Helse og omsorg - økonomistyring

Transkript

1 Helse og omsorg - økonomistyring - Bamble kommune - Revisjonsrapport nr:

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag...iii 1 Innledning Problemstillinger Avgrensing Metode og kvalitetssikring Metode Kvalitetssikring og høring Rådmannens uttalelse 3 3 Fakta og funn Organisering, ansvar og delegering av fullmakter Datasystemene Budsjettprosessen Budsjetteringen av lønnsmidler Fast lønn Variabel lønn Lønnsrefusjoner Kvalitetssikring Periodisering av budsjettet Budsjettendringer gjennom året Utbetaling og regnskapsføring Oppfølging, rapportering og prognosering Samarbeid og informasjonsflyt Andre forhold som kan påvirke budsjett- og økonomistyring Revisors vurderinger og konklusjon Vurderinger Konklusjon Revisors anbefalinger...29 Litteratur og kildereferanser...30 Vedlegg...30 Telemark kommunerevisjon IKS ii

3 Sammendrag Bakgrunnen for denne undersøkelsen er at kommunen i flere år har hatt betydelige budsjettavvik innenfor Helse og omsorg. Da lønnsutgiftene utgjør den vesentligste utgiften, er undersøkelsen begrenset til lønnsområdet. Prosjektet er gjennomført på oppdrag fra kontrollutvalget. Kontrollutvalget bekreftet i sitt vedtak i møte rådmannens ønsker for undersøkelsen. Rådmannen ønsker at revisjonen foretar en gjennomgang av: a) Grunnlaget for budsjettering av lønnsmidler - hvilke systemer og rutiner legges til grunn - kvalitetssikring av grunnlagsinformasjon - kvalitetssikre beregninger b) Rapportering og oppfølging - kartlegge rutiner og systemer (manuelle og databaserte) for rapportering, oppfølging, regnskapsføring og utbetaling av lønnsmidler (inkl sosiale kostnader) - vurdere sanntid i rapporteringen (dvs etterslep/ikke etterslep) c) Prognosering - kartlegge rutiner for prognosering i forbindelse med måneds- og tertialrapportering Vi har benyttet følgende metoder for innsamling av fakta: Intervju med ledere og ansatte samt gjennomgang og analyse av dokumenter, herunder budsjett og regnskap. Resultatet av undersøkelsen Budsjettering av variabel lønn har vært og er et hovedproblem i økonomistyringen på Helse og omsorg. Ved en intern gjennomgang i 2007 ble det dokumentert at budsjettet ikke var i samsvar med behovet. Tilleggsbevilgninger ble gitt i Uklare politiske vedtak og ulik oppfatning av hvordan disse skulle videreføres, og hvordan de ble videreført i 2008, er en årsak til at dette fortsatt har vært et problem i Selv om Helse og omsorg har hovedansvaret for budsjetteringen av variabel lønn, har de ikke utarbeidet og fremmet eget forslag under budsjettprosessen for budsjett Det kan være en annen årsak. For å bedre økonomistyringen har kommunen forsøkt å få til en riktig periodisering av budsjettet på årets måneder. Det systemet med periodiseringsnøkler som er tatt i bruk på lønnsområdet er komplisert, det blir i liten grad forstått og brukt av de som har ansvaret for økonomistyringen. Systemet har derfor trolig virket mot sin hensikt. Det synes å være behov for et enklere system. Enheten og virksomhetene som skal følge opp den økonomiske situasjonen har behov for tidsriktig informasjon. Her er det et forbedringspotensial, spesielt når det gjelder budsjettendringer. Rapportering og prognosering av den økonomiske situasjonen på enhet for Helse og omsorg i 2008 har ikke vært tilfredsstillende, verken for de som har utarbeidet rapportene eller for mottakerne. Det har flere årsaker. De viktigste er etterslep i budsjettet og at periodiseringen av budsjettet ikke har vært i samsvar med virkeligheten. Telemark kommunerevisjon IKS iii

4 Oppfølging av økonomien i den enkelte virksomhet har likevel vært bra, fordi virksomhetslederne selv har god oversikt over drifta i egen virksomhet, og fordi de i liten grad har brukt det periodiserte budsjettet. Generelt synes det å være behov for noe bedre informasjonsflyt og kommunikasjon mellom de ulike aktørene, og informasjonen må gå helt ut til virksomhetslederne som har ansvaret for økonomistyringen i sin virksomhet. Etter de opplysningene vi har fått, synes det som om kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder å planlegge på lang sikt. Manglende planlegging kan gi overraskelser som fører til budsjettsprekk. Det gjør økonomistyringen vanskeligere enn den strengt tatt behøver å være. Revisor anbefaler at rådmannen bør 1. Legge til rette for at politiske vedtak blir klare og tydelige og dermed enkle å sette i verk. 2. Utarbeide retningslinjer for delegasjon i samsvar med krav i delegasjonsreglementet. 3. Vurdere om det fortsatt er behov for å utarbeide lett forstålige rutiner for budsjettering, budsjettendinger og oppfølging, slik det framgår i den interne rapporten om Helse og omsorg fra Vurdere en forenkling av systemet med periodisering av budsjettet på lønnsområdet. Hensikten med periodisering av budsjettet er å unngå tallmessige avvik som er normale. En annen måte å gjøre dette på, med en enklere periodisering, kan være å fastsette på forhånd grenser for hva som anses som normale avvik og som ikke krever forklaring. 5. Vurdere om budsjettjusteringer for refusjon sykelønn bør gjennomføres oftere og mer regelmessig, slik at sykelønnsrefusjonen kan bli oppfattet som et normalt og kjent etterslep i budsjettet, slik det er i regnskapet. 6. Vurdere om det kan være hensiktsmessig å spesifisere tilskudd/refusjoner fra staten eller andre, som skal dekke utgifter på lønnsområdet, i budsjett og regnskap. Da vil slike refusjoner bli synlige og kan tas med i vurderinger av avvik. 7. Vurdere en årlig avsetning til bufferfond til enhet for Helse og omsorg. Det vil være en god hjelp når det gjelder å møte behov som ikke kan planlegges, men som fra tid til annen erfaringsmessig vil komme innenfor denne enheten. Skien, 30. januar 2009 Telemark kommunerevisjon IKS Aud Bjervamoen Marianne Rogn Marry-Ann Lager forvaltningsrevisor revisor revisor sign Telemark kommunerevisjon IKS iv

5 1 Innledning Prosjektet er gjennomført på oppdrag fra kontrollutvalget, jf sak 30/2008, vedtatt i møte I sitt vedtak har kontrollutvalget bekreftet rådmannens ønsker for undersøkelsen. Det ble også vedtatt at rapporten må være ferdig medio januar Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Kontrollutvalgets bestilling går ut på en i hovedsak beskrivende undersøkelse. Prosjektet er følgelig formelt sett ikke forvaltningsrevisjon, fordi vi ikke har revisjonskriterier å måle fakta mot. RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon er derfor bare delvis fulgt i dette prosjektet. Rapporten blir oversendt kontrollutvalget, som rapporterer videre til kommunestyret Problemstillinger Det er rådmannen i Bamble kommune som ønsker dette prosjektet. Bakgrunnen er at kommunen i flere år har hatt betydelige budsjettavvik i helse og omsorgstjenestene. Rådmannen ønsker at revisjonen foretar en gjennomgang av: a) Grunnlaget for budsjettering av lønnsmidler - hvilke systemer og rutiner legges til grunn - kvalitetssikring av grunnlagsinformasjon - kvalitetssikre beregninger b) Rapportering og oppfølging - kartlegge rutiner og systemer (manuelle og databaserte) for rapportering, oppfølging, regnskapsføring og utbetaling av lønnsmidler (inkl sosiale kostnader) - vurdere sanntid i rapporteringen (dvs etterslep/ikke etterslep) c) Prognosering - kartlegge rutiner for prognosering i forbindelse med måneds- og tertialrapportering Rådmannen har presisert at han ønsker forslag til forbedringer. 1.2 Avgrensing Undersøkelsen omfatter budsjettering og regnskapsføring av lønnsmidler for enhet Helse og omsorg for 2008, samt rapportering og prognosering som er gjennomført i året. Vi har ikke sett på økonomiplanen for 4 års perioden, men konsentrert oss om årsbudsjettet. Vårt arbeid med innsamling av fakta er i hovedsak gjennomført i desember. Regnskapsåret var da ikke avsluttet, følgelig har det skjedd endringer i både regnskap og justert budsjett etter vår kontroll. 1 Forskrift om kontrollutvalg 11 og forskrift om revisjon 8 Telemark kommunerevisjon IKS 1

6 2 Metode og kvalitetssikring Problemstillingene er definert av rådmannen i kommunen. Problemstillingene sier at vi skal foreta kartlegging og kontroll, og i tillegg foreta visse vurderinger. Vi har ikke revisjonskriterier å måle fakta mot. Våre vurderinger bygger da på vår faglige kunnskap og erfaring som revisor. 2.1 Metode Vi har benyttet følgende metoder for innsamling av fakta: Intervju/samtaler Dokumentanalyse Det er mange aktører som har ansvar og oppgaver knyttet til budsjettering, lønns- og regnskapsføring, oppfølging og rapportering. Vi har gjennomført intervju med ulike grupper av ledere og ansatte som representerer følgende enhet/virksomhet: Enhet for Helse og omsorg Alle virksomhetene innenfor enhet for Helse og omsorg Virksomhet for Plan og økonomistyring Virksomhet for Personal og organisasjonsutvikling Lønn som er en del av virksomhet for Personal og organisasjonsutvikling Regnskap som er en del av virksomhet for Plan og økonomistyring Vi hadde i alt 7 møter, der til sammen 20 personer deltok. Videre i rapporten vil vi bruke følgende forkortelser: Helse og Omsorg, Plan og økonomi, Personal, Lønn, Regnskap. Vi har gjennomgått ulike budsjettdokumenter, regnskaps- og budsjettrapporter samt bakgrunnsopplysninger som ligger inne i de ulike systemene. Vi har også sett på årsmelding 2007, tertialrapporter og månedsrapporter 2008 for Helse og omsorg, politiske saker, interne reglement, møtereferater med mer. 2.2 Kvalitetssikring og høring For å sikre at dataene som er samlet inn er troverdige og gyldige, ble dataene kvalitetssikret. Ved intervjuene var to revisorer til stede for å sikre at intervjuobjektene ble sitert og forstått mest mulig objektivt. Videre er referat fra intervjuene sendt intervjuobjektene til verifisering. De fleste har svart på denne henvendelsen. Uttalelser og informasjon er også verifisert mot dokumenter som er lagt fram. Rapporten er sendt rådmannen i Bamble til uttalelse. Telemark kommunerevisjon IKS 2

7 2.2.1 Rådmannens uttalelse Uttalelse fra Bamble kommune i brev av følger som vedlegg 2 til rapporten. Vi forutsetter at dette er rådmannens uttalelse, selv om han ikke har signert brevet. Følgende forslag fra rådmannen om endringer i rapportens faktadel er gjennomført, jf vedlegg 2: 2 Side 4 3.2, 1. avsnitt side 5 2. avsnitt, siste setning side 6 3 avsnitt, 2. setning side 7 2. avsnitt, 1. setning side 7 4. avsnitt side 15 nest siste avsnitt, 1. setning Uttalelsen til side 7 3. avsnitt: Vi har endret noe på dette avsnittet. Når det gjelder uttalelser fra enkeltpersoner generelt, så vil vi opplyse at dette er opplysninger gitt i intervju, og referat fra alle intervjuer er sendt informantene til verifisering. Uttalelse til side 7, 8 og 9: Vi kan opplyse at vi selv har kvalitetssikret alle tabeller som inneholder tall. Uttalelse til side 12 om sykefraværet: Det er riktig at vi ikke har bedt om kommunens egen statistikk over sykefravær. Det skyldes dels at SSB sin statistikk er enkel å skaffe for mange år tilbake i tid, dels den tidsfristen vi har hatt på gjennomføring av dette oppdraget. Uttalelse til side 14 og side 23 er tatt inn i faktadelen, jf side 15 og 8 i rapporten. Rådmannen mener at rapporten kan skape inntrykk av at Helse og omsorg ikke alltid fremmer forslag til egne budsjetter. Vi har nå presisert både i faktadel, i vurderinger og konklusjon at det er under budsjettprosessen i 2008 som Helse og omsorg ikke har fremmet eget forslag om budsjettering av variabel lønn. Utover dette har ikke uttalelsene ført til endringer i revisors vurderinger, konklusjon eller anbefalinger. 2 På grunn av endringene vi har foretatt i rapporten vil sidenummer i det rapportutkastet som det henvises til i brevet ikke samsvare med sidenummer i denne rapporten Telemark kommunerevisjon IKS 3

8 3 Fakta og funn 3.1 Organisering, ansvar og delegering av fullmakter Enhet for Helse og omsorg omfatter ni virksomheter, se organisasjonskart, vedlegg 1. En virksomhetsleder har ansvar for to virksomheter 3, dvs at det er åtte virksomhetsledere i enheten. Virksomhetene er av ulik størrelse. Til sammen har enheten ca. 270 årsverk fordelt på ca. 400 personer. Enheten hadde i 2008 et opprinnelig lønnsbudsjett på ca 135 mill. kroner. Administrativt er det to beslutningsnivå i kommunen: Rådmannens ledergruppe og virksomhetsledere. Kommunalsjef representerer rådmannen innenfor sitt fagområde. Budsjettansvaret i kommunen er definert slik: Ledergruppa strategisk ansvar Prioritere tiltak Har ansvar for vedtatte budsjettrammer for enheten og omdisponerer midler mellom virksomheter Koordinerer prosesser, driftsrapporter, årsmelding, utfordringsnotat, budsjett Avsetter ubrukte midler til fond Har tilsyn med virksomhetene Virksomhet driftsansvar Utarbeider bidrag til årsbudsjett Disponerer gitt budsjettramme og har fullmakt til å budsjettjustere innenfor egen ramme Skal løpende ha oversikt over den økonomiske situasjonen og rapporterer ved avvik til kommunalsjef Rapporterer ved årsmelding og driftsrapport til kommunalsjef Har anvisningsfullmakt og har ansvar for virksomhetens økonomirutiner Periodiserer budsjettet og fordeler på art, funksjon mv Disponerer fondsmidler Med bakgrunn i et betydelig merforbruk i forhold til budsjett i enhet for Helse og omsorg i 2006, foretok administrasjonen en gjennomgang av den økonomiske situasjonen for enheten i I den forbindelse ble det utarbeidet en rapport: Gjennomgang av den økonomiske situasjonen i Helse og omsorg 2007 Fra rapporten siterer vi følgende: Det vil i samarbeid med virksomhet for Plan og økonomi (PØ) bli utarbeidet skrevne, lett forstålige rutiner for utarbeidelse av budsjettet hvordan budsjettet skal følges gjennom året hvordan budsjettet skal/kan endres sammen med klare utsagn om hvem som har ansvaret for de enkelte oppgavene. PØ vil bistå i arbeidet med innføringen av rutinen og evt. sørge for tilførsel av nødvendig kompetanse til enheten Helse og omsorg opplyser at slike skrevne rutiner ikke er utarbeidet. 3 Herre sone og Vest Bamble Telemark kommunerevisjon IKS 4

9 Delegasjonsreglement i økonomisaker 4 Bamble kommune praktiserer rammebudsjettering. Kommunestyret fatter vedtak om årsbudsjett hvor de samlede driftsmidler til disposisjon skal fordeles ut på rammeområder i henhold til kommunens organisering. Helse og omsorg er ett rammeområde. Den samlede rammen til det enkelte rammeområdet fastsettes som en nettobevilgning. Rådmannen er delegert myndighet til å foreta endringer i driftsbudsjettet innenfor rammeområdene. Det er en forutsetning at nettoramme ikke endres endringen ikke er i konflikt med mål og prioriteringer i handlingsprogrammet og andre politiske vedtak endringen ikke er av prinsipiell betydning Rådmannen kan videredelegere sin myndighet i henhold til reglementet. I tillegg til forutsetningene nevnt i forrige avsnitt, er det en forutsetning at rådmannen utarbeider retningslinjer. Rapportering om bruk av fullmaktene skjer gjennom driftsrapporter og årsmeldingen. Det skal der innarbeides en oversikt over opprinnelig vedtatt budsjett og justert budsjett. Vesentlige administrative budsjettendringer skal kommenteres. Funn Ifølge kommunalsjef er delegasjon av myndighet i liten grad skriftlig. Selv har hun ingen skriftlige fullmakter fra rådmannen, men opplyser at det står noe i "utkast til stillingsbeskrivelse. Virksomhetslederne har rådmannens fullmakter når det gjelder budsjett og økonomistyring, men de er heller ikke skriftlige. Vi har fått framlagt skriftlig delegering av myndighet fra Personal. Den omfatter stillinger, lønn m m, og viser hvordan ansvar er fordelt mellom Personal, virksomhetsleder og kommunalsjef. 3.2 Datasystemene Turnussystemet GAT inneholder aktuelt lovverk og hovedoverenskomst, i tillegg til opplysninger om ansatte; stillingshjemler, timebank, vaktbok m m. Systemet skal sikre lik utbetaling av vikarlønn, vise innleie og all slags fraværsregistrering. Når vikarer blir registrert i systemet, framgår årsaken til vikarbruken i form av en kode. Systemet anses som et godt hjelpemiddel ved innleie av vikar fordi timeforbruk og vaktlengder vises. Virksomhetslederne, innleieansvarlige ved virksomhetene, lokale og sentrale sekretærer i enheten, samt noen ansatte på Lønn og Personal har tilgang til GAT. Tilgangen er gitt i samsvar med den enkeltes oppgaver. Turnussystemet er et undersystem og er linket til lønns- og personalsystemet. Personalet på Lønn overfører elektroniske timelister fra GAT til lønnssystemet. GAT er blitt innført gradvis, og det er per desember fortsatt to virksomheter innenfor Helse og omsorg som sender manuelle timelister. 4 Vedtatt av kommunestyret i sak 147/07 Telemark kommunerevisjon IKS 5

10 Tilgang til lønns- og personalsystemet NLP er gitt til noen merkantile brukere i virksomhetene i tillegg til ansatte på Personal og på Lønn. Tilgangen er gitt i samsvar med den enkeltes oppgaver. De merkantile brukerne i virksomhetene har tilgang til oppslag, og til å registrere fravær. Personal kan ta ut rapport på stillingshjemler fra systemet, men velger å føre manuelle oversikter på Excel i tillegg. Ifølge Personal gir Excel arket bedre oversikt enn den elektroniske rapporten fra NLP. Det manuelle systemet sikrer derfor bedre kontroll og kvalitet på budsjetteringa. Excelfiler fra NLP overføres til ABM. Ansatte på Plan og økonomi har registreringstilgang til budsjettsystemet ABM, det samme har noen ansatte på Personal. Det gjelder de som overfører lønnsbudsjettet til systemet. I ABM blir årets budsjett lagt inn og avstemt. Detaljerte budsjettdata, med unntak av lønn, ligger i systemet. Det er i NLP detaljer om lønnsbudsjettet ligger. Budsjettsystemet er linket til regnskapssystemet Agresso. Det overføres ikke detaljerte budsjettdata til Agresso. Budsjettendringer gjennom året blir foretatt i ABM og automatisk oppdatert i Agresso. Tilgang til Agresso er gitt i samsvar med den enkeltes oppgaver. Ansatte ved Plan og økonomi har registreringstilgang. Innenfor Helse og omsorg har ledere og noen andre ansatte tilgang til oppslag. I Agresso kan det hentes ut rapporter som viser regnskap, budsjett og budsjettendringer. En av virksomhetslederne mener det er en svakhet at de ikke har ikke tilgang til å se hva som ligger bak regnskapstall som kommer fra lønnssystemet. De er i slike tilfeller avhengig av bistand fra Personal. 3.3 Budsjettprosessen Vi har fått framlagt Utfordringsnotat, handlingsprogram , årsbudsjett 2009 budsjettprosess frister som bl a viser: Oversikt over ansvar for de ulike gruppene; politikere, rådmannens ledergruppe/ kommunalsjefene, virksomhetsleder, Plan og økonomistyring, Personal og organisasjonsutvikling Oversikt over budsjettprosessens tidsfrister, dvs når de ulike oppgaven skal være gjennomført Mal for enhetens utfordringsnotat og budsjett Mal for virksomhetens driftsbudsjett Utfordringsnotatet er sendt til alle kommunalsjefer og virksomhetsledere. Utfordringsnotatet beskriver budsjettprosessen i kommunen for Vi har fått opplyst at det ikke har vært vesentlige endringer i budsjettprosessen fra 2008 til Plan og økonomi opplyser at virksomhetene for 2008 fikk et forslag basert på budsjettet for Det kom da lite tilbakemeldinger fra virksomhetene. For 2009 fikk virksomhetene bare en budsjettramme som de selv måtte fordele. Helse og omsorg opplyser at de har hatt en del prinsipielle diskusjoner på fordeling av enkelte midler. De mener at dialogen om rammene har vært bedre i arbeidet med budsjettet for 2009 enn tidligere. Virksomhet for plan og økonomistyring gjennomgår de økonomiske rammene. Telemark kommunerevisjon IKS 6

11 Personal har utarbeidet en kvalitetsstandard som gir oversikt over hva som er deres ansvar og hva som er virksomhetens ansvar i budsjettprosessen når det gjelder lønn. Personal har hovedansvar for budsjetteringen av fast lønn. De beregner lønnsbudsjett basert på nåværende bemanning. For Helse og omsorg beregnes fast lønn ut fra de stillingshjemler som er knyttet til virksomhetene. Personal utarbeider en oversikt over stillingshjemler med lønnskostnader for den enkelte virksomhet. Denne blir, sammen med kvalitetsstandarden, sendt til virksomhetslederne for godkjenning. Virksomhetslederne skal kontrollere om oversikten stemmer med virkeligheten og gi tilbakemelding innen en gitt frist. Budsjettering av variabel lønn er i utgangspunktet virksomhetsleders ansvar, men tallmessig forslag beregnes av Personal. Variabel lønn framskrives med forventet lønnsvekst, dvs det budsjetteres med et påslag som tilsvarer snittet i tariffoppgjøret. Grunnlaget for denne beregningen er siste års budsjett. Virksomhetslederne har ansvar for å utarbeide driftsbudsjett, melde inn behov for endring i ramme og å kostnadsberegne foreslåtte tiltak. Fristen for dette er satt lik fristen for deres kontroll av lønnbudsjettet. Personal opplyser at tilbakemeldingene fra virksomhetene er noe variable; noen kommer muntlig, noen kommer på e-post og enkelte gir ikke tilbakemelding. Virksomhetslederne opplyser at de har mottatt kvalitetsstandarden som er utarbeidet av personal sammen med oversikten på stillingshjemler. De fleste kontrollerer fast lønn ved å gjennomgå antall stillingshjemler, de gjennomgår ikke kostnadsberegningene. En virksomhetsleder opplyser at hun også kontrollerer kostnadene, bl a mot den enkeltes lønnsavtale. Vi har fått opplyst at turnussystemet GAT er et godt hjelpemiddel når det gjelder kontroll av fast lønn, dvs at virksomhetene holder seg innenfor sine stillingshjemler. En virksomhetsleder uttaler at hun synes budsjettarbeidet kan være vanskelig. Opplæring er gitt på et overordnet nivå, og det er vanskelig å omsette lærdommen til eget budsjett. Hun mener også at ansvarsforholdet ikke er helt klart, da andre utfører oppgaver som på papiret er definert som virksomhetsleders ansvar. Når fristen for tilbakemelding er ute, og eventuelle endringer registrert, blir lønnsbudsjettet avstemt og Personal overfører det fra lønns- og personalsystemet til budsjettsystemet. Plan og økonomi har ansvaret for å avstemme rammene og registrere virksomhetenes budsjettforslag. De avstemmer per virksomhet. De sørger for at budsjettet er i balanse, og at alle bevilgninger har kommet med. De har ingen formell rutinebeskrivelse, men vi har fått framlagt en internt notat som gir noe informasjon om frister, oversikt over rapporter i budsjettsystemet, samt om registreringen av tallbudsjettet. Når budsjettet er vedtatt i kommunestyret, overføres det fra budsjettsystemet ABM til regnskapssystemet Agresso. Telemark kommunerevisjon IKS 7

12 Fra rådmannens høringsuttalelse Flere steder i rapporten kan det skapes et inntykk av at H/O ikke alltid fremmer forslag til egne budsjetter. Det presiseres at H/O hvert år på ulike nivåer i budsjettprosessen har fremmet sine forslag som klargjør kostnadene med både å opprettholde standard og hva nye tiltak vil kreve av bevilgninger. Dette skjer i handlingsplan/økonomiplan, utfordringsnotatet og i årsbudsjettet. Rådmannen fastsetter rammer og setter innsparingsmål for den enkelte enhet. Detaljeringsnivået i forslagene kan derfor variere noe fra år til år. 3.4 Budsjetteringen av lønnsmidler Fast lønn Som nevnt har Personal hovedansvaret for å budsjettere fast lønn. Personal beregner kostnaden for alle stillingshjemler som ligger inne i personal- og lønnssystemet, inklusiv arbeidsgiveravgift og pensjon. Personal har også ansvar for og foretar alle endringer som følger av sentrale lønnsoppgjør, lokale lønnsoppgjør, særavtaler og kompetanseendringer. Helse og omsorg gir melding til Personal/Lønn om nye stillingshjemler. De har en kontaktperson på Personal som bistår med å beregne lønnskostnader som gjelder de stillingshjemler enheten selv har ansvar for. Det gjelder ved opprettelse av nye stillinger/omgjøring av stillinger innenfor egen budsjettramme og etter særskilte politiske vedtak. Det er laget et eget skjema til bruk i slike tilfeller. En virksomhetsleder sier at lønnsbudsjettet må kontrolleres nøye. Feil og mangler er oppdaget, f eks. har det vært budsjettert i forhold til stillingsprosent, mens det egentlig burde vært budsjettert i forhold til avtalte timer (turnus). Personal retter opp feil som de får tilbakemelding om. Innenfor Helse og omsorg kan det være vakanser i faste stillinger. Innsparte budsjettmidler til fastlønn vil i slike tilfeller bli benyttet til vikarer, overtid og ekstrahjelp, det vil si til variabel lønn. Det er ikke foretatt budsjettjusteringer for dette i Kommunalsjefen har utarbeidet flere maler for å beregne kostnad per årsverk til ulike stillinger (fagarbeider, høyskoleutdannet, i turnus, ikke i turnus). I kostnaden er også beregnet forventet vikarkostnad og andre kostnader som følger med. Hensikten med disse malene er å ha oversikt over den totale kostnaden når nye stillinger planlegges eller vurderes. Opprinnelig budsjett for fast lønn i enhet for Helse og omsorg er i 2008: Art Budsjett 1 Art Budsjett Fast lønn (budsjett) Annen lønn (budsjett) Faste stillingshjemler kap Lærlinger Faste stillingshjemler kap Omsorgslønn Turnuskandidater Personlig assistent Ledere Legevakt Sum Støttekontakter 0 Sum* annen lønn Avlastning 0 Sum fast lønn Sum* Per er budsjettet for fast lønn justert opp med kr til kr , mens annen lønn er justert ned til kr Telemark kommunerevisjon IKS 8

13 3.4.2 Variabel lønn Variabel lønn omfatter lønn til vikarer, ekstrahjelp og overtid. På grunn av et betydelig merforbruk i forhold til budsjett i enhet for Helse og omsorg i 2006, ble det foretatt en gjennomgang av den økonomiske situasjonen for enheten i Etter denne gjennomgangen anbefalte rådmannen i sak 54/07 til kommunestyret (driftsrapport 1. tertial 2007) at enhet for Helse og omsorg gis en tilleggsbevilgning på kr i budsjettet for Av saksframlegget går det fram at tilleggsbevilgningen skal kompensere for et korttidsfravær på 7 %. Kommunestyret vedtok en tilleggsbevilgning på 5 mill. kroner til Helse og omsorg. Selve vedtaket sier ikke hva tilleggsbevilgningen skal dekke eller om den skal videreføres. I sak 104/07 (driftsrapport 2. tertial 2007) ble rådmannens anbefaling vedtatt, og den omfattet en tilleggsbevilgning på 2,8 mill. kroner til Helse og omsorg til ytterligere styrking av enhetens ramme. Det framgår ikke av saksframlegg eller vedtak hva disse midlene skal benyttes til. Personal utarbeider forslag til budsjett for variabel lønn. De tar utgangspunkt i siste budsjett. De justerer med en økning som tilsvarer et snitt av tariffoppgjøret, i 2008 utgjorde det en økning på 4,9 %. Tilleggsbevilgningene på 5 mill. og 2,8 mill. kroner, som ble vedtatt i 2007, ble videreført uten justering. Helse og omsorg har gått ut fra at tilleggsbevilgningene er videreført i budsjettet for 2008 og justert på lik linje med annen lønn. Helse og omsorg er av den oppfatning at kommunestyret i 2007 lovet 7 % av fastlønn som budsjett for variabel lønn. Personal har beregnet tillegg for korttidsfravær med 6 % i budsjett for Personal påpeker at dersom enheten mener at rammen for variabel lønn ikke er tilstrekkelig, må virksomhetsleder melde fra til kommunalsjefen, og enheten må fremme forslag om endring i budsjettet. Vi har fått opplyst at Helse og omsorg for 2009-budsjettet har beregnet og lagt fram hva de må ha i rammen for å opprettholde status når det gjelder variabel lønn. Slik beregning har de ikke lagt fram tidligere. I månedsrapportene fra Helse og omsorg i 2008 har budsjettavvik på variabel lønn vært et gjennomgående tema. Opprinnelig budsjett for variabel lønn i enhet for Helse og omsorg er i 2008: Art Budsjett vikarer (budsjett) Vikarer uten refusjon Vikarer Ansvarsvakt Ferievikarer Vikarer med refusjon 0 Sum vikarer Lønn til ekstrahjelp (budsjett) Lønn midlertidige stillinger Ekstrahjelp Sum ekstrahjelp Overtidslønn (budsjett) Overtid Overtid forskjøvet overtid 0 Sum overtid Sum variabel lønn Telemark kommunerevisjon IKS 9

14 Per er budsjettet for vikarer justert opp til kr , budsjett for ekstrahjelp til kr og budsjett for overtid til kr Samlet for variabel lønn er da budsjettet økt med kr til kr Økning i budsjett for art skyldes i hovedsak budsjettendringer på refusjon sykelønn Lønnsrefusjoner Sykelønnsrefusjoner er virksomhetenes ansvar. Sykelønnsrefusjon blir ikke budsjettert av Personal, men de har bistått virksomhetene i et møte med dem og laget en oppskrift for prosessen. Ifølge Personal kan budsjettjusteringer i forbindelse med refusjon av sykepenger, fødselspenger og vikarer med refusjon foretas 3 ganger i året. Budsjettendringer i forbindelse med sykelønnsrefusjoner blir registrert av enhetens kontaktperson på Plan og økonomi. Andre lønnsrefusjoner Det er i 2008 budsjettert med refusjon fra staten på følgende arter: Art Tekst Budsjett 1 - opprinnelig Refusjon fra Staten (Budsjett) Refusjon fra staten Refusjon fra trygdekontor En del av disse refusjonene er refusjon for lønn, f eks faste tilskudd til turnuslege og fysioterapeut, tilretteleggingstilskudd og tilskudd til utdanningspermisjon etter søknad til NAV m m. Det er imidlertid ikke spesifisert i budsjett/regnskap hvor mye av refusjonen fra staten som gjelder refusjon av lønn. Funn I 2008 viser opprinnelig vedtatt budsjett null i sykepengerefusjon. I april er det foretatt en budsjettjustering slik at budsjett for refusjon sykelønn tilsvarer sum refusjon som var bokført i regnskapet på det tidspunkt. Det er senere foretatt budsjettjusteringer i juli, september, oktober og desember. Per viser budsjett for sykelønnsrefusjon ca 9,6 mill kroner. Budsjettendringene er i hovedsak brukt til å styrke budsjett for vikarer Kvalitetssikring Intern kvalitetssikring Som det framgår av punkt 3.2 Datasystemene og 3.3 Budsjettprosessen, så er det der innarbeidet en del interne rutiner og kontroller: Beskrivelse av prosessen ansvar tidsfrister m m sendes til alle aktørene Personal sender sin kvalitetsstandard til alle virksomhetsledere sammen med en oversikt over stillingshjemlene med kostnadsberegning Virksomhetslederne kontrollerer/godkjenner stillingsoversikten (kontrollerer i liten grad kostnadsberegningen) Budsjettet avstemmes ved overføring fra NLP til ABM Plan og økonomi avstemmer budsjett på virksomhetsnivå ser til at det er i balanse De kontrollerer også budsjettet mot politisk vedtak Budsjettendringer som registreres i ABM blir automatisk oppdatert i Agresso Telemark kommunerevisjon IKS 10

15 Revisors kvalitetssikring Revisors kontroll baserer seg nødvendigvis på stikkprøver og på den interne kontrollen. Av gjennomførte kontroller under arbeidet med dette prosjektet kan vi nevne: Kontrollert at det er samsvar mellom opprinnelig budsjett og kommunestyrets vedtatte budsjett Ikke kontrollert antall stillinger eller beregninger av kostnad per stilling (fast lønn), men konstatert at dokumentasjon på dette foreligger, arkivert på Personal Gjennomgått beregninger ved budsjettering av variabel lønn Kontrollert at riktige satser er brukt ved beregning av sosiale utgifter Kontrollert at budsjettendringer gjennom året er i samsvar med de fullmakter som er gitt, og at riktig kode er registrert. Ved revisors ordinære kontroller i løpet av året er det også foretatt kontroller på lønnsområdet. 3.5 Periodisering av budsjettet Årsbudsjettet blir periodisert. Det gjelder både opprinnelig budsjett og budsjettendringer som registreres gjennom året. En sesongkode eller periodiseringsnøkkel må registreres i budsjettsystemet, og valget av nøkkel bestemmer hvordan den enkelte budsjettpost blir fordelt på de ulike månedene i året. Hensikten med et periodisert budsjett er å få til en bedre økonomistyring. Periodiseringen skal i prinsippet være korrekt. Den skal følgelig motvirke avvik i driftsrapportene som skyldes feil periodisering/etterslep i regnskapet. Drifts- og månedsrapporter skal vise reelle avvik, ikke avvik som skyldes periodiseringsfeil. Ifølge ansvarsbeskrivelsen som følger utfordringsnotatet om budsjettering har virksomhetsleder ansvaret for å periodisere budsjettet. I praksis er imidlertid periodiseringsnøklene utarbeidet av andre. Helse og omsorg sin kontaktperson på Plan og økonomi beskriver det slik: Jeg vil dele nøklene i tre: 1. Fastlønn (art 101*) er i sin tid utarbeidet av Personal muligens i samarbeid med økonomistaben for mange år siden. Koden for fastlønnen er 10 og gir uttrykk for at årslønna utbetales med 9,22 % i alle måneder unntatt juni (her blir det kompensert for ferielønna). Personal bruker kode 10 ved alle budsjettendringer av fastlønna (f.eks. ved konsekvenser av lønnsoppgjør). 2. Variabel lønn (art 102* - 105*) legges inn med kodene 5001, 5002 og Disse kodene ble laget av økonomisjefen i samarbeid med undertegnede i 2007, og baserer seg på erfaringstall fra regnskapene 3 år i forveien. Helse og omsorg har ikke hatt noen innflytelse på utformingene av disse. 3. Andre driftsutgifter og -inntekter blir lagt inn med de koder som er disponible. Ved budsjettendringer er det kommunikasjon mellom undertegnede og virksomhetene om når på året utgiftene eller inntektene skal komme inn/gå ut. Det er opprettet mange periodiseringsnøkler. Nye nøkler blir lagt inn ved behov, og det er Plan og økonomi som foretar den fysiske opprettelsen i budsjettsystemet. De mener at det nå er blitt for mange koder å velge imellom, og det er derfor lett "å gå seg vill". Telemark kommunerevisjon IKS 11

16 Ved budsjettendringer som registreres gjennom året vil valg av en periodiseringsnøkkel som fordeler over alle årets måneder føre til at periodebudsjettet blir endret tilbake i tid. Det praktiseres f.eks. ved budsjettendringer etter lønnsoppgjør. Virksomhetslederne sier at de vet lite om hvilke periodiseringsnøkler som er brukt eller skal brukes på lønnsområdet. De har bedre oversikt når det gjelder andre driftsutgifter/driftsinntekter. For å ha god økonomistyring mener de at er det viktig med et enkelt system og en forholdsvis enkel periodisering. Fordi periodiseringen har tilbakevirkende kraft, sier de at det føles som om de ikke har kontroll når de analyserer regnskap/budsjett periodevis. De mener at periodiseringen bør samsvare med utbetalingene. Problemene oppstår når det blir gitt lønnstillegg. For Helse og omsorg dreier det seg om store beløp. 5 Det blir ikke budsjettert med sykelønnsrefusjon i utgangspunktet. Det er minst en måneds etterslep på refusjonene, og disse midlene blir budsjettert og periodisert i etterkant. Det er da brukt periodiseringsnøkler som fører til at hele budsjettendringen er lagt inn i den måneden registreringen er foretatt. Virksomhetslederne mener de har god kontroll på sykelønnsrefusjon fordi de ikke tar hensyn til periodiseringen, men bruker rapporter som viser totalen i budsjett og regnskap. Om periodisering av variabel lønn Virksomhetslederne mener at periodiseringen av variabel lønn er komplisert. Det er ingen som kan si at en periodiseringsmåte er mer riktig enn en annen. Fravær og bruk av vikarer, overtid og ekstrahjelp varierer. Periodisering av variabel lønn blir derfor stort sett synsing. En virksomhetsleder nevner at manglende avvikling av ferie også kan være et periodiseringsproblem, da noe blir utbetalt og noe blir overført til neste år. De periodiseringsnøklene som benyttes for variabel lønn er beregnet i Gjennomsnitt fra de 3 forutgående års regnskap er grunnlaget. Diagrammet under viser hvordan variabel lønn blir fordelt på årets måneder: Periodisering variabel lønn Prosent Variabel lønn HO Ferievikarer HO Vikarer u/ref HO Januar Februar Mars April Mai Juni Juli August September Oktober November Desember 5 Ca 12, 9 mill. kroner totalt i 2008 Telemark kommunerevisjon IKS 12

17 Vikarer uten refusjon omfatter korttids sykefravær, velferdspermisjoner og ulike lovpålagte permisjoner; permisjoner i forbindelse med arbeid som tillitsvalgt, pålagte kurs, politiske verv m m. Til sammenligning viser vi hvordan lønn til vikarer har fordelt seg på de ulike månedene i regnskapet for 2008 i diagrammet under: 6 Oversikt over vikarlønn 2008-regnskapet for Enhet for Helse og omsorg Kroner Ferievikarer Vikarer Vikar u/refusjon Januar Februar Mars April Mai Juni Juli August September Oktober November Desember Diagrammene viser som ventet at det er forskjeller mellom budsjettert periodisering og virkelig periodisering. Om sykefravær Periodiseringsnøkkelen varierer fra måned til måned. Spørsmålet er om den da er nær opp til virkeligheten og om når avvik fra snittet skal forklares. En stor del av variabel lønn har sammenheng med sykefravær. Siden vi ikke har fraværsstatistikk for Bamble kommune, har vi tatt utgangspunkt i fraværsstatistikken på landsbasis hentet fra Statistisk Sentralbyrå (SSB). Fraværsstatistikken fra SSB omfatter grunnlag både fra offentlig og privat sektor. Den vil derfor kun være en indikasjon på besvarelsen av spørsmålet. Over en periode på 10 år viser SSB s fraværsstatistikk at sykefraværet i snitt har vært 7,2 %. Snittet det enkelte år varierer fra 6,9 % til 8,2 %. Siden 2004 har fraværet i snitt vært lavere enn snittet for perioden (siste 10 år). Dette er illustrert i diagrammet under. Gjennomsnitt sykefravær på landsbasis for perioden og det enkelte år 8,5 8,0 7,5 7,0 6,5 6,0 Snitt pr år Snitt perioden Sykefraværet per kvartal varierer også mye fra år til år. Om vi bruker SSB s fraværsstatistikk per kvartal, ser vi at bilde blir langt mer komplisert. 6 Talla er hentet fra regnskapet Det er ikke usannsynlig at det vil bli bokført mer på desember måned Telemark kommunerevisjon IKS 13

18 Gjennomsnitt sykefravær pr. kvartal for perioden på landsbasis 9 8,5 8 7, kv 2. kv 3. kv 4. kv 6,5 6 Illustrasjonene viser at sykefraværet svinger ganske mye, både per år og per kvartal. Funn Vi vil vise et eksempel på at periodisert budsjett viser store svingninger som igjen gir store svingninger i avvik mellom budsjett og regnskap 7 : Tall i hele tusen kroner Korr. budsjett periodisert Regnskap hittil i år Avvik Månedsrapport april Sum netto utgift Driftsrapport 1. tertial (pr ) Sum netto utgift Vi har fått opplyst at talloversikt til driftsrapporten ble tatt ut ca et par uker tidligere enn talloversikten til månedsrapporten. I dette tidsintervallet er da periodisert budsjett endret. 3.6 Budsjettendringer gjennom året Budsjettendringer gjennom året registreres med ulike nummerserier, i 2008 er følgende serier brukt: Administrative endringer innenfor enhetens/virksomhetens ramme Politisk vedtatte endringer Fordeling felles driftsposter Virksomhetslederne har ansvaret for administrative budsjettendringer innenfor egen budsjettramme. De skal sende melding på eget skjema til Plan og økonomi, som har tilgang til å registrere budsjettendringer. Noen virksomhetsledere opplyser at de ikke alltid fyller ut skjemaet, men tar direkte kontakt med Plan og økonomi. Plan og økonomi registrerer også budsjettendringer som følger av politiske vedtak. Grunnlag for endringene blir arkivert. Det er noe varierende praksis når det gjelder å gi melding til virksomhetene om registrerte budsjettendringer, noen ganger blir det gitt melding, andre ganger ikke. 7 Konsekvenser av periodiseringen framgår i punkt 4 Revisors vurderinger og konklusjon Telemark kommunerevisjon IKS 14

19 Personal registrerer budsjettendringer som gjelder fordeling av felles driftsposter. Det omfatter endringer som følger av sentrale og lokale lønnsoppgjør, kompetanseendringer, særavtaler og lønnsglidninger, eventuelle endringer i arbeidsgiveravgift og pensjon. Grunnlag for endringene blir arkivert. De sender ikke melding til virksomhetene når slike budsjettendringer er foretatt. Virksomhetslederne mener at de burde få melding om budsjettendringer som er gjennomført for deres virksomhet og når de er registrert. Fra Agresso kan det hentes ut en egen rapport over registrerte budsjettendringer, og den kan tas ut per virksomhet. Hvor mye denne muligheten er brukt ute på virksomhetene er uvisst. En virksomhetsleder sier at det er enkelt å hente ut rapporten, men ikke like enkelt å tolke hva som ligger bak talla. Funn Revisor fikk først en rapport over budsjettendringer som ikke viste dato for når endringene var foretatt. Vi spurte da om det var mulig å få en ny rapport. I den nye rapporten framgår dato for sist endret. Det viste seg å ikke være rett dato for registrering av for eksempel budsjettendringen etter det sentralt lønnsoppgjøret i Fra rådmannens høringsuttalelse: ABM gir oss ikke noen låst dato for slike endringer kun siste endring. Dette blir endret i det nye verktøyet vi tar i bruk i Budsjettendringer gjennomført etter sentralt og lokalt lønnsoppgjør gjelder fast lønn, ikke variabel lønn. I sentralt oppgjør var det lønnsøkning fra Ny lønn er utbetalt fra og med juli, mens etterbetaling for mai/juni er utbetalt i august. Vi har fått opplyst at budsjettendringen som følge av sentralt lønnsoppgjør er lagt inn i september, med periodisering tilbake til mai. Det oppstår da et etterslep som fører til et negativt avvik mellom regnskap og budsjett i en periode. Endring etter lokalt lønnsoppgjør gjelder i hovedsak fra Utbetaling er foretatt dels i november, dels i desember. Budsjettendringer er registrert i november med periodisering tilbake i tid. Vi har fått opplyst at virksomhetene innenfor Helse og omsorg har betydelige vakanser, og at sparing på budsjett for fast lønn da ofte brukes til variabel lønn. Vi har ikke funnet noen registrerte endringer som overfører budsjett for fast lønn til budsjett for variabel lønn i Vakanser vil da medføre mindreforbruk på fast lønn og merforbruk på variabel lønn. Budsjetteringer på sykelønnsrefusjon er gjennomført med en økning i budsjett for variabel lønn, hovedsakelig på art for vikarer m/refusjon. Enhet for Helse og omsorg fikk ved regnskapsavslutningen for 2007 overført et bufferfond til senere bruk på 3,2 mill. kroner. Det er ikke budsjettert med bruk av fondet til styrking av lønnsområdet. Om det er nødvendig å bruke av fondet blir sannsynligvis vurdert i forbindelse med avslutningen av regnskapet for Utbetaling og regnskapsføring Utbetaling av fast lønn ligger i lønnssystemet. Alt som ligger i systemet i perioden blir utbetalt. Utbetaling følger attestasjons- og anvisningsmyndigheten. Variabel lønn kommer normalt til utbetaling måneden etter at arbeidet er utført. Det kan skje at enkelte timelister ikke kommer til utbetaling i påfølgende måned, men det er unntakstilfeller. Telemark kommunerevisjon IKS 15

20 Om registrering i regnskapet sier KOSTRA veilederen for 2008 følgende: Variabel lønn omfatter art 020 lønn til vikarer, 030 lønn til ekstrahjelp og 040 overtidslønn. Lønn til vikarer skal føres på art 020 dersom det utbetales lønn både til vikaren og den fast ansatte. Dersom lønn til vikar kommer i stedet for lønn til fast ansatt (eks.: vikar ved ulønnet permisjon), skal lønn føres på art 010 fastlønn. I regnskapet er lønn spesifisert på følgende arter: Fast lønn Variabel lønn Art Art Faste stillingshjemler kap Vikarer uten refusjon Faste stillingshjemler kap Vikarer Turnuskandidater Ansvarsvakt Ledere Ferievikarer Tariffestede tillegg Vikarer med refusjon Andre tillegg Lønn midlertidige stillingshjemler Ekstrahjelp Overtid Overtid forskjøvet overtid Omsorgslønn, lønn BPA (brukerstyrt personlig assistanse), støttekontakter m m ligger inne i lønnssystemet som fast lønn på arter i serien 105*. Personal mener at årsaken til at Helse og omsorg kan oppleve at fastlønn varierer fra måned til måned, sannsynligvis har sammenheng med at faste stillingshjemler i enheten ikke blir brukt normalt. Helse og omsorg kan pga mange vakanser ha varierende bruk av fastlønn. Dette styres imidlertid fra virksomhetsleder. Den spesifikasjonen kommunen praktiserer på arter for variabel lønn, er ifølge Lønn ikke mulig å få helt riktig, eksempelvis pga årsarbeidstid. Vikarpostene bør etter deres mening ses under ett og i sammenheng med vakante stillinger. Personal mener at det bør benyttes færre arter, f eks. de artene som er standard i KOSTRA. Nærmere spesifikasjon av årsaker til fravær og påfølgende bruk av timer kan hentes fra turnussystemet. Plan og økonomi, ved Helse og omsorg sin kontaktperson, mener at det bør bli bedre samsvar mellom detaljeringsnivået i regnskapet og i budsjettet. Kommunalsjefen er noe usikker når det gjelder behovet for spesifikasjon. Spørsmål og krav til enheten om å legge fram detaljerte opplysninger i ulike sammenhenger trekker i en retning, mens helhetlig oversikt trekker i en annen retning. Helse og omsorg har ved en enhet startet med årsarbeidstid, dvs 75 % fast stilling som omfatter 50 % i turnus og 25 % vikariater som arbeidstaker selv plukker. Årsarbeidstid registreres som fast lønn og konteres dels som fast lønn (art 10101), dels som variabel lønn (art 10203). Det dekker opp alle typer vikarvakter og enkelte vakante stillinger, det vil si alle årsakskoder og arter. Overtid, som konteres på art 10401, har også alle varianter på årsakskoder. Grunnlaget for variabel lønn overveltes fra turnussystemet til lønnssystemet. Noen få virksomheter har i 2008 fremdeles ført manuelle timelister. Ifølge Lønn er kvaliteten på konteringen av manuelle timelister noe variabel. Lønn har en veilederfunksjon, ikke en kontrollfunksjon. De retter feil som de oppdager, men kan ikke gå god for at alle feil blir oppdaget og rettet. Telemark kommunerevisjon IKS 16