Dokumentnr.: 15/ Saksbehandler: Hakon Huus-Hansen Dato: Sak nr. Behandles av: Møtedato Hovedstyret

Transkript

1 Saksframlegg Dokumentnr.: 15/ Saksbehandler: Hakon Huus-Hansen Dato: Sak nr. Behandles av: Møtedato Hovedstyret HØRING - REGJERINGENS FORSLAG OM ENDRINGER I EIENDOMSSKATTELOVENS REGLER OM VERK OG BRUK Forslag til vedtak Administrasjonen gis fullmakt til å sende høringsuttalelse i saken med følgende konklusjoner: 1. KS mener at kommunene etter lokaldemokratiske avveininger må beholde fleksibiliteten til også å kunne skrive ut eiendomsskatt på verk og bruk, inklusiv produksjonsutstyr. KS er også for at verk og bruk fortsatt skal kunne takseres ut fra substansverdi. 2. KS krever at kommunesektoren kompenseres fullt ut for en eventuell innskrenking i retten til å skrive ut eiendomsskatt, og at dette bekreftes og synliggjøres i en eventuell sak til Stortinget. 3. Dersom regjeringen likevel går videre med saken, anbefaler KS sekundært at det opprettes en bredt sammensatt lovkomite for videre utredning. Saksframstilling I. Innledning I brev 18. juni 2015 sendte Finansdepartementet på høring forslag om å oppheve reglene om eiendomsskatt på arbeidsmaskiner mv. i verk og bruk. I høringsnotatet skriver departementet at forslaget følger opp Sundvolden-erklæringens punkt om å fjerne eiendomsskatt på maskiner: «Regjeringen vil: Frita fastmonterte, ikke-integrerte maskiner fra eiendomsskatt i industrianlegg (gjelder ikke kraftanlegg).» Høringsfristen er 18. september. På bakgrunn av at saken er av stor økonomisk betydning for mange kommuner, er høringsfristen urimelig kort. Hensyntatt sommerferie og at det er kommunevalgår, har kommunene fått svært liten tid til saksforberedelse og politisk behandling av saken. Dette er et forhold KS bør påpeke i sin høringsuttalelse. Vi sendte i slutten av juni et spørreskjema til alle deltakerkommunene i KS Eiendomsskatteforum for å få best mulige anslag på inntektstapet dersom forslagene blir gjennomført. Tallene som er rapportert så langt presenteres i dette notatet. 1

2 I det følgende redegjør vi kort for lovforslagene og argumentasjonen i høringsnotatet. Deretter redegjøres det for de økonomiske konsekvensene og administrasjonens vurderinger av forslagene, og det bes om fullmakt fra Hovedstyret til å utarbeide høringsuttalelse i tråd med disse vurderingene. II. Lovforslagene i høringsnotatet Helt siden eiendomsskatten ble innført midt på 1800-tallet, har kommunene kunnet skrive ut eiendomsskatt på «verk og bruk» som en egen kategori næringseiendom. De tradisjonelle verk og bruk er industribedriftene, som fabrikker, smelteverk, gruveanlegg, petrokjemiske anlegg, sagbruk osv. Men også kraftverk av alle slag, og infrastrukturanlegg som kraftlinjer, teleanlegg, bredbåndsnett, kabeltv-nett osv omfattes av begrepet slik det er forstått i rettspraksis. Etter gjeldende regler skal produksjonsutstyr tas med i eiendomsskattegrunnlaget for verk og bruk så langt utstyret utgjør «ein part av sjølve føretaket». Denne adgangen til å skattlegge produksjonsutstyr i verk og bruk foreslås fjernet. I tillegg forslås en ytterligere innskrenkning av skatteplikten ved at også «produksjonsinstallasjoner» skal være fritatt for eiendomsskatt. Departementet har tatt med to alternative forslag. Det ene går ut på å erstatte regelen om skatteplikt på produksjonsutstyr med en uttrykkelig fritaksregel for produksjonsutstyr oginstallasjoner. Det andre går ut på at man i tillegg til dette, tar alle regler om verk og bruk ut av loven, slik at reglene for annen næringseiendom kommer til anvendelse også på industrielle anlegg mv. Det er presisert i høringsnotatet at kommunenes anledning til å skrive ut eiendomsskatt på vannkraftverk ikke skal berøres av forslaget. Vannkraftverk takseres årlig etter særskilte regler i eiendomsskatteloven, som ikke er forslått endret. 1. Nærmere om forslaget om å frita produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner for eiendomsskatt Dagens regel om at produksjonsutstyr i verk og bruk er skattepliktig så langt det er «ein part av sjølve føretaket», foreslås altså erstattet med en regel om at «produksjonsutstyr og installasjonar skal ikkje reknast med».» Man går fra en regel om at produksjonsutstyr som anses som en integrert del av produksjonsanlegget skal anses skattepliktig, til en regel om at produksjonsutstyr aldri kan skattlegges. I tillegg introduseres begrepet produksjonsinstallasjoner, som etter forslaget omfatter noe annet og mer enn produksjonsutstyrsbegrepet. Begrepet «produksjonsutstyr» er i høringsnotatet gitt en vid definisjon. Det er ment å omfatte enhver eiendel som utøver en funksjon i produksjonsprosessen, for eksempel maskiner som benyttes til maskinell bearbeiding av råvarer, og det skal i følge notatet omfatte alt produksjonsutstyr uten hensyn til graden av fysisk integrasjon i bygg eller grunn. Departementet legger til grunn at vesentlige deler av store industrianlegg vil omfattes av begrepet, slik at kun tomt og bygninger blir igjen i eiendomsskattegrunnlaget. 2

3 Det nye begrepet «produksjonsinstallasjoner» vil omfatte mer enn det som i dag er å anse som arbeidsmaskiner, og mer enn notatets definisjon av produksjonsutstyr. Departementet trekker et skille mellom installasjoner som tjener produksjonen og installasjoner som tjener bygningen. Enhver bygningsmessig eller teknisk installasjon som kan sies å tjene produksjonen vil være fritatt, mens installasjoner som tjener bygningen vil være skattepliktig. Heisanlegg og ventilasjonsanlegg er nevnt som eksempler på installasjoner som tjener bygningen. Slik begrepet er definert av departementet, vil det føre til at bl a petrokjemiske anlegg, teleanlegg, overføringslinjer for kraft og lignende infrastruktur- og hjelpeanlegg i all vesentlighet vil bli fritatt for eiendomsskatt. Dette er anlegg som ikke består av bygninger, men kun av installasjoner som skal fremme produksjonen. I høringsnotatet skriver departementet at forslaget vil gi en klarere og mindre skjønnsmessig avgrensning enn dagens regel, fordi den vanskelige vurderingen av om produksjonsutstyret er tilstrekkelig integrert i anlegget vil falle bort. Dette vil i følge departementet medføre lavere administrasjonskostnader for kommunen og færre tvistesaker. Departementet skriver også at forslaget vil medføre større likhet i eiendomsbeskatningen av verk og bruk og andre næringseiendommer. 2. Nærmere om tilleggsforslaget om å fjerne verk og bruk som en egen eiendomskategori I høringsnotatet skriver departementet at mye av begrunnelsen for å ha særregler for verk og bruk faller bort når adgangen til å skattlegge produksjonsutstyr og installasjoner tas bort. Departementet har derfor foreslått, som et alternativ, et lovforslag som i tillegg til forbudet mot å skattlegge produksjonsutstyr og installasjoner, fjerner eiendomskategorien verk og bruk. Også dette forslaget begrunnes med at det vil gi enklere regler og at man i større grad likebehandler alle typer næringseiendom. Etter dagens regler skal verk og bruk verdsettes til sin substansverdi, det vil si kostnaden med å oppføre anlegget i dag med fradrag for slit og elde. Hvis verk og bruk fjernes som kategori, vil substansverdi falle bort som verdsettelsesprinsipp for industrielle anlegg. Bakgrunnen for at substansverdi er dagens hovedregel i motsetning til leieverdiberegninger som er den vanlige metoden ved taksering av annen næringseiendom er at anleggene ofte er spesialiserte slik at verdien vanskelig kan fastsettes på annen måte. Departementet legger til grunn at også bygningsmassen i industrielle anlegg etter forslaget skal verdsettes etter leieverdi, men det foreslås likevel en unntaksregel som går ut på at substansverdi skal brukes hvis det ikke er «mulig eller formålstjenlig» å fastsette verdien på annen måte. En annen konsekvens av å fjerne verk og bruk som eiendomskategori, er at kommunene ikke lenger vil kunne velge bare å ilegge eiendomsskatt på industrielle anlegg og infrastrukturanlegg. Kommunen må i tilfelle skattlegge all næringseiendom. Dette reduserer fleksibiliteten. I notatet er på den annen side vannkraftverk foreslått som et nytt eget utskrivingsalternativ. 3

4 III. Økonomiske konsekvenser for kommunene Departementet skriver at begge alternativene vil medføre betydelige skattelettelser for næringslivet i kommuner som har innført eiendomsskatt, og dermed et tilsvarende inntektsbortfall for kommunene. Departementet trekker frem kommuner der det finnes store industrianlegg, slik som Aukra, Lindås, Hammerfest, Tysvær og Øygarden, der inntektsbortfallet i følge notatet vil kunne bli i 100-millionersklassen. Men også i andre kommuner vil provenytapet være av stor betydning. Departementet gjør et skjønnsmessig anslag på 1,2 milliarder i tapt proveny som følge av forslaget, men det bes i høringsnotatet om tilbakemelding fra eiendomsskattekommunene om de konkrete økonomiske virkninger i hver enkelt kommune. I den spørreundersøkelsen som er gjennomført har vi så langt fått svar fra 165 av 313 KSE medlemskommuner. Rapporteringen gir følgende sum-tall (skatteåret 2014): -Samlet inntekt fra eiendomsskatt på verk og bruk mnok Inntektene fordeler seg slik: -Eiendomsskatt på vannkraftverk mnok 971 -Eiendomsskatt på produksjonsutstyr mnok 203 -Eiendomsskatt på kraftlinjer mnok 231 -Eiendomsskatt på annen infrastruktur (tele,bredbånd oa) mnok 98 -Eiendomsskatt på petrokjemiske anlegg mnok 451 -Eiendomsskatt på vindkraftanlegg mnok 35 -Eiendomsskatt på bygninger i verk og bruk med produtstyr mnok 319 Med regjeringens forslag vil disse kommunene miste 203 millioner kroner i eiendomsskatt på produksjonsutstyr. De vil også miste det aller meste av inntektene fra kraftlinjer, annen infrastruktur, petrokjemiske anlegg og vindkraftanlegg, fordi dette er anlegg som i hovedsak vil bli omfattet av fritaket for produksjonsinstallasjoner. Samlet inntekt fra disse anleggene er 815 millioner kroner. Hvis det legges til grunn at 10 % av disse anleggsverdiene gjelder bygningsmasse som fortsatt vil være skattepliktig, blir samlet stipulert inntektstap fra produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner ca 936 millioner kroner, som er om lag 40 % av samlet rapportert skatteinntekt fra verk og bruk. Tallene er beheftet med betydelig usikkerhet, og vi vil foreta en kvalitetssjekk av alle tall og anslag før noe inntas i en høringsuttalelse. Vi har sendt en påminnelse til de kommunene som ikke har rapportert, og vi håper å kunne få mer komplette tall i løpet av kommende uke. Det er likevel klare indikasjoner allerede etter at 165 kommuner har rapportert, på at departementets anslag på et samlet provenytap på 1,2 milliarder kroner ikke vil holde. Tallene illustrerer at dersom forslagene blir vedtatt, blir det lite igjen av eiendomsskatten fra verk og bruk bortsett fra vannkraftverkene. I tillegg til tap i proveny, vil forslaget medføre takseringskostnader for kommunene. I spørreundersøkelsen er kommunene bedt om å gi anslag på slike kostnader. Dette er tall vi gjennomgår nå, og som vil kunne tas inn i høringsuttalelsen. 4

5 Regjeringen Stoltenberg-II arbeidet i sin tid med et forslag om å frita ikke-integrerte maskiner for eiendomsskatt. Etter bl.a. spørsmål om dette i hovedstyret engasjerte KS seg interessepolitisk i saken, med det formål å få fram de negative økonomiske konsekvensene av forslaget for kommunesektoren, og de prinsipielle sidene ved innskrenket lokalpolitisk handlingsrom. Daværende regjering besluttet våren 2012 etter lengre vurderinger å ikke gå videre med saken, og ga følgende begrunnelse for det i st.prp. nr 1 ( ): «Det har ikke vært mulig å finne noen lovteknisk løsning som gir enklere regler som likestiller ulike typer næringseiendom uten å påvirke de berørte kommunenes økonomi på en uønsket måte. På denne bakgrunn har Regjeringen besluttet ikke å gå videre med saken» IV. Administrasjonens vurderinger Ut fra prinsipielle vurderinger av å beskytte det lokaldemokratiske handlingsrommet har KS over lengre tid støttet kommunenes rett til å kunne skrive ut eiendomsskatt, som den eneste lokalt bestemte inntektskilden som kommunene helt og fullt kan bestemme selv (innenfor lovens rammer). KS tar ikke stilling til eller gir råd til kommuner om adgangen bør benyttes eller ikke. Med samme prinsipielle argumentasjon har også KS støttet kommunenes mulighet til å kunne bestemme lokalt ulike profiler på eiendomsskatt, herunder muligheten til å kunne skrive ut eiendomsskatt separat på verk og bruk, næringseiendom, og/eller på bolig og fritidseiendom. Høringsnotatet og lovforslagene bygger på to sentrale forutsetninger: -Det hevdes at verk og bruk beskattes hardere enn annen næringseiendom når produksjonsutstyret tas med. Det anføres at det er urimelig og at det innebærer en ugrunnet forskjellsbehandling. -Det hevdes at produksjonsutstyrsregelen er så vanskelig å praktisere at den gir vilkårlige resultater og fører til et stort antall tvistesaker. Disse forutsetningene er ikke riktige. Produksjonsutstyrsregelen er en presisering av hva som er fast eiendom i eiendomsskattelovens forstand. Den utvider ikke skatteplikten for visse typer næringseiendom, men fastslår at der bygningskropp og maskineri er gjensidig tilpasset hverandre (gjensidig integrasjon), er også maskineriet å anse som en del av den faste eiendommen. Dette er en type avgrensningsspørsmål som ikke oppstår ved taksering av kontor- og forretningsbygg og lagerbygg ol. I det ligger imidlertid ingen urimelighet eller forskjellsbehandling. Det dreier seg om helt ulike typer eiendom, som alle behandles på samme måte i forhold til fast eiendoms-begrepet i loven. Innholdet i produksjonsutstyrsregelen er fastlagt og presisert i løpet av de 150 årene den har vært gjeldende. Det er få rettstvister om skatteplikt på produksjonsutstyr. Den siste Høyesterettsdommen er fra 1997, den siste lagmannsrettsdommen fra Det har senere vært en håndfull tingrettsavgjørelser om temaet. Kommunene har vunnet frem i samtlige av disse, og ingen av dommene ble påanket. 5

6 Det er grunnlag for å gi departementet rett et stykke på vei når det gjelder uttalelsene om at produksjonsutstyrsregelen kan gi vilkårlige utslag i praksis. I og med at hver enkelt kommune er egen eiendomsskattemyndighet med egne takseringsnemnder, må det sies å være en svakhet ved dagens eiendomsskattesystem at det ikke er utarbeidet noen form for nasjonale regler eller retningslinjer for takseringsarbeidet. Det er ganske klart at nasjonale retningslinjer vil føre til mer enhetlig og konsekvent eiendomsskattetaksering, også når det gjelder anvendelsen av produksjonsutstyrsregelen. Behovet for nasjonale retningslinjer ble påpekt i KS sin høringsuttalelse til Scheelutvalgets utredning. Den bør gjentas i høringsuttalelsen i denne saken. Slike retningslinjer vil styrke kvaliteten på eiendomsskattetakseringen generelt, og bidra til økt tillit til eiendomsskatten som skatteform og til de kommunale eiendomsskattemyndighetene. Ved å innføre begrepet produksjonsinstallasjoner og frita slike for eiendomsskatt, foreslår departementet å innskrenke skatteplikten langt ut over det som følger av forslaget om å fjerne regelen om skatteplikt på integrert produksjonsutstyr. Alle gjenstander som er forankret til fast grunn eller sjøbunn, men som ikke har karakter av bygninger, fritas for eiendomsskatt. En slik regel fører til at betydelige faste anlegg som etter dagens eiendomsskattelov (og etter alminnelig tingsrett) er fast eiendom, blir fritatt for eiendomsskatt. Forslaget går med dette også betydelig lenger enn det man kan lese ut av Sundvolden-erklæringen. Regelen vil måtte føre til mange tvister. Det vil i mange tilfeller være svært vanskelig å avgjøre om en installasjon tjener bygningen eller produksjonen. Hvor bygningen er tilpasset produksjonen, vil f eks infrastruktur i bygget være dimensjonert for produksjonen, og det vil måtte oppstå avgrensningsspørsmål og spørsmål om delvis fritak hvis funksjonen må sies å være delt. Det er tvilsomt at den regelen som er foreslått vil gi færre tvistesaker enn dagens regel. Sannsynligvis vil antallet øke. Bestemmelsen som foreslås om valg av verdsettelsesprinsipp er svært skjønnspreget og vil trolig også føre til mange tvister. Forslagene vil bety store inntektstap for kommunene, jf. punkt III. De vil berøre alle kommuner som skriver ut eiendomsskatt på verk og bruk. I 2014 var dette 343 kommuner. Hvis de vedtas vil forslagene få konsekvenser for det offentlige velferdstilbudet i kommunene. Eiendomsskatten er viktig for tilrettelegging av lokalt næringsliv, og er den eneste lokale skatten for kommunen som gir frie inntekter. Forslaget vil også kunne føre til økt eiendomsbeskatning av boliger og fritidseiendom for å kompensere for noe av provenytapet. Videre vil forslaget medføre en flytting av skatteinntekter fra kommunen til staten, ettersom eiendomsskatten kommer til fradrag i beregningsgrunnlaget for alminnelig inntekt. Departementet anslår at selskapsskatten vil øke med ca 300 millioner årlig. Vi antar at også dette beløpet vil være høyere, ettersom provenytapet i eiendomsskatt synes å ville bli større enn departementets anslag. En slik de facto omlegging til økt statlig beskatning vil være i strid med regjeringens løfte om at kommunen skal beholde en større andel av de inntekter som skapes lokalt. Høringsnotatet er sendt ut uten at det er foretatt noen undersøkelser av kommunenes inntektstap hvis lovendringene gjennomføres. I stedet er kommunene bedt om å gi tall og anslag innenfor den knappe høringsfristen. Dette gir et inntrykk av lettvinthet. 6

7 Notatet er heller ikke omfattende, og tar ikke opp prinsipielle sider ved eiendomsskatten, som dens betydning for lokaldemokratiet og det lokale selvstyret. Også dette er forhold som bør påpekes i høringen. Dersom regjeringen etter høringsrunden beslutter å videreføre lovsaken, bør det kreves at det oppnevnes en lovkomite som kan sikre en bred og uavhengig lovutredning. Lasse Hansen Helge Eide 7