Nøkkelord: boligpolitikk, boligsamvirket, Husbanken, leiemarked, offentlig-privat samarbeid, private utbyggere, stiavhengighet.

Transkript

1 Staten, kommunene, private og leiemarkedet: Et større og mer profesjonelt leiemarked i norske byer? [The State, the Municipalities, the Private Sector and the Rental Market: A larger and more professional rental market in Norwegian cities?] Av Jardar Sørvoll (jardar.sorvoll@nova.hioa.no) NOVA Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring, SVA, Senter for Velferds og Arbeidslivsforskning, HiOA, Høgskolen i Oslo og Akershus). 1 Endelig versjon: Sammendrag 2 Mange av de sentrale veivalgene i boligpolitikken etter 1945 styrket eierboligens posisjon. Det gjelder etableringen av Husbanken og favoriseringen av boligsamvirke etter krigen, byfornyelsesprogrammene fra slutten av 1970-tallet, eierleilighetsloven (1983) og avskaffelsen av prisreguleringen på borettslagsleiligheter på 1980-tallet. Leiemarkedet og dets talsmenn -- private gårdeiere, leieboere og deres organisasjoner -- har spilt en underordnet rolle i utformingen av norsk boligpolitikk. Det bidro til en transformasjon av volumet og strukturen på det norske leiemarkedet fra 1920 til 2014: tilbudet av leide boliger ble redusert fra 47 til 23 prosent av boligmassen, det livslange leieforholdet og gårdeierutleie i stor skala ble mindre utbredt, og midlertidig botilbud og småskalautleie av egen bolig eller sekundærbolig ble stadig mer typisk for leiemarkedet (Langsether m. fl. 2003; Sandlie 2013). Siden midten av 1980-tallet har imidlertid boligsamvirket, politiske partier og offentlige utvalg tatt til orde for etableringen av en større profesjonell leiesektor rettet mot unge, allmenheten eller førstegangsetablerere. Det har blitt argumentert for opprettelsen av en ikkekommersiell leiesektor og ulike former for offentlig-privat samarbeid, for eksempel mellom kommunene og boligkooperasjonen eller private utbyggere (Sørvoll 2011; Sørvoll 2014a). I den rødgrønne regjeringens boligmelding fra 2013 ble det videre argumentert for at det offentlige burde legge til rette for gode, profesjonelle private utleietilbud (St. meld ). Så langt har imidlertid de politiske ambisjonene om å øke volumet og endre strukturen på det norske leiemarkedet kun avstedkommet relativt beskjedne resultater. I denne artikkelen diskuteres muligheter og barrierer for etableringen av et større og mer profesjonelt norsk leiemarked i fremtiden. I den forbindelse stilles to forskningsspørsmål: 1.Hvordan kan stat og kommune fremme offentlig-privat samarbeid om fremskaffelse av 1 Denne artikkelen er skrevet på oppdrag fra Husbanken innenfor rammen av forskningsprosjektet «Velfungerende leiemarkeder», tildelt NOVA (SVA, HiOA) i mai Artikkelens hovedkonklusjoner oppsummeres sammen med prosjektets andre arbeider i et NOVA-notat (Sørvoll & Sandlie 2014). 2 Jeg vil gjerne takke Per Åhren (Husbanken), Viggo Nordvik (NOVA/SVA/HiOA) og Hans Christian Sandlie (NOVA/SVA/HiOA) for gode kommentarer til tidligere utkast av denne artikkelen. 1

2 leieboliger? 2. Hva kan det offentlig gjøre for å bidra til etablering og drift av private utleietilbud av profesjonelle utbyggere? Disse spørsmålene blir drøftet ved hjelp av et bredt kildemateriale, relevant forskningslitteratur og teorien om stiavhengighet. Det blir særskilt lagt vekt på aktuelle eksempler på offentlig-privat samarbeid og privat nybygging i leiesektoren fra de siste tretti årene, med vekt på tiden etter år Oslo-modellen, Bergens-modellen og boligkooperasjonens utleietilbud granskes utførlig. Gjennom en diskusjon av potensialet og begrensningene ved disse eksemplene kommer vi nærmere et velfundert svar på artikkelens hovedproblemstillinger. Artikkelen konkluderer med at privat bygging av leieboliger og offentlig-privat samarbeid i leiesektoren, neppe vil oppleve en større renessanse innenfor rammen av den nåværende skatte- og boligpolitikk. Både mindre justeringer og større strukturreformer kan være nødvendig. Etter min oppfatning er dagens bolig- og skattepolitikk stiavhengig, i den forstand at den er sterkt påvirket av veivalgene som ble tatt etter 2. verdenskrig (Bengtsson red. 2006; Sørvoll 2014a). På den annen side betyr ikke boligpolitikkens stiavhengighet at den ikke kan justeres eller transformeres i leieboligvennlig retning på lang sikt. Det synes også rimelig å hevde at mindre endringer av Husbankens virkemidler, kommunal praksis eller skattepolitikken kan få konsekvenser på kort sikt. Helt konkret kan det offentlige bidra til å fremme profesjonell bygging og drift, samt offentlig-privat samarbeid, på følgende måter: endre tilskuddsreglene for produksjon av leieboliger, etablere kommunale bostøtteordninger rettet mot leieboere på det private leiemarkedet, øremerke deler av grunnlånet til bygging av leieboliger, samt endre skattereglene for drift av leieboliger etter mønster av skatteregimet for næringseiendommer. Endelig er det mulig å se for seg mer omfattende strukturreformer på lang sikt, for eksempel i tråd med det som kalles neutralitet mellan upplåtelseformerna i svensk boligdebatt (Lundqvist 1987). Tanken bak en slik vektlegging av nøytralitet- eller likhet er at alle disposisjonsformer (leie-, eie-, borettslag-) skal behandlet mest mulig likt i skatte- og boligpolitikken. I Norge kunne for eksempel et slikt ideal bli omsatt i praksis ved å gi leieboere et leiefradrag som tilsvarer boligeiernes rentefradrag. På denne måten ville leieboligens framtidige muligheter for vekst blitt styrket i det norske eierboliglandet. Nøkkelord: boligpolitikk, boligsamvirket, Husbanken, leiemarked, offentlig-privat samarbeid, private utbyggere, stiavhengighet. 2

3 1.0 Innledning: Leieboligens renessanse? I Oslo, hvor omkring 95 prosent var leieboere tidlig på 1900-tallet, var det fra årene rundt 1. verdenskrig en ambisjon for sosialister og sosialliberale å begrense eller eliminere det private leiemarkedet (Gulbrandsen 1989). Det synes også rimelig å snakke om en «eierlinje» etter 2. verdenskrig. I etterkrigstiden var det bred oppslutning om at flest mulig skulle eie sin egen bolig, enten som selveiere eller som borettshavere. Gjennom Den Norske Stats Husbank, boligsamvirke, kommunal tomtepolitikk, planmessig byfornyelse og skattesubsidier bidro norsk boligpolitikk til eierboligenes ekspansjon og utleiesektorens tilbakegang etter Fra 1920 til 2011 ble leieboligenes andel av boligmassen redusert fra 49 til 23 på nasjonalt nivå (Langsether m. fl. 2003; Folke- og boligtellingen 2011). I Oslo, «gårdeierveldets» by fremfor noen, ble leiemarkedet redusert fra 95 til 30 prosent fra 1920 til 2011 (Folke- og boligtellingen 2011). På 1980-tallet ble antallet leieboliger på hovedstadens boligmarked kraftig redusert som en følge av både liberalistiske og sosialdemokratiske reformer. Både Willoch-regjeringens ( ) eierleilighetslov og den planmessige byfornyelsen bidro til en bølge av omgjøringer fra leieboliger til borettslags- og eierleiligheter. I årene mellom 1981 og 1988 økte borettslags- og eierleilighetenes andel av boligmassen i indre Oslo fra 22 til 43 prosent på bekostning av leieboligene (Aaen 1992:23). Leieboligenes motstandere har begrunnet sine standpunkt på ulikt vis. Ifølge et mye sitert innlegg av Arbeiderpartiets Trygve Bratteli fra 1951 er det ikke en legitim næringsvei å «eie andre menneskers hjem» (Sørvoll 2008:21). For venstresiden og store deler av det politiske miljø forøvrig var det 19. og tidlige 20. århundrets «gårdeiervelde» forbundet med utrygge, ufrie og helseskadelige boforhold. I en etterkrigskontekst med stor bolignød var det en utbredt oppfatning at huseieres «spekulative» virksomhet måtte bekjempes med husleieregulering og konvertering av leiegårder til prisregulerte borettslagsboliger. Endelig ble det argumentert pragmatisk mot etableringen av en offentlig utleiesektor etter svensk eller dansk mønster i årene etter krigen. Ikke minst målbar sentrale representanter for byadministrasjonen i Oslo synspunktet at OBOS og andre kooperative selskaper representerte et mer fordelaktig alternativ for norske kommuner. Basert på erfaringene fra forvaltningen av kommunale boliger i hovedstaden i mellomkrigstiden, hevdet de at andelsboliger eid i fellesskap av beboerne førte til bedre vedlikehold, samt fritok kommunen fra de brysomme og kostbare rollene som byggherre og gårdeier (Gulbrandsen 1980; Sørvoll 2014a). Også i Bergen, hvor kommunen faktisk oppførte et betydelig antall leieboliger de første årene etter krigen, ble det 3

4 brukt lignende argumenter da boligkooperasjonen overtok som kommunens fremste redskap i boligreisningen fra midten på 1950-tallet (Nagel 1992). Spesielt fra 1970-tallet fremhevet Høyre på sin side at et stort antall boligeiere var en forutsetning for et velfungerende «selveierdemokrati», dvs. tanken om at spredning av privateiendom til flest mulig ville føre til et harmonisk, velstående og dydig samfunn, samtidig som den enkeltes selvstendighet og virketrang ble styrket (Sørvoll 2008). Nærmere vår egen tid, da Bondevik regjeringens boligmelding ble behandlet av stortingets kommunalkomité i 2003, argumenterte noen av de borgerlige partiene for at «leieboliger er en fattigdomsfelle», som følge av at leieboere ikke høster fordelen av verdiøkningen på fast eiendom. 3 De pekte også på at de kommunale- og halvkommunale leieboligene i våre skandinaviske naboland krever store offentlige ressurser. Til sist hevdet de at det fantes en egenverdi i å eie sin egen bolig, noe som kan tolkes i retning av støtte til selveierdemokratiske idealer om selvbestemmelse og selvstendighet (Sørvoll 2011). I de første tiårene etter 2. verdenskrig stilte få spørsmålstegn ved den ensidige satsingen på ulike former for eierboliger i den offentlige boligpolitikken. 4 Kommunalminister Helge Seip syslet riktignok med tanken om å bygge opp et tilbud av rimelige utleieboliger i byene (Seip 1967; Annaniassen 2006), men ministerens visjoner fikk liten støtte i regjeringen og det sivile samfunn. Fra midten av 1980-tallet og frem til i dag har imidlertid boligsamvirket og partier som Arbeiderpartiet, SV og SP ved gjentatte anledninger tatt til orde for en justering av eierlinja. De har ønsket og komplementere eierboligene med såkalte ikke-kommersielle leieboliger rettet mot ungdom eller allmennheten (Sørvoll 2014a). Arbeiderpartiets boligutvalg foreslo for eksempel å bygge 6000 ikke-kommersielle leieboliger hvert år. I de rødgrønne partienes regjeringserklæring fra 2005, den såkalte Soria Moria-erklæringen, ble det på sin side tatt til orde for å iverksette «et omfattende program for bygging av ikkekommersielle utleieboliger (Sørvoll 2011:207). Da den rødgrønne regjeringen presenterte boligmeldingen Byggje bu leve i 2013 var det lite igjen av disse ambisjonene. I denne stortingsmeldingen ble det imidlertid argumentert for 3 Ifølge presumtivt troverdige, men ikke fullstendig verifiserte kilder ble dette argumentet hentet fra en av Lars Gulbrandsens artikler i Eiendomsmegleren: «Billige utleieboliger et overvurdert virkemiddel?» (Gulbrandsen 2002). 4 Høyre oppretthold riktignok sin støtte til de private gårdeiernes interesser i de første tiårene etter 2. verdenskrig (Gulbrandsen 1980). 4

5 at kommune og stat bør forsøke å fremme gode private utleietilbud. Det ble også tatt til orde for å vurdere på hvilke måter Husbankens grunnlån kan bli eit betre verkemiddel for å auka talet på utleigebustader. Det gjeld særleg bustader som blir leigde ut gjennom profesjonelle, langsiktige utleigarar og utleigarar med ein sosial profil (St. meld :88). I stortingsmeldingen blir det endelig uttrykt støtte til offentlig-privat samarbeid om fremskaffelse av boliger til det boligsosiale arbeidets målgrupper, dvs. vanskeligstilte boligsøkere som lavinntektshushold og rusmisbrukere (St. meld ). Bergen og Oslo er blant kommunene som har erfaringer med kommunale tilvisningsavtaler og innleie av leieboliger fra private selskaper eller boligkooperasjonen. De som har sans for eksempler på historisk ironi kan merke seg at den rødgrønne boligmeldingens positive syn på profesjonell storskalautleie, går på tvers av Trygve Bratteli og resten av venstresidens seiglivede motstand mot privat næringsvirksomhet og «gårdeiervelde» på leiemarkedet. Også på 1980-, og 2000-tallet var det ikke-kommersielle leieboliger Arbeiderpartiet og SV ønsket å promotere (Sørvoll 2008; Sørvoll 2011). 5 Hva er de uttalte målsettingene bak ambisjonene om å øke volumet på det private eller offentlig-private leiemarkedet? I første omgang må det nevnes at de varierer. Da NBBL (Norges Boligbyggelags Landsforbund) og Oslo Arbeiderparti diskuterte etableringen av et kommunalt-, kooperativ- eller kommunalt-kooperativt segment av ikke-kommersielle (nonprofit, selvkost etc.) leieboliger for ungdom eller allmennheten på 1980-tallet, var det opprinnelig en reaksjon på utviklingstrekk i samtiden. Det fantes en utbredt oppfatning om at opphevelsen av prisreguleringen i borettslagssektoren, økte boutgifter og leiemarkedets numeriske tilbakegang, gjorde det vanskeligere for ungdom og andre grupper med beskjedne inntekter å etablere seg som boligeiere (Sørvoll 2014a). Etableringen av en ikke-kommersiell leiesektor for ungdom eller allmennheten ble dermed sett på som en del av løsningen på dette etableringsproblemet. I Brundtland-regjeringens stortingsmelding, Boligpolitikk for 90-årene, ble det i tråd med dette synspunktet argumentert for å bygge utleieboliger hvert år (Sørvoll 2011). 5 Det bør nevnes at det fortsatt er skepsis til private storskalautleiere i SV og Arbeiderpartiet. Både i Trondheim og Oslo kan det virke som venstresiden først og fremst er opptatt av å fremme ikke-kommersiell utleie (jf. OBS., Byutviklingskomiteen , PRIVAT FORSLAG AV FRA INGVILD REYMERT OG TRINE DØNHAUG (SV)- OM BOLIGPOLITIKK; TBS., Privat forslag - Flere utleieboliger i samarbeid med ideelle aktører - Bystyrets møte fra Ottar Michelsen (SV) og Geir Waage (Ap) 5

6 På slutten av og begynnelsen av 2000-tallet fulgte boligutvalget (NOU 2002:2) og de rødgrønne partiene opp den verbale støtten til ikke-kommersielle leieboliger. Det ble argumentert for slike boligers verdi både på individ- og samfunnsnivå. I en rødgrønn komitéinnstilling fra stortingsperioden heter det for eksempel at, «en større andel ikke-kommersielle utleieboliger både kan sikre billige utleieboliger til de som trenger det, bidra til å dempe husleienivået for private utleiere og dempe prisstigningen på eierboliger» (Sørvoll 2011:206). Boligutvalget, AP og SV fremhevet også at det eierboliger innebar en stor økonomisk risiko for den enkelte. Leieboligen ble løftet frem som en tryggere boform for hushold med begrensede økonomiske ressurser. Det ble anført at leieboeren var mindre sårbar for boligkrakk og rentesvingninger, og at den «norske selveiermodellen legger stor økonomisk risiko på beboerne ved at eiermodellen krever høy egenkapital og personlig ansvar for pantelån» (NOU :270). Mens argumentasjonen for ikke-kommersielle leieboliger fremstår som relativt klar, er det vanskeligere å dokumentere og tolke motivene bak ønsket om å satse mer på offentlig-privat samarbeid og profesjonell, storskalautleie i leiesektoren. I den ferskeste boligmeldingen, Byggje bu leve, blir det pekt på at kommunalt samarbeid med private om utleieboliger kan «avlasta kommunane og gje føreseielege rammer for utleigarar» (St. meld :91). Det kan tolkes som at det offentlige og større utleiere har felles interesse av at vanskeligstilte leieboere etablerer seg for en lengre periode på det private leiemarkedet. Det bidrar til at utleieren får en rimelig trygg avkastning på investert kapital, samtidig som kommunene potensielt kan spare drifts- og investeringsmidler. Våre informanter i velferdsetaten i Oslo viste nettopp til at samarbeid med private om fremskaffelse av leieboliger for det boligsosiale arbeidets målgrupper, avlastet kommunen og var knyttet til liten eller ingen økonomisk risiko (Intervju, velferdsetaten i Oslo kommune ). Byrådet legger også vekt på lignende forhold i sitt framlegg om innleie av boliger fra private til Oslo bystyre (OBS., Tilvisning av leieboliger med finansiering fra Husbanken -Byrådssak 222 av ). I Bergen kommune er man også dels motivert av muligheten for å slippe utgifter knyttet til «drift, investeringer og vedlikehold» når man samarbeider med private i leiesektoren (Stigen 2013). Mer generelt pekte vår informant i Bergen på at kommunen har sterk interesse av et voksende profesjonelt privat leiemarked hvor flest mulig, som ellers hadde falt innenfor kommunens ansvarsområde, kan tilfredsstille sitt boligbehov på en anstendig måte. Det er verdt å merke seg, at det er en utbredt oppfatning at stadig flere trenger kommunens hjelp til å etablere seg i 6

7 egen eid eller leid bolig (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune ; Bolig for velferd 2014:20). I tillegg finnes det misnøye i kommuneadministrasjonene hva gjelder det private leiemarkedets evne som «problemløser» i det boligsosiale arbeidet. Vår informant i Bergen fremhever at barnefamilier med begrensede økonomiske ressurser, har liten sjanse mot studenter som går sammen og etablerer bokollektiv i kampen om ledige utleieboliger. Informanten snakker således om en «hyblifisering» av sentrum. Underforstått i denne «hyblifiseringen» informanten viser til, ligger det at kommunen må bruke ressurser på husholdninger som lider av et dårlig fungerende privat leiemarked. I regjeringens nasjonale strategi for boligsosialt arbeid ( ) fremhever regjeringen at, det er en «stor utfordring for mange kommuner [ ] at de disponerer for få egnede boliger til vanskeligstilte. [ ] Det private leiemarkedet er presset, noe som igjen ser ut til å ha økt etterspørselen etter hjelp fra kommunen til å skaffe egnet bolig» (Bolig for velferd 2014:20). Det er dermed ikke rart at mange kommuner, som har boliger rettet mot vanskeligstilte som en av mange utgiftsposter, ønsker et større privat leiemarked velkommen. I Oslo må for eksempel kommunens ønske om et større profesjonelt-privat leiemarked ses på bakgrunn av diskusjonen om underdekningen av kommunale boliger rettet mot vanskeligstilte. Kommunens klagenemnd og Boligbygg KF er blant dem som har påpekt at: «Antall kvalifiserte søkere er langt høyere enn antall disponible boliger» (Oslo kommune, Byutviklingskomiteen :2). Ifølge informanten fra Bergen kommune er det også slik at leiemarkedet i byen preget av flere useriøse aktører som tilbyr ulovlige boliger til grupper med få reelle valgmuligheter. Informanten ønsker derfor tunge og seriøse private investorer, som forventes å tilby boliger som tilfredsstiller bestemmelsene i husleieloven og offentlige kvalitetskrav, velkommen på boligmarkedet (Intervju, Bergen kommune ). Lignende resonnementer anføres også av vår informant i leieboerforeningen. Denne informanten argumenterer også for at et større innslag av profesjonell storskala utleie vil disiplinere andre aktører på boligmarkedet. I en ny konkurransesituasjon kan det bli vanskeligere for småskalautleiere å bryte med husleielovens bestemmelser og offentlige boligkrav, ifølge vår informant (Intervju, Leieboerforeningen ). For informanten fra leieboerforeningen er det også et vesentlig poeng at privat storskalautleie, eller leie som langsiktig næringsvirksomhet og kapitalplassering, synes mer forenelig med offentlig regulering og utvidede rettigheter for leieboerne. Mens småskalautleiere som leier 7

8 ut en del av egen bolig eller en eller høyst noen få leiligheter kan være sårbare for nye offentlige inngrep eller skatteskjerpelser, forventes leieboere og større profesjonelle utleiere å ha en felles interesse av langsiktige og stabile leieforhold. For det offentlige kan det dermed være enklere å forfølge sosiale målsettinger og tilgodese leieboeres rettigheter innenfor rammen av en leiesektor med flere storskalautleiere (Intervju, Leieboerforeningen ). I dagens situasjon har det blitt nærmest et standardargument for kommunaldepartementet og forskere at småskalautleiere kan trekke sine boliger ut av markedet hvis deres disposisjonsrett beskjæres til fordel for leieboerne. Tanken er at dette i sin tur fører til et lavere tilbud av leieboliger til skade for vanskeligstilte og andre grupper som ønsker å leie for et kortere eller lengre tidsrom (Jf. Nordvik 2002; NOU ; St. meld ). Det siste offentlige boligutvalget anfører nettopp et slikt resonnement når de, i likhet med informanten fra leieboerforeningen, peker på argumenter for etableringen av en større profesjonell utleiesektor. I tillegg argumenterer utvalget for at profesjonelle i mindre grad diskriminerer og sorterer bort grupper på leiemarkedet: Utvalget mener at flere profesjonelle utleiere kunne gitt noen fordeler for leiemarkedet. - Det er enklere å regulere et marked med profesjonelle utleiere. Småutleiere som ikke lever av utleievirksomheten vil i større grad trekke boliger inn og ut av markedet avhengig av rammebetingelsene. Når markedet er dominert av småutleiere vil reguleringer i favør av leier/svakstilte leier/svakstilte leiegrupper i større grad kunne medføre et redusert tilbud av utleieboliger. Det rammer gjerne de svakest stilte hardest. - Det er sannsynlig at utvelgelse og diskriminering er sterkere blant småutleiere enn blant profesjonelle utleiere. Flere profesjonelle utleiere ville i større grad kunne bidra til et større, og dermed bedre, tilbud for personer som blir utsatt for diskriminering (NOU :71). I lys av dette blir støtten til profesjonell utleie i den rødgrønne boligmeldingen forståelig. Hos de rødgrønne kan argumentet om at «det er enklere å regulere et marked med profesjonelle utleiere» (NOU :71) falt i smak. På den annen side er meldingen klar på at det må være attraktivt å bygge og drifte leieboliger: «Ved å gjere det attraktivt å leige ut kan det kome fleire utleigebustader på marknaden. Det vil dempe presset på husleigene og vil ikkje minst kome dei med låge inntekter til gode» (St. meld :84). Dette kan være et argument mot en strengere statlig regulering til fordel for leieboere. Det er verdt å merke seg at politikere på nasjonalt og kommunalt nivå stort sett legger vekt på praktiske hensyn i debatten om leieboliger. Selv om det finnes eksempler på politiske dokumenter som peker på leieboligenes betydning for boligmarkedet som helhet, glimrer systemkritikken og det store oppgjøret med «eierlinja» med sitt fravær. Et viktig unntak fra 8

9 denne regelen er leieboerforeningen i Oslo. De har overtatt argumentene til europeiske forskere som antyder at land med en stor andel leieboliger er mindre sårbare for kraftige svingninger på boligmarkedet i form av boligbobler og gjeldskriser. Tanken bak er at et leiemarked som er attraktivt både for investorer og leieboere er et stabiliserende element i økonomien som forhindrer «unaturlig vekst» i eiersektoren. Kroneksempelet på et slikt leieboligland er Tyskland (Kirchner 2007; André 2010; Kofner 2013; Maclennan & O Sullivan 2011; Holmqvist & Magnusson Turner 2014). 6 Så langt, men ikke lenger om de vekslende begrunnelsene for økt satsing på ulike former for leieboliger. Viktigere for denne artikkelen er at de uttalte ambisjonene om å legge til rette for flere leieboliger ikke har vært fulgt opp av kraftfulle skatte- eller boligpolitiske virkemidler. Resultatene av leieboligvennlige politiske initiativ har så langt avstedkommet sparsomme resultater. Verken 1980-, eller 2000-tallets utsagn og vedtak har ført til store endringer. For bare å nevne to eksempler: Soria-Moria erklæringens løfte om byggingen av ikkekommersielle leieboliger ble aldri realisert, og de kooperativ-kommunale stiftelsene for bygging av utleieboliger for ungdom etablert med støtte fra Husbanken i årene mellom 1988 til 1993 ble heller ingen suksess (Sørvoll 2014a). I 2011 forvaltet medlemsselskapene i NBBL beskjedne 1100 leieboliger (Byggfakta ). 2.0 Disposisjon De begrensede konsekvensene av leieboligvennlige politiske utspill og vedtak aktualiserer denne artikkelens to hovedproblemstillinger: 1.Hvorledes kan det offentlige fremme offentligprivat samarbeid om fremskaffelse av leieboliger? 2. Hva kan stat og kommune gjøre for å fremme etablering og drift av private utleietilbud av profesjonelle utbyggere? Med utgangspunkt i disse forskningsspørsmålene drøftes muligheter og barrierer for fremveksten av en større og mer profesjonell leiesektor ved hjelp av samfunnsvitenskapelig teori og empiriske eksempler fra de siste tretti årene. I det som følger presenteres først det empiriske og teoretiske grunnlaget for artikkelen. Dernest gis det en kort oversikt over den norske leiesektorens fem modeller for fremskaffelse og forvaltning av leieboliger (jf. Langsether m. fl. 2003). I artikkelens neste deler presenteres og drøftes to aktuelle eksempler på offentlig-privat samarbeid i leiesektoren, de såkalte Oslo- 6 For interessante analyser av det tyske leiemarkedet, se for eksempel: Kirchner 2007; Kemp & Kofner 2010; Kofner 2013; Kofner

10 og Bergens-modellen. Videre diskuteres eksempler på profesjonell storskalautleie, med vekt på Selvaag og boligkooperasjonen. I denne sammenheng drøftes muligheter og barrierer for offentlig-privat samarbeid og profesjonell næringsvirksomhet i leiesektoren innenfor rammen av dagens skatte- og boligpolitikk. Til sist i artikkelen diskuterer jeg hva stat og kommune kan gjøre for å fremme offentlig-samarbeid og profesjonell næringsvirksomhet i leiesektoren. 3.0 Empiri og teori Denne artikkelen bygger på et bredt utvalg data og forskningslitteratur. En viktig datakilde er intervjuer med ledende representanter for noen av leiemarkedets sentrale aktører: USBL, NBBL, Husbanken Vest, Leieboerforeningen i Oslo, velferdsetaten i Oslo kommune, Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsing i Bergen og Selvaag Realkapital. I tillegg trekkes det på en rekke ulike kategorier skriftlige dokumenter som for eksempel stortingsforhandlinger, NOUer, avisartikler og bystyredokumenter. Det er også trukket veksler på en rekke forskningsrapporter forfattet av forskere på noen av Norges bolig- og velferdsinstitutter: primært NOVA, Byggforsk og NIBR. Teorien om stiavhengighet, som i boligpolitisk sammenheng ofte forbindes med den svenske statsviteren Bo Bengtsson og den finske sosiologen Hannu Ruonavaara, er sentral i det som følger (Bengtsson & Ruonavaara 2010; Bengtsson 2013 red.). Kort fortalt betyr stiavhengighet at en tidligere hendelse på punkt A, påvirker utfallet av prosesser og vedtak på et framtidig punkt B. Ifølge Bengtsson og Ruonavaara virker stiavhengigheten gjennom effektivitets-, legitimitet- og maktmekanismen (Bengtsson & Ruonavaara 2010). I eksempelet den norske boligpolitikken innebar disse mekanismene blant annet at veivalget som ble tatt etter 1945, til å styrke legitimiteten og makten til organisasjoner som støttet opp om felleseie i borettslag og sjøleie i ene- og tomannsboliger (Sørvoll 2014a). Slik vi skal komme tilbake til, fikk dette i sin tur konsekvenser for bolig- og skattepolitikken. Kort fortalt synes det rimelig å betrakte noen av barrierene for offentlig-privat samarbeid og profesjonell drift i utleiesektoren som et resultat av denne stiavhengige utviklingen. 4.0 Den norske leiesektoren: fem utleierkategorier I rapporten Leiemarkedet og leietakerens rettsvern skiller Langsether m. fl. (2003) mellom fem ulike utleierkategorier på det norske boligmarkedet: 1. Utleie av bolig eller rom i hus bebodd av utleier (sokkelbolig og lignende) 10

11 2. Utleie av ekstra bolig 3. Tjenestebolig i privat og offentlig sektor 4. Offentlig (vanligvis kommunal) utleie av boliger 5. Profesjonell, privat boligutleie (Langsether m. fl. 2003:23). Strukturen på leiemarkedet har endret seg mye siden folke- og boligtellingen i Det forekom en kraftig reduksjon av kategorien «profesjonell, privat boligutleie» etter 2. verdenskrig. I årene mellom 1973 og 1995 kan denne kategorien ha blitt redusert fra ca. 25 til 10 prosent av leieboligmassen på nasjonalt nivå. Senere, på slutten av 1990-tallet, økte etter mye å dømme igjen «profesjonell, privat boligutleie» sin andel av boligmassen. Ifølge SSBs levekårsundersøkelse utgjorde kategorien «privat gårdeier og gårdsselskap» 21 prosent av leiemassen i 2001 (Langsether m. fl. 2003). Leiemarkedsundersøkelsen fra 2012 tyder på at denne sektoren har vokst til ca. 26 prosent, i Oslo sågar til omkring 36 prosent av leiemassen i Det er imidlertid langt fra uproblematisk å sammenligne tallene i ulike undersøkelser av leiemarkedets sammensetning. Kategoriene er ikke entydige eller enkle å avgrense. Det er grunn til å spørre og definere presist hva som menes med profesjonell utleie. Det siste offentlige boligutvalget trakk et skille mellom småskalautleiere som ikke lever av sin utleievirksomhet, «for eksempel privatpersoner som leier ut en sokkelleilighet i eget hus eller en ekstra bolig» og storskalautleiere som bedriver utleie som næringsvirksomhet, «som private gårdeiere eller gårdsselskaper» (NOU :66). I den rødgrønne boligmeldingen blir profesjonell utleie også forstått som ensbetydende med næringsvirksomhet. Det presiseres at det er vanskelig å trekke et klart skille mellom småskala- og næringsvirksomhet i form av profesjonell storskalautleie, men det hevdes at man i hvert fall bør regne det som profesjonell næringsvirksomhet å «leige ut fem eller fleire einingar» (St. meld :84). Selv om mye tyder på at det har vært en viss økning av profesjonell utleie de seneste femtentjue årene, domineres utleiemarkedet i Oslo, men spesielt utenfor hovedstaden, av småskalautleiere (Sandlie 2014). Mange utleiere er privatpersoner som leier ut en eller to ekstraboliger, ikke sjelden til venner eller kjente. De fleste er leieboere en eller annen gang i livsløpet, men i Norge er leieboer noe den typiske borger er i livets overgangsfaser som unge år, eldre år, rett etter bytte av jobb eller bosted og samlivsbrudd. Det er således rimelig å beskrive leiemarked som en gjennomtrekkssektor; leieboere flytter bosted langt oftere enn eiere. I dag er langvarig etablering i leiebolig er stort sett et fenomen konsentrert til lavinntektsgrupper som ikke har mulighet til å etablere seg på eiermarkedet (Sandlie 2013). 11

12 Levekårsundersøkelsen fra 2012 viser ikke overraskende at unge (20-29 år), enslige og lavinntektsgrupper har mye større sjanse for å være leieboere enn henholdsvis andre aldersgrupper, gifte/samboere og personer med høyere og midlere inntekter. I levekårsundersøkelsens 1. inntektsdesil var for eksempel hele 64 prosent leieboere. Leieboerandelen reduseres kraftig med stigende inntekt. Allerede i 5. inntektsdesil er leieboerandelen nede i 14 prosent. I de tre siste inntektsdesilene er det kun mellom 4 og 1 prosent som er leieboere (Sandlie 2013:75). 5.0 Offentlig-privat samarbeid: Oslo-modellen og Bergens-modellen Offentlig-privat samarbeid er et aktuelt redskap for kommuner som ønsker å øve innflytelse på leiemarkedet. Gjennom slik virksomhet kan de fremskaffe boliger for det boligsosiale arbeidets målgrupper, samt stimulere til fremveksten av nye, profesjonelt drevne leieboligtilbud. I regjeringens siste boligmelding heter det at: «Husbanken skal samle og spreie erfaringar med ulike former for samarbeidsavtalar, slik at kommunane kan lære av kvarandre» (St. meld :91). Slik sett er denne Husbankfinansierte artikkelen en del av virkeliggjøringen av denne målsettingen. 5.1 Bergens-modellen I Bergen har kommunen forsøkt å samarbeide med boligkooperasjonen i leiesektoren siden begynnelsen av 1990-tallet. Ifølge Olav Ohnstad i Husbanken Vest finner en røttene til dagens Bergens-modell i en boligmelding behandlet av bystyret i 1992 (Intervju, O. Ohnstad ). Det kan også argumenteres for at Bergens-modellen representerer en videreføring av kommunens nære samarbeid med boligkooperasjonen de første tiårene etter krigen (jf. Nagel 1992). Boligkooperasjonens plass i Bergen kommunes boligpolitikk etter krigen understrekes nettopp i boligmeldingen fra begynnelsen av 1990-tallet. Her blir også ulike løsninger for kommunalt-kooperativt samarbeid i leiesektoren presentert: i boligmeldingen blir både kooperativ forvaltning av kommunale leieboliger og kommunalt innleie av kooperative boretts- eller leieboliger vurdert som aktuelle alternativer (Bergen kommune, Boligmelding :54-57). 7 Med utgangspunkt i et arbeide som ble satt i gang etter bystyremeldingen, ble det på slutten av 1990-tallet opprettet et utleietilbud i Bergen i kooperativ-kommunal regi. BOB Bergen 7 For mer om Bergens-modellens røtter se: St. meld. 49 ( ):

13 og Omegn Boligbyggelag og Vestbo bygget i denne perioden leieboliger med støtte i finansiering og tilskudd fra Husbanken. Bergen kommune hadde evig tilvisningsrett til en andel av disse boligene (Barlindhaug m. fl. 2014:59). I tråd med bystyremeldingen, det kommunalt-kooperative botilbudene etablert på slutten av 1990-tallet, og de lange linjene i byens boligpolitikk samarbeider kommunen i dag med alle de tre store boligbyggelagene i (BOB, Storbergen boligbyggelag/obos og Vestbo) på leiemarkedet innenfor rammen av Bergens-modellen. I tillegg er det inngått avtaler med de private selskapene Walde boligutleie og Bolig for Alle. 8 Ifølge en prosjektrapport utgitt av Husbanken og Bergen kommune er kjernen i Bergensmodellen i sin nåværende form «at private bygger/kjøper og drifter utleieboliger der kommunen gis disposisjonsrett, dvs kommunen utpeker beboer. Det private utleieselskapet kan søke Husbanken om grunnlån og boligtilskudd. [ ] Beboer er også søknadsberettiget til kommunal bostøtte i tillegg til statlig bostøtte fra Husbanken» (Husbanken/Bergen kommune 2013:18). Sagt med andre ord innebærer dermed Bergensmodellen, understøttelse av privat og kooperativ bygging av leieboliger gjennom grunnlån, tilskudd til leieboliger og (indirekte) bostøtte til leieboerne. Utbyggerne og kommunen inngår en samarbeidsavtale, men leiekontrakten inngås mellom det private selskapet og leietageren. For beboere som opplever en forbedring i sin privatøkonomi er det mulig å gå fra «eie til leie» (Intervju, Bergen kommune ). Ifølge vår informant i kommunenes byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsing er formålet med Bergens-modellen tredelt: 1. Den bidrar til produksjon av flere boliger for det boligsosiale arbeidets målgrupper (dvs. vanskeligstilte på boligmarkedet). Samtidig trenger ikke kommunen bruke verken investerings-, drifts- eller vedlikeholdsmidler. På den annen side kan den heller ikke vente seg noen avkastning av en eventuell verdistigning på eiendomsmarkedet (Stigen 2013). 8 sett:

14 2. Den skal også gjøre boligsamvirket og andre profesjonelle utleiere til viktigere aktører på boligmarkedet. Det betyr at Bergensmodellen kan ses som et ledd i arbeidet med å utkonkurrere useriøse og ulovlige botilbud på lang sikt. 3. Modellen fører til integrasjon av vanskeligstilte i ordinære bomiljø. Det er en forutsetning at Bergens-modellens boliger er spredt rund omkring i byen og i prosjekter hvor det også finnes normalhushold. Utbyggerne mottar bare Husbanktilskudd for boligene i prosjektene som disponeres av kommunen (Intervju, Bergen kommune ). 5.2 Oslo-modellen I likhet med Bergen er det i Oslo kommune en bevisst strategi å samarbeide med private aktører på leiemarkedet. Den forrige bystyremeldingen om boligsosiale virkemidler i Oslo fra 2008 fremhever at det var et mål å øke, «innleie av boliger til vanskeligstilte fra det private eiendomsmarkedet» (Oslo kommune, Bystyremelding 2/2008:31). Per 2013 leide bydelene inn til sammen 738 boliger. I løpet av høsten 2013 og 2014 har det blitt inngått eller forhandlet om ytterligere avtaler mellom private utbyggere og forvaltere av utleieboliger og bydelene (E-post fra velferdsetaten i Oslo ). Bydelene har mulighet til å inngå både leieavtaler og tilvisningsavtaler. Ved bruk av leieavtaler inngår kommunen leiekontrakt med utleier og fremleier til en leieboer som defineres som vanskeligstilt. En tilvisningsavtale innebærer at kommunen har rett til å peke ut leieboere, men selve leiekontrakten underskrives av utleier og leieboer. 9 Bruk av tilvisningsavtaler innebærer ingen rettslige eller økonomiske forpliktelser for kommunen i forhold til de enkelte leieavtalene, men gir kommunen rett til å tilvise boligsøkere til boliger omfattet av tilvisningsavtalen. Utbyggere som inngår tilvisningsavtale med kommunen vil kunne bli anbefalt til Husbanken som prioriterte grunnlånsmottakere (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune ). Selvaag Realkapital har for eksempel bygget 96 utleieenheter på Bjørnåsen på Bjørndal i Sør-Oslo, ved hjelp av Husbankens grunnlån etter anbefaling fra kommunen. Noen av disse boligene, nærmere bestemt 38 stykker, ble leid ut til leieboere tilvist av kommunen (Intervju, Selvaag Realkapital ; Intervju, velferdsetaten Oslo kommune ). 9 sett:

15 Byrådet i Oslo beskriver tilvisningsavtalene på følgende måte: Oslo kommune ved bydel er ikke part i leiekontrakten mellom utleier og den tilviste boligsøker Avtalen om tilvisning vil derfor gi kommunen rettigheter og ingen plikter og dermed en sterkere posisjon fordi kommunen kun blir part i avtalen om tilvisning med utleier. Motytelsen er at Husbanken innvilger utleier et gunstig lån. Det påligger ikke bydelene andre plikter enn at de skal påse at rettighetene etter avtale om tilvisning følges opp. Avtale om tilvisning til bolig gir kommunen rett til å tilvise sine boligsøkere til utleier, hvor det inngås leiekontrakt mellom utleier og boligsøker. Alle boligene som finansieres med lån fra Husbanken skal ledigstilles for kommunen i 20 år. Avtalens lengde skal gjenspeile at utleier mottar et rimelig Husbanklån som kan nedbetales over inntil 50 år (OBS., Tilvisning av leieboliger med finansiering fra Husbanken -Byrådssak 222 av :5-6). Våre informanter i velferdsetaten fremhever at tilvisningsavtalene har høy politisk prioritet i kommunen. De kan dermed beskrives som et motstykke til Bergens-modellen eller en Oslomodell. Selv om bydelene inngår avtale om tilvisning på selvstendig grunnlag, har kommunestyret vedtatt en mal for slike avtaler alle i prinsippet skal følge. Ifølge informantene i velferdsetaten er tilvisningsavtalene motivert av økonomiske hensyn (jf. 1.0), hensynet til å avlaste kommunen for boligsosiale oppgaver i en verden med mangel på kommunale boliger rettet mot vanskeligstilte, og ut i fra et ønske om å tilby de best fungerende av de vanskeligstilte anstendige boforhold. De som defineres som dårligst fungerende av de vanskeligstilte blir således fortsatt tildelt en av kommunens egne boliger (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune ). 5.3 Samarbeid i andre kommuner Ifølge informantene i velferdsetaten er det mange kommuner som ønsker å trekke veksler på erfaringene fra Oslo-modellen. Andre kommuner har sett til Bergen (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune ; Intervju, O. Ohnstad ). I Randaberg har kommunen og Bate boligbyggelag (tidligere Stavanger BBL) blant annet satt i gang et prosjekt som minner en del om Bergens-modellen. Det er også grunn til å vise til erfaringene fra Hamarøy kommune i Nordland. Hamarøymodellen innebærer at kommunen sikrer seg disposisjons- og tildelingsrett for et visst antall nye privat oppførte leieboliger for 10 år, med en opsjon på ytterligere 10 år. 15

16 Samtidig forplikter utbygger seg til å oppføre like mange boliger for det ordinære boligmarkedet. På denne måten kan Hamarøymodellen være gunstig for distriktskommuner hvor lave boligpriser gjør at selskaper vegrer seg for å bygge nytt: modellen sørger for at kommunene fremskaffer boliger både til det boligsosiale arbeidets målgrupper og andre befolkningsgrupper. Utbyggerne får på sin side mot til å satse som følge av Husbankens grunnlån og markedet kommunens målgrupper utgjør (Husbanken 2012). Det finnes imidlertid ingen oppdatert kunnskapsoversikt over omfanget og karakteren av offentlig-privat samarbeid i leiesektoren. Likevel er det klart at mange kommuner lenge har leid inn boliger fra private, og disponerer dem som kommunale boliger. Ifølge KOSTRAtallene for 2011 til 2013 økte for eksempel antallet privat eide boliger med kommunal disposisjonsrett med 1208 enheter. Dette var litt over en tredjedel av den totale veksten i antallet kommunalt disponerte boliger i samme periode. Tabell: Antall kommunalt disponerte boliger. Landstall. Kilde: KOSTRA/Sandlie Totalt antall kommunalt disponerte boliger Kommunalt eide boliger Kommunalt innleide boliger Privat eide boliger med kommunal disposisjonsrett Et utilstrekkelig plaster på såret eller hensiktsmessig boligpolitisk virkemiddel? Er offentlig-privat samarbeid av type Oslo- eller Bergens-modellen et formålstjenlig boligpolitisk virkemiddel eller et utilstrekkelig plaster på boligsosiale og boligpolitiske sår? 10 Denne todelte problemstillingen kan muligens fremstå som tabloid og lite nyansert. Likevel mener jeg den er et fruktbart utgangspunkt for en underveisevaluering av mulighetene og begrensningene ved Oslo- og Bergensmodellen. 10 Denne problemstillingen er inspirert av artikkelen i Housing Studies fra 2007 av Jacobs m. fl., «Band-aid or Panacea? The Role of Private Rental Support Programs in Addressing Access Problems in the Australian Housing Market (Jacobs m. fl. 2007). 16

17 I første omgang er det klart at slike modeller kan være et godt virkemiddel sett fra kommunenes synspunkt. Som tidligere omtalt i denne artikkelen, trekker representanter fra Bergen og Oslo selv frem ulike fordeler: anstendige boliger til kommunens målgrupper, integrasjon av vanskeligstilte i ordinære bomiljøer, et større tilbud av leide boliger, sparing av drifts- og investeringsmidler til andre formål og et mer profesjonelt og lovlydig leiemarked. På overflaten kan dermed Bergens- og Oslo-modellen fremstå som et boligsosialt og boligpolitisk tryllemiddel. På den annen side er det også mulig å peke på potensielle problemer ved modellene. For det første: når kommunene ikke eier boligene selv er det private aktører som stikker av med gevinsten ved eventuell verdistigning. For det andre kan det oppstå problemer hvis beboere som anskaffes bolig gjennom Oslo- eller Bergens-modellen, ikke får den oppfølgingen de trenger for å fungere godt i sitt bomiljø. Minst en eiendomsinvestor på Oslos boligmarked, som tidligere samarbeidet med kommunen, har for eksempel klaget på det han mener er manglende bo-oppfølging fra kommunens side (Referat fra Lbf-debatt ). I lys av dette fremstår det som problematisk når byrådet i Oslo fremhever at det er knyttet få kommunale forpliktelser til tilvisningsavtalene. I byrådssak 222 (2011) heter det at det ikke påligger «bydelene andre plikter enn at de skal påse at rettighetene etter avtale om tilvisning følges opp» (OBS., Tilvisning av leieboliger med finansiering fra Husbanken -Byrådssak 222 av ). Det er i og for seg ingen ting som hindrer kommunen å yte nødvendige oppfølgingstjenester på tross av tilvisningsavtalenes manglende forpliktelser. Likevel synes det rimelig å advare mot at Oslo-modellen kan føre til en eksport av sosiale problemer fra offentlig til privat sektor. Sagt med andre ord, en må være på vakt mot at Oslo- og Bergensmodellen blir ensbetydende med offentlig ansvarsfraskrivelse. Private utleieres egeninteresse kan imidlertid bidra til gode bomiljøer, selv i fravær av kommunal hjelp og støtte. På Bjørnåsen i Oslo har for eksempel Selvaag investert en del i bomiljøtiltak det finnes blant annet en fast vaktmester som tar vare på det indre og ytre miljøet. På denne måten passer Selvaag på sin egen investering (Svalastog 2014; Intervju, Selvaag Realkapital ; Intervju, velferdsetaten Oslo kommune ). Hvis målet er å øke volumet og bidra til profesjonalisering av leiemarkedet, kan man også spørre hva som er hensikten bak muligheten Bergens-modellen gir til å gå fra leie til eie? Hvis denne muligheten blir mer regel enn unntak undergraves noen av modellenes uttalte formål. 17

18 Hvor store de positive effektene av offentlig-privat samarbeid i leiesektoren som profesjonalisering av leiemarkedet, boliger til vanskeligstilte etc. vil være, avhenger også av omfanget til Oslo og Bergens-modellen. Begge modellene er riktignok i startgropa, men det er likevel verdt å merke seg at de så langt har begrenset utbredelse. Kun 200 av Bergens 5400 kommunalt disponerte boliger var i 2013 et produkt av Bergens-modellen (Bergen kommune/husbanken 2013:1). I Oslo er flere bydeler i forhandlinger om fremleieavtaler eller tilvisningsavtaler i skrivende stund. Ifølge informasjon mottatt av våre informanter i Oslo har velferdsetaten assistert fem bydeler i samarbeidet med private aktører i 2013 og Bydel Søndre Nordstrand har inngått tilvisningsavtaler for 38 boliger (Selvaag) i tråd med Oslomodellen. I de fire andre bydelene forventer velferdsetaten at tilvisningsavtaler inngås i løpet av 2014: - Bydel Søndre Nordstrand annonserte etter 95 boliger og har inngått tilvisningsavtale for 38 boliger - Bydel Bjerke annonserte etter 101 boliger og er i forhandlinger tilvisningsavtale på +/- 20 boliger - Bydel Nordstrand annonserte etter 70 boliger og er i drøftinger/forhandlinger med 2 aktører som til sammen tilbyr boliger for innleie/tilvisningsavtale - Bydel Stovner annonserte etter 40 boliger og har fått tilbud fra 3 aktører som alle vil kunne dekke det annonserte behov. Drøftinger/forhandlinger er pt. ikke innledet. - Bydel Gamle Oslo annonserte etter 75 boliger og bydelen har foreløpig blitt kontakte av en interessent, men det er uklart hvor mange boliger som tilbys (E-post fra velferdsetaten i Oslo ). Det må nevnes at vår informant gjerne skulle sett at store private utbyggere og boligkooperasjonen hadde vist enda større interesse for Bergens-modellen. Informantene våre fra Oslo kommunes velferdsetat er av samme oppfatning. De viser til at Selvaag som regel er den eneste tilbyderen som representerer de store profesjonelle utbyggerne når bydelene annonserer etter leieboliger. 11 (Intervju, Bergen kommune ; Intervju, velferdsetaten Oslo kommune ). OBOS og USBL, hovedstadens to store boligbyggelag, har for eksempel ikke inngått avtaler i tråd med Oslo-modellen. Den begrensede interessen fra de tunge boligprodusentene og boligforvalterne sår tvil om modellenes effekt både på kort og lang sikt. Hva med da med målsettingene om et større, mer profesjonelt og mer velordnet privat leiemarked? Man kan innvende at det ovenfor nevnte betyr at Oslo- og Bergens-modellene ligner mer på utilstrekkelige plasterlapper enn et hensiktsmessige boligpolitiske virkemiddler. Når det er 11 Informantene fra Oslo presiserer imidlertid at tilvisningsavtalene til nå ikke har blitt profilert overfor eiendomsutviklere, men at det er planlagt å reklamere for ordningen og dermed bidra til større interesse blant flere aktører (Intervju, velferdsetaten Oslo kommune ). 18

19 sagt har modellene få år på baken i sin nåværende form. Det kan hende de blir mer utbredt når utbyggere, kommuner og bydeler blir tryggere på deres innhold. I velferdsetatens veileder for tilvisningsavtaler i Oslo antydes det at bydelene trenger mer informasjon: «Flere av bydelene har i begrenset grad fremskaffet leieboliger gjennom leiekontrakter og tilvisningsavtaler. Dette kan bl.a. bero på usikkerhet rundt prosesser og hvilke faktiske forpliktelser inngåelse av de ulike kontrakter» (Velferdsetaten 2014:1) Hvis dette er riktig kan dermed Oslo-modellens utbredelse øke i takt med at dens regler og bestemmelser blir mer kjent. Endelig kan relativt små justeringer av statlig politikk og kommunal praksis gjøre Oslo- og Bergens-modellen mer attraktive for profesjonelle utbyggere og boligforvaltere i fremtiden. Det kommer vi utførlig tilbake til under punkt Profesjonell utleie: Kooperativ og privat utbygging av leieboliger Hva så med den selvstendige profesjonelle, næringsmessige byggingen og forvaltningen av leieboliger? Selv om det ikke finnes noen tilgjengelig empirisk oversikt over feltet, synes det trygt å konkludere med at nybygging av leieboliger i privat regi har vært et marginalt fenomen i årene etter 2. verdenskrig. Ved nærmere øyensyn viser seg også at noen private utleietilbud befinner seg i en gråsone mellom det private og det offentlige. Det er således ikke alltid lett å definere hva som utgjør det som på engelsk kalles Private Rental Markets. Her vil det pekes på noen av de mest aktuelle eksemplene på privat og kooperativ utbygging og drift av leieboliger fra de siste tretti årene. Det er først og fremst boligsamvirket og Selvaags virksomhet som presenteres. 6.1 Boligkooperasjonen og leiemarkedet Som nevnt under punkt 1.0 har boligkooperasjonen vært en drivende kraft i ordskifte om den norske leiesektoren siden midten av 1980-tallet (jf. Annaniassen 1996). Ifølge Tore Johannesen i NBBL var det ulike holdninger til leieboliger i boligsamvirket på denne tiden. Noen ønsket leieboligene velkommen, mens andre var mer skeptiske: tross alt ble NBBL stiftet med målet om å utrydde eller i hvert fall redusere det profesjonelle leiemarkedet (Intervju, NBBL ). I boligkooperasjonen har det videre vært en sterk tendens til å oppfatte boligbyggelagenes tilbud av leide boliger som et midlertidig stoppested for ungdom. Med mulig unntak av noen vanskeligstilte tilvist fra kommunene, har boligsamvirkets folk primært ment at de kooperative leieboerne bør spare til sin egen andel i et ordinært borettslag 19

20 (Sørvoll 2014a). Dermed bør ikke boligkooperasjonens engasjement i leiemarkedet tolkes som et fundamentalt oppgjør med den norske eierlinja. Også i løpet av de siste årene har representanter for boligsamvirket vært aktive i leiemarkedsdebatten. Både NBBL og TOBB (Trondheim og Omegn Boligbyggelag) har krevd en mye sterkere satsing på en eller annen form for kooperativt-kommunale utleieboliger. 12 USBL, landets nest største boligbyggelag, har også tatt relativt ferske initiativ i leiesektoren. I 2012 signaliserte USBL at de ville etablere 51 utleieleiligheter i sine gamle kontorlokaler sentralt i Oslo. 13 I NBBLs medlemslag varierer imidlertid holdningene til leieboliger som investeringsobjekt under nåværende økonomiske og politiske rammevilkår. Noen boligbyggelag i distriktene rapporterer imidlertid at det ikke finnes et stort marked for profesjonell utleie i deres kommune. Andre er redd for at en større andel leieboliger vil føre til en «ghettofisering» eller opphopning av sosiale problemer (Intervju, NBBL ). I motsetning til USBL har OBOS, landets største og stadig voksende boligbyggelag, på sin side tydelig signalisert at det ønsker å trekke seg ut av leiemarkedet. I april 2013 inngikk Oslo kommune en avtale om å kjøpe 617 av boligbyggelagets leieboliger i Oslo. Hvis avtalen godkjennes av bystyret sitter OBOS kun igjen med 122 utleieobjekter. Tidligere har boligbyggelaget gitt forkjøpsrett til sine leieboere og omgjort en del utleieboliger til ordinære borettslag. 14 Hvorfor har OBOS vedtatt å stadfeste avviklingen av utleievirksomheten som et av sine «strategiske mål» 15? OBOS-sjef Martin Mæland begrunner boligbyggelagets ambisjon om å trekke seg ut av leiemarkedet på følgende måter i et intervju med Klassekampen fra juni 2014: OBOS utleieboliger er et «bitte lite boligtilbud som binder opp veldig mye penger, og vi opplever at det ikke er kjernemedlemmene våre som etterspør dette. Mange av beboerne er det nok kommunens område å ta seg av. De krever ofte mye mer oppfølging enn det vi er villige 12 sett: ; sett: sett: sett: ; sett: sett: