Forvaltningsrevisjon Gjøvik kommune

Transkript

1 Innlandet Revisjon IKS Forvaltningsrevisjon Gjøvik kommune NAV Gjøvik organisering og styring Rapport

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet NAV Gjøvik organisering og styring som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Gjøvik kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden januar til september 2010 av Guro Selfors Lund. Kristian Lein har vært oppdragsansvarlig. Rapportutkast ble sendt rådmannen til uttalelse 1. oktober Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Vi vil takke Cecilie Schnell-Larsen, leder av NAV-Gjøvik for svært velvillig hjelp i prosessen, vi vil også takke alle som har stilt opp på intervju og andre involverte i prosjektet for godt samarbeid. Innlandet Revisjon IKS 2

3 SAMMENDRAG Bakgrunn og formål Prosjektet ble bestilt av kontrollutvalget i møte 11. juni Formålet har vært å undersøke hvilke utfordringer den delte styringen av NAV gir for kommunen og for NAV Gjøvik. Videre har formålet vært å se på hvordan disse utfordringene løses. Metode og gjennomføring Prosjektet er gjennomført med en kombinasjon av metoder og datagrunnlag. Vi har intervjuet tretten personer. Dette har vært personer tilsatt i NAV, både i statlige og kommunale stillinger, vi har intervjuet verneombud og vi har intervjuet tilsatte fra virksomhetsområdene barn og familie og helseog omsorg i Gjøvik kommune. Referatene fra intervjuene er oversendt intervjuobjektene for verifisering. For å få bedre innsikt i problemområdene har vi også gjennomgått ulike studier og analyser som omhandler NAV. Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er bl.a hentet fra NAV-loven, fra lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, fra Stortingsproposisjon 46, fra samarbeidsavtalen mellom Gjøvik kommune og NAV og fra ulike dokument som er utarbeidet lokalt i Gjøvik. Vi har arbeidet etter følgende problemstillinger: 1. Kartlegge de to styringsdialogene kommune/stat (herunder målsettinger, rapporteringsopplegg, rutiner for oppfølging mv), samt samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene. 2. Hvordan følger kommunens administrasjon opp NAV-Gjøvik med sikte på å nå de mål kommunestyret har satt for tjenester NAV-kontoret yter? 3. I hvor stor grad oppstår målkonflikter mellom kommunale og statlige mål og hvordan håndteres evt slike konflikter i praksis i ledelsen av kontorets virksomhet? Vi har sett at det er store forskjeller mellom kommuner i hvilke tjenester de har valgt å legge inn i NAV-kontoret, og det er store forskjeller i hvordan de har valgt å organisere oppgavefordelingen. Gjøvik kommune har valgt en løsning med bred oppgaveportefølje og med stort innslag av spesialisering i hvilke oppgaver som utføres av den enkelte tjenesteutøver. Konklusjoner og anbefalinger Kartlegge de to styringsdialogene kommune/stat (herunder målsettinger, rapporteringsopplegg, rutiner for oppfølging mv), samt samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene. Delt styring mellom kommune og stat gir mange utfordringer, særlig er det utfordrende for NAV å forholde seg til styringssignal fra to svært ulike eiere. Undersøkelsene våre viser at det gjennomføres samarbeidsmøter mellom partene som forutsatt i den lokale samarbeidsavtalen. Leder av NAV deltar i rådmannens ledergruppe, dette gir NAV-Gjøvik en forankring i det kommunale ledelsesnivået. Når det gjelder virksomhetsplanlegging og rapportering forholder NAV seg til årshjulet i Gjøvik kommune på samme måte som andre virksomhetsområder i kommunen. Gjøvik kommune og NAV Gjøvik synes Innlandet Revisjon IKS 3

4 å ha lagt opp til samarbeid og rutiner på ledelsesnivå som langt på vei takler utfordringene i den delte styringen. Hvordan følger kommunens administrasjon opp NAV Gjøvik med sikte på å nå de mål kommunestyret har satt for tjenesten? Administrasjonens oppfølging av NAV skjer via flere kanaler. NAV følges opp fra kommunen gjennom NAV leder sin deltakelse i rådmannsledelsen. NAV følges opp gjennom formelle rapporteringsrutiner som ligger i det kommunale systemet, og NAV følges opp gjennom samarbeid mellom NAV og andre kommunale virksomheter. NAV Gjøvik forholder seg til kommunens årshjul på lik linje med andre virksomhetsområder i kommunen. Det utarbeides styringsdokument og det rapporteres til overordnet administrativt ledd og til politikere via tertialrapporter og årsrapport. Ansatte i kommunen - som sitter på rådhuset har behov for mer kunnskap om kollegaers arbeidsoppgaver innen NAV. Både mht hvem som gjør hvilke arbeidsoppgaver, hvem som er/ skal være kontaktperson og hvem som har ansvar for hva i NAV. Det oppstår av og til situasjoner som kan skape nye grenser mellom tjenesteutøvere med ulik organisasjonstilknytning. Brukeren kan oppleve å bli kasteball mellom tjenestene. Økt fysisk avstand mellom tjenesteutøvere har medført at prosesser noen ganger tar lengre tid enn nødvendig på grunn av praktiske problem som at de ikke når hverandre på telefon eller at de ikke får tak i rett person innen NAV. I hvor stor grad oppstår målkonflikter mellom kommunale og statlige mål og hvordan håndteres evt slike konflikter i praksis av kontorets virksomhet? Vi har i undersøkelsene ikke kommet til funn som tyder på at det er utstrakt målkonflikt mellom statlige og kommunale mål. Kvalifiseringsprogrammet er nevnt som mulig konfliktområde mellom stat og kommune, ikke på grunn av ulike mål, men grunnet manglende finansiering fra staten ut over måltallet som er satt. Kvalifiseringsprogrammet er en rettighet når brukeren oppfyller vilkårene, kommunen har ikke anledning til å innskrenke antall deltakere i programmet som følge av manglende statlig finansiering. Anbefalinger: Gjøvik kommune bør bestrebe og bli en mer synlig part i partnerskapet med NAV. Dette gjelder særlig overfor ansatte i NAV som tross alt fortsatt har Gjøvik kommune som sin arbeidsgiver. Vi anbefaler at det utveksles lister (evt utarbeides lister der dette ikke eksisterer) over aktuelle kontaktpersoner i NAV slik at samarbeidende områder i kommunen er kjent med hvem som har ansvar for hva og for hvilke oppgaver. Ledelsen i NAV Gjøvik og ledelsen i Gjøvik kommune bør for øvrig i fellesskap vurdere tiltak for å hindre at praktiske problem (ved ikke å nå hverandre på telefon/ e-post) medfører at prosesser tar lengre tid enn nødvendig. Innlandet Revisjon IKS 4

5 Vi anbefaler at det gjennomføres en orientering til kollegaer i kommunen om hva den kommunale delen av NAV gjør evt om intern arbeidsdeling som er vesentlig å ha kunnskap om i de sakene de har felles brukere. For å få til en helhetlig oppfølging av brukere er det viktig med et tett samarbeid mellom NAV og virksomhetsområdene i kommunen, ikke bare på virksomhetsledernivå. Vi anbefaler at det i samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV Gjøvik, arbeides for å bedre overgangen mellom tjenester når barn fyller 18 år. Innlandet Revisjon IKS 5

6 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 SAMMENDRAG BAKGRUNN OG FORMÅL NAV KORT OM ARBEIDS OG VELFERDSETATEN FORVALTNINGSENHETER SENTRALE FØRINGER FOR NAV-REFORMEN ULIKE MODELLER FOR LOKAL ORGANISERING ORGANISERING AV NAV-GJØVIK REVISJONSKRITERIER METODE KARTLEGGING AV STYRINGSDIALOG STAT/ KOMMUNE REVISJONSKRITERIER STYRINGSDIALOG KOMMUNE/ STAT OPPSUMMERING KOMMUNENS OPPFØLGING AV MÅL FOR NAV- GJØVIK REVISJONSKRITERIER MÅL- OG VIRKSOMHETSSTYRING VURDERINGER OPPSTÅR DET MÅLKONFLIKTER MELLOM KOMMUNALE OG STATLIGE MÅL? REVISJONSKRITERIER MÅLKONFLIKT VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1. RÅDMANNENS UTTALELSE: Innlandet Revisjon IKS 6

7 1. BAKGRUNN OG FORMÅL Kontrollutvalget fattet i sak 32/2009 i møte 11. juni 2009 følgende vedtak: Kontrollutvalget bestiller følgende fra Innlandet Revisjon IKS: Foranalyse av NAV-kontoret med fokus på organisering/styring og kostnadsutvikling vedr. sosialhjelp. Hensikten med foranalysen var å finne aktuelle perspektiver og problemstillinger for et eventuelt forvaltningsrevisjonsprosjekt på området. Foranalysen ble behandlet i Kontrollutvalget i Gjøvik kommune i møte den 16. september 2009 som sak 41/2009. Det ble fattet vedtak om at et revisjonsprosjekt skulle rettes mot spørsmålet om hvilke utfordringer den delte styringen (kommune og stat) gir for kommunen og NAV-Gjøvik, og hvordan disse utfordringene løses. Revisjonen gjennomførte oppstartmøte med rådmann i Gjøvik og leder for NAV Gjøvik Prosjektplan ble presentert for kontrollutvalget den Kontrollutvalget ønsket at revisjonen skulle ha fokus på lokale utfordringer knyttet til at det lokale NAV-kontoret betjener to herrer. Mens hovedgrepet i NAV-reformen går på samarbeid og samordning av tjenestetilbudet, er det likevel slik at staten og kommunene har ansvaret for sine egne tjenester. Det går to separate styringslinjer, en linje fra staten og en linje fra kommunestyret/ rådmannen til det lokale NAV-kontoret. Prosjektet har følgende formål: Hvilke utfordringer gir den delte styringen for kommunen og for NAV Gjøvik og hvordan løses disse utfordringene? Vi har arbeidet etter følgende problemstillinger: 4. Kartlegge de to styringsdialogene kommune/stat (herunder målsettinger, rapporteringsopplegg, rutiner for oppfølging mv), samt samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene. 5. Hvordan følger kommunens administrasjon opp NAV-Gjøvik med sikte på å nå de mål kommunestyret har satt for tjenester NAV-kontoret yter? 6. I hvor stor grad oppstår målkonflikter mellom kommunale og statlige mål og hvordan håndteres evt slike konflikter i praksis i ledelsen av kontorets virksomhet? Rapporten er inndelt som følger: I kapittel 2 er det gitt en nærmere presentasjon av NAV, hvilke sentrale føringer som ligger til grunn for NAV-reformen, ulike modeller for lokal organisering, organisering av Arbeids- og velferdsetaten og organisering av forvaltningsenheter i NAV. Kapittel 3 tar for seg organiseringen av NAV-Gjøvik. Kapittel 4 tar for seg revisjonskriterier for revisjonen. Kapittel 5 tar for seg metode for prosjektet. Kapittel 6 er en kartlegging av styringsdialogene for kommune og stat. Kapittel 7 omhandler hvordan administrasjonen følger opp NAV-Gjøvik for å nå kommunestyrets mål. Kapittel 8 omhandler i hvilken grad det oppstår målkonflikter og hvordan disse håndteres av ledelsen. Kapittel 9 oppsummerer revisjonens konklusjoner og gir anbefalinger. Innlandet Revisjon IKS 7

8 2. NAV 2.1 KORT OM ARBEIDS OG VELFERDSETATEN Gjøvik kommune, med rapportering til rådmann og kommunestyret, utgjør den ene styringslinjen NAV-Gjøvik må forholde seg til. I figuren under er det vist en oversikt over organisasjonen bak den statlige styringslinjen. Vi ser NAV-Gjøvik nederst til venstre i figuren. NAV-leder rapporterer til fylkesdirektøren i NAV som videre rapporterer til arbeids- og velferdsdirektoratet. Figur 2.1 Organisasjonskart for Arbeids- og velferdsetaten Arbeids- og velferdsdirektoratet NAV Drift og utvikling NAV Fylke Oppland NAV spesialenheter: NAV internasjonalt, NAV pensjon, NAV kunde- Senter og servicetjenester, NAV klageinstans, NAV spesialforvaltning, NAV kontroll og Innkreving, NAV hjelpemidler og tilrettelegging NAV-kontor i kommunene. NAV-Gjøvik v/leder Cecilie Scnell-Larsen NAV forvaltning, NAV Arbeidsrådgivning, NAV Arbeidslivssenter, NAV Intro, NAV EURES Arbeids- og velferdsdirektoratet har definert fem hovedarbeidsprosesser med en tilhørende arbeidsdeling mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter/ spesialenheter. (Her gjelder det altså den statlige delen av NAV). De fem hovedarbeidsprosessene er: 1. Motta krav/ bestilling og beslutte behandling Kjerneoppgave for NAV-kontor og kundesenter. 2. Informere Kjerneoppgave for NAV-kontor og kundesenter. 3. Behandle sak Kjerneoppgave for forvaltningsenheter og spesialenheter. 4. Utbetale Kjerneoppgave for forvaltningsenheter og spesialenheter. 5. Bistå og følge opp for arbeid og aktivitet. Utføres av NAV-kontor. (Kilde Ekspertgruppa 2010a) Innlandet Revisjon IKS 8

9 2.2 FORVALTNINGSENHETER Organiseringen av Arbeids- og velferdsetaten med NAV-kontor og forvaltningsenheter bygger på prinsippet om at tilbudet til brukerne skal gis så nær brukerne som mulig. Ansatte ved NAV-kontorene skal ha tid til å kunne dekke sin veileder- og oppfølgingsrolle overfor bruker. Oppgaver som ikke krever samme grad av samhandling/fysisk nærhet til brukerne er organisert i sentraliserte forvaltningsenheter og betjener et større geografisk område enn den enkelte kommune. (Ekspertgruppa 2010a). Kundesenter er forvaltningsenheter som er opprettet for å kunne gi generell informasjon om de forskjellige fagområdene innen NAV, de skal kunne svare på når en får stønad/trygd og hvor i systemet saken til vedkommende står. De som har spørsmål til NAV sine tjenester skal møte fagpersoner i første ledd (altså ved kundesenteret) som skal kunne gi svar på de fleste spørsmål over telefon eller e-post. Målet til NAV er at 80% av spørsmålene kan bli besvart ved kundesentrene uten at de må sette telefonen videre. Kundesenter/ telefonimottak har et oppgavespenn som strekker seg fra en sentralbordfunksjon til å omfatte mer krevende informasjonsoppgaver. Ekspertgruppa som har vurdert oppgave- og ansvarsfordelingen i NAV skriver at det kan være grunn til å se nærmere på muligheter og begrensninger når det gjelder bruk av denne førstelinjetjenesten. NAV kundesenter Oppland er en egen enhet underlagt NAV forvaltning Oppland. Kundesenteret betjener hele NAV i Oppland som førstelinje på telefon. Kundesenteret er lokalisert til Lillehammer med avdelinger på Otta og Fagernes. 2.3 SENTRALE FØRINGER FOR NAV-REFORMEN Hovedmålene for NAV-reformen er, jfr St.prp. nr 46 ( ): Arbeidsretting - flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad Brukerretting - enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov Effektivisering - en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. NAV-reformen er hjemlet i Lov av om arbeids- og velferdsforvaltningen ( NAV-loven ). Reformen innebærer at det statlige ansvaret samles i en ny etat. Kommunene må innlemme oppgavene etter sosialtjenesteloven i de lokale kontorene, men det kan også avtales at andre kommunale tjenester inngår i NAV-kontoret, videre samarbeider kommunen med Arbeids- og velferdsetaten i et partnerskap. På lokalt nivå etableres en førstelinjetjeneste som er brukernes kontaktsted for hele tjenestespekteret i det som tidligere var arbeidskontor, trygdekontor og sosialkontor. I St.prp nr 46 ( ) er det gitt følgende styrende signaler: Brukeren skal stå i sentrum Det skal være en felles førstelinjetjeneste med et NAV-kontor i hver kommune. Kontoret skal tilby et tjenestespekter for arbeidsledige, bedrifter sykmeldte, uførepensjonister, de som mottar sosialhjelp, pensjoner og familieytelser. Innlandet Revisjon IKS 9

10 Det skal være lett tilgjengelig kontor i alle kommuner, med mulighet til interkommunale løsninger, der det ligger til rette for det. Flere brukere med arbeidsevne skal tidligere inn i aktive, arbeidsrettede prosesser. Brukerne skal få likeverdig service og tilbud uavhengig av bosted. Brukerne skal møte et kontor som inviterer til brukermedvirkning og egenaktivitet. Kontoret skal som et minimum dekke kommunens oppgaver knyttet til informasjon, enklere vedtak, veiledning og bistand og det å være brukernes kontaktpunkt videre mot andre statlige funksjoner. I Ot.prp.nr.47 skriver departementet at det er viktig at alle ytelser og tjenester som er innrettet mot personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller som står utenfor arbeidslivet, sees i sammenheng. Videre at Det er avgjørende at kommunens egen kunnskap og kompetanse om lokalt arbeidsliv og sysselsetting integreres i den nye forvaltningen. Departementet er også opptatt av at reformen ikke skal innebære fragmenterte og mindre tilgjengelige tjenester for de mest utsatte og vanskeligst stilte sosialhjelpsmottakerne, for eksempel mennesker med rusproblemer, psykiske og sosiale problemer eller psykisk utviklingshemming. Det samme gjelder i forhold til innvandrere og flyktninger. Arbeids- og velferdsetaten og kommunene skal ha felles lokale kontorer som dekker alle kommuner. I følge NAV-loven skal det lokale kontoret opprettes ved en avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som skal inngå og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR nr 107) inneholder nærmere bestemmelser for samarbeidet. Dette gjelder bl.a bestemmelser om at statlig og kommunalt personell kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. Leder av kontoret kan enten være statlig ansatt eller kommunalt ansatt. Forskriften hjemler at leder av NAV-kontoret kan få delegert oppgaver både på kommunalt og statlig myndighetsområde. Forskriften har videre bestemmelser om styring og rapportering. Leder av NAV-kontoret må forholde seg både til statlige styringssignaler og styringsdokumenter fra overordnet myndighet i kommunen. Det er inngått en rammeavtale mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Arbeids- og Inkluderingsdepartementet, datert Av denne avtalen går det fram at reformen skal gjennomføres som et samarbeid mellom stat og kommune, som likeverdige parter. I følge avtalen er partenes felles utgangspunkt at de felles lokale kontorene skal: - Være en gjenkjennelig inngangsport til arbeids- og velferdsforvaltningen og mot andre relevante tjenester som brukeren har behov for. - Kunne vurdere, og koordinere både kommunale og statlige virkemidler som er nødvendig for å møte den enkelte brukers situasjon - Etableres som et samarbeid mellom likeverdige instanser, regulert i forpliktende lokale avtaler og basert på tydelig ansvarsdeling - Utvikle felles mål, holdninger og kultur og en felles faglig plattform. Innlandet Revisjon IKS 10

11 Partenes felles siktemål er felles lokale kontorer hvor brukerne - skal få likeverdig service uavhengig av bosted - som det er aktuelt for, skal tidligere inn i tilpassede arbeidsrettede prosesser - som trenger det skal få en rask og helhetlig behovsavklaring, et samordnet tjenestetilbud og individuell og tett oppfølging - med behov for langvarig og samordnet bistand får en kontaktperson/koordinator og utarbeidet en individuell plan. I regi av Norges forskningsråd gjennomføres det en flerårig evaluering av NAV-reformen. Evalueringen ser på implementeringen av reformen, og om reformen når sine hovedmål. Evalueringen startet opp i 2006/2007 og skal etter planen være avsluttet i 2012/2013. Den faglige ledelsen av evalueringen ivaretas av Rokkansenteret. Resultater underveis i evalueringen vil kunne gi grunnlag for læring og korrigerende tiltak i gjennomføringen av reformen. I februar 2010 nedsatte Arbeidsdepartementet en ekspertgruppe som skulle se på forholdet mellom NAV og forvaltningsenhetene. Ekspertgruppa leverte en delrapport 30. april, og sluttrapport 30. juni I gruppas mandat sto det at de også skulle innhente erfaringer fra kommunesektoren. Analyse- og kommunikasjonsbyrået Perduco har på oppdrag fra NAV gjennomført undersøkelser i 2006 og 2009 om kommunelederes forventninger til NAV-reformen og deres foreløpige erfaringer med NAV. Respondentene i undersøkelsen var ordførere, rådmenn og stabs/økonomisjefer. Nesten tre av fire sa at de i stor grad var fornøyd med NAV-samarbeidet mellom stat og kommune og at reformen bidrar til å oppfylle viktige deler av hensikten bak NAV-etableringen. Av dem som svarte sa 60% at de mente kommunene i stor grad fikk ivaretatt sitt behov for ledelse, styring og oppfølging i NAVmodellen. Støtten til ansvarsfordeling mellom stat og kommune var noe svakere. (kilde: Perduco 2010). 2.4 ULIKE MODELLER FOR LOKAL ORGANISERING Minimumsløsning eller bred oppgaveportefølje Opprinnelig skulle kommunene som et minimum legge økonomisk sosialhjelp, råd og veiledning og arbeid med individuelle planer til NAV-kontoret. Ved innføringen av Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad ble dette lagt inn som en kommunal tjeneste i NAV-kontoret. I desember 2009 ble det vedtatt en ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Loven innebar at kommunens plikt til å finne midlertidig bolig til dem som ikke klarer det, også skal ligge i NAV-kontoret. (Kilde: Ekspertgruppa 2010a). Innlandet Revisjon IKS 11

12 Figur 2.2 Variasjon etter kommune/ bydelsstørrelse for om kommunene velger å ta inn et tjenesteområde/ tiltak i NAV-kontoret Kilde: Ekspertgruppa 2010a. Figuren som er vist over viser i hvilken grad det er variasjon etter kommune/ bydelsstørrelse for om kommunene velger å ta inn et tjenesteområde/ tiltak i NAV-kontoret. Figuren viser andel kommuner med ulike kommunale tjenester etter folketallet i kommunen. (Ibid.). Alle tjenestene som er vist i figuren (rusbehandling i NAV, boligvirkemidler i NAV, flyktningtjenester i NAV osv) er tjenester som ikke må inngå i NAV sitt tjenestespekter, men som kan inngå i NAV. Ekspertgruppa viser til at små kommuner kan ha sett det som hensiktsmessig å legge mange tjenester i NAV-kontoret. Vi ser f.eks at tjenester som barnevern, støttekontakt, assistanse/ avlastning og omsorgslønn blir gitt av NAV i færre kommuner desto flere innbyggere kommunen har. Dersom tjenestene har liten tilknytning til kontorets kjerneoppgave, kan oppgavebredden etter ekspertgruppas oppfatning vanskeliggjøre både NAV-kontorets rolle i arbeidsmarkedspolitikken og løsningene av de kommunale oppgavene som legges til NAV-kontoret i minimumsløsningen. Av NAV-kontorene som er kartlagt av ekspertgruppa var det kun 26 av 400 kontor som hadde valgt minimumsløsningen. Ekspertgruppa skriver at en bred oppgaveportefølje vil bidra til å svekke det ledelsesmessige fokus på NAV-kontorets kjerneoppgaver, arbeid og aktivitet. NAV-kontor som f.eks har ansvar for barnevernssaker og rusklienter kan i perioder belastes betydelig, samtidig som disse sakenes relevans i forhold til kjerneoppgavene ikke alltid er klar. Både KS og Fellesorganisasjonen (FO) uttaler seg kritisk til at ekspertgruppa konkluderer med at kommunale oppgaver ut over minimumsløsningen ikke hører til i NAV-kontorene. Innlandet Revisjon IKS 12

13 FO skriver i sitt høringssvar Tiltak for å bedre NAVs virkemåte ( ): Vi finner ingen klare begrunnelser for at de kommunale sosiale tjenestenes tilstedeværelse i NAV-kontor utpekes som årsak eller syndebukk for problemene i NAV-etaten, den statlige delen av NAV. KS skriver i sin uttalelse til rapporten ( ): KS vil hevde at gruppens synspunkter på organisering av lokalkontorene i NAV må ha en begrenset rekkevidde. Det foreligger ingen faglige analyser eller systematisk dokumentasjon av hvordan NAV-kontorer med ulik organisasjon fungerer, eller hvordan kvaliteten av tjenestene i de ulike kontorene har utviklet seg. KS skriver videre at det fortsatt bør være slik at den mest hensiktsmessige organiseringen av det enkelte lokalkontoret i NAV bør avklares lokalt ut fra de lokale forutsetninger og behov. Lokale brukersynspunkt og erfaring fra operativ drift av de lokale tjenestene må være grunnlaget. Lokale forhold og kommunene er ulike, og organisering av lokalkontor i NAV bør kunne avspeile dette. Spesialist- eller generalistmodell Under forrige avsnitt er det referert til sentrale føringer for NAV reformen mellom KS og Arbeidsog Inkluderingsdepartementet. Av avtalen fremgår det bl.a at siktemål med felles lokale kontor er at brukere som trenger det skal skal få rask og helhetlig behovsavklaring, et samordnet tjenestetilbud og individuell oppfølging. Selv om det finnes standarder er det likevel variasjoner i organisering av NAV-kontor, f.eks når det gjelder samordning. Samordning kan både bety samhandling og det kan bety oppgaveomfordeling. Samhandling betyr at tidligere oppgavefordeling opprettholdes, men at mulighetene for å integrere flere fag- og løsningsforståelser i oppgaveløsningen er blitt bedre ved at oppgaveområdene er samorganisert. Dette beskrives som en spesialistmodell. Oppgaveomfordeling betyr utviding av arbeidsområdene, det vil si samhandling gjennom en generalistmodell. Ved generalistmodellen er tanken at brukeren skal møte en saksbehandler som sitter på alle virkemidlene. Organisering av de enkelte NAV-kontorene er glidende overganger mellom to de to yttermodellene som er beskrevet her. Det antas at jo flere kommunale tjenester som legges inn i kontoret, jo mindre rimelig er det at en generalistmodell er hensiktsmessig (Andreassen og Reichborn-Kjennerud, 2009). Ledelse Ekspertgruppa vurderer det slik at det er flere forhold som kan vanskeliggjøre ledelsen av NAVkontorene. Et forhold er knyttet til at det ikke er etablert et system for å samordne styringssignaler mellom kommune og stat til NAV-kontoret, og at det ikke er etablert et felles mål- og resultatstyringssystem for NAV-kontorene. Etter ekspertgruppas vurdering vil det være naturlig å ta utgangspunkt i erfaringene som høstes med bruk av målekort i NAV-kontoret for å videreutvikle et mål- og resultatstyringssystem for kontorene (Ekspertgruppa 2010a). Innlandet Revisjon IKS 13

14 3. ORGANISERING AV NAV-GJØVIK NAV-Gjøvik ble etablert i desember Kommunestyret vedtok lokal samarbeidsavtale mellom NAV Oppland og Gjøvik kommune. Det lokale kontoret er opprettet etter en lokal avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Mange kommuner også Gjøvik har valgt å legge inn flere tjenester enn minimumskravet. Kontoret er organisert i 6 team: Publikumsmottaket og fagservice. Publikumsmottaket har ansvar for informasjon og veiledning, samt oppfølging av brukere over en kortere periode (opp til 6 måneder) som trenger noe mer veiledning og oppfølging. Fagservice, utfører internservice med ansvar for bla. post, arkiv og journalføring. To oppfølgingsteam, tverrfaglige og oppgavefordelt etter fødselsnummer. Veiledning av brukere med sammensatte behov og behov for oppfølging over tid. (Statlig ansatte jobber i hovedsak med arbeidsavklaringspenger, oppfølging av sykmeldte og uføresaker. Kommunalt ansatte jobber med økonomisk saksbehandling etter lov om sosiale tjenester, sosialfaglig råd og veiledning, nyankomne flyktninger etter introduksjonsloven) (Fram til var det tre oppfølgingsteam) Et spesialteam med ansvar for tiltak for rusmiddelmisbrukere, legemiddelassistert rehabilitering (LAR), helsekartlegging, bosetting av flyktninger, økonomisk rådgivning og tolkeformidling. (Opprettet fra ). Markedsteam med ansvar for kontakten med næringsliv, skole og helseinstitusjoner, samt formidling/rekruttering av arbeidskraft. Team arbeidskvalifiserende tjenester (Stampeveien Produksjon og Service) og boligtjenester (Husbankens låne- og tilskuddsordninger samt bostøtte). I tillegg en HR/utviklingsstab bestående av to personer Fra juni 2009 ble sentralbordet ved NAV Gjøvik overtatt av et kundesenter organisert under forvaltningsenheten på Lillehammer. Innlandet Revisjon IKS 14

15 Figur 3.1 Oversiktskart som viser de ulike enhetene/avdelingene innen NAV-Gjøvik 1. NAV-leder Cecilie Schnell-Larsen S: 0,5 K: 0,5 STAB: Strategiutv. Prosjekter S: 1 K: 1 Bolig og AKT (K) Atle Granrud Husbank og bostøtte K: 4,5 Arb.kvalifiserende tjenester K: 7,4 VP og fagservice (S) Ola Løstad Markedsteam Lokalt/ regionalt (S) Åse Sandberg Hovden S:4,3 VO1 (tverrfaglig oppf.team) (K) Settar Al-Jabri S: 6,9 K: 9 VO2 (tverrfaglig oppf.team) (S) Mia Therese Nielsen S: 8,1 K: 8 Spesialteam (K) Gudmund Formo K: 11,5 VP (publ.mottak) S: 7,5 K: 3 Fagservice S: 3,1 K: 2 Kilde: NAV-Gjøvik 1 S er antall statlig ansatte i avdelingene, K er antall kommunalt ansatte Bred oppgaveportefølje Den lokale samarbeidsavtalen mellom stat og kommune beskriver hvilke tjenester den enkelte kommune har valgt å legge inn i NAV kontoret. Minimumskravet er økonomisk sosialhjelp 1. NAV Gjøvik har ansvaret for følgende kommunale tjenester i Gjøvik kommune: 1. økonomisk sosialhjelp (Lov om sosiale tjenester LOST, kap 5) 2. oppfølging av sosiallån (LOST kap 5) 3. råd og veiledning (LOST 4-1 og kap 5) 4. disponeringsveiledning (LOST 4-2 og kap 5) 5. økonomirådgivning (LOST 4-1, kap 5 og Gjeldsordningsloven) 6. særlige tiltak overfor rusmisbrukere (LOST kap 6) 7. formidling av utleieboliger/midlertidig bolig (LOST 4-3, 4-5 og kap 5) 8. husbankens botilskudd (Husbankloven og samordnet med LOST kap 5) 9. etablering og introduksjonstilbud til nyankomne flyktninger (introduksjonslovens, (LOST 4-1 og kap 5) 10. øvrige flyktningtjenester fra 3. tom 5. året (LOST 4-1 og kap 5) 11. individuell plan (LOST 4-3a og Arbeids- og velferdslovens) 12. felles førstelinje og merkantile tjenester (LOST 4-1, kap 5 og Arbeids- og velferdsloven) 13. husbankens låne- og tilskuddsordninger 1 Innlandet Revisjon IKS 15

16 Gjøvik kommune har en administrativ struktur der driften er inndelt i 8 virksomhetsområder ledet av en virksomhetsleder som rapporterer direkte til rådmannen. Tjenestene som er vist over har Gjøvik kommune fortsatt det politiske og administrative ansvaret for. Leder av NAV Gjøvik er en av åtte virksomhetsledere i Gjøvik kommune. Gjøvik kommune har valgt å legge så å si alle tjenestene fra det tidligere virksomhetsområdet Velferd inn i NAV. Begrunnelsen for valg av utvidet løsning i forhold til minimumsløsningen var at tjenestene i virksomhetsområdet Velferd allerede var samlokalisert. De var vant til korte kommunikasjonslinjer og hadde innarbeidet en god faglig og effektiv samhandling. Valget av bred oppgaveportefølje ble begrunnet med at ordningen hadde fungert bra og bidratt til at antallet sosialhjelpsklienter hadde gått betydelig ned fra Forvaltning av sosialhjelp er oftest vevd inn i andre tjenester og er vanskelig å avgrense fra andre oppgaver. Betydning av tid til rehabilitering ble også vektlagt i begrunnelsen for valg av tjenester som skulle inkluderes i NAV Gjøvik. Råd, veiledning, oppfølging og oppsøkende virksomhet er viktig for å få folk i arbeid. Videre ble det sett på som uheldig å splitte kommunale tjenester, noe som kunne føre til dårlig samlet tjenestetilbud for brukerne. Sett i forhold til figur 2.2 er Gjøvik kommune i den øverste kategorien for størrelse på kommune med sine innbyggere (kategori H). Fire av de ni tjenestene som er nevnt i oversikten som kan legges inn i NAV er lagt inn i NAV-Gjøvik. Den kommunale tjenestemenyen i NAV Gjøvik består også av å drive Kvalifiseringsprogrammet. Kvalifiseringsprogrammet er en rettighet for bruker som fyller vilkårene for deltakelse i programmet. Målet med programmet er å bidra til at flere kommer i arbeid og aktivitet ved hjelp av tettere oppfølging. Alle brukere har tilpassede program som består av statlige tiltak, kommunale tiltak eller kombinasjoner. Finansieringen er en del kommunal og en del statlig. Kommunene har fått statlige midler som skal dekke et visst antall deltakere (kommunens måltall). Foruten tilskudd og refundert individstønad forutsetter finansieringen en egenandel fra kommunene som i beregningen består av den sosialhjelpen brukeren ellers ville ha fått. 2 Generalistmodell i mottak, spesialistmodell i øvrig organisasjon. I NAV Gjøvik er publikumsmottaket tverrfaglig, mens oppfølgingsteamene består av medarbeidere med hver sine spesialområder. NAV Gjøvik har ikke praktisert en omfattende omfordeling av oppgaver mellom ansatte fra kommunen og de to statlige sektorene. Kontoret består av et gitt antall (stillingshjemler) kommunalt ansatte og statlig ansatte. NAV leder har myndighet til å disponere de ansatte på tvers av styringslinjer og tjenesteområder, men i stor grad utfører kommunalt ansatte kommunale oppgaver og statlig ansatte statlige oppgaver. Det er likevel behov for kunnskap om hverandres arbeidsoppgaver for å kunne få til en god samordning. 2 Innlandet Revisjon IKS 16

17 I kapittel 2.4 er det vist til at samordning både kan bety samhandling og det kan bety oppgaveomfordeling (Andreassen og Reichborn-Kjennerud, 2009). Gjøvik har valgt en modell der ansatte samhandler, samtidig som at tidligere oppgavefordeling opprettholdes (med unntak av publikumsmottaket). Andreassen og Reichborn-Kjennerud viser gjennom sine undersøkelser at jo flere kommunale tjenester som legges inn i kontoret, jo mindre rimelig er det at en generalistmodell er hensiktsmessig. Ved oppstarten av NAV-Gjøvik hadde de en organisering med tre tverrfaglige oppfølgingsteam. Dette utgjorde en såkalt generalistmodell der alle skulle kunne litt av alt. De kom etter hvert fram til at modellen ga en for omfattende oppgaveportefølje for oppfølgingsteamene. I følge en av dem som ble intervjuet prøvde de i starten at alle skulle kunne alt, men de kom fram til at en ved et så stort kontor som Gjøvik måtte fortsette å være spesialister. I stedet for å skulle kunne alt, prøver de å hjelpe brukerne i systemet, blant annet ved å formidle kontakt til andre veiledere som dekker andre tjenesteområder. De har kommet fram til at ved NAV-kontoret på Gjøvik skal alle arbeide med det du er god på. I et intervju med en av teamlederne i NAV-Gjøvik blir det sagt at (Ved å samle) flere tjenester skulle en ha mye å hente, men spesialiseringen er opprettholdt. Brukere blir flyttet mellom saksbehandlere/ veiledere fremdeles. Intensjonen er at alle har en kontaktperson men dette er bare delvis oppnådd. Et visst unntak knytter seg muligens til publikumsmottak og fellestjenester. Fagområdene som i mindre grad var arbeidslinjerettet ble skilt ut fra de tverrfaglige oppfølgingsteamene og organisert i et eget team spesialteamet. Alle ansatte i spesialteamet er kommunalt ansatte. Innlandet Revisjon IKS 17

18 4. REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonen har for det første lagt til grunn overordnede styrende dokument, dokument bak NAVreformen. Det vil si lovverk og rammeavtaler og lignende. Følgende dokument er sentrale: Lov av om arbeids- og velferdsforvaltningen ( NAV-loven ). Lov av Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. St.prp nr 46 ( ). Ny arbeids- og velferdsordning. Rammeavtale mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Arbeids- og Inkluderingsdepartementet. (Datert ). (under pkt 2. formål med avtalen: Partenes felles utgangspunkt er at de felles lokale kontorene skal: - sørge for all nødvendigkoordinering innad i arbeids- og velferdsforvaltningen og mot andre relevante tjenester som brukeren har behov for.) FOR nr 107. ( 5. Statsetatens myndighetsområde - styring og rapportering/ 6. Kommunens myndighetsområde - styring og rapportering). Revisjonen har for det andre funnet revisjonskriterier på lokalt nivå. Følgende har vært kilder for revisjonskriterier: Samarbeidsavtale mellom Gjøvik kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Oppland. Ulike interne dokument fra NAV og fra Gjøvik kommune, eks årsmeldinger, virksomhetsplan m.m. Vi har utledet revisjonskriterier knyttet til de enkelte problemstillingene i kapittel 6-8. Innlandet Revisjon IKS 18

19 5. METODE Problemstillingene er besvart ved å gjennomføre intervjuer og foreta dokumentanalyse. Vi har først gjennomført intervju med ansatte innen NAV. Leder for NAV-Gjøvik, seks teamledere ved kontoret og statlig og kommunalt verneombud ble intervjuet. Videre har vi intervjuet leder av virksomhetsområde Barn- og familie, barnevernsleder og to ansatte som er tilknyttet tildelingskontoret under virksomhetsområde Helse- og omsorg. Vi har også gjennomgått studier og analyser av NAV-reformen. Dette omfatter både akademiske arbeider og nylig avlagt rapport fra ekspertgruppe som har tatt for seg NAV-reformen. Etter vår vurdering har den metoden vi har benyttet vært hensiktsmessig for å kunne svare på de problemstillinger som er satt. Prosjektet er gjennomført vår/sommer Lederen for NAV-Gjøvik har vært vår kontaktperson ved gjennomføringen av prosjektet. Referat fra intervjuene har vært sendt til de intervjuede for verifikasjon. Rapportutkast ble oversendt til rådmannen for uttalelse 1. oktober Innlandet Revisjon IKS 19

20 6. KARTLEGGING AV STYRINGSDIALOG STAT/ KOMMUNE Problemstilling 1: Kartlegge de to styringsdialogene kommune/ stat (herunder målsettinger, rapporteringsopplegg, rutiner for oppfølging mv), samt samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene. 6.1 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som foretas, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik og svakheter. Den første problemstillingen er en kartlegging av styringsdialogen, denne er beskrivende og vil i liten grad bli sett opp mot revisjonskriterier. Det er allikevel aktuelt å ha med seg den lokale samarbeidsavtalen som et bakteppe for vurderingene. Formål med samarbeidet mellom Gjøvik kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Oppland er gitt i Lokal samarbeidsavtale mellom NAV Oppland og Gjøvik kommune. Formålet med samarbeidsavtalen er i fellesskap å arbeide for: Å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Tjenestene skal oppleves som enklere og være tilpasset brukernes behov. At det utvikles en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Kommunen og staten er likeverdige samarbeidspartnere som aktivt skal bidra til å skape et godt arbeidsfellesskap. Sammen skal samarbeidspartene skape et velfungerende arbeids- og velferdskontor som framstår som en enhet for brukerne 6.2 STYRINGSDIALOG KOMMUNE/ STAT Samarbeidsmøter, styringslinjer og styringsdokument Fylkesdirektøren i NAV og rådmannen i Gjøvik kommune har forhandlet fram den lokale samarbeidsavtalen mellom NAV i Oppland og Gjøvik kommune. Den lokale samarbeidsavtalen er retningsgivende for etablering og drift av felles lokalkontor på Gjøvik. I henhold til avtalen avholdes det lokale samarbeidsmøter en gang pr tertial. Deltakerne i møtet er eierne av NAV-kontoret ved NAV fylkesdirektør Haavard Ingvaldsen, rådmann Trond Lesjø og NAV-leder Cecilie Schnell-Larsen. I tillegg deltar to representanter for de ansatte. Samarbeidsmøtene fungerer som arena for oppfølging av de felles driftsmål som partene har satt for NAV-kontoret. Innlandet Revisjon IKS 20

21 Ved siden av å delta i lokale samarbeidsmøter er NAV-leder en del av rådmannens ledergruppe, hun har lederavtale og ledersamtaler med rådmannen i Gjøvik kommune. Videre er NAV-leder en del av fylkesdirektørens lederforum, hun har lederavtale og ledersamtaler med fylkesdirektøren. Tidligere var det systematiske styringsdialogmøter, nå skal det rapporteres via målekortene. Staten har en egen oppfølging av NAV-kontoret, knyttet til ulike pålegg fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Kommunen følger opp den kommunale delen av NAV-kontoret bl.a gjennom sitt budsjett. På denne måten foregår oppfølgingen av NAV-kontoret langs både den statlige og den kommunale styringslinje, i tillegg til oppfølgingen som skjer på det lokale samarbeidsmøtet. Figur 6.1 Styringslinjene for NAV-kontoret To styringslinjer en hybrid modell på kommunenivå (jfr Anne Lise Fimreite) Arbeids- og velferdsetaten NAV fylkesdirektør kommunestyret Kommunen ved rådmann NAV-kontoret (arbeids- og velferdsforvaltningen) En (alt to) NAV-ledere (statlig eller kommunalt ansatt) Statlig ansatte kommunalt ansatte J. Bekkelund mars 2008 Side 9 Kilde: Cecilie Schnell-Larsen Vi ser av figuren over at NAV-kontor kan ha en eller to ledere og lederen kan være enten kommunalt eller statlig ansatt. Gjøvik har en leder som er 50/50 kommunalt og statlig lønnet, kommunen har - ved rådmann - arbeidsgiveransvaret. Den kommunale styringslinjen innebærer at NAV-Gjøvik må følge plan- og rapporteringsrutiner på lik linje med andre virksomhetsområder i kommunen. Dette innebærer at de må utarbeide kommunale dokument i form av langtidsplan, styringsdokument, og virksomhetsdokument. Dokumentene blir utarbeidet av virksomhetsområdet NAV-Gjøvik og rammene blir vedtatt av politiske utvalg og av kommunestyret. En av teamlederne fra NAV-Gjøvik trakk fram at det har vært en stor fordel for arbeidet med den kommunale planleggingen og rapporteringen at NAV-leder har med seg mange av dem som arbeidet i og kjente kommunen godt fra før. Fra statlig hold mottar fylkesleddet i NAV mål- og disponeringsbrev fra staten. Videre blir virksomhetsplan for NAV Oppland utarbeidet. Dette danner grunnlaget for utarbeiding av lokal virksomhetsplan. For 2010 kom mål- og disponeringsbrevet fra staten så sent inn i året, at det ikke har vært mulig for NAV-Gjøvik å utarbeide en lokal virksomhetsplan for det statlige området for Innlandet Revisjon IKS 21