinger rundt etiske dilemmaer. Med utgangspunkt i kommunelovenes formålsparagraf og fylkeskommunens etiske retningslinjer vil vi vurdere bevisstheten rundt etiske problemstillinger i forbindelse med forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene. PriceWaterhouse&Coopers (PWC) gjennomførte en undersøkelse på oppdrag fra KRD i 2010/2011. I en rapport fra en undersøkelse i 2011 av tilskuddsforvaltningen som PWC utførte for KRD, ble det konkludert med tilskuddsforvaltningen av midler finansiert over kapittel 551 post 60 og 61 har svakheter som ikke tilfredsstiller kravet til god forvaltning. Det gjaldt i første rekke organiseringen av en del av tilskuddsforvaltningen, herunder manglende tydeliggjøring og oppfølging av delegert ansvar, manglende risikovurderinger og fraværet av saksbehandlingssystem for enkelte aktører. PWC tok utgangspunkt i COSO-rammeverket sin forståelse av risiko, som innebærer risiko for manglende måloppnåelse, risiko for feil og avvik i saksbehandlingen. Oppsummert er kriteriene: - system for risikovurderinger rundt forvaltning av regionale utviklingsmidler - utviklingsmidlene, gjennomsiktighet (arkivplikt, journalplikt og offentlighet). - systematisk ivaretakelse av habilitet og uavhengighet i forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene - aktiv bruk av etiske retningslinjer og vurderinger av etiske problemstillinger - at STFK sørger for at de som forvalter regionale utviklingsmidler på vegne av STFK følger ovennevnte bestemmelser 5.2 Data I denne delen (kapittel 4.2) presenterer vi data og informasjon som er innsamlet gjennom intervju og dokumenter knyttet til forvaltning av de regionale utviklingsmidlene i STFK. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 47

48 I forrige kapittel så vi om STFK gir støtte til de riktige satsingene, ved at vi så på om aktivitet og resultat fra utvalgte prosjekt var i tråd med intensjoner og målsettinger. I dette kapitlet følger vi opp om STFK har internt system og rutiner for å styre og følge opp satsinger, slik at det skjer i tråd med mål og regelverk. Dette gjelder satsinger som STFK står for internt og satsinger som eksterne aktører tar hånd om på vegne av STFK System og rutiner for internkontroll Departementet har fastsatt retningslinjer for forvaltning av de regionale utviklingsmidlene. I retningslinjene framgår det at fylkeskommunen har ansvar for å etablere et system for å ivareta risikovurderinger, og unngå feil og bruk av midlene utenfor vedtatte mål. I tilknytning til midlene er det opprettet et rapporteringssystem fra departementets side. Fram til 2012 het systemet RAPP 13.50, men fra 2013 ble det tatt i bruk et fornyet system, RF (beskrevet i kapittel 4). Tilbakemeldinger fra intervju er at funksjonaliteten ble vesentlig bedre, og systemet er mer brukervennlig enn det som gjaldt tidligere. Både søker og saksbehandler kan legge inn og lese informasjon. Indikatorene det rapporteres på tilsvarer mål og retningslinjer som KRD har fastsatt. Som vi var inne på innledningsvis er forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene organisert på ulike måter. Det er partnerskap, programmer, næringshager og klynger, og mindre enkeltprosjekt. Der det er utarbeidet strategiplaner er det også partnerskap for oppfølging av planene. Partnerskapene er stort sett sammensatt av offentlig forvaltning, næringsliv og forskning og utvikling (FOU) og med politisk og administrativ deltakelse fra STFK. Partnerskapene utarbeider strategiplaner og handlingsplaner som legges fram for politisk behandling. Ifølge fagsjefen er det ikke retningslinjer og rutinebeskrivelser utover strategi- og handlingsplanene for politikere og ansattes deltakelse i partnerskap, program eller andre samarbeid. Gjennom intervju kom det fram at regelverket som er knyttet til forvaltning av de regionale utviklingsmidlene kan være juridisk komplisert, og vanskelig å forstå. STFK har bestilt en ekstern juridisk gjennomgang av utvalgte ferdige saker, for å få vurdert om saksbehandlingen har skjedd i tråd med regelverket. I PWCs rapport fra 2011 ble det påpekt at risikovurderingene er svake i tilskuddsforvaltningen. Departementet er i sine føringer opptatt av at tildeling og oppfølging av regionale utviklingsmidler skjer gjennom risikovurderinger og system for internkontroll. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 48

49 I intervju med flere av lederne og de ansatte i Regut var svarene at risiko ikke ble ansett som relevant problemstilling i forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene. Som følge av rapporten fra PWC har de diskutert dette i avdelingen, og de mener at det er vanskelig å se noen risiko rundt det STFK driver med når det gjelder de regionale utviklingsmidlene. De forklarte at prosessene fram mot støtte skjer på bakgrunn av erfaringer og diskusjoner. Noen punkt for å vurdere risiko ville ikke hatt noen nytte. Det ble videre uttalt at det er mange med erfaring som vurderer prosjektene, og at vurdering av risiko ivaretas gjennom det. Enkelte av de vi intervjuet ga uttrykk for at rapporten fra PWC, og de som stod bak den, hadde for lite kjennskap til virkemiddelapparatet og hvordan dette fungerer. De ansatte i STFK brukte mye tid på å korrigere og gi tilbakemelding i forbindelse med førsteutkastet. Inntrykket i STFK er at PWC var for opptatt av tekniske problemstillinger. Det er ikke lagt opp til risikovurderinger, med kritiske suksesskriterier, sannsynlighets- og konsekvensvurderinger i styrings- og rapporteringssystemene, ifølge administrativ rådgiver. Når det gjelder de eksterne aktørene som forvalter regionale utviklingsmidler på vegne av STFK, var tilbakemeldingen fra disse at de kun forholder seg til sitt programstyre (BliLyst) og rapporteringssystemet (RF 13.50), ikke STFKs beslutningsorgan Gjennomsiktighet i tilskuddsforvaltningen Ledere og ansatte i Regut har beskrevet arbeidsprosessene i forbindelse med søknadsprosesser og saksbehandling av regionale utviklingsmidler. Det vanligste er en relativt tett prosess opp mot eventuelle søkere til utviklingsmidler over tid, og derfor er det stort sett alltid kjent hva som kommer inn av formelle søknader. Saksbehandlerne bistår søkerne i søkeprosessen, noe som også bidrar til at prosjekt som klart ligger utenfor rammene for støtte blir silt ut i en tidlig fase. Tidligere brukte søker og saksbehandlere unødig mye tid på prosjekt som likevel ikke vil få støtte. Det ble understreket at negativ tilbakemelding i slike tilfeller begrunnes, slik at det blir en læring for søker. Saksbehandlerne bidrar også med kompetanse til partnerskap, mm. Der det foreligger søknader skjer beslutningen om støtte enten i politisk organ eller i administrativt ledermøte der støtten ikke overskrider kr Alt går til ledermøtet, og videre til politisk nivå dersom det er over terskelgrensen ( ). Fagsjefen vurderer sammen med saksbehandler og fylkesrådmann om vedtaket kan fattes administrativt eller politisk i tråd med delegasjonsreglementet. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 49

50 Som offentlig organ er fylkeskommunen underlagt Offentleglova og Arkivloven. Dette gjelder også eksterne aktører som forvalter økonomiske midler på vegne av fylkeskommunen. I intervju ble det gitt tilbakemelding om at fylkeskommunen praktiserer meroffentlighet. Det vil si at all dokumentasjon rundt saksbehandlingen av de regionale utviklingsmidlene blir journalført og arkivert, og gjort tilgjengelig for offentligheten, med mindre det er hjemmel for å unnta. For STFKs del føres sakene i det elektroniske saksstyringssystemet av den enkelte saksbehandler. Med innføring av nytt rapporteringssystem, RF 13.50, genereres det automatisk sak i Elark på bakgrunn av søknaden. Tilsagnsbrevet registreres også i Elark. Ifølge administrativ rådgiver er det gode rutiner for dette når det gjelder søknad og tilsagn, men det er fortsatt risiko for at annen arkivverdig kommunikasjon ikke blir journalført, som epost og arkivverdig informasjon gjennom andre kanaler. Den kommunikasjonen som skjer i forkant av søknad registreres heller ikke automatisk i arkiv- eller rapporteringssystemet. Vi spurte ledere for de eksterne programmene om deres bruk av systemene i fylkeskommunen. Tilbakemeldingene var at de bruker både saksstyringssystemet, økonomisystemet og RF Også de bekreftet at eposter ikke alltid blir håndtert slik de er forpliktet til. Når det gjelder saksbehandlingen fram til politisk nivå ble det informert om at det gis nokså detaljert budsjettinformasjon i saksframleggene som behandles i forbindelse med vedtak om regionale utviklingsmidler. Denne informasjonen er offentlig og tilgjengelig i Politisk Agenda Habilitetsvurderinger En del av rådmannens ansvar for den interne kontrollen er å sørge for at innbyggerne har tillit til de sakene som utredes og at offentlige midler blir brukt til de rette tiltakene. Kommuneloven og forvaltningsloven har bestemmelser om habilitet i forvaltningen. Administrativ ledelse deltar i mange styrer og partnerskap, og er dessuten med på å avgjøre om søknader innenfor grensen på kr skal få støtte. I intervju ble det vist til forvaltningsloven, og at den enkelte saksbehandler gjør habilitetsvurderinger i tilknytning til den. Rapporteringssystemet RF og saksstyringssystemet Elark har ikke prosedyrer, eller løsninger som medfører at habilitetsvurderinger blir automatisk ivaretatt. Politikerne i fylkeskommunen deltar noen ganger på begge sider av bordet. I slike tilfeller deltar de i partnerskap, programstyrer med mer, og er aktivt med på søknadsprosessen, - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 50

51 samtidig som de sitter i det besluttende organet for tildeling av midler. I følge politikeren som vi intervjuet gjøres habilitetsvurderinger i slike sammenhenger Etiske retningslinjer STFKs etiske retningslinjer skal være til hjelp og støtte i forbindelse med vurderinger rundt etiske problemstillinger. Ledelsen har ansvar for å legge tilrette for slike vurderinger. Når det gjelder etiske retningslinjer forøvrig ble det gitt uttrykk fra fylkeskommunens ansatte at det er klare føringer når det gjelder betaling av reiser, arrangement o.s.v. Fylkeskommunen skal betale alle utgifter i forbindelser med konferanser, samlinger og reiser. Utover det blir etiske problemstillinger sjelden drøftet. Utbetalinger av regionale utviklingsmidler krever også revisorbekreftelse. Dette skal sikre at mottakerne bruker pengene i tråd med retningslinjer og det de har sagt at de skal bruke pengene på. Fra politisk hold ble det understreket at de etiske retningslinjene brukes ved habilitetssituasjoner og ved andre etiske problemstillinger. De to regionale programmene Kysten er klar og BliLyst gir litt forskjellige tilbakemeldinger når det gjelder etiske retningslinjer. Ingen av programmene har egne etiske retningslinjer, men Kysten er klar ga i intervjuet uttrykk for at de forholder seg til STFKs etiske retningslinjer. BliLyst ga tilbakemelding om at de ikke har fått henvendelser fra STFK som vedrører etiske retningslinjer. 5.3 Revisors vurdering På bakgrunn av kriterier og data i kapitlene 4.1 og 4.2 vil vi i dette kapitlet vurdere om STFK tilfredsstillende styring når det gjelder ansvaret for de regionale utviklingsmidlene System for kontroll og risikovurdering Systemet som er etablert av departementet for tildeling og rapportering på de regionale utviklingsmidlene ivaretar, etter vår vurdering, behovet for å synliggjøre om midlene brukes målrettet i forhold til nasjonale og regionale mål. Det nye systemet som ble tatt i bruk fra 2013, RF13.50, er bedre egnet til å ivareta kontroll og styring av de regionale utviklingsmidlene. STFK har dessuten styrket systemkompetansen, og er, etter det vi har forstått mindre sårbar ved turnover og fravær enn tidligere. Regelverket som er knyttet til forvaltning av regionale utviklingsmidler er komplisert. Vi registrer at STFK har bestilt en ekstern gjennomgang av utvalgte avslutta saker, for å få tilbakemelding om saksbehandlingen har vært i henhold til regelverket. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 51

52 Når det gjelder bestemmelser om risikovurdering, og KRDs føringer på bakgrunn av PWC sine konklusjoner, har det vært diskutert internt i STFK. Informasjonen vår tyder på at de ikke deler PWCs innvendinger. I STFK mener man at systematiske risikovurderinger knyttet til tilskuddsforvaltningen ikke er så relevant. Forvaltningen av regionale utviklingsmidler skjer i utstrakt samarbeid med eksterne aktører. Mange, både politikere og ansatte, deltar i ulike partnerskap, program og samarbeidsfora rundt de regionale utviklingsmidlene (slik statlige myndigheter forventer). Det er de strategiske føringene og departementets retningslinjer som gjelder som føringer for deltakelse i partnerskap, program eller andre samarbeid. Rutiner og retningslinjer som gjelder rapportering av arbeidet i partnerskap og program finnes ikke, i følge vår informasjon. I forhold til en risikovurdering kan det være risiko for at midlene ikke blir brukt i tråd med politiske og administrative forventninger, eller at det skjer brudd på retningslinjer rundt forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene Gjennomsiktighet Ved at saksstyringssystemet Elark og rapporteringssystemet RF er bedre samkjørt med hverandre er ivaretakelsen av bestemmelser i regelverket om arkiv og offentlighet blitt styrket. Vi ser av intervjuinformasjon at det fremdeles er en risiko for at arkivverdig kommunikasjon ikke blir registrert og gjort tilgjengelig for innsyn, og vi sikter til epostkommunikasjon og kommunikasjon i forkant av den formelle søknadsbehandlingen Systematisk vurdering av habilitet og uavhengighet i forvaltningen av de regionale utviklingsmidlene STFKs praksis med å vurdere habilitet er knyttet til at den enkelte saksbehandler og politiker gjør slike vurderinger i henhold til lovverket. Det er ikke utarbeidet retningslinjer eller rutiner utover dette. I lys av måten prosessene er organisert fram mot tilsagn om støtte ser vi at det kan oppstå risiko for beslutningstakere sitter på begge sidene av bordet. Det gjelder politikere, men ansattes tette involvering i prosessen fram mot søknad kan også medføre tvil om habilitet der vedtaket om støtte fattes administrativt. Det er fagsjefgruppen som i det sistnevnte tilfellet fatter vedtak. Uten tydelige rutiner for habilitetsvurderinger kan det være risiko for at politikere og ansatte deltar i beslutninger hvor de er inhabile Bruk av etiske retningslinjer STFKs etiske retningslinjer ligger til grunn for håndtering av spørsmål vedrørende etikk. Selv om de etiske retningslinjene ikke er levende, som en av informantene sa, er det slått tydelig fast at deltakelse på arrangement o.l skal finansieres utelukkende av STFK. De som forvalter - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 52

53 regionale utviklingsmidler på vegne av STFK gir ulike tilbakemeldinger, og det tyder på at STFK ikke følger opp på det området. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 53

54 6 Høring Foreløpig rapport ble oversendt rådmannen til høring med høringsfrist Revisor har mottatt høringssvar fra rådmannen datert Høringssvaret er tatt inn som vedlegg 3 til rapporten. Det ble videre avholdt et høringsmøte onsdag I møtet påpekte fylkeskommunen en del forhold som omhandlet språk/korrektur og behov for utdyping/presiseringer. Disse forholdene er rettet opp/korrigert i rapporten, se vedlegg 4 i rapporten. Revisor mener høringssvaret gir utfyllende informasjon på noen områder som rapporten berører, og at det ikke inneholder momenter som rokker ved konklusjonen i rapporten. Det er likevel enkelte momenter i høringssvaret som revisor vil kommentere. Generelt om fylkeskommunens regionale utviklingsmidler Oppgaven var å se på disponeringen av de drøye 100 millioner kronene som er til disposisjon direkte til næringsutvikling, og om det er mulig å si noe om fylkeskommunen når de målene som er satt i forbindelse med bruk av disse midlere. Undersøkelsesopplegget Revisor har kommentert at det mangler informasjon om effekter og/eller resultater i undersøkelsen. Som det kommenteres i høringssvaret er det naturlige årsaker til dette. Dette endrer imidlertid ikke konklusjonene i rapporten, forholdene rundt effekt/resultat er uansett bare i liten grad omtalt i rapporten. - I siste avsnitt i kapittel er det tilføyd at manglende effekter skyldes at prosjektene ikke er avsluttet. - Manglende effekt er også kommentert i kapittel 4.3.1, hvor det står at 9 av 10 prosjekter har manglet kriterier for resultat og effekt. Det kommenteres i høringssvaret at Regional planstrategi ikke er nevnt i kapittel 2.3 innledningsvis når det gis en redegjørelse for hvilke dokumenter som er lagt til grunn for undersøkelsen. Regional planstrategi er en av flere sentrale dokument som har blitt brukt som grunnlag for informasjon i denne undersøkelsen, og ble ved en feiltagelse ikke tatt med i oppramsingen av dokumenter i kapittel 2.3. Når det gjelder tabell 10, se kopi av e-post fra fylkeskommunen (vedlegg 5) i forbindelse med at det er laget en omforent oversikt over finansieringsgrad for prosjekter hvor STFK har gitt støtte. Kommentarene fra fylkeskommunen er innarbeidet i kommentarene til tabell REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 54

55 7 Konklusjoner og anbefalinger Det brukes drøye 100 millioner kroner årlig i regional utviklingsmidler, i tillegg er det knyttet en del årsverk og ressurser i forbindelse med å forvalte disse pengene. Problemstillingen i denne undersøkelsen har vært å vurdere om det er mulig å måle hva man får igjen for innsatsen som legges ned, og om arbeidsmetoder og arbeidsprosesser er iht. gjeldende retningslinjer og regelverk. 7.1 Konklusjon Problemstilling 1: Er det etablert nødvendige arenaer for samhandling og samordning? En helhetlig og koordinert utviklingspolitikk for fylket fordrer et samarbeid med de andre sentrale aktørene i fylket. Det regionale partnerskapet er styringsgruppe for Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskaping 2013, og skal komme med innspill og bidra til koordinering mellom programmet, andre aktører i regionen og virkemiddelapparatet. Under dette nivået er aktører innenfor de aktuelle arbeidsområdene deltakere i forskjellige nettverk/samarbeidsformer. Organiseringen gir god mulighet for dialog mellom de ulike aktørene/partene. Etter revisors vurdering er det imidlertid behov for mer styrende dokumenter fra fylkeskommunens side i forhold til regionale og lokale aktører om mål, utfordringer, og strategier. Fylkeskommunen disponerer 100 millioner kroner til regional utvikling og bør i det regionale handlingsprogrammet i større grad ta stilling til hvordan midlene skal brukes. Føringene bør videre være mer synlige i de øvrige styringsdokumentene og bidra til en mer begrunnet retning for prioriteringer for virkemiddelbruken i Sør-Trøndelag enn i dag. De underliggende plan- og strategidokumentene er viktig i dialogen mellom fylkeskommunen og øvrige aktører i regional utvikling, og bør gi et klart bilde av rammen for arbeidet. Å ha oversikt over resultater og måloppnåelse er en forutsetning for å beslutte hva som skal prioriteres i styringen. Se konklusjon i forhold til problemstilling 2. Problemstilling 2: Gir STFK støtte til satsinger som bidrar til måloppnåelse? For å vurdere hva prosjektene bidrar med samlet sett for å nå målsettingene for distrikts- og regionalpolitikken, har man oversikt over hvor mye budsjettmidler som er brukt innenfor de ulike innsatsområdene i felles fylkesplan og en vurdering av hvilken kategori satsingen er rettet mot (tabell 4, side 31). Videre har man søkers vurdering av effekten av det - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 55

56 gjennomførte prosjektet. Det synes følgelig ikke mulig å måle hvorvidt det enkelte prosjekt faktisk har resultat/effekt når det gjelder å nå de overordnede målene, eller om arbeidet totalt sett har hatt relevans/effekt i forhold til å nå de overordnede målene. Hvis man ser på det enkelte prosjekt, er de til dels svært ulike, har ulike leveranser, og det er stor spredning i hvor presise resultatmålene er. De prosjektene revisor har sett på har ikke hatt målformuleringer som synes målbare. Etter revisors vurdering er det videre avvik mellom fylkeskommunens bruk av regionale utviklingsmidler og fylkestingets strategiske føringer. Det må utarbeides tydeligere målformuleringer som kan etterprøves gjennom rapportering, samt mer konkrete handlingsplaner med forslag til tiltak som skal bidra til måloppnåelse under hver strategi. Problemstilling 3: Har STFK nødvendig styring med de regionale utviklingsmidlene innenfor ulike organisasjonsformer? STFKs styring av de regionale utviklingsmidlene skjer først og fremst gjennom strategidokumenter og rapporteringssystemet som Kommunal og regionaldepartementet har lagt til rette for midlene som går gjennom kapittel 551 post 60 og 61. Dessuten er STFKs systemer for planlegging, økonomistyring og saksstyring sentrale styringssystem. Vi mener at STFK i all hovedsak har bra styring med de regionale utviklingsmidlene, men ser at arbeidsprosessene som ansatte og politikere er involverte i forkant av søknad og ved beslutning om tildeling kan medføre risiko for brudd på habilitetsbestemmelser. STFK har diskutert vurderingene i PWC-rapporten internt, men vi registrerer at de ikke deler PWCs innvendinger rundt risikostyring. Informasjonen som ligger til grunn i denne rapporten tyder på at det er bevissthet rundt at deltakelse på kurs, seminar og andre arrangement skal betales av STFK. Vi mener likevel at STFK bør sørge for bevissthet rundt STFKs etiske prinsipper blant ansatte og medlemmer i de regionale programmene og aktører som STFK samarbeider med. 7.2 Anbefalinger - Operasjonalisere målformuleringer i strategi- og handlingsplaner slik at det blir mulig å vurdere resultatet av det arbeidet som utføres i forbindelse med regional utvikling, herunder bør planene konkretiseres med planlagte tiltak som skal bidra til måloppnåelse under hver strategi. - Juridisk vurdering av habilitet rundt politikere og ansattes deltakelse i prosesser fram mot søknad og vedtak om støtte, og bevisstgjøring av forvaltere og eksterne samarbeidspartnere rundt STFKs etiske retningslinjer. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 56

57 - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 57

58 Kilder Anbefalinger for fylkeskommunens arbeid for vekst og nyskapning. Rapport avgitt av et utvalg nedsatt av Sør-Trøndelag fylkeskommune. PWC: Gjennomgang av tilskuddsforvaltningen i fylkeskommunene (kapittel 551 post 60 og 61). Effektindikatorsystem for og evaluering av kapittel 551, post 60 Harmoni innen vide rammer. Oxford Research og NIBR, Februar KRD: Retningslinjer Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommunar for regional utvikling og Kapittel 551, post 61 Næringsretta midlar til regional utvikling, kompensasjon for auka arbeidsgivaravgift. Regional planstrategi for Sør-Trøndelag for Regionalt handlingsprogram for innovasjon og verdiskaping 2013 FELLES FYLKESPLAN STFK: Strategiplan og Regional planstrategi for Sør-Trøndelag Marin Strategiplan Trøndelag REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 58

59 Vedlegg 1 Strategiske føringer for bruk av regionale utviklingsmidler Vedtatt i Fylkestinget , sak 121/ Ha verdiskaping, kreativitet og vilje i fokus ved fordeling av de regionale utviklingsmidlene. Midlene skal bidra til verdiskaping og varige arbeidsplasser i alle deler av fylket. 2. Midlene kan brukes til gode tiltak for å fremme utviklingstiltak i hele fylket, med hovedvekt på tiltak innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. 3. Fylkeskommunen vil kanalisere deler av de regionale utviklingsmidlene til regionale partnerskapsprogrammer som for eksempel Blilyst, Kysten er klar og Trondheimsregionen. 4. Beholde et handlingsrom, og ønsker derfor ikke at midlene skal bindes opp i mangeårig driftsstøtte. En grundig vurdering av tiltakenes utviklingsverdi er nødvendig dersom tiltak skal finansieres over regionale utviklingsmidler etter en periode på 3 år. Det er et klart mål å redusere omfanget av ren driftsstøtte som finansieres over regionale utviklingsmidler, og ideelt bør ikke omfanget overskride 5 % av midlene. 5. I alle prosjekt skal det vurderes om det er satt av tilstrekkelig med administrative/ faglige ressurser for å sikre gjennomføringen. 6. Fastsette totalrammen for regionale utviklingsmidler i budsjett. Fordeling av rammen skjer i påfølgende Fylkesting etter innstilling fra Nærings og nyskapingskomiteen. En pott på min 20 % av midler til tilretteleggende virksomhet skal være udisponert ved budsjettering av midlene ved årets oppstart. Disse midlene er også fordelt på de ulike innsatsområdene. 7. Etablering av et regionalt partnerskap intensiveres med utgangspunkt i forslaget fra ROUutvalget, må hensynstas landbruksnæringen, marin sektor og reiseliv. Partnerskapet får ansvar for innspill til fordeling av regionale utviklingsmidler. Ved etablering av ett regionalt partnerskap skal det oppnevnes to representanter fra Nærings- og nyskapingskomiteen. 8. Bruken av de regionale utviklingsmidler styres gjennom tildeling på innsats og programnivå og gjennom tildelingsbrev og styreposisjon i større prosjekt/program. 9. Dialogen med kommunene på nærings- og innovasjonsområdet styrkes. Bruken av næringshagene, kommunenes næringsarbeid kommunale og fylkeskommunale ressurser og deltakelse i ulike prosjekt er også tema som skal diskuteres med kommunene. 10. Fordelingen mellom bedriftsrettede og tilretteleggende tiltak vurderes jevnlig. 11. Avsette midler til regionale næringsfond for å fremme samarbeid mellom kommunene Slike regionale fond prioriteres med ekstra midler. 12. Det skal gjennomføres grundige prosesser både administrativt og politisk ved etablering og evaluering av større geografiske og tematiske prosjekt. Tett samhandling er avgjørende for å sikre effektivitet og å unngå dobbeltarbeid. 13. Unngå samfinansiering fra fylkeskommunale midler gjennom ulike kilder. Ved evt. forslag/ønske om slik samfinansiering skal dette drøftes og det skal være konkrete begrunnelser for samfinansiering. 14. Tiltak som gis støtte skal fortrinnsvis kunne synliggjøre en regional effekt. Det vil si at prosjektene må ha virkning ut over en kommune. 15. Fylkeskommunens ressurser skal ha en utløsende effekt, og normalt bør støtten ikke overskride 50 % av prosjektets finansieringsbehov. Alle prosjekt skal rapportere elektronisk på et sett utvalgte indikatorer for å vurdere måloppnåelse og bidrag til et sett sentrale mål. - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 59

60 Vedlegg 2 - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 60

61 VEDLEGG 3 - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 61

62 - REGIONALE UTVIKLINGSMIDLER - 62

63

64 VEDLEGG 4 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge IKS

65

66

67 VEDLEGG 5 Revisjonsrapport fra Revisjon Midt-Norge IKS

68

69

70 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf