Fra totalreguleringsambisjoner til markedsstyring. Arbeiderpartiet og reguleringen av boligomsetningen NOVA Rapport 1/2008 Av Jardar Sørvoll

Transkript

1 Fra totalreguleringsambisjoner til markedsstyring Arbeiderpartiet og reguleringen av boligomsetningen NOVA Rapport 1/2008 Av Jardar Sørvoll Sammendrag Det norske Arbeiderpartiet og reguleringen av boligomsetningen i tidsrommet mellom 1970 og 1989 er temaet for denne fremstillingen. Holdningene i Arbeiderpartiet til reguleringen av boligomsetningen gjennomgikk store endringer i løpet av denne perioden. Litt forenklet kan en sammenfatte disse holdningsendringene på følgende måte: Fra en situasjon på begynnelsen av tallet hvor salg av boliger til markedspris gjerne ble forstått som en illegitim, profittmotivert boligspekulasjon, ble det gradvis vanligere å mene at det fantes legitime motiver bak ønsket om å selge sin bolig til høystbydende. Denne holdningsendringen avspeilte seg i Arbeiderpartiets offisielle politikk i boligomsetningsspørsmål. Noe forenklet kan en her snakke om en utvikling fra «totalreguleringsambisjoner til markedsstyring» i perioden fra 1970 til Fremstillingens hovedsiktemål er å analysere denne prosessen. Rapportens konklusjoner knyttes imidlertid også til debatten om Arbeiderpartiets generelle politiske utvikling i det aktuelle tidsrommet. Var Arbeiderpartiets boligpolitikk på 1970-tallet et uttrykk for en allmenn radikalisering av partiet, slik historikeren Francis Sejersted hevder? Hva er forbindelsen mellom Arbeiderpartiets aksept av en markedsstyrt boligomsetning på slutten av 1980-tallet og partiets nyorientering under Gro Harlem Brundtlands ledelse ( )? Slike spørsmål blir tatt opp i denne rapporten. Nedenfor følger en kort beskrivelse av utviklingen fra Arbeiderpartiregjeringenes «reguleringspolitikk» på 1970-tallet til dereguleringen av boligomsetningen på 1980-tallet, samt en oppsummering av rapportens viktigste problemstillinger og konklusjoner.

2 På begynnelsen av 1970-tallet fantes det ambisjoner i Arbeiderpartiet om å innføre prisregulering på hele eller store deler av boligmarkedet i Oslo og andre pressområder. Disse totalreguleringsambisjonene kom klart til uttrykk da boligformidlingsutvalgets forslag om obligatorisk kommunal boligformidling og offentlig forkjøpsrett fra 1972 fikk bred støtte i partiet. I St. meld. 92 ( ) avviste imidlertid Brattelis arbeiderpartiregjering alle forslag om å utvide prisreguleringen på boligmarkedet. Bratteli-regjeringens forsiktige linje ble ført videre av Arbeiderpartiets regjeringer på slutten av og begynnelsen av tallet. Arbeiderpartiets endelige standpunkt i boligomsetningsspørsmål ble utsatt i påvente av prisreguleringsutvalgets innstilling. Dette utvalget, som ble oppnevnt i juli 1975, leverte sin innstilling først i mars I perioden utvalget arbeidet, videreførte dermed Arbeiderpartiets regjeringer boligomsetningens status quo: På markedet for eierboliger var det kun boliger i borettslagssektoren aksje-, obligasjons-, og borettslagsleiligheter som var underlagt takstplikt. Fra midten av 1970-tallet oppstod det en politisk konflikt omkring prisreguleringen i borettslagssektoren. Høyres ønske om å liberalisere boligomsetningen hadde sterk appell hos mange borettshavere. Det jeg velger å kalle høyrebølgen i borettslagssektoren, var en kraftig utfordring for Arbeiderpartiet. Høyrebølgen i borettslagssektoren må dels forstås som en reaksjon på nye lovreguleringer: de nye reglene for oppløsning av borettslag fra 1974 og presiseringen av disse fem år senere, samt innføringen av obligatorisk forkjøpsrett i Arbeiderpartiet forsvarte de nye reguleringene og prisreguleringen på boligmarkedet, men ga også innrømmelser til kritikken fra borettshaverne og høyresiden. Høyrebølgen i borettslagssektoren var bakgrunnen for liberaliseringen av boligomsetningen under Willoch-regjeringene på 1980-tallet. Arbeiderpartiet stemte mot alle Willoch-regjeringenes boligreformer på Stortinget. I partiet ble det likevel raskt enighet om at dereguleringen ikke kunne reverseres i sin helhet. Partiets boligutvalg drøftet imidlertid muligheten for å innføre nye former for prisregulering på boligmarkedet i opposisjonsårene mellom 1982 og Slike forslag ble likevel en marginal del av det som i partiets retorikk ble gitt samlebetegnelsen «gjenreisningen av den sosiale boligpolitikken». På slutten av 1980-tallet ble dereguleringen av boligomsetning i praksis fullført. Mesteparten av prisreguleringen på boligmarkedet forsvant i 1988 da Brundtland-regjeringen, Arbeiderpartiets stortingsgruppe og partiets boligutvalg stilte seg bak et kompromiss med Høyre og mellompartiene.

3 Mye av det som er presentert ovenfor er naturligvis kjent fra før. Andre forskere har videre beskrevet og analysert hovedtrekk ved den boligpolitiske utviklingen de siste tiårene på en god måte. Denne rapporten er imidlertid det første historiefaglige arbeidet som relativt detaljert tar for seg debatten om prisreguleringen på boligmarkedet på og 1980-tallet i sin helhet. Videre har bruken av kildemateriale fra Arbeiderpartiets arkiver, protokoller og notater fra sosialdemokratiske regjeringer på og 80-tallet samt klipparkivene til en rekke aviser gjort det mulig å utdype og korrigere tidligere forskning. Dette kildemateriale har også skapt et grunnlag for å formulere problemstillinger det tidligere har vært vanskelig å besvare. Rapportens mest sentrale problemstillinger er som følger: 1. Hva var bakgrunnen for totalreguleringsambisjonene og støtten til boligformidlingsutvalgets forslag om obligatorisk forkjøpsrett og offentlig boligformidling i Arbeiderpartiet på første halvdel av 1970-tallet? 2. Hvorfor avviste Brattelis andre regjering alle forslag om å utvide prisreguleringen på boligmarkedet i stortingsmeldingen Om visse boligspørsmål fra april 1975? 3. Var de nye lovreguleringene i borettslagssektoren et uttrykk for en radikalisering av Arbeiderpartiets boligpolitikk på 1970-tallet? 4. Hva var årsakene til det jeg her har valgt å kalle høyrebølgen i borettslagssektoren oppløsningstendensene i boligkooperasjonen, kritikken mot prisregulering og Høyres økte oppslutning blant borettshaverne? 5. På hvilke måter svarte Arbeiderpartiet på utfordringen høyrebølgen i borettslagssektoren representerte? 6. I hvilken grad var dereguleringen av boligomsetningen under Willochregjeringene på 1980-tallet et brudd med boligpolitikken i perioden fra 1945 til 1981? 7. Hvorfor ble forslag om å innføre nye former for prisregulering på boligmarkedet en marginal del av Arbeiderpartiets prosjekt om å «gjenreise den sosiale boligpolitikken» i perioden fra 1982 til 1986? 8. Hvorfor stilte Brundtland-regjeringen, Arbeiderpartiets stortingsgruppe og partiets boligutvalg seg bak et kompromiss som resulterte i at tilnærmet all prisregulering på boligmarkedet ble avviklet sommeren 1988? I kapittel 3 argumenteres det for at støtten til boligformidlingsutvalget i Arbeiderpartiet på begynnelsen av 1970-tallet dels var en konsekvens av at partiet

4 på dette tidspunktet konkurrerte med andre partier når det gjaldt å markere den mest troverdige motstanden mot boligspekulasjon. I mellompartiene var en ikke fremmed for en styrking av statens rolle i boligomsetningen i denne perioden, og til venstre for partiet var SV en pådriver for offentlig boligformidling og obligatorisk forkjøpsrett. Videre forklares totalreguleringsambisjonene som en konsekvens av rollen toppsjiktet i boligkooperasjonen spilte i utformingen av partiets boligpolitikk. Totalreguleringsambisjonene kobles også til Arbeiderpartiets reformprosjekt for boligsektoren på 1970-tallet. Endelig erkjennes det at støtten til boligformidlingsutvalget kan tolkes som et uttrykk for Arbeiderpartiets radikale vending på 1970-tallet. Det presiseres imidlertid at dette var en del av radikaliseringen som hadde svært god støtte i partiets målsetting om å bekjempe spekulasjon ved salg av tomter og boliger fra mellom- og etterkrigstid. I kapittel 3 gis det også et innblikk i diskusjonen i parti og regjering om en eventuell utvidelse av prisreguleringen på boligmarkedet i årene mellom 1973 og Kapitlet konkluderer med at Bratteli-regjeringens forsiktige linje i boligomsetningsspørsmål i stor grad var et resultat av valgtaktiske avveininger. Arbeiderpartiets støtte til boligformidlingsutvalgets forslag hadde møtt sterk motstand fra politikere, aviser og organisasjoner på høyresiden. Meningsmålinger tydet videre på at utvalgets innstilling ikke hadde noen stor tilhengerskare i befolkningen. I denne situasjonen kan det virke som Bratteli-regjeringens beslutning i St. meld. 92 ( ) i stor grad var motivert av et ønske om å ta brodden fra høyresidens kritikk. I kapittel 4 argumenteres det for at det er mest fruktbart å forstå forsvaret av de nye reguleringene i borettslagssektoren på 1970-tallet som en konservativ videreføring av Arbeiderpartiets boligpolitikk etter 2. verdenskrig. Etter min oppfatning er det ikke presist å forstå de nye reguleringene som et eksempel på «Arbeiderpartiets radikalisering», slik Francis Sejersted antyder. I kapittel 4 forklares videre høyrebølgen i borettslagssektoren som et produkt av Høyres politiske målsettinger, borettshavernes økonomiske interesser og deres ønske om å konkurrere på lik linje med selveiere på boligmarkedet. I en situasjon hvor prisene på det frie boligmarkedet økte i takt med inflasjonen, førte Arbeiderpartiregjeringenes takstpolitikk til en stadig større prisforskjell mellom det «regulerte» og «uregulerte» boligmarkedet. Det skapte misnøye blant borettshavere, spesielt de som ønsket å kjøpe seg en bolig på det frie markedet. Høyrebølgen i borettslagssektoren skyldtes ikke alene, men i stor utstrekning, denne utviklingen. I kapittel 4 vises det endelig at det i Arbeiderpartiet ble formulert mange ulike svar

5 på utfordringen høyrebølgen i borettslagssektoren representerte. I noen deler av partiet fantes det fortsatt totalreguleringsambisjoner. Andre i partiet ønsket en liberalisering av reguleringene og takstsystemet. Samlet sett var imidlertid Arbeiderpartiets offisielle svar på høyrebølgen i borettslagssektoren et forsvar for status quo. Både partiets hurtigarbeidende boligutvalg og St. meld. 12 fra 1981 tok således til orde for å beholde et begrenset segment av prisregulerte borettslagsboliger i pressområdene. I kapittel 5 konkluderes det med at dereguleringen under Willochregjeringene på 1980-tallet var et klart brudd med boligpolitikken som ble ført fra 1945 til I motsetning til Sejersted betrakter jeg dermed liberaliseringen av boligomsetningen som et systemskifte, ikke en systemreparasjon. I kapittel 5 argumenteres det videre for at holdningene i fagbevegelsen og boligkooperasjonen, valgtaktiske avveininger og mindretallsposisjonen på Stortinget forklarer hvorfor forslag om nye former for prisregulering ble en marginal del av partiets prosjekt om å «gjenreise den sosiale boligpolitikken». Til sist i kapittel 5 blir det vist hvordan diskusjonen om prisreguleringen på boligmarkedet i Arbeiderpartiet på 1980-tallet var knyttet til den såkalte Aksjon Frihet. Her blir det argumentert for at den boligpolitiske retorikken Thorbjørn Jagland og Gro Harlem Brundtland brukte da frihetsdebatten ble lansert i oktober 1985, var et klart brudd med Arbeiderpartiets argumentasjon på og begynnelsen av 1980-tallet. Brundtland og Jagland rettet sin appell mot borettshaverne og deres ønske om «eiendom og valgfrihet». Deres argumentasjon minnet dermed til forveksling om Høyres boligpolitiske standpunkter, og pekte frem mot Arbeiderpartiets aksept av en markedsstyrt boligomsetning på slutten av 1980-tallet I kapittel 6 argumenteres det for at prisstigningen på det «uregulerte» boligmarkedet i perioden 1984 til 1988 og valgtaktiske avveininger var hovedårsakene til at sentrale organer i Arbeiderpartiet stilte seg bak kompromisset som førte til at mesteparten av prisreguleringen på boligbyggelagsleiligheter ble avskaffet i Kraftig prisstigning på det frie boligmarkedet førte til at prisforskjellene mellom boligbyggelagsleiligheter og selveierboliger ble større enn noen gang. Dette skapte misnøye blant borettshavere, og Arbeiderpartiet ble etter hvert presset til å akseptere kravene om høyere takster i boligkooperasjonen og innskrenkningen av virkeområde til 17 i husleiereguleringsloven. I kapittel 6 argumenteres det likevel for at kompromisset ikke kan reduseres til ren valgtaktikk. For det første var Arbeiderpartiet i mindretall på Stortinget. Reguleringen ville i praksis blitt opphevet for de fleste boligene uavhengig av

6 hvilket standpunkt Arbeiderpartiet hadde inntatt. Det betyr at kompromisset muligens var noe av «det beste» Arbeiderpartiet kunne oppnådd. For det andre kan standpunktskiftet til OBOS og NBBL ha blitt tillagt vekt. Ledende krefter i boligkooperasjonen hadde tidligere forsvart prisreguleringen på boligmarkedet, men på slutten av 1980-tallet endret det kooperative toppsjiktet sin holdning. For det tredje er det nærliggende å se kompromisset som et uttrykk for en genuin forståelse for kravene om at borettshavere hadde rett til å selge sin bolig til markedspris på lik linje med andre boligeiere. Rapporten konkluderer med at utviklingen fra 1970-tallets totalreguleringsambisjoner til den andre Brundtland-regjeringens ( ) aksept av en markedsstyrt boligomsetning kan beskrives som en reaktiv prosess. Arbeiderpartiets skiftende holdninger til reguleringen av boligomsetningen ble i høy grad påvirket av krefter utenfor arbeiderbevegelsen. Aksepten av en markedsstyrt boligomsetning var videre vanskelig å forene med den tradisjonelle sosialdemokratiske boligideologien. Ikke minst av denne grunn har dereguleringen av boligomsetningen på alle måter vært «Høyres sak». I Høyre har Willochregjeringens boligreformer blitt en del av partiets store fortelling om seg selv, der et fremskrittsvennlig Høyre kontrasteres mot et tilbakeskuende og reguleringsvennlig Arbeiderparti. På sosialdemokratisk side har man i de senere årene vært langt mindre opptatt av å snakke om denne delen av den norske bolighistorien.