RAPPORT VEILEDNING. Evaluering av myndighetenes forebyggingsarbeid og håndtering av flommen i mai 2013

Transkript

1 13 RAPPORT VEILEDNING Evaluering av myndighetenes forebyggingsarbeid og håndtering av flommen i mai 2013

2 Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2013 ISBN: Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

3 EVALUERING AV MYNDIGHETENES FOREBYGGINGSARBEID OG HÅNDTERING AV FLOMMEN I MAI 2013

4

5 INNHOLD SAMMENDRAG INNLEDNING METODISK TILNÆRMING FORMELT GRUNNLAG OG ANSVARSFORDELING Formelt grunnlag Sivilbeskyttelsesloven Plan- og bygningsloven Byggteknisk forskrift (TEK10) Naturskadeloven Vannressursloven Andre grunnlag Aktører og ansvarsfordeling FOREBYGGING Utsatthet for flom- og skredfare Betydningen av langsiktig forebyggende arbeid Skaffe oversikt over risiko og sårbarhet Kartlegging av flom- og skredfare Kommunens risiko- og sårbarhetsanalyser Bruk av klimakunnskap Fylkes-ROS Unngå ny risiko og sårbarhet Samfunnssikkerhet i arealplanleggingen Redusere eksisterende risiko og sårbarhet Eksisterende bebyggelse og infrastruktur konsekvenser av inngrep Sikringstiltak og forebyggende hensyn ved gjenoppbygging BEREDSKAP Beredskap i akuttfasen Regional beredskap Lokal beredskap Beredskapssystem HÅNDTERING AV FLOMMEN Kort om hendelsesforløpet Aktørenes håndtering Håndtering på regionalt nivå Kommunens håndtering Krisekommunikasjon OPPFØLGING ETTER FLOMMEN I Stortingsmelding om flom og skred (2012) DSBs rapport om oppfølging etter flommen i 2011 (2012) ANBEFALINGER OG KUNNSKAPSBEHOV Anbefalinger Oversikt og kartlegging Arealplanlegging og sikringstiltak Beredskap og håndtering Fremtidig kunnskapsbehov REFERANSER... 53

6 4

7 SAMMENDRAG I mai 2013 førte store nedbørmengder og snøsmelting til flomvassføring i Glomma og Gudbrandsdalslågen med sidevassdrag. Flom- og jordskred ga store ødeleggelser, medførte evakueringer og stengte veier. Hardest rammet ble Kvam i Nord-Fron kommune i Gudbrandsdalen. Også Nord-Aurdal kommune i Valdres og Stange kommune i Hedmark ble hardt rammet under flommen. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) ga i etterkant Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i oppdrag å gjennomføre en evaluering av myndighetenes forebyggingsarbeid og håndtering av flommen. Mandatet for evalueringen omfatter myndighetenes forebyggingsarbeid og håndtering på regionalt og lokalt nivå. Evalu erings rapporten skal gi anbefalinger om tiltak som ytterligere kan bidra til å redusere konsekvensene av fremtidige flommer. Evalueringen vil være et ledd i Regjeringens vurdering av kortsiktige og langsiktige tiltak for å redusere konsekvensene av fremtidige flommer. I evalueringsarbeidet er det lagt mest vekt på de mindre sidevassdragene. De større vassdragene Glomma og Gudbrandsdalslågen er regulert, og flommer utvikles over flere dager. De mindre sidevassdragene er derimot mer utsatt for plutselige og uforutsigbare regnflommer, som i tillegg til den økte vannføringen også fører til skred og erosjon som utgjør en betydelig større risiko enn de langsomme og mer forutsigbare flommene i hovedvassdragene. Evalueringsarbeidet er basert på ulike metoder og kilder, som gjennomgang av relevant dokumentasjon, møter med relevante aktører og spørreundersøkelser. DSB har underveis i arbeidet vært i dialog med sentrale aktører som Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Politiet, Statens vegvesen (SVV), Jernbaneverket (JBV), Sivilforsvaret, fylkesmennene i Oppland og Hedmark, samt berørte kommuner i de to fylkene. En rekke lover og bestemmelser regulerer ansvar og til tak med betydning for flom- og skredforhold. De viktigste er sivilbeskyttelsesloven, plan- og bygningsloven, vannressursloven og naturskadeloven. I tillegg kommer Byggteknisk forskrift og relevante retningslinjer fra NVE. Oppfølging etter flommen i 2011 Stortingsmeldingen om flom og skred fra 2012 og DSBs evalueringsrapport etter flommen i 2011 ga begge anbefalinger om oppfølgingstiltak. En gjennomgang viser at noen av anbefalingene er fulgt opp, mens andre ikke er det, slik at det er nødvendig å opprettholde flere av anbefalingene. Anbefalinger som er fulgt opp, er knyttet til fylkes- ROS, møter i fylkesberedskapsrådet, instruksverket til fylkesmennenes samordning og sårbarheten ved bortfall i mobilnettet. Anbefalinger som ikke er fulgt opp i tilstrekkelig grad, er knyttet til blant annet kartlegging av flom- og skred fare ved sidevassdrag, arealplanlegging, sikringstiltak og beredskap for trafikkinformasjon og trafikkdirigering. Status for oppfølging av anbefalingene må imidlertid ses i sammenheng med at det har gått relativt kort tid siden flommen i 2011 og enda kortere tid siden anbefalingene ble presentert. Oversikt og kartlegging Spesifikk kartlegging av flom- og skredutsatte områder er nødvendig for at kommunene skal kunne ta nødvendig hensyn til flom- og skredfare i sin forebyggende virksomhet og arealdisponering samt etablere en god beredskap mot slike hendelser. Kartleggingen er viktig for sikring av eksisterende bebyggelse og infrastruktur og for planlegging av fremtidig utbygging. Kommunene som ble intervjuet, understreker at selv om kommunene har en grov og god oversikt over fareområder for flom- og skred, er det et stort behov for mer detaljkartlegging i kommunene. Spesielt nevnes behovet for å kartlegge sidevassdrag og bekker m.m., samt grunnforhold hvor det kan være potensial for vannrelaterte skred. Slik kartlegging har kommunene i begrenset grad kompetanse eller kapasitet til å gjøre selv. For å styrke oversikten over flom- og skredutsatte områder, særlig i tilknytning til sidevassdrag, anbefaler DSB at inn satsen for å kartlegge slike områder trappes opp. En slik kartlegging bør skje i samarbeid mellom relevante myndighetsaktører på alle nivåer, samt grunneiere og private infrastruktureiere for å oppnå en helhetlig tilnærming. Slike myndighetsaktører omfatter NVE, SVV, 5

8 JBV, Fylkesmannen og kommuner. Som fagmyndighet bør NVE ha en ledende rolle i dette arbeidet. En slik satsing vil også kreve at NVE styrker kapasiteten på sine regionkontorer, slik flere aktører gir uttrykk for at det er behov for. Et element i dette er også å forbedre kartgrunnlaget gjennom å etablere en detaljert digital terrengmodell for hele Norge (ved laserskanning). For å legge til rette for et godt forebyggende arbeid og for å sikre god beredskap, er kommunene avhengig av å ha oversikt over risiko og sårbarhet i kommunen. Sivilbeskyttelsesloven fastsetter at en kommune plikter å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse som skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Sammenlignet med situasjonen i 2011 er det i 2013 langt flere av kommunene som har oppdatert risiko- og sårbarhetsanalysene de to siste årene, nær to tredjedeler i Oppland og i overkant av en tredjedel i Hedmark. Flere kommuner samarbeider om utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser, for eksempel kommunene i Midt- Gudbrandsdalen som har en felles interkommunal analyse. Spørreundersøkelsen som er gjennomført i forbindelse med evalueringen, viser at det imidlertid fortsatt er en relativt stor andel av kommunene som har risiko- og sårbarhetsanalyser som er tre år gamle eller eldre. DSB anbefaler derfor at kommunene styrker sitt arbeid med risiko- og sårbarhets analyser, og særlig legger vekt på at de i tilstrekkelig grad er oppdatert. Fylkesmennene vil ha en viktig rolle i å styrke dette arbeidet i kommunene, gjennom sin veiledning, pådriverrolle og tilsyn. DSB anbefaler videre at de flomutsatte kommunene i regionen får tilgang til og bruker tilgjengelige data om ekstremvær og klimaendringer i planleggingen, samt avdekker nye kunnskapsbehov i samarbeid med det nyopprettede Norsk Klimaservicesenter (KSS). Det bør vurderes å etablere et mulig samarbeidsprosjekt med utvalgte kommuner, fylkesmenn, DSB, NVE, Meteorologisk institutt og KSS. Fylkesmennene bør være en pådriver for kommunenes bruk av dette datagrunnlaget. Arealplanlegging og sikringstiltak Det viktigste virkemidlet for å unngå ny sårbarhet ved naturhendelser er kommunenes arealplanlegging. Ved å ta hensyn til risikoen for ulike typer hendelser i planprosessen, kan kommunen unngå at det bygges ut i risikoområder eller sørge for at det bygges på en slik måte at risiko reduseres. DSB anbefaler at særlig fylkesmennene og NVE styrker det regionale samarbeidet om oppfølging av arealplanleggingen i kommunene. Hensikten er å styrke hensynet til flomog skredfare i den kommunale planprosessen og unngå nyutbygging i utsatte områder, samt bidra til å heve kompetansen i kommunene om samfunnssikkerhet i arealplanleggingen. En sterkere involvering av NVE i kommunale planprosesser taler i likhet med andre hensyn for en styrking av kapasiteten ved NVEs regionkontorer. Dette vil også legge til rette for tidligere involvering i de kommunale planprosessene. Ulike inngrep i nedbørfelt kan påvirke forløpet og omfanget av flom og skred som igjen vil ha konsekvenser for eksisterende bebyggelse og infrastruktur. Derfor anbefaler DSB at det gjennomføres en bred gjennomgang av slike forhold. Gjennomgangen bør omfatte en kartlegging av omfanget av skogsbilveier med tilhørende tilstand og vedlikeholdsgrad, øvrig grøfting og drenering i nedbørfelt samt avskoging. I tillegg til vurderingen av mulige konsekvenser bør også tiltak for å redusere slike konsekvenser vurderes, samt ansvarsforhold knyttet til konsekvensene og gjennomføring av tiltak. En del av disse problemstillingene tas opp i NIFS prosjektet (Natur, Infrastruktur, Flom og Skred). I den grad NIFSprosjektet ikke dekker helheten, og for å trekke inn øvrige relevante aktører, bør en vurdere å utvide NIFS-prosjektet eller etablere et nytt prosjekt. Aktuelle deltakere er infrastruktureiere, regionale og lokale myndigheter og ev. også grunneiere. Det er naturlig at NVE som fagmyndighet tar initiativ til et slikt prosjekt. Sikringstiltak er tiltak som reduserer risikoen for naturskader eller risikoen for skader på byggverk. Typiske sikringstiltak er flomsikringstiltak som bygging av flomverk og masselagringsbasseng (positive sikringstiltak). Sikringstiltak kan også være å flytte eksisterende bebyggelse (negative sikringstiltak) eller arealplanlegging for å forhindre utbygging i utsatte områder (passive sikringstiltak). Etter flommen i 2011 ble det identifisert en rekke nødvendige sikringstiltak, og det ble bevilget ekstra midler til å gjennomføre slike tiltak. NVE har arbeidet med mange sikringstiltak etter flommen i 2011, men flere av de identifiserte tiltakene var ikke gjennomført før flommen i Dette har sammenheng med at planleggings- og gjennomføringsprosessen er tid- og ressurskrevende og at NVE regionalt har begrenset kapasitet. En annen årsak er loven om offentlige anskaffelser, som i mange tilfeller innebærer en tidkrevende anbudsprosess. 6

9 DSB anbefaler derfor at NVE tilføres ekstra ressurser for å sikre flom- og skredutsatt bebyggelse og infrastruktur. En økt kapasitet på NVEs regionkontorer som omtalt over, vil etter DSBs vurdering være en forutsetning for en slik satsning. DSB ser det som en svakhet ved dagens naturskadelovgivning at naturskadeordningene kun dekker gjenoppbygging tilbake til samme sikkerhetsnivå som før hendelsen. Lovgivningen støtter bare i begrenset grad nødvendig sikring eller andre forebyggende tiltak etter en hendelse. Resultatet er at risikoen etter gjenoppbygging vil være like stor som før hendelsen. DSB anbefaler derfor at naturskadeloven revideres slik at naturskadeordninger åpner for forebyggende tiltak i forbindelse med gjenoppbygging. Gjenoppbygging bør kunne skje til nødvendig sikkerhetsnivå ut fra vurderinger av risiko og sårbarhet, selv om dette innebærer en standardheving i forhold til opprinnelig tilstand. I forbindelse med revisjonen bør det vurderes om det kan gis unntak fra loven om offentlig anskaffelse for sikringstiltak som det haster å få gjennomført, men som ikke kan karakteriseres som rene krisetiltak. Beredskap og håndtering Kartlegging, arealplanlegging og sikringstiltak reduserer risikoen for skader som følge av flom og skred. Det er likevel ikke mulig å fjerne all risiko, og myndighetene må derfor forholde seg til at hendelser vil inntreffe. Det er derfor viktig med god beredskap og et godt opplegg for krisehåndtering for flom- og skredhendelser. DSBs vurdering er at de regionale aktørenes beredskapsplanverk ikke i vesentlig grad er samordnet etter NIFS-prosjektet tar for seg eksisterende planverk og søker å tydeliggjøre roller og ansvar etatene (JBV, NVE og SVV) i mellom, og i forhold til øvrige aktører som kommune, politi, fylke og fylkesmennene. Målet er å komme med konkrete innspill til forbedringer i planverk og rutiner for å sikre en best mulig rolleforståelse, kommunikasjonsflyt og kontroll etatene i mellom, og mellom etatene og de andre (regionale) aktørene. DSB anbefaler at NIFS-prosjektet legger tilstrekkelig vekt på å involvere de øvrige regionale aktørene (i tillegg til JBV, NVE og SVV) for å bidra til en styrket samordning av alle de relevante regionale aktørenes planverk. Samtidig bør disse regionale aktørene involvere seg og bidra til en slik samordning. Fortsatt er det noen kommuner som ikke har utarbeidet beredskapsplaner som bygger på en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, selv om det er bestemmelser om dette i sivilbeskyttelsesloven. Disse kommunene må sørge for en bedre forankring av beredskapsplanverket i risikoog sårbarhetsanalyser. Anbefalingen gjelder bare de kommunene som ikke allerede har en slik forankring av planverket. Også på dette området vil fylkesmennene ha en viktig rolle, gjennom sin veiledning, pådriverrolle og tilsyn med kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. DSB anbefaler at det vurderes å innføre et felles beredskaps system basert på fargekoder som alle beredskaps aktørene oppfordres til å benytte. Et om forent og ensartet beredskapssystem kan bidra til å styrke en felles situasjonsforståelse og lette kommunikasjonen både aktørene i mellom og med publikum. Dette kan igjen bidra til å styrke krisehåndteringen. Flere aktører har allerede implementert et slikt system, og andre planlegger å gjøre det. DSB har selv implementert et slikt system i sin egen reviderte beredskapsplan. Flere av aktørene peker på mangelfull informasjon, skilting og veidirigering i forbindelse med flommen, både i Oppland og Hedmark. Selv om alle aktørene gir uttrykk for at SVV håndterte utfordringene ved flommen vesentlig bedre i 2013 enn i 2011, anbefaler DSB at SVV arbeider videre med å styrke beredskapen for trafikkinformasjon og trafikkdirigering, slik at vegvesenet er enda bedre rustet neste gang en tilsvarende hendelse inntreffer. SVVs egen evaluering peker også på at det er nødvendig å forbedre skiltingen i forbindelse med slike hendelser. Basert på tilbakemeldinger fra aktørene er DSBs vurdering at håndteringen av flommen i 2013 alt i alt gikk vesentlig bedre enn i Hovedårsaken er erfaringene og læringen etter denne flommen. Flommen i 2011 var grundig evaluert, og ulike oppfølgingstiltak var gjennomført. Risikoerkjennelsen er større enn den var i Dessuten var det på grunn av det korte tidsintervallet mellom flommene mange av de samme aktørene som sto for håndteringen, og aktørene hadde god kjennskap til hverandre på tvers av nivåer og organisasjoner. 7

10 8

11 1 INNLEDNING I mai 2013 førte store nedbørmengder og snøsmelting til flomvassføring i Glomma og Gudbrandsdalslågen med sidevassdrag. Flom- og jordskred ga store ødeleggelser og medførte evakueringer og stengte veier. Hardest rammet ble Kvam i Nord-Fron kommune i Gudbrandsdalen. Også Nord-Aurdal kommune i Valdres og Stange kommune i Hedmark ble hardt rammet under flommen. Justis- og beredskapsdepartmentet (JD) ga i etterkant Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i oppdrag å gjennomføre en evaluering av myndighetenes forebyggingsarbeid og håndtering av flommen. Evalueringen er et ledd i Regjeringens vurdering av kortsiktige og langsiktige tiltak for å redusere konsekvensene av fremtidige flommer. Mandatet for evalueringsarbeidet inneholder følgende hovedpunkter: myndighetenes forebyggingsarbeid og håndtering på regionalt og lokalt nivå. oversikt over risikoutsatte områder og risiko- og sårbarhetsanalyser. forebyggingsarbeid. beredskapsplaner. oppfølging av anbefalinger/tiltak etter flommen i 2011 anbefalinger om tiltak som ytterligere kan bidra til å redusere konsekvensene av fremtidige flommer. behov for videre analyse/forskning. På bakgrunn av oppdraget og evalueringsarbeidet har DSB utarbeidet den foreliggende rapporten. I kapittel 2 beskrives den metodiske tilnærmingen som er benyttet og hvilke kilder som har dannet grunnlaget for vurderingene. Tema for kapittel 3 er det formelle grunnlaget og ansvarsfordelingen mellom sentrale aktører. Kapittel 4 tar for seg forebygging inkludert kartlegging og risiko- og sårbarhetsanalyser. Tema for kapittel 5 er beredskap og planverk, mens selve håndteringen av hendelsen er beskrevet og vurdert i kapittel 6. Kapittel 7 inneholder en vurdering av hvordan anbefalingene etter flommen i 2011 er fulgt opp, mens rapporten avsluttes med anbefalinger om oppfølgingstiltak i kapittel 8. 9

12 10

13 2 METODISK TILNÆRMING Flommen i mai rammet flere deler av landet på ulike måter, jf. nærmere beskrivelse i kapittel 6. I evalueringsarbeidet og i rapporten er oppmerksomheten rettet mot de områdene hvor flommen rammet hardest, Gudbrandsdalen og Valdres i Oppland og Stange og Østerdalen i Hedmark. Erfaringsgrunnlaget for vurderingene og anbefalingene er i stor grad hentet fra disse områdene. I evalueringsarbeidet er det lagt mest vekt på de mindre sidevassdragene. De større vassdragene, som Glomma og Gudbrandsdalslågen, er regulert, og flommer utvikles over flere dager. De mindre sidevassdragene er derimot mer utsatt for plutselige og uforutsigbare regnflommer, som i tillegg til den økte vannføringen også fører til skred og erosjon som utgjør en betydelig større risiko enn de langsomme og mer forutsigbare flommene i hovedvassdragene. Evalueringsarbeidet er i første rekke basert på følgende metoder og kilder: gjennomgang av relevant dokumentasjon møter med relevante aktører spørreundersøkelser Relevant dokumentasjon omfatter blant annet lover og forskrifter, retningslinjer, veiledninger, evalueringsrapporter, loggføringer, forskningsrapporter, risikovurderinger, beredskapsplaner og presentasjoner, se for øvrig referanselisten. Det har vært gjennomført egne møter/intervjuer med: Nord-Fron kommune i Oppland Sel kommune i Oppland Hamar kommune i Hedmark Stange kommune i Hedmark Fylkesmannen (fylkesberedskapssjefen) i Oppland Fylkesmannen (fylkesberedskapssjefen) i Hedmark Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Region Øst Gudbrandsdal politidistrikt Statens vegvesen (SVV),Vegavdeling Oppland Oppland sivilforsvarsdistrikt Norges vassdrags- og energidirektorat, hovedkontoret Jernbaneverket (JBV) NIFS-prosjektet (Naturfare-Infrastruktur-Flom-Skred) felles prosjekt for JBV, NVE og SVV I forbindelse med evalueringen er det gjennomført en egen spørreundersøkelse som omfatter kommunene i Buskerud, Hedmark og Oppland. Kommunene ble stilt en rekke spørsmål om oversikt over risiko- og sårbarhet, forebygging, beredskap og håndtering av flommen. Spørreundersøkelsen ble gjennomført i perioden 23. september til 4. oktober Total har 51 kommuner svart på undersøkelsen, hvorav 7 med delvise svar. Dette gir en svarprosent på kommuner svarte ikke på undersøkelsen, noe som utgjør 24 prosent. I omtalen av resultatene fra spørreundersøkelsen er det lagt størst vekt på resultatene fra Hedmark og Oppland. I figurene som blir vist, er de som har svart ikke sikker eller ikke relevant tatt ut og inngår ikke i prosentueringsgrunnlaget. I tillegg er DSBs kommuneundersøkelse benyttet som grunnlag. Denne undersøkelsen som omfatter alle landets kommuner og kartlegger status for samfunnssikkerhet og beredskap i kommune-norge, har også spørsmål om forebygging og beredskap knyttet til flom og skred. 11

14 12

15 3 FORMELT GRUNNLAG OG ANSVARSFORDELING 3.1 FORMELT GRUNNLAG En rekke lover og bestemmelser regulerer ansvar og tiltak med betydning for flom- og skredforhold. I det følgende omtales sivilbeskyttelsesloven, plan- og bygningsloven, vannressursloven og naturskadeloven. I tillegg omtales byggteknisk forskrift SIVILBESKYTTELSESLOVEN Sivilbeskyttelsesloven 1 fastsetter at en kommune plikter å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS). Risiko- og sårbarhetsanalysen skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, herunder ved utarbeiding av planer etter plan- og bygningsloven. Risiko- og sårbarhetsanalysen skal oppdateres i takt med revisjon av kommunedelplaner, jf. plan- og bygningsloven 11-4 første ledd, og for øvrig ved endring av risiko- og sårbarhetsbildet. Med utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalysen skal kommunen utarbeide en beredskapsplan. Beredskapsplanen skal inneholde en oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser. Som et minimum skal beredskapsplanen inneholde en plan for kommunenes kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media. Beredskapsplanen skal være oppdatert og revideres minimum én gang per år. Kommunen skal sørge for at planen jevnlig blir øvet PLAN- OG BYGNINGSLOVEN I henhold til plan- og bygningsloven (h) skal alle planer etter loven fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. De generelle utredningskravene i lovens kapitel 4, herunder krav om risiko- og sårbarhetsanalyse, legger føringer for samfunnssikkerhet ved utarbeidelse av planer for utbygging og eventuelt konsekvensutredning. Risiko- og sårbarhetsanalysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er et viktig verktøy for å forebygge uønskede hendelser. Spesielt kan plan- og bygningsloven benyttes til å båndlegge områder hvor det er fare for flom, erosjon, isgang, skred og lignende BYGGTEKNISK FORSKRIFT (TEK10) Myndighetenes krav til sikkerhet for byggverk og tilhørende uteareal mot naturpåkjenninger er gitt i byggteknisk forskrift 3. I forbindelse med arealplanlegging må det tas hensyn til sikkerhetskravene 4 i forskriften, først og fremst ved å sikre at det ikke bygges i områder som ikke har god nok sikkerhet mot naturfarer. Dersom kommunen likevel velger å bygge ut i et fareutsatt område, må kommunen vurdere hvordan en kan oppnå god nok sikkerhet for bebyggelsen og gi retningslinjer som tar vare på sikkerheten, for eksempel gi krav om risikoreduserende tiltak. Sikringstiltak må dimensjoneres slik at sikkerhetskravene i forskriften oppfylles. Kravene til sikkerhet mot flom og skred er gitt i forskriftens og skal legges til grunn ved all arealplanlegging og byggesaksbehandling i kommunen. 1 LOV nr. 45. Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven). 2 LOV nr. 71. Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). 3 FOR nr Forskrift om tekniske krav til byggverk (Byggteknisk forskrift). 4 Sikkerhetskravene er nærmere beskrevet i Veiledning om tekniske krav til byggverk på hjemmesiden til Direktoratet for byggkvalitet (www. dibk.no). 13

16 3.1.4 NATURSKADELOVEN Naturskadeloven 5 regulerer den statlige erstatningsordningen for naturskade på fast gods i privat eie som ikke kan forsikres. Loven inneholder bestemmelser som understreker både den enkeltes og planmyndighetens ansvar for å forhindre og begrense naturskade. I lovens 20 vises det til plan- og bygningsloven 11-8 tredje ledd bokstav a og 28-1, som presiserer at kommunen plikter å treffe forhåndsregler mot naturskade og å vurdere om det er nødvendig med sikringstiltak VANNRESSURSLOVEN Vannressursloven 6 skal sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Loven stiller krav om konsesjon for vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser. I konsesjonen kan det settes vilkår for å motvirke skader eller ulemper for allmenne eller private interesser. Det skal legges vekt på å fremme sikkerhet mot skade på mennesker, miljø eller eiendom, sikre en best mulig landskapsmessig tilpasning og å opprettholde det naturlige liv i vassdraget. Loven gir vassdragsmyndigheten hjemmel til om nødvendig å iverksette tiltak på fremmed eiendom for å verne mennesker, miljø eller eiendom mot en særskilt fare for alvorlig skade. Loven hjemler også adgang til å gjenopprette vassdragets tilstand etter flom og skred uten konsesjon. Gjennom forskrifter er det stilt krav til sikkerhet for dammer og andre vassdragsanlegg, krav til beredskap og krav til kompetanse ANDRE GRUNNLAG Fylkesmannens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap reguleres gjennom kgl.res. av Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard (JD 2008) og kgl.res. av Retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser i fred. Også det årlige embetsoppdraget fra Justisdepartementet til Fylkesmannen legger føringer for arbeidet 7. I tillegg vil annet sektorregelverk legge føringer for regionalt beredskapsarbeid. Fylkesmannens viktigste verktøy i oppfølgingen av sitt ansvar er fylkes-ros, fylkesberedskapsrådet, tilsyn med kommunene samt innsigelsesinstituttet etter plan- og bygningsloven jf. nærmere omtale under. 5 LOV nr. 07. Lov om sikring mot erstatning for naturskader (naturskadeloven). 6 LOV nr. 82. Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven). 7 Fylkesmannens oppgaver på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet er gitt i resultatområdet 53, 54 og 55 i embetsoppdraget (2013). 3.2 AKTØRER OG ANSVARSFORDELING Myndighetenes arbeid med forebygging knyttet til flom- og skredhendelser er fordelt på en rekke departementer og fagmiljøer. I det følgende gis en kort beskrivelse av ansvaret til noen av de sentrale myndighetene. Justis- og beredskapsdepartementet har samordningsansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap, og etatsstyringen av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). DSB har ansvaret for oppfølgingen av Fylkesmennenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Sivilforsvaret, som er en statlig forsterkningsressurs for nød- og beredskapsetatene ved håndtering av store og spesielle hendelser, er en del av DSB. Miljøverndepartementet (MD) har til og med 2013 det administrative hovedansvaret for planleggingsoppgavene til staten og arbeider for at nasjonale vedtak og føringer blir fulgt opp i den regionale og kommunale arealplanleggingen. MD forvalter plandelen av plan- og bygningsloven. Fra 1. januar 2014 er disse oppgavene lagt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har ansvaret for byggedelen i plan- og bygningsloven med Direktoratet for byggkvalitet som faginstans for bestemmelsene i byggteknisk forskrift. Fra 1. januar 2014 overtar KMD planarbeidet til Miljøverndepartementet. Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har etatsstyringen av Norges geologiske undersøkelse (NGU), som er den nasjonale faginstansen for geofaglige spørsmål. Olje- og energidepartementet (OED) er overordnet vassdragmyndighet for flom og skred i forbindelse med vannressursene i landet. Innenfor energi- og vannressurssektoren har OED et overordnet ansvar for kraftforsyningsberedskapen og beredskapsoppgaver når det gjelder flom, skred, dambrudd og andre ulykker i vassdragene. OED har etatsstyringen av Norges vassdragsog energidirektorat (NVE). Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) skal koordinere den statlige innsatsen med å forebygge skader som følge av flom og skred, samt gi faglig bistand til politi og kommuner i forbindelse med flom og skred. NVE skal også yte hjelp til kommuner og samfunnet ellers med kompetanse og ressurser til kartlegging, arealplanoppfølging, sikring og overvåking, varsling og beredskap. 14

17 Statens vegvesen (SVV) er faglig rådgiver for Samferdselsdepartementet og har sektoransvar for vei og veitrafikk. SVV arbeider bl.a. for et sikkert, miljøriktig og effektivt transportsystem, utarbeider retningslinjer for og forestår utbygging, drift/vedlikehold og forvaltning av riks- og fylkesvegnettet. Videre følger SVV opp den trafikkmessige bruk av dette vegnettet og utreder behov for tiltak. SVV bistår lokale myndigheter med å analysere og avveie infrastrukturtiltak innenfor transportområdet, herunder lokal kollektivtransport opp mot andre tiltak innen drift, trafikkregulering og arealbruk. Jernbaneverket (JBV) har ansvar for drift og vedlikehold av jernbanenettet, for operativ trafikkstyring, ruteplanlegging og informasjon til kundene. Jernbaneverket ivaretar byggherrerollen for store jernbaneutbygginger fra detaljplanlegging til ferdigstilte anlegg. Sikkerhets poli tikken er basert på nullvisjonen og skal legges til grunn ved planlegging, organisering og gjennomføring av alle aktiviteter i Jernbaneverket. Politi- og lensmannsetaten består av Politidirektoratet og er delt inn i 27 politidistrikt. Politiet skal blant annet gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. Politiet skal beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, opprettholde den offentlige orden og sikkerhet og enten alene eller sammen med andre myndigheter verne mot alt som truer den alminnelige tryggheten i samfunnet. Politiet skal videre bl.a. yte borgerne hjelp og tjenester i faresituasjoner, i lovbestemte tilfeller og ellers når forholdene tilsier at bistand er påkrevet og naturlig. 8 Politidistriktene representerer også lokale redningssentraler (LRS) innen redningstjenestens organisasjon. Fylkesmannen koordinerer samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet på regionalt nivå og har et særlig ansvar for å følge opp dette arbeidet i kommunene. Sentrale virkemidler er fylkes-ros, beredskapsplanlegging, øvelser og tilsyn. I likhet med NVE har også fylkesmannen en sentral rolle i oppfølgingen av kommunenes arealplanlegging. Fylkesmannen har et samordningsansvar i fylket ved kriser. Fylkeskommunen har som regional planmyndighet ansvaret for og ledelsen av arbeidet med regional planstrategi, regionale planer og regional planbestemmelse. Fylkeskommunen samarbeider med, gir råd og veileder kommunene i deres planlegging etter plan- og bygningsloven, og er høringsinstans for kommuneplaner og reguleringsplaner. Fylkeskommunen har rett til å fremme innsigelse mot kommunale areal- og reguleringsplaner. Som ansvarlig myndighet for fylkesveiene har fylkeskommunen også en rolle knyttet til større sikringstiltak på disse. Statens vegvesen ved regionavdelingene utfører utbygging og vedlikehold av fylkesvegnettet på vegne av fylkeskommune. Kommunen har et grunnleggende ansvar for ivaretakelse av befolkningens sikkerhet og trygghet, og dette omfatter viktige oppgaver både knyttet til forebygging og beredskap. Kommunen har som plan- og bygningsmyndighet et hovedansvar for arealplanlegging, sikring og forebygging av naturskader. 8 LOV Lov om politiet (politiloven). 15

18 16

19 4 FOREBYGGING Utsatthet for flomfare 60 % % % 30 % Buskerud Hedmark Oppland 20 % 10 % % Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad Figur 1. Grad av utsatthet for flomfare (inkl. flomrelatert skredfare) i områder med bebyggelse og/eller infrastruktur. Prosent UTSATTHET FOR FLOM- OG SKREDFARE Spørreundersøkelsen som ble gjennomført i forbindelse med den foreliggende evalueringen (heretter kalt spørreundersøkelsen) viser at om lag 75 prosent av kommunene i Hedmark oppgir å være utsatt for flomfare, inkludert flomrelatert skredfare, i områder med bebyggelse og/eller infrastruktur, jf. figur 1. Om lag 25 prosent oppgir å være utsatt i stor grad. 10 Tilsvarende prosentandeler for Oppland er om lag 60 og 15. Det er altså relativt flere kommuner som oppgir å være utsatt for flomfare i Hedmark enn i Oppland. 9 Antall kommuner som inngår (n) for Buskerud =14, n for Hedmark=15 og n for Oppland= Hvis en antar at kommunene som er utsatt for flomfare, i større grad har besvart undersøkelsen enn de som ikke er det, vil de reelle prosentandelene være noe lavere. Dette gjelder også for spørsmålet om i hvilken grad kommunene ble rammet av flommen. 17

20 Rammet av flom 50 % % 40 % % 30 % Buskerud 25 % 20 % Hedmark Oppland 15 % 10 % % 0 % Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad Figur 2. I hvilken grad kommunene ble rammet av flommen i slutten av mai Prosent. 11 Figur 2 viser som forventet at det var flest kommuner i Oppland som ble rammet av flommen i stor grad, basert på svarene i spørreundersøkelsen. Om lag 15 prosent av kommunene i dette fylket oppgir å ha blitt rammet i stor grad, mens tilsvarende prosentandeler for Hedmark og Buskerud er 7. Andelen kommuner som har blitt rammet i noen grad er imidlertid høyest i Hedmark, hvor nær halvparten av kommunene oppgir dette svaralternativet. Om lag 30 prosent av kommunene i Oppland oppgir å ha blitt rammet i noen grad. Totalt er det dermed om lag 55 prosent av kommunene i Hedmark som er rammet i noen eller stor grad, mens den tilsvarende prosentandelen for Oppland er i underkant av BETYDNINGEN AV LANGSIKTIG FOREBYGGENDE ARBEID Etter flommen i 2013 ble det særlig påpekt at mange av skadene i Kvam kunne vært unngått, siden det der gikk tapt hus som var blitt gjenoppbygget etter flommen i Gjenoppbyggingen var gjort før nødvendige sikringstiltak var gjennomført. Hendelsen viser betydningen av å forebygge mot hendelser som ansees som lite sannsynlige. Tilgjengelige data fra met.no og NVE tilsier at flommen i 2013 var ca. en 50 års-hendelse i hovedvassdraget, mens det bare var en års-hendelse i sidevassdragene. Det er imidlertid viktig å påpeke at to år er kort tid til å planlegge og gjennomføre omfattende sikringstiltak i et så utsatt område, noe som også understrekes av NVE. Planlegging, saksbehandling, prosjektering, anbudsrunde 11 N for Buskerud =14, n for Hedmark=15 og n for Oppland=19. osv. er nødvendig før byggearbeid kan starte. Fylkesmannen i Oppland viser imidlertid i sin rapport til at flere kommuner mener at for lang saksbehandlingstid knyttet til erstatningssaker har forsinket gjenoppbyggingsarbeidet ytterligere 12. Uavhengig av saksbehandlingstiden er det åpenbart en svakhet ved naturskadeordningen at denne kun dekker gjenoppbygging til samme sikkerhetsnivå som før hendelsen. En ny naturskadelov har lenge vært under utarbeidelse, men det er uvisst når den kommer og om den vil innebære noen endringer slik at forebygging kan komme sterkere inn som et element i gjenoppbyggingen. DSB anser det som viktigst å fokusere på det langsiktige forebyggende arbeidet som gjennomføres i forbindelse med kommunenes planarbeid, og det er viktigere å vurdere hva kommuner, fylker, statlige etater og infrastruktureiere kan gjøre på lengre sikt for å: 1. Skaffe oversikt over risiko og sårbarhet. 2. Unngå ny risiko og sårbarhet. 3. Redusere eksisterende risiko og sårbarhet. 4. Håndtere restrisiko. Kommunene er fundamentet i samfunnssikkerhetsarbeidet. Som lokal planmyndighet skal kommunen se til at hensynet til samfunnssikkerhet ivaretas i kommunale planer som grunnlag for å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø, viktig infrastruktur og materielle verdier, for å unngå eller skape ny risiko og sårbarhet i utviklingen av kommunesamfunnet. 12 Fylkesmannen i Oppland: Rapport etter vårflommen i 2013 (9. oktober 2013). 18

21 Skaffe oversikt over risiko og sårbarhet Gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyse for det aktuelle utbyggings-området. Kartlegge områder med risiko Unngå risiko og sårbarhet Redusere risiko og sårbarhet Håndtering av restrisiko Byggerestriksjoner/-forbud Vurdere alternativ utbygging/lokalisering Vurdere hensiktsmessige arealformål/hensynssoner Hensynssoner og bestemmelser som kompenserer for risiko og sårbarhet i arealet: Planbestemmelser som sikrer forebyggende tiltak, f.eks. videre kartlegging og planlegging, byggeforbud, bygningsmessige tilpasninger etc. Skadereduserende tiltak f.eks. flom- eller skredvoll, fremkommelighet for utrykningskjøretøy, sikring av vannære områder etc. Beredskapstiltak som: varsling informasjon beredskapsplaner evakueringsplaner utrustning overvåkning omkjøringsalternativer aggregater etc. Tabell 1. Faser i samfunnssikkerhet i arealplanleggingen 13 Kommunene har iht. sivilbeskyttelsesloven og tilhørende forskrift om kommunal beredskapsplikt 14 et ansvar for å forebygge mot konsekvensene av blant annet naturhendelser. I tråd med prioriteringene 1 4 nevnt ovenfor, omfatter pkt. 1 kommunens plikt til å gjennomføre analyser av risiko og sårbarhet, mens pkt. 2 og 3 omfatter mulige forebyggende tiltak jf. tabell 1. Pkt. 4 omhandler beredskap og krisehåndtering. Beredskapsplanlegging og gjenoppbygging er naturlige deler av det forebyggende arbeidet, men i det følgende vil vi spesielt trekke fram virkemidler og gi anbefalinger for hvordan kommuner, fylkesmann/fylkeskommune og staten kan samarbeide om det fore byggende arbeidet iht. pkt Håndtering av restrisiko er tema i kapittel SKAFFE OVERSIKT OVER RISIKO OG SÅRBARHET KARTLEGGING AV FLOM- OG SKREDFARE Spesifikk kartlegging av flom- og skredutsatte områder er nødvendig for at kommunene skal kunne ta nødvendig hensyn til flom- og skredfare i sin forebyggende virksomhet og arealdisponering, og etablere en god beredskap mot slike hendelser. Kartleggingen er viktig for sikring av eksisterende bebyggelse og infrastruktur og for planlegging av fremtidig utbygging. NVE utarbeider farekart som viser fare for flom og skred. De viktigste farekartene er aktsomhetskart og faresonekart. Aktsomhetskartene er landsdekkende, og kan primært ses på som et signal om at det kan være fare, men at det må undersøkes nærmere. Faresonekart er mer nøyaktige, og er blant annet basert på feltarbeid. Disse kartene er ikke landsdekkende, men er etablert for prioriterte områder. Et eksempel på slike faresonekart er flomsonekart. NVE yter hjelp til fare- og risikokartlegging og detaljerte undersøkelser i utvalgte områder med høy risiko. Etaten utarbeider kartleggingsmetodikk som kommuner og tiltakshavere selv kan nytte for å gjennomføre detaljkartlegging av områder som ikke blir kartlagt i statlig regi. NVE bidrar i utgangspunktet ikke til kartlegging av nye utbyggingsområder. Ved identifisering og prioritering av områder er det lagt vekt på hvor det bor og oppholder seg mennesker innenfor potensielt skredfareutsatte områder. Det skal utarbeides farekartprodukter til bruk for arealplanlegging (faresonekart), varsling, beredskap og sikringsarbeid 15. I spørreundersøkelsen ble det stilt spørsmål om i hvilken grad kommunene har oversikt over flomutsatte områder, inkludert flomrelaterte skredutsatte områder. Resultatene fra undersøkelsen viser som forventet at kommunene har mindre oversikt over sine sidevassdrag enn de har over større vassdrag, se figurene 3 og 4. Samtidig viser erfaringene fra flommer de senere årene at flom og skred knyttet til sidevassdrag de har de meste dramatiske konsekvensene. 13 Samfunnssikkerhet i plan- og bygningsloven. DSB FOR nr. 894: Forskrift om kommunal beredskapsplikt 15 Plan for skredfarekartlegging, Status og prioritering innen oversiktskartlegging i NVEs regi. NVE

22 Oversikt over flomfare i tilknytning til større vassdrag 90 % 80 % % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad Buskerud Hedmark Oppland Figur 3. Kommunenes oversikt over flomutsatte områder (inkludert flomrelaterte skredutsatte områder) i tilknytning til større vassdrag (hovedvassdrag). Prosent. 16 Til sammenligning oppgir om lag halvparten av kommunene som har svart i Hedmark og 40 prosent av kommunene Oppland at de har stor grad av oversikt over flomutsatte områder i tilknytning til sidevassdrag. Om lag halvparten av kommunene i Oppland oppgir imidlertid at de har noen grad av oversikt over slik flomfare. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser at kommunene som er mest utsatt for flomfare, i større grad har oversikt over flomutsatte områder i tilknytning til sidevassdrag enn kommuner som i mindre grad er utsatt. Av de som er utsatt i stor grad, har nær 80 prosent oppgitt at de i stor grad har slik oversikt. Tilsvarende andeler for de som er rammet i noen grad eller i liten grad, er henholdsvis om lag 50 prosent og 35 prosent. Oversikt over flomfare i tilknytning til sidevassdrag 70 % % 50 % % 30 % 20 % Buskerud Hedmark Oppland 10 % 0 % Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad Figur 4. Kommunenes oversikt over flomutsatte områder (inkludert flomrelaterte skredutsatte områder) i tilknytning til sidevassdrag. Prosent N for Buskerud =14, n for Hedmark=15 og n for Oppland= N for Buskerud =13, n for Hedmark=15 og n for Oppland=19. 20

23 Viktigheten av å kartlegge flom- og skredutsatte områder 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % Buskerud Hedmark Oppland 20 % 10 % 0 % 0 0 Ikke viktig Lite viktig Ganske viktig Svært viktig Figur 5. Kommunenes vurdering av viktigheten av å kartlegge flom- og skredutsatte områder. Prosent. 18 Kommunene som ble intervjuet, understreker at selv om kommunene har en grov og god oversikt over fareområder for flom- og skred, er det et stort behov for mer detaljkartlegging i kommunene. Spesielt nevnes behovet for å kartlegge sidevassdrag og bekker m.m., samt grunnforhold hvor det kan være potensial for vannrelaterte skred. Slik kartlegging har kommunene i liten grad kompetanse eller kapasitet til å gjøre selv. I spørreundersøkelsen svarer et stort flertall av kommunene at det er viktig å kartlegge flom- og skredutsatte områder, jf. figur 5. Fordelingen mellom de som oppgir ganske viktig og de som oppgir svært viktig er totalt sett relativt lik, men det er forskjeller mellom fylkene. I Buskerud og Oppland er det flest som svarer svært viktig, mens det i Hedmark er flest som svarer ganske viktig. I en undersøkelse fra vektlegger Riksrevisjonen at kommunene har varierende grad av kompetanse på området. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om forutsetningene i plan- og bygningsloven blir ivaretatt uten ytterligere statlig oppfølging og medvirkning til kompetanseheving og veiledning, spesielt for små kommuner. Skredkartleggingen som foretas i regi av NVE, retter seg først og fremst mot eksisterende bebyggelse. Det har ikke vært kartlegging av sidevassdrag i regi av NVE siden NVE skal i samarbeid med kommunene gjennomføre 18 N for Buskerud =13, n for Hedmark=13 og n for Oppland= Riksrevisjonenes undersøking av arbeidet til styresmaktene med å forebygge flaum- og skredfare. Dokument 3:4 ( ). 20 Oppfølging etter flommen i juni Rapport. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. detaljert faresonekartlegging for blant annet jordskred. Dette arbeidet er imidlertid ikke kommet i gang. Flere av intervjuobjektene var bekymret for manglende kapasitet hos NVE til å gjennomføre nødvendig flom- og skredkartlegging. I evalueringsrapporten etter flommen i 2011 anbefalte DSB å styrke arbeidet med å kartlegge flom- og skredfare ved sidevassdrag og pekte på NVEs sentrale rolle i dette. DSB anser at det fortsatt er behov for å styrke arbeidet på dette området. Det er også fortsatt behov for å styrke kjennskapen og kompetansen i kommunene knyttet til flom- og skredkartleggingen generelt, spesielt i de små sidevassdragene/bekkene. Aktsomhetskartene er landsdekkende, men har som nevnt liten nøyaktighet. Disse kartene produseres ved analyse av en landsdekkende digital terrengmodell, og for store deler av landet er denne temmelig grov. En forutsetning for bedre kartlegging av flomfare er at det etableres en detaljert digital terrengmodell. Både NOU 2010:10 21 og stortingsmeldingen om klimatilpasning 22 påpeker behov for detaljerte høydedata. NOU 2010:10 sier Utvalet tilrår at det blir raskt sett i verk eit nasjonalt program for etablering av nøyaktige høgdedata basert på laserskanning for heile landet. Ny høydemodell er også nevnt som et nødvendig tiltak for klimatilpasning i direktørene Jon Lea (DSB) og Per Sanderuds (NVE) kronikk i Dagens Næringsliv 3. oktober En detaljert digital terrengmodell, 21 NOU 2010:10: Tilpassing til eit klima i endring. Samfunnet si sårbarhet og behov for tilpassing til konsekvenser av klimaendringane. 22 Stortingsmelding nr. 33 ( ): Klimatilpasning i Norge. 21

24 kombinert med data om dagens og fremtidens klima med ekstremer, vil gi langt bedre muligheter til å kartlegge områder med potensiell flom- og skredfare, og dermed gi bedre beregninger av sikre byggeområder langs sjø og vassdrag. Det kan også være et verktøy i kartleggingen av sårbare punkter i drensveier, for å avdekke behov for vedlikehold eller oppgradering av avløp, stikkrenner osv. Å utvikle en digital terrengmodell for hele landet er en engangsinvestering som bør være en statlig oppgave. I følge NVE vil laserscanning gi et viktig bilde av overflateterrenget. Men sidevassdrag er en svært heterogen gruppe med alt fra relativt stilleflytende til bratte vassdrag. Skadepotensialet fra sidevassdragene er ikke bare knyttet til vannføring, men også knyttet til at de kan forårsake flomskred, massetransport og elveløpsendringer. Det er ikke tilstrekkelig med bare terrengmodeller. Man må også ha kunnskap om grunnforholdene, dvs. omfanget av eroderbare masser. Det foreligger per i dag ingen metodikk for å oppnå en slik kunnskap på en enkel måte slik en har for flomsonekartleggingen. Forholdene kan variere mye mellom vassdragene slik at en grundig kartlegging av eroderbare masser er nødvendig i hvert enkelt vassdrag. Norsk Vann holder på med et prosjekt (planlegging av åpne flomveier gjennom byer) som kan ha betydning for NVEs videre arbeid med kartleggingen av flom i sidevassdrag. Når dette prosjektarbeidet er fullført, vil NVE bygge videre på dette for å se hva som kan gjøres blant annet i sidevassdragene. Men en må i følge NVE være forberedt på at det vil kreve store ressurser å få tilstrekkelig grunnlag for en kartlegging av sidevassdragene. Jernbaneverket og Statens vegvesen har ansvaret for kartlegging av flom- og skredfare for henholdsvis jernbane og veier. Jernbaneverket har strekningsanalyser (ROS-analyser) som gir en viss oversikt over potensielle problemområder langs strekningene. Jernbaneverket er i gang med en kartlegging av sidevassdrag, lier og skråninger langs jernbanelinjen i Gudbrandsdalen for å få en bedre oversikt over potensielle fareområder. NIFS-prosjektet (Natur, Infrastruktur, Flom og Skred) er et felles samarbeidsprosjekt mellom Jernbaneverket, Statens vegvesen og Norges vassdrags- og energidirektorat som ser på hvordan oversikt over flom- og skredfare og håndtering av flom og skred bedre kan samordnes mellom etatene, kommuner og private grunneiere. Det er blant annet behov for en helhetlig tilnærming for kartlegging og oversikt over kartlagte områder, og videre helhetlig, koordinert og samordnet vedlikehold av infrastruktur og sikringstiltak som er etablert for å hindre flom- og skredskader. Deltakere i NIFS-prosjektet kartla rett etter flommen i mai skader og utfordringer i planlagt trase og i dalsidene ovenfor i større områder langs store deler av E6. Tre dreneringsfelt fra Fåvang til nord for Kvam, som er plukket ut som tre pilotområder for samarbeid, ble spesielt undersøkt via feltbefaring fra toppen av dalsidene og ned til Lågen. For å styrke oversikten over flom- og skredutsatte områder, særlig i tilknytning til små sidevassdrag, anbefaler DSB at innsatsen for å kartlegge slike områder trappes opp. En slik kartlegging bør skje i samarbeid mellom relevante myndighetsaktører på alle nivåer samt grunneiere og private infrastruktureiere for å oppnå en helhetlig tilnærming. Slike myndighetsaktører omfatter NVE, SVV, JBV, fylkesmannen og kommuner. Som fagmyndighet bør NVE ha en ledende rolle i dette arbeidet. En slik satsing vil også kreve at NVE styrker kapasiteten på sine regionkontorer, slik flere aktører gir uttrykk for at det er behov for. Et element i dette er også å forbedre kartgrunnlaget gjennom å etablere en detaljert digital terrengmodell for hele Norge (ved laserskanning). Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kartverket vil ha ansvaret for å etablere en slik modell. NIFS-prosjektet har i samarbeid med Dovrebanen og Nye E6 prosjektet Biri-Otta tatt initiativ til et oppstartseminar i desember i år, for å få til et samarbeid mellom alle aktører i tre pilotområder for å redusere sårbarhet og risiko. Holdningen i NIFS-prosjektet er at det trengs en helhetlig kartlegging av drensveiene og alle inngrep/påvirkninger/ tiltak i områdene, samt av skadene som har inntruffet KOMMUNENS RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSER For å legge til rette for et godt forebyggende arbeid og sikre god beredskap, er kommunene avhengig av å ha oversikt over risiko og sårbarhet innen kommunen. Sivilbeskyttelsesloven fastsetter at en kommune plikter å utarbeide en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) som skal legges til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, jf. nærmere omtale i kapittel Riksrevisjonens omtalte undersøkelse indikerer at mange kommuner generelt har for liten oversikt over egen risiko og sårbarhet, og dermed også et utilstrekkelig grunnlag for forebygging og beredskap mot flom og skred. I kommuneundersøkelsen for fremkommer det at 16 prosent av kommunene ikke har utarbeidet en helhetlig risiko- og 23 Kommuneundersøkelsen Rapport. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. 22