Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014

Transkript

1 RAPPORT Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 Juni 2015

2 Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2015 ISBN: Grafisk produksjon: ISBN (PDF) Erik Tanche Nilssen AS, Skien

3 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 Juni 2015

4

5 INNHOLD Sammendrag Innledning Metodisk tilnærming Hendelsesforløp og skadeomfang Hendelsesforløp Skadeomfang Oversikt over risiko og sårbarhet Utsatthet for flomfare Kartlegging av flomfare Kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser Risiko og sårbarhet i kritisk infrastruktur FylkesROS Forebygging Samfunnssikkerhet i arealplanleggingen Sikringstiltak Beredskap Beredskapsplaner Varsling Ledelse og koordinering Organisering og ressurser Øvelser Krisehåndtering Varsling Organisering og koordinering Evakuering Trafikkavvikling Samarbeid Krisekommunikasjon/informasjon Anbefalinger Forebygging Beredskap og krisehåndtering Vedlegg Vedlegg 1: Formelt grunnlag og ansvarsfordeling DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

6

7 SAMMENDRAG I slutten av oktober 2014 ble deler av Vestlandet rammet av flom. Flommen skyldtes kraftig nedbør over en tredagersperiode. Det var store skader på eiendommer og infrastruktur. Flere hus ble tatt av flommen, og det var nødvendig med evakuering. Hardest rammet ble Odda i Hordaland og Aurland i Sogn og Fjordane. Flere andre kommuner ble rammet i ulik grad, deriblant Voss, Lærdal og Førde. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har evaluert ulike sider ved forebygging, beredskap og håndtering knyttet til flommen. Målsettingen har vært å gi anbefalinger om tiltak som kan bidra til å redusere konsekvensene av fremtidige flommer. Sentralt står ivaretakelse av sårbarhet knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur. I evalueringsarbeidet har oppmerksomheten vært rettet mot de områdene hvor flommen rammet hardest, Hordaland og Sogn og Fjordane, og særlig kommunene Voss, Odda, Aurland og Lærdal. Evalueringen er i første rekke basert å gjennomgang av relevant dokumentasjon, møter og intervjuer med relevante aktører og en spørreundersøkelse. Oversikt over risiko og sårbarhet En god oversikt over risiko og sårbarhet knyttet til flomfare er viktig både for å forebygge på en effektiv måte og etablere en god beredskap mot flom. Viktige elementer i en oversikt over risiko og sårbarhet på dette området er spesifikk kartlegging og risikovurdering av flomfare. I de fleste av landets kommuner omfatter helhetlig ROS en vurdering av evnen til å opprettholde kritiske funksjoner ved uønskede hendelser, for eksempel vann og avløp, brann og redning, helse- og omsorg samt kriseledelse. Sogn og Fjordane ligger godt over snittet på dette området, og samtlige kommuner i fylket har inkludert sentrale kritiske funksjoner i sin ROS. I Hordaland er prosentandelen kommuner som har kritiske samfunnsfunksjoner som tema inn sin helhetlige ROS, noe lavere enn landsgjennomsnittet. På denne bakgrunnen anbefaler DSB at kommunene i større grad enn det som er tilfelle i dag, inkluderer vurderinger av evnen til å opprettholde kritiske funksjoner i sin helhetlige ROS. Det er krav om dette i forskriften til kommunal beredskapsplikt. Ved uønskede hendelser, som for eksempel flom, vil slike funksjoner være utsatt. Det er derfor viktig at kommunene har kartlagt sårbarheter ved kritiske samfunnsfunksjoner slik at forebyggende tiltak kan iverksettes og at funksjonene kan beskyttes effektivt ved en hendelse. Anbefalingen gjelder generelt alle kommunene der det er behov og spesielt kommunene i Hordaland, som ligger dårligere an på dette området enn både Sogn og Fjordane og landsgjennomsnittet. Fylkesmennene vil ha en viktig rolle i å påse at kommunenes helhetlige ROS i tilstrekkelig grad dekker kritiske samfunnsfunksjoner. Forebygging Oversikt over risiko og sårbarhet gir grunnlag for å utforme hensiktsmessige tiltak for å forebygge uønskede konsekvenser av en flom, dvs. redusere sannsynligheten for at slike konsekvenser inntreffer. De viktigste forebyggende tiltakene knyttet til flom er arealplanlegging og ulike sikringstiltak. Gjennom den kommunale beredskapsplikten har kommunene plikt til å vurdere risiko og sårbarhet i kommunen (helhetlig ROS). Denne kan også omfatte risiko- og sårbarhetsforhold i eksisterende bebyggelse. Den kommunale beredskapsplikten innebærer imidlertid ingen plikt til å gjennomføre tiltak. Det er kommunen selv som gjennom sine styrende organer skal prioritere hvilke tiltak som skal følges opp. I tillegg skal funnene fra helhetlig ROS legges til grunn for kommunens beredskapsplanlegging. Per i dag finnes ingen økonomiske incentiver for at kommunene skal gjennomføre forebyggende tiltak knyttet til eksisterende bygninger og infrastruktur ut over rene sikringstiltak. DSB anbefaler at Justisog beredskapsdepartementet tar initiativ til at det utredes hvorvidt en slik ordning bør etableres, og eventuelt hvordan den kan utformes. En slik ordning må ikke duplisere, men utfylle de virkemidlene som i dag finnes for sikringstiltak hos NVE eller naturskadeerstatning hos Landbruksdirektoratet. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

8 SAMMENDRAG Til tross for det omfattende sikringsarbeidet er det en utbredt oppfatning i de to fylkene at kapasiteten til å gjennomføre sikringstiltak er begrenset i forhold til behovet for slike tiltak. Det er en bekymring for at det vil ta svært lang tid å gjennomføre sikringstiltak det er identifisert behov for, ut over de akutte tiltakene som er iverksatt etter flommen. Selv om kommunene er svært fornøyd med samarbeidet med NVE, pekes det på at direktoratets økonomiske ressurser for formålet og kapasitet er en flaskehals. NVE erkjenner også at kapasiteten er begrenset i forhold til de store behovene for sikringstiltak. Hvert av de fem regionkontorene med sin relativt beskjedne bemanning har svært mange kommuner å forholde seg til. NVE opplever at det er enklere å få bevilgninger til kortsiktige krisetiltak enn til det langsiktige forebyggende arbeidet. Oppfatningen er at det er et etterslep i sikringsarbeidet, men at det er et politisk spørsmål om dette etterslepet kan reduseres. DSB anbefaler derfor at NVE øker ressursinnsatsen for å sikre flom- og skredutsatt bebyggelse og infrastruktur i tilknytning til bebyggelse. Dette innebærer etter DSBs vurdering at NVEs regionkontorer får styrket sin kapasitet, noe som også kan begrunnes ut fra behov for økt innsats på kartlegging og involvering i arealplanlegging. Tilsvarende anbefaling ble gitt i evalueringsrapporten etter flommen på Østlandet i 2013, og evalueringen av flommen på Vestlandet har styrket grunnlaget for en slik anbefaling. Beredskap Kartlegging av fareområder og hensyn til disse gjennom arealplanlegging reduserer risikoen for skader som følge av flom. Det er likevel ikke mulig å fjerne all risiko, og myndighetene må derfor forholde seg til at hendelser vil inntreffe. Det er derfor viktig med god beredskap og et godt opplegg for krisehåndtering for flomhendelser. DSBs vurdering er at de regionale aktørene i stor grad har egne beredskapsplanverk, men at de ulike aktørenes planverk i liten grad er samordnet. Fylkesmannens samordningsansvar omfatter også ansvaret for samordning av den sivile beredskapsplanleggingen. DSB anbefaler derfor at Fylkesmennene tar initiativ til tiltak for å bedre den regionale samordning av beredskapsplanleggingen. En slik samordning vil legge til rette for en bedre rolleforståelse, lettere kommunikasjonsflyt og dermed en bedre krisehåndtering. I den regionale samordningen av beredskapsplanleggingen bør det også vurderes reserveløsninger for kommunikasjon mellom aktørene. Kommuneundersøkelsen viser at i underkant av 60 prosent av kommunene i Hordaland og Sogn og Fjordane oppgir å ha beredskapsplaner som er basert på helhetlig ROS. På dette området er status i de to fylkene noe dårligere enn landsgjennomsnittet som viser at om lag 70 prosent av kommunene har oppfylt dette kravet. Flere av kommunene vektlegger at god lokalkunnskap er viktig ved håndtering av en hendelse som flommen. DSB er enig i en slik vurdering, men er også opptatt av sårbarheten ved å i for stor grad basere seg på lokalkunnskap. For å etablere en robust beredskap som i minst mulig grad er personavhengig, er det viktig med en god beredskapsplan som reduserer avhengigheten av en god lokalkunnskap i utgangspunktet. På denne bakgrunnen vil DSB anbefale at kommunene må sørge for en bedre forankring av beredskapsplanverket i helhetlig ROS. Anbefalingen gjelder de kommunene som ikke har en slik forankring, som det også er krav om i lovverket. Også på dette området vil Fylkesmennene ha en viktig rolle, gjennom sin veiledning, pådriverrolle og tilsyn med kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid. Krisehåndtering Basert på dokumentasjonen, intervjuene og spørreundersøkelsen er DSBs hovedinntrykk at håndteringen av flommen på Vestlandet i oktober stort sett gikk bra. De regionale og lokale aktørene gir uttrykk for at de er fornøyd med håndteringen og samarbeidet underveis, selv om de naturlig nok også peker på enkelte forbedringspunkter. Under flommen ble flere hus tatt av flommen, men ingen liv gikk tapt. For å unngå risiko for tap av liv, ble det nødvendig for flere kommuner å iverksette evakuering. I Aurland, Lærdal og Odda ble det foretatt evakuering av enkelte områder. I Voss ble behovet for evakuering vurdert, og det ble besluttet at det ikke var behov for evakuering. Inntrykket fra intervjuene er at evakueringen gikk bra de stedene det ble nødvendig å gjennomføre dette tiltaket. 6 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

9 SAMMENDRAG Fylkesmannen i Hordaland hadde under flommen løpende kontakt med de berørte kommunene og var beredt på å bistå dem etter behov. I motsetning til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane valgte Fylkesmannen i Hordaland å ikke innkalle fylkesberedskapsrådet. Vurderingen var at kommunene håndterte situasjonen bra, og at dialogen med dem var tilstrekkelig, blant annet ut fra ansvars- og nærhetsprinsippet. En begrunnelse var å ikke umyndiggjøre kommunene med tanke på fremtidige potensielt større hendelser. Det at fylkesberedskapsrådet ikke ble innkalt i Hordaland, fikk etter DSBs vurdering ingen konsekvenser for håndteringen eller utfallet av flommen i oktober. Generelt anser likevel DSB at terskelen for å innkalle fylkesberedskapsrådet ved hendelser bør være lav. Å etablere en tidlig og god dialog mellom beredskapsaktørene ved hjelp av fylkesberedskapsrådet vil ved de fleste hendelser styrke samarbeidet, samordningen og håndteringen. Slike synspunkter deles av mange av aktørene som er intervjuet i forbindelse med håndteringen. Derfor anbefaler DSB at terskelen senkes for å innkalle fylkesberedskapsrådet ved fremtidige hendelser i Hordaland. En tilsvarende anbefaling ble gitt til Fylkesmannen i Oppland etter flommen i 2011, og ved flommen i 2013 ble fylkesberedskapsrådet i Oppland innkalt i en tidlig fase av hendelsen. Kommunene i Hordaland og Sogn og Fjordane vurderer i stor grad samarbeidet med andre beredskapsaktører under flommen som godt. De nasjonale, regionale og lokale aktørene gir uttrykk for at også kommunikasjonen beredskapsaktørene imellom stort sett var bra. Møter på direktoratsnivå, regionsnivå (fylkesberedskapsråd) og lokalt nivå (kommunal krise ledelse) bidro til den gode kommunikasjonen. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

10

11 KAPITTEL 01 Innledning DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

12 Innledning I slutten av oktober 2014 ble deler av Vestlandet rammet av flom. Flommen skyldtes kraftig nedbør over en tredagersperiode. Det var store skader på eiendommer og infrastruktur. Flere hus ble tatt av flommen, og det var nødvendig med evakuering. Hardest rammet ble Odda i Hordaland og Aurland i Sogn og Fjordane. Flere andre kommuner ble rammet i ulik grad, deriblant Voss, Lærdal og Førde. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har evaluert ulike sider ved forebygging, beredskap og håndtering knyttet til flommen. Målsettingen har vært å gi anbefalinger om tiltak som kan bidra til å redusere konsekvensene av fremtidige flommer. Sentralt står ivaretakelse av sårbarhet knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur. Sentrale problemstillinger i evalueringen har vært knyttet til: Oversikt og kartlegging av risiko- og sårbarhetsforhold. Forebyggende tiltak som arealplanlegging og sikringstiltak. Beredskapstiltak som ansvarsavklaring, planverk og øvelser. Håndteringen av hendelsen på ulike nivåer inkludert varsling, organisering, samarbeid og krisekommunikasjon. Det har i tillegg vært oppmerksomhet om ivaretakelse av sårbarhet knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur. I kapittel 2 av evalueringsrapporten beskrives den metodiske tilnærmingen som er benyttet og hvilke kilder som har dannet grunnlaget for vurderingene. Kapittel 3 omtaler kort hendelsesforløpet. Tema for kapittel 4 er oversikt over risiko og sårbarhet, mens kapittel 5 tar for seg forebygging. Beredskapen er omtalt i kapittel 6, mens selve håndteringen av flommen er beskrevet og vurdert i kapittel 7. Rapporten avsluttes med anbefalinger om oppfølgingstiltak i kapittel 8. Det formelle grunnlaget og ansvarsfordelingen mellom sentrale aktører er beskrevet i vedlegg. 10 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

13 KAPITTEL 02 Metodisk tilnærming DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

14 Metodisk tilnærming Flommen i oktober 2014 rammet flere deler av Vestlandet på ulike måter, jf. nærmere beskrivelse i kapittel 3. I evalueringsarbeidet har oppmerksomheten vært rettet mot de områdene hvor flommen rammet hardest, Hordaland og Sogn og Fjordane, og særlig kommunene Voss, Odda, Aurland og Lærdal. Erfaringsgrunnlaget for vurderingene og anbefalingene er i stor grad hentet fra disse områdene. Evalueringsarbeidet er i første rekke basert på følg ende metoder og kilder: Gjennomgang av relevant dokumentasjon Møter og intervjuer med relevante aktører Spørreundersøkelse Relevant dokumentasjon omfatter blant annet lover og forskrifter, retningslinjer, veiledninger, evalueringsrapporter, loggføringer, forskningsrapporter, risikovurderinger, beredskapsplaner og presentasjoner, se for øvrig referanselisten. I tillegg har evalueringsgruppen i DSB deltatt på et evalueringsmøte om flommen som ble arrangert i Lærdal 8. januar der mange av de sentrale aktørene i Sogn og Fjordane var representert. I forbindelse med evalueringen er det gjennomført en egen spørreundersøkelse som omfatter kommunene i Hordaland og Sogn og Fjordane. Spørreundersøkelsen ble gjennomført som en del av DSBs kommuneundersøkelse 1 som ble gjennomført i januar 2015, ved at kommunene i disse fylkene fikk en del tilleggsspørsmål om flommen. Også resultater fra den ordinære delen av kommuneundersøkelsen er benyttet i evalueringen. Denne undersøkelsen som omfatter alle landets kom muner og kartlegger status for samfunnssikkerhet og beredskap i kommune-norge, har også spørsmål om forebygging og beredskap knyttet til flom. Det har vært gjennomført egne møter/intervjuer med: Voss kommune i Hordaland Odda kommune i Hordaland Aurland kommune i Sogn og Fjordane Lærdal kommune i Sogn og Fjordane Fylkesmannen (fylkesberedskapssjefen) i Hordaland Fylkesmannen (fylkesberedskapssjefen) i Sogn og Fjordane Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), inkludert Region Vest Lensmennene i Aurland, Lærdal og Årdal Statens vegvesen (SVV), Region Vest Hordaland og Sogn og Fjordane sivilforsvarsdistrikter 1 Kommuneundersøkelsen DSB Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

15 KAPITTEL 03 Hendelsesforløp og skadeomfang I det følgende gis korte beskrivelser av hendelsesforløp og skadeomfang. Beskrivelsene er utdypet i relevante kapitler senere i rapporten. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

16 Hendelsesforløp og skadeomfang 3.1 HENDELSESFORLØP I slutten av oktober 2014 ble deler av Vestlandet rammet av kraftige flommer. Ti kommuner i Sogn og Fjordane, sju kommuner i Hordaland og tre kommuner i Møre og Romsdal ble berørt av flommen. Hardest rammet ble kommunene Odda og Voss i Hordaland og Aurland og Lærdal i Sogn og Fjordane. Årsaken til flommene var store nedbørsmengder over en tredagersperiode fra søndag 26. oktober. Et lavtrykk som opprinnelig kom fra Karibia, førte varm og fuktig luft inn mot Vestlandet. Flere værstasjoner i de berørte områdene fikk nye rekorder for tre dagersnedbør, og en del værstasjoner målte nedbør med et gjentaksintervall mellom og 500 år. 3 Betydelige nedbørmengder uka før flommen gjorde at bakken var mettet samtidig som flere vannmagasiner var fulle, noe som medførte begrenset lagringskapasitet i grunn og magasiner. Fredag 24. oktober varslet NVE om flom på gult nivå for Vestlandet, hvilket betyr at det kan forekomme store flomskader og problemer lokalt. 4 Flomvarselet ble 25. oktober oppgradert til oransje nivå for Hordaland og Sogn og Fjordane, noe som tilsvarer vannføring mellom ca. 5 og 50 års gjentaksintervall. For Vossovassdraget ble det varslet rødt nivå 27. oktober, det vil si vannføring som tilsvarer mer enn ca. 50 års gjentaksintervall. Faktisk nivå på flommen oversteg imidlertid nivået som ble varslet i flere områder, noe som skyldtes at nedbørprognosene undervurderte den faktiske nedbøren. 5 Tirsdag 28. oktober kom de første rapportene om flom i de aktuelle områdene. Flommen var spesielt stor i Sunnhordaland, Hardanger, Vossovassdraget, indre Sogn og i Gaularvassdraget. Flere elver gikk over sine bredder, og noen tok nye løp. I flere vassdrag målte NVE den største vannføringen siden etaten begynte med døgnmålinger. Voss kommune meldte om at vannføringen i kommunens elver var på nivå med en 500-årsflom. I Flåm i Aurland kommune var det fare for at en oppmagasinert vannmasse ville oversvømme et større område. Politiet besluttet å evakuere hele befolkningen i Flåm. I løpet av de første dagene ble om lag 350 personer evakuert fra de berørte områdene. 18 pasienter ved Odda sykehus ble evakuert etter at vannmasser hadde kommet inn under en oksygentank like ved sykehuset, noe som medførte eksplosjonsfare. I tillegg til Aurland og Odda ble det foretatt evakuering flere andre steder denne dagen, i Lærdal, Øvre Årdal og i Kvam Herad. I løpet av onsdag 29. oktober minsket vannføringene raskt i de fleste vassdragene, og situasjonen roet seg ned. 2 En flom med gjentaksintervall på 100 år, også kalt 100-årsflom, opptrer i gjennomsnitt hvert 100 år. Beregning av gjentaksintervall for flommer er basert på måling av vannføringen i det aktuelle vassdraget over en lang rekke år. 3 Nedbørrapport Nord-Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane okt Meteorologisk institutt. 4 NVEs system for flomvarsling er nærmere beskrevet i kapittel Flommen på Vestlandet oktober Rapport 11/2015 NVE. 14 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

17 Hendelsesforløp og skadeomfang 3.2 SKADEOMFANG Ingen menneskeliv gikk tapt, men bebyggelse og infrastruktur ble hardt rammet av flommen, særlig i kommunene Aurland, Lærdal, Odda og Voss. Det er innrapportert skader på mer enn eiendommer og omfattende skader på infrastruktur. Finans Norge estimerte i november 2014 at over 400 millioner kroner vil bli utbetalt i forsikring som følge av flommen. 6 I tillegg kommer kostnader til utbedring og sikring av vassdrag, samt vei og jernbane. Flere forhold gjorde at flommen på Vestlandet medførte så store skader. Landsdelen har mange korte og bratte vassdrag med lite magasineringskapasitet som er hurtig reagerende og masseførende. Det var mye nedbør over flere dager på vannmettet jord. Flere reguleringsmagasiner var allerede fulle, det vil si at vassdragene oppførte seg som uregulert. I andre vassdrag bidro reguleringen til å dempe effekten av flommen. Innsnevring av elveløp som følge av utbygging forsterket flommen. I tillegg var det flomskred og steinskred og opphoping av sedimenter og trær som fylt elveløp og førte til endring av elveløp. Bygninger I Odda kommune ble fem hus tatt av vannmassene og flere andre hus skadet. I Flåm ble 13 bolighus totalskadd. I Voss ble lokalavisen, kulturhuset og ungdomskolen rammet. Mange hus langs Vosso fikk vannskade. Som en følge av flommens herjinger, var det mye drivgods i skipsleie og havneområder i fjordene på Vestlandet. I Lærdal ble flere hus i Kuvelda og Tynjadalen ødelagt, og gårdsbruk fikk skader. Vei og jernbane Flere områder ble isolert på grunn av brudd i veiforbindelse, deriblant Undredal i Aurland og Sauda sentrum. Flere veibruer i området kollapset, og E16 ble stengt mellom Bergen og Voss. Bergensbanen var stengt flere dager vest for Voss, og Flåmsbanen fikk så store skader at den var stengt frem til 21. november. Elforsyning og ekom Flere områder opplevde strømbrudd i løpet av flomperioden, blant annet på grunn av oversvømte transformatorkiosker. I Kuvelda og Tynjadalen i Lærdal ble kraftlinjen ødelagt. Som følge av strømbrudd var mobilnettet nede i Lærdal tirsdag kveld. Dette ble stort sett utbedret innen 29. oktober. I Voss var politihuset uten strøm 28. oktober, men det ble meldt om at politiet allikevel var fullt operative. Vannforsyning og avløpshåndtering Strømbrudd påvirket også vannforsyningen enkelte steder. Vannverk i Flåm, Stryn (Innvik), Voss og Vik kommune ble direkte berørt av flommen, noe som resulterte i brudd eller redusert kapasitet/kvalitet i vannforsyningen i deres områder. Undredal vannverk fikk problemer med vannforsyningen som følge av strømbrudd. I Dalen i Odda kommune var det et åpent kloakkløp etter flomskadene, noe som førte til at urenset avløpsvann rant ut i Opoelva. I Odda og på Voss sendte kommunene ut påbud om å koke drikkevannet. 6 DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

18

19 KAPITTEL 04 Oversikt over risiko og sårbarhet En god oversikt over risiko og sårbarhet knyttet til flomfare er viktig både for å forebygge på en effektiv måte og etablere en god beredskap mot flom. Viktige elementer i en oversikt over risiko og sårbarhet på dette området er spesifikk kartlegging og risikovurdering av flomfare. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

20 Oversikt over risiko og sårbarhet 4.1 UTSATTHET FOR FLOMFARE Spørreundersøkelsen som ble gjennomført i forbindelse med den foreliggende evalueringen (heretter kalt spørreundersøkelsen), viser at om lag halvparten av kommunene i Sogn og Fjordane og i underkant av 40 prosent av kommunene i Hordaland oppgir å være utsatt for flomfare i områder med bebyggelse og/eller infrastruktur i noen eller stor grad, jf. figur 1. Andelen som oppgir å være utsatt i stor grad, er noe høyere i Hordaland enn i Sogn og Fjordane. Utsatthet for flomfare 50 % 45 % 40 % % 30 % % 20 % 19 Hordaland Sogn og Fjordane 15 % % % 0 % Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad Figur 1. Kommunens utsatthet for flomfare i områder med bebyggelse og/eller infrastruktur. Prosent. I Sogn og Fjordane oppgir i overkant av 30 prosent av kommunene at de i noen eller stor grad ble rammet av flommen, jf. figur 2. I Hordaland oppgir i underkant av 30 prosent det samme. Totalt oppgir 16 av kommunene i de to fylkene at de i noen eller stor grad ble rammet av flommen. Fem kommuner oppgir at de i stor grad ble rammet. Dette er kommunene Voss, Odda og Kvam i Hordaland og Aurland og Lærdal i Sogn og Fjordane. 18 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

21 Oversikt over risiko og sårbarhet Rammet av flom 45 % 40 % % % % 20 % Hordaland Sogn og Fjordane 15 % 10 % % 0 % Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad Figur 2. Grad kommunene ble rammet av flommen i slutten av oktober Prosent. Av de kommunene som i stor grad ble rammet, oppfatter alle at flomfaren i områder med bebyggelse og/ eller infrastruktur er til stede i stor eller i noen grad. For et par av kommunene var det et visst avvik mellom vurdering av utsatthet i forhold til hvilken grad de faktisk ble rammet. En kommune ble i noen grad rammet, men mente at den i liten grad var utsatt. En annen kommune ble i stor grad rammet, men mente at den bare i noen grad var utsatt. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

22 Oversikt over risiko og sårbarhet 4.2 KARTLEGGING AV FLOMFARE Kartlegging av flomutsatte områder er nødvendig for at kommunene skal kunne ta nødvendig hensyn til flomfare i sin forebyggende virksomhet, for eksempel gjennom arealplanlegging. Kartleggingen er også viktig for sikring av eksisterende bebyggelse og infrastruktur og for å vurdere nødvendig beredskap mot flom. NVE utarbeider farekart som viser fare for flom og skred. De viktigste farekartene er aktsomhetskart og flomsonekart 7. Aktsomhetskartene er landsdekkende, og kan primært ses på som et signal om fare, men at det må undersøkes nærmere. Flomsonekart er mer nøyaktige, viser områder med reell fare og er blant annet basert på feltarbeid. Disse kartene er ikke landsdekkende, men er etablert for prioriterte om råder. Både Aurland og Lærdal har flomesonkart. I spørreundersøkelsen ble det stilt spørsmål om i hvilken grad kommunene har oversikt over flomutsatte områder. Tilnærmet alle kommuner i de to fylkene oppgir å ha skaffet seg oversikt over flomutsatte områder med bebyggelse og/eller infrastruktur i noen eller stor grad, jf. figur 3. Om lag 60 prosent av kommunene oppgir at de har slik oversikt i stor grad. Av de 16 kommunene som i noen eller stor grad ble rammet av flommen, svarer 12 at de i stor grad har skaffet seg oversikt over flomutsatte områder med bebyggelse og/eller infrastruktur. 70 % 60 % Oversikt over flomutsatte områder % 40 % Hordaland 30 % Sogn og Fjordane 20 % 10 % 0 % Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad Figur 3. Kommunenes oversikt over flomutsatte områder med bebyggelse og/eller infrastruktur. Prosent. 7 En begrensning med flomsonekart er at de ikke tar høyde for erosjon. Erosjon kan føre til at elveløp forandres slik at flomsonekart ikke lenger stemmer med terrenget. Erosjon kan innebære fare for liv og helse ved at for eksempel hus og veier blir rammet. 20 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

23 Oversikt over risiko og sårbarhet De fleste kommunene har basert seg på flere ulike kilder og metoder i dette arbeidet, deriblant erfaringer fra tidligere flommer, NVEs flomsonekart, risiko- og sårbarhetsanalyser og helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS), jf. figur 4. I Hordaland er ROS i forbindelse med arealplanlegging den viktigste kilden, mens NVEs flomsonekart og erfaringer fra tidlig ere flommer er de viktigste kildene for kommunene i Sogn og Fjordane. Kilder for oversikt over flomutsatte områder 80 % 70 % 60 % % 40 % 30 % Hordaland Sogn og Fjordane 20 % 10 % 0 % Helhetlig ROS ROS i arealplanlegging NVEs farekart Erfaringer Andre måter 12 Figur 4. Kilder for oversikt over flomutsatte områder. Prosent. Blant kommunene som i noen eller stor grad ble rammet av flommen, er erfaringer fra tidligere flommer og NVEs farekart de klart viktigste kildene til en slik oversikt. Bare seks av disse 16 kommunene oppgir imidlertid å ha benyttet arbeidet med helhetlig ROS som kunnskapskilde. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

24 Oversikt over risiko og sårbarhet 4.3 KOMMUNENES RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSER Den generelle kommunale beredskapsplikten innebærer at kommunene plikter å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, ved å gjennomføre en helhetlig ROS. 8 Kommunenes helhetlige ROS er dermed sentrale for å vurdere områder med risiko for flom. I en undersøkelse utført av Riksrevisjonen i , vises det til at mange kommuner generelt har for liten oversikt over egen risiko og sårbarhet, og dermed også et utilstrekkelig grunnlag for forebygging og beredskap mot flom og skred. I kommuneundersøkelsen for 2015 oppgir 86 prosent av landets kommuner å ha utarbeidet en helhetlig ROS. Andelen kommuner som gjennomførte helhetlige ROS i 2014, er noe høyere i Hordaland og Sogn og Fjordane enn landsgjennomsnittet; om lag halvparten av kommunene i de to fylkene oppgir å ha gjennomført slike analyser i 2014, mot 32 prosent nasjonalt, jf. figur 5. Dersom man ser på perioden fra 2011, utmerker Sogn og Fjordane seg positivt, ved at 80 prosent av kommunene oppgir å ha gjennomført helhetlig ROS. Tilsvarende andel for Hordaland er 67 prosent, noe som tilsvarer landsgjennomsnittet. Helhetlig ROS 60 % 50 % % 30 % 20 % 10 % Hordaland Sogn og Fjordane Norge 0% eller tidligere Figur 5. Kommunenes gjennomføring av helhetlig ROS. Prosent. Ikke gjennomført 8 Lov av 25. juni Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven). 9 Riksrevisjonens undersøking av arbeidet til styresmaktene med å forebygge flaum- og skredfare. Dokument 3:4 ( ). 22 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

25 Oversikt over risiko og sårbarhet I intervjuene kom det frem at verken Odda eller Voss hadde flom som en del av ROS-analysen, da disse kommunene ikke har vært rammet av flom tidligere, og ikke anså seg for å ligge i faresonen for flom. Likevel oppgir disse to kommunene i spørreundersøkelsen at de i stor grad har skaffet seg oversikt over flomutsatte områder. I følge Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har de fleste berørte kommunene i fylket omtalt flom i sine ROSer, men Fylkesmannen påpeker samtidig at en svakhet i ROSene er at kommunene ikke konkretiserer hvilke områder som er utsatt for flom. På nasjonalt nivå er det bare 41 prosent av de helhetlige ROSene som oppfyller vesentlige krav slik de er nedfelt i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Tilsvarende andel for Hordaland er om lag som landsgjennomsnittet, mens Sogn og Fjordane ligger høyere med 60 prosent av kommunene med helhetlig ROS som oppfyller vesentlige krav. Kravene er blant annet knyttet til alder på ROS-analysen og ivaretakelse av kritiske samfunnsfunksjoner. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

26 Oversikt over risiko og sårbarhet 4.4 RISIKO OG SÅRBARHET I KRITISK INFRASTRUKTUR I de fleste av landets kommuner omfatter helhetlig ROS en vurdering av evnen til å opprettholde kritiske funksjoner ved uønskede hendelser, for eksempel vann og avløp, brann og redning, helse- og omsorg samt kriseledelse, jf. figur 6. Sogn og Fjordane ligger godt over snittet på dette området, og samtlige kommuner i fylket har inkludert sentrale kritiske funksjoner i sin ROS. I Hordaland er prosentandelen kommuner som har kritiske samfunnsfunksjoner som tema inn sin helhetlige ROS, noe lavere enn landsgjennomsnittet. Helhetlig ROS med kritiske samfunnsfunksjoner 120 % 100 % 80 % % 40 % Hordaland Sogn og Fjordane Norge 20 % 0 % Kriseledelse Helse- og omsorgstj. Brann- og redningstj. Vann og avløp Figur 6. Kritiske samfunnsfunksjoner som tema i helhetlig ROS. Prosent. På denne bakgrunnen anbefaler DSB at kommunene i større grad enn det som er tilfelle i dag, inkluderer vurderinger av evnen til å opprettholde kritiske funksjoner i sin helhetlige ROS. Det er krav om dette i forskriften til kommunal beredskapsplikt. Ved uønskede hendelser, som for eksempel flom, vil slike funksjoner være utsatt. Det er derfor viktig at kommunene har kartlagt sårbarheter ved kritiske samfunnsfunksjoner slik at forebyggende tiltak kan iverksettes og at funksjonene kan beskyttes effektivt ved en hendelse. Anbefalingen gjelder generelt alle kommunene der det er behov og spesielt kommunene i Hordaland, som ligger dårligere an på dette området enn både Sogn og Fjordane og landsgjennomsnittet. Fylkesmennene vil ha en viktig rolle i å påse at kommunenes helhetlige ROS i tilstrekkelig grad dekker kritiske samfunnsfunksjoner. 24 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

27 Oversikt over risiko og sårbarhet 4.5 FYLKESROS Etter instruks for samfunnssikkerhet og beredskapsarbeidet 10 skal Fylkesmannen sørge for systematiske regionale risiko- og sårbarhetsvurderinger (fylkesros) og dermed sikre et best mulig utgangspunkt for planlegging av det forebyggende samfunnssikkerhets arbeidet i fylket og for håndteringen av uønskede hendelser og kriser. Det er uttrykt forventninger om at Fylkesmannen skal involvere relevante statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter i arbeidet med fylkesros og at arbeidet skal gjenspeiles i deres planprosesser og planverk. DSB utarbeidet i 2014 en veileder for arbeidet med fylkesros, som gir råd om prosess og metodisk tilnærming. I veilederen vises det til at fylkesros skal følges opp med en egen oppfølgingsplan med ansvarsavklaringer og prioriterte tiltak, som skal være fireårig og oppdateres årlig. Videre fremheves viktigheten av å inkludere sårbarhetsvurderinger av kritiske samfunnsfunksjoner. 11 Hordaland oppdaterte sin fylkesros i 2015, og Sogn og Fjordane i For begge fylker var tidsintervallet siden forrige oppdatering seks år. Begge fylkes- ROSene inneholder vurderinger av sannsynlighet for og konsekvenser av ulike uønskede hendelser, omtale av klimaendringer og hvilke konsekvenser det kan medføre, samt risikoreduserende og prioriterte tiltak. Videre nevnes NVEs eksisterende og planlagte flomsone kart i de to fylkene. Sogn og Fjordanes fylkes ROS er mer omfattende, og tar også for seg rolle- og ansvarsavklaring og behov for koordinering. Både Hordaland og Sogn og Fjordane vurderer risiko for flom i sin fylkesros 12. Sårbarhetsvurderinger av kritiske samfunnsfunksjoner gjennomføres separat. FylkesROSene er utarbeidet i samarbeid med andre regionale aktører. 10 Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard. FOR nr Justis- og politidepartementet. 11 Veileder for FylkesROS. DSB FylkesROS Hordaland Fylkesmannen i Hordaland 2014 og Risiko- og sårbarheitsanalyse for Sogn og Fjordane. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

28

29 KAPITTEL 05 Forebygging Oversikt over risiko og sårbarhet gir grunnlag for å utforme hensiktsmessige tiltak for å forebygge uønskede konsekvenser av en flom, dvs. redusere sannsynligheten for at slike konsekvenser inntreffer. De viktigste forebyggende tiltakene knyttet til flom er arealplanlegging og ulike sikringstiltak. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

30 Forebygging 5.1 SAMFUNNSSIKKERHET I AREALPLANLEGGINGEN Det er bred enighet om at det viktigste virkemidlet for å unngå sårbarhet for naturhendelser er kommunenes arealplanlegging. 13 Ved å ta hensyn til risikoen for ulike type hendelser i planprosessen, kan kommunen unngå at det bygges ut i risikoområder eller bidra til at det bygges på en slik måte at risiko reduseres. Spørreundersøkelsen viser at et stort flertall av kommunene mener det er svært viktig å ta hensyn til flomutsatte områder i arealplanleggingen, jf. figur 7. Dette tiltaket anses som det viktigste for å redusere konsekvensene ved eventuelle fremtidige flommer sammenlignet med andre aktuelle tiltak. 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Vurdering av tiltak for å redusere konsekvenser ved fremtidige flommer Kartlegge flomutsatte områder Hensyn til flom i arealplanlegging Sikringstiltak Bedre beredskapsplaner Øvelser Styrke kompetanse Figur 7. Kommunenes vurdering av viktighet av tiltak for å redusere konsekvensene ved fremtidige flommer. Prosentandel som har oppgitt «svært viktig» for ulike svaralternativer. Hordaland Sogn og Fjordane DSBs vurdering etter evalueringsarbeidet i Hordaland og Sogn og Fjordane er at nyere arealplanlegging i stor grad tar hensyn til flomfare ved plassering av hus og infrastruktur. Det var stort sett eldre bygninger og gammel infrastruktur som ble rammet av flommen, for eksempel i Odda og Aurland. Odda kommune oppgir at det ikke er bygd hus på flomutsatte områder i «moderne tid». Kommuner som har flomsonekart, benytter disse i sin planlegging. Regionale aktører som Fylkesmannen, NVE og SVV gir også utrykk for at de har større oppmerksomhet om flomfare enn tidligere. For eksempel tar 13 Se for eksempel NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring. 28 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

31 Forebygging vegvesenet i dialog med NVE større hensyn til flom i prosjektering av veier. Fylkesmennene og NVE gir uttrykk for at de har en konstruktiv dialog med kommunene om arealplanlegging. Det synes også å være et godt samarbeid mellom de to regionale aktørene om tilnærmingen til kommunenes arealplanlegging. Innsigelser mot kommunenes arealplaner samordnes av Fylkesmannen. Det er fortsatt behov for å benytte innsigelser i enkelte tilfeller, men antallet har gått ned de siste årene. I mange tilfeller er det tilstrekkelig med et varsel om innsigelse for å oppnå at planene tar tilstrekkelig hensyn til flomfare eller andre naturfarer. Flere aktører er opptatt av i hvilken grad arealplanlegging etter dagens regelverk er tilstrekkelig for å unngå uønskede konsekvenser ved fremtidige flommer. Spesifikt går denne bekymringen på i hvilken grad arealplanleggingen tar tilstrekkelig høyde for klimaendringer. Denne problemstillingen tas opp både i fylkesros for Hordaland og Sogn og Fjordane. Det kan også stilles spørsmål ved om arealplanleggingen i tilstrekkelig grad tar hensyn til fare ved sidevassdrag. Dette forutsetter imidlertid at slik fare er kartlagt, jf. omtale i kapittel 4. I sin undersøkelse fra vektlegger Riksrevisjonen at kommunene har varierende grad av kompetanse knyttet til flom og skred. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved om forutsetningene i plan- og bygningsloven blir ivaretatt uten ytterligere statlig oppfølging og medvirkning til kompetanseheving og veiledning, spesielt til små kommuner. Denne problem stillingen har også kommet opp i evalueringen av flommen på Vestlandet, og understreker behovet for støtte til kommunene på dette området. Innenfor fagområdet er det NVE som har myndighetsansvaret og størst forutsetninger for å gi kommunene slik støtte. En sterkere involvering av NVE i kommunale planprosesser taler i likhet med andre hensyn for en styrking av kapasiteten ved NVE regionalt, jf. nærmere omtale under. For mange kommuner er det en stor utfordring at deler av eksisterende bebyggelse og infrastruktur ligger i områder som er flomutsatt. Det gjelder i første rekke bebyggelse og infrastruktur som er bygd under tidligere planregimer der en tok mindre hensyn til flomfare enn det som er tilfelle i dag. Ordføreren i Voss, Hans Erik Ringkjøb, setter ord på et dilemma: «På den eine sida har me dette me opplevde no med flaum, og så bur me i landskap med bratte lier og rasfare. Då er spørsmålet kvar me skal bu, for det er farleg alle plassar». Vestlandsforsking har analysert problemstillingen og konkludert med at skadeomfanget kunne ha vært vesentlig redusert dersom dagens regelverk for arealplanlegging hadde vært fulgt. 15 Analysen omfatter ti større hendelser på Vestlandet de siste årene. Ved sju av disse ti hendelsene kunne skader vært unngått hvis dette hadde vært tilfelle. Forskningsinstituttet påpeker at det kan bli nødvendig å bruke milliardbeløp for å flytte hus, veier og jernbane på grunn av klimaendringer. 16 I programmet Brennpunkt som ble sendt på NRK1 21. april, uttalte statsminister Erna Solberg at kommunene «må vurdere den bebyggelsen de har i dag i forhold til et større og vanskeligere klima». Gjennom den kommunale beredskapsplikten har kommunene plikt til å vurdere risiko og sårbarhet i kommunen (helhetlig ROS). Denne kan også omfatte risiko- og sårbarhetsforhold i eksisterende bebyggelse. Funn fra analysen skal legges til grunn i kommunens planlegging, for eksempel ved at man i kommuneplanen tar hensyn til risiko for tap av liv, helse, kritisk infrastruktur eller kritiske samfunnsfunksjoner, eller at risikoforhold følges opp i planer for relevante sektorer i kommunen. Den kommunale beredskapsplikten innebærer imidlertid ingen plikt til å gjennomføre tiltak. Det er kommunen selv som gjennom sine styrende organer skal prioritere hvilke tiltak som skal følges opp. I tillegg skal funnene fra helhetlig ROS legges til grunn for kommunens beredskapsplanlegging. 14 Jf. omtale i kapittel Kva kan vi lære av historiske naturskadehendingar for betre tilpassing til klimaendringar? Vestlandsforsking Dagsavisen 31. oktober 2014 («Forsker: Norge må bygges om»). DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

32 Forebygging Per i dag finnes ingen økonomiske incentiver for at kommunene skal gjennomføre forebyggende tiltak knyttet til eksisterende bygninger og infrastruktur ut over rene sikringstiltak. DSB anbefaler at Justisog beredskapsdepartementet tar initiativ til at det utredes hvorvidt en slik ordning bør etableres, og eventuelt hvordan den kan utformes. En slik ordning må ikke duplisere, men utfylle de virkemidlene som i dag finnes for sikringstiltak hos NVE eller naturskadeerstatning hos Landbruksdirektoratet. 5.2 SIKRINGSTILTAK Sikringstiltak er tiltak som reduserer risikoen for naturskader eller risikoen for skader på byggverk. NVE forvalter statens midler til sikringstiltak mot naturskade, og prioriterer tiltak som har høyest samfunnsnytte i forhold til kostnadene og der det kan være fare for liv og helse. Vanlig praksis er at NVE dekker 80 prosent av kostnadene, mens kommunenes andel (distriktsandelen) i utgangspunktet er 20 prosent. Når det er behov for å sette inn krisetiltak, er det åpnet for at NVE kan dekke inntil 100 prosent av kostnadene. Distriktsandelen kan økes når sikringstiltaket, i tillegg til å sikre eksisterende bebyggelse, bidrar til å legge til rette for ny bebyggelse. Spørreundersøkelsen viser at de fleste kommunene (nær 90 prosent) som har svart på undersøkelsen, mener at det er svært viktig eller ganske viktig å etablere sikringstiltak i flomutsatte områder. Figur 7 viser at nær halvparten av kommunene i Hordaland og Sogn og Fjordane mener slike tiltak er svært viktig. Etter flommen i oktober har det foregått et omfattende sikringsarbeid i regi av NVE, særlig i Odda og Aurland. Det legges vekt på å fjerne masse for på den måten å gjenopprette eller øke kapasiteten med tanke på nye flommer. Dette dreier som akuttiltak som dekkes fullt ut av NVE. NVE har beregnet kostnadene med å rette opp skadene etter flommen til over 200 millioner kr, der om lag 70 millioner kr hver går til Odda og Aurland. Til tross for det omfattende sikringsarbeidet er det en utbredt oppfatning i de to fylkene at kapasiteten til å gjennomføre sikringstiltak er begrenset i forhold til behovet for slike tiltak. Det er en bekymring for at det vil ta svært lang tid å gjennomføre sikringstiltak det er identifisert behov for, ut over de akutte tiltakene som er iverksatt etter flommen. Flere kommuner uttrykker bekymring for om nødvendige sikringstiltak vil være gjennomført før neste flom. Selv om kommunene er svært fornøyd med samarbeidet med NVE, pekes det på at direktoratets økonomiske ressurser og kapasitet for formålet er en flaskehals. I Kommunal Rapport fremgår det at kommunene opplever at NVE har for dårlige bud sjetter med tanke på klimaendringer og større behov for sikringstiltak. 17 NVE erkjenner også at kapasiteten er begrenset i forhold til de store behovene for sikringstiltak. Hvert av de fem regionkontorene med sin relativt beskjedne bemanning har svært mange kommuner å forholde seg til. Involvering i planprosesser, råd givning og sikrings tiltak er ressurskrevende oppgaver. Direktoratet opplever at det er enklere å få bevilgninger til kortsiktige krisetiltak enn til det langsiktige forebyggende arbeidet. Oppfatningen er at det er et etterslep i sikringsarbeidet, men at det er et politisk spørsmål om dette etterslepet kan reduseres. 18 DSB vil på bakgrunn av omtalen over anbefale at NVE, som er den sentrale aktøren for sikringstiltak, øker ressursinnsatsen for å sikre flom- og skredutsatt bebyggelse og infrastruktur i tilknytning til bebyggelse. Dette innebærer etter DSBs vurdering at NVEs regionkontorer får styrket sin kapasitet, noe som også kan begrunnes ut fra behov for økt innsats på kartlegging og involvering i arealplanlegging, jf. omtaler kapittel 4 og 5.1. Tilsvarende anbefaling ble gitt i evalueringsrapporten etter flommen på Østlandet i 2013, og evalueringen av flommen på Vestlandet har styrket grunnlaget for en slik anbefaling. 17 Kommunal rapport 13. november 2014 («Bygger ikke på samme sted»). 18 Adressa.no 30. oktober 2014 («-NVE har ikke penger til nye flomsikringsprosjekter»). 30 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT

33 KAPITTEL 06 Beredskap Kartlegging av fareområder og hensyn til disse gjennom arealplanlegging reduserer risikoen for skader som følge av flom. Det er likevel ikke mulig å fjerne all risiko, og myndighetene må derfor forholde seg til at hendelser vil inntreffe. Det er derfor viktig med god beredskap og et godt opplegg for krisehåndtering av flomhendelser. DSB RAPPORT / Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten

34 Beredskap 6.1 BEREDSKAPSPLANER Regionalt planverk Fylkesmannen i Hordaland har et generelt, overordnet planverk. Fylkesmannen har kontaktinfo til relevante aktører. Det er årlige møter i Fylkesberedskapsrådet som skal koordinere planverket mellom aktørene. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har en beredskapsplan med tiltakskort. Det er en kobling mellom fylkesros og beredskapsplanen via tiltakskort. Varslingslister og oversikt over ressurser ligger i CIM. 19 For kraftforsyningen har enhetene i Kraft forsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) beredskapsansvaret. Enhetene har beredskapsledere som skal sørge for nødvendig planlegging og utøvelse av beredskapsarbeidet, herunder etablere og vedlikeholde kontakter med myndigheter og relevante samarbeidspartnere. NVE setter rammer, veileder og fører tilsyn. Statens vegvesen har ikke et spesielt planverk for flom, men det er en del punkter i driftskontraktene til entreprenører som er aktuelle for slike situasjoner. I kontraktene med entreprenørene for Voss og Hardanger er det en plan for håndtering av skred og flom, og det fremgår blant annet at det skal være utarbeidet planer med forebyggende tiltak som iverksettes ved varsel om fare for skred og flom inkludert spesiell oppfølging, inspeksjon og rensking av utsatte objekter som for eksempel grøfter, rister, stikkrenner og vannløp for bekker og elver. I tillegg skal det være rutiner for å handtere uforutsette skred- og flomsituasjoner og for utkalling av ekstra ressurser. Ved en uønsket hendelse er det politiet som har overordnet ansvar for trafikkregulering, mens SVV har et selvstendig ansvar for at trafikkavviklingen gjennomføres effektivt og sikkert. Politiet kan kreve bistand fra SVV og entreprenører ved håndtering av kriser. Det er regionkontoret som er ansvarlig for håndtering og oppfølging. Utenom arbeidstid har en byggherrevakt ansvar for å ta beslutninger og å gi fullmakter som behøves for å stenge og åpne veier og omkjøringsruter ved for eksempel flom. Veitrafikksentralen (VTS) er kontaktpunktet mellom regionkontoret og politiet, andre redningsressurser, organisasjoner og publikum. Lokale entreprenører er tilknyttet SVV gjennom driftskontrakter, og entreprenørene har ansvaret for selve arbeidet på veiene, herunder å sikre trafikkavviklingen. Sogn og Fjordane politidistrikt har et planverk som benyttes ved flom. Erfaringen er at politidistriktet sjelden har tid til å hente planverket frem i en krisesituasjon. Politidistriktet kjenner i liten grad til kommunenes og andre etaters planverk, selv om man jobber på tvers. Politiet mener det er behov for bedre koordinering av dette. Sivilforsvaret har et generelt beredskapsplanverk som skal dekke alle typer hendelser. Planverket fungerer som et grunnlag, mens selve krisehåndteringen foregår ved hjelp av CIM og tiltakskort. CIM benyttes til varsling av avdelinger, loggføring, og situasjonsrapportering, og man er godt fornøyd med dette. DSBs vurdering er at de regionale aktørene i stor grad har egne beredskapsplanverk, men at de ulike aktørenes planverk i liten grad er samordnet. Fylkesmannens samordningsansvar om fatter også ansvaret for samordning av den sivile beredskaps planleggingen. DSB anbefaler derfor at Fylkesmennene tar initiativ til tiltak for å bedre den regionale samordning av beredskapsplanleggingen. En slik samordning vil legge til rette for en bedre rolle forståelse, lettere kommunikasjonsflyt og dermed en bedre krisehåndtering. Kommunenes planverk Kommunene skal i følge sivilbeskyttelsesloven være forberedt på å håndtere uønskede hendelser, og skal med utgangspunkt i helhetlige ROS utarbeide en overordnet beredskapsplan. Planen bør være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner. Kommunene som ble hardest rammet av flommen, hadde beredskapsplaner som ble benyttet ved håndteringen av flommene. Disse beredskapsplanene har ikke flom som spesifikt tema, men er generelle i formen og kan benyttes ved ulike type hendelser. 19 Elektronisk støtteverktøy for beredskapsarbeid og krisehåndtering. 32 Evaluering av forebygging og håndtering av flommen på Vestlandet høsten 2014 / DSB RAPPORT