Forsvarspolitikken ved et veiskille

Transkript

1 c ivi t a-rapport Forsvarspolitikken ved et veiskille I løpet av de siste tyve årene har Forsvaret gjennomgått en omfattende omstrukturering. Et stort, mobiliseringsbasert forsvar er blitt omstilt til et lite, men stående innsatsforsvar. Omstillingen har vært preget av en betydelig økonomisk ubalanse. Vedtatte planer har vært underbudsjettert i utgangspunktet, og bevilgningene har ikke alltid blitt fulgt opp som forutsatt. Fordi planleggingen har skjedd på sviktende økonomiske premisser, har Forsvaret stadig måttet reduseres mer enn planlagt. Svak planfasthet har medført svekket ressursutnyttelse. Slik har Forsvarets evne til innsats blitt lavere enn det den nominelle styrken og bevilgningene skulle tilsi. I dette notatet gis en kortfattet oversikt over forsvarspolitikkens svakheter og resultater. Det foreslås en ny tilnærming med vekt på kapasitetsplanlegging snarere enn dagens strukturplanlegging. w w w. c i v i t a. n o Av Nils Holme

2 FORSVARSPOLITIKKEN VED ET VEISKILLE Av Nils Holme 1

3 1. opplag, april 2013 c i v i t a AS Printed in Norway ISBN Utgiver: Civita, Akersgt. 20, 0158 Oslo Formgivning, omslag og sats: Therese Thomassen, Civita Foto: Scanpix Produksjon: F. J. Stenersen, Oslo 2

4 SAMMENDRAG I løpet av de siste tyve årene har Forsvaret gjennomgått en omfattende omstrukturering. Et stort, mobiliseringsbasert forsvar er blitt omstilt til et lite, men stående innsatsforsvar. Omstillingen har vært preget av en betydelig økonomisk ubalanse. Vedtatte planer har vært underbudsjettert i utgangspunktet, og bevilgningene har ikke alltid blitt fulgt opp som forutsatt. Fordi planleggingen har skjedd på sviktende økonomiske premisser, har Forsvaret stadig måttet reduseres mer enn planlagt. Svak planfasthet har medført svekket ressursutnyttelse. Slik har Forsvarets evne til innsats blitt lavere enn det den nominelle styrken og bevilgningene skulle tilsi. I denne rapporten gis en kortfattet oversikt over forsvarspolitikkens svakheter og resultater. Det foreslås en ny tilnærming med vekt på kapasitetsplanlegging snarere enn dagens strukturplanlegging. 3

5 1 INNLEDNING Forsvarspolitikk er noe for seg selv. På den ene siden hersker bred politisk enighet om de overordnede spørsmålene slik disse belyses i stortingsdokumentene: Hvorfor vi må ha et militært forsvar, hva dets oppgaver skal være og prioriteringen av dem, og hvilke styrker som kreves for å ivareta oppgavene. Med de endrede sikkerhetspolitiske utfordringene etter den kalde krigens slutt har det også vært enighet i hovedsak, om enn ikke alltid i detaljene, om at Forsvaret måtte omstilles fra et stort mobiliseringsforsvar til et langt mindre og stående innsatsforsvar. Videre hersker det bred enighet om forsvarsbudsjettets størrelse, med det forbehold at et par partier ønsker å heve det med 2 3 prosent. Men til tross for denne politiske enigheten er planleggingen av Forsvaret preget av målkonflikter, underbudsjettering og mangel på planfasthet i en grad som samlet gir oss et langt svakere forsvar enn det bevilgningene skulle tilsi. Det er også svakere enn det som kreves for å ivareta de politisk omforente oppgavene. Denne rapporten vil belyse årsakene til det betydelige misforholdet mellom politikk og virkelighet. Noen av årsakene ligger i praktiske forhold som relativt lett kan korrigeres dersom politikerne bestemmer seg for det. De har med kriteriene for planleggingen å gjøre. Men ett avsporende trekk, som er spesielt for forsvarsplanleggingen, må vi leve med: Så lenge Forsvaret ikke utfordres i de oppgavene organisasjonen er dimensjonert for å håndtere, det vil si militære anslag mot Norge, får offentligheten aldri klare bevis for resultatene av forsvarspolitikken. På andre politikkområder ser vi hvordan løpende statistikk og person fokuserte reportasjer gir grunnlag for debatt og engasjement. Det gjelder håndteringen av asylsøknader, behandlingskøer i helsevesenet, kunnskapsundersøkelser i skolen, togforsinkelser, og så videre. Blir misforholdene tydelige nok, følger politisk engasjement for endret forvaltningspraksis, kanskje utskiftninger i de ansvarliges rekker, og kanskje også budsjettøkninger. Med Forsvaret er det annerledes. Fordi bare en liten del av Forsvarets oppgaver ivaretas løpende i fredstid, kan svikt og mangler få et omfang som er ødeleggende for evnen til å løse de mer krevende oppgavene, uten at disse virkningene blir åpenbare for utenforstående. Om alvorlige mangler blir påpekt av Riksrevisjonen eller andre med innsikt, slår opinionen og politikerne seg til ro med offisielle forklaringer om at virkningene av manglene egentlig er overdrevet, og at de i alle fall er forbigående fordi det foreligger planer for forbedring. Så lenge virkeligheten ikke slår tilbake, vil Forsvarets evne til å løse sine oppgaver stadig relateres til planer for fremtiden, ikke til den foreliggende situasjon. Slik får oppfyllelsen av planene karakter av en evig marsj mot regnbuens fot. Mangel på tilbakemelding fra virkeligheten gjelder også for Forsvarets kanskje viktigste funksjon, som er å avverge maktbruk mot oss. Vi kan glede oss over at trusler og maktbruk ikke inntreffer, men vi kan ikke vite hvilken rolle vårt forsvar spiller for andre staters politikk overfor oss. 4

6 Disse forholdene representerer en særlig utfordring i en tid hvor den politiske dagsorden i stor grad drives av slående hendelser som rapporteres i mediene. Men som vi skal se finnes det praktiske tiltak som relativt enkelt kan bringe bedre orden i forsvarsplanleggingen, vekk fra dagens virkelighetsflukt. Vi skal først se nærmere på omstendighetene som har ledet til dagens situasjon i Forsvaret, og belyse sider ved denne situasjonen. 2 POLITIKK UTEN INNHOLD Stortingsdokumentene speiler ikke de sentrale politiske problemstillingene Arvesynden Forsvarsplanleggingen har gjennom flere tiår vært preget av et misforhold mellom Forsvarets størrelse og forsvarsbudsjettet. Bevilgningene har ikke vært tilstrekkelige til å dekke utgiftene for de forsvarsstrukturene som har vært foreslått av skiftende regjeringer og vedtatt av Stortinget. Underbudsjetteringen har ledet til en dårlig ressursutnyttelse og til et misforhold mellom investeringer og faktisk tilgjengelig militær kapasitet. For å rette opp disse misforholdene og få opprettet en rasjonell planlegging, er det til hjelp å forstå hvordan den uheldige situasjonen har kunnet utvikle seg. Etter debattene som ledet til vårt NATO medlemskap i 1949 har sikkerhets og forsvarspolitikk ikke vært tema for politisk uenighet av vesentlig betydning. Sovjets konfrontasjonslinje under den kalde krigen, i så vel retorikk som militær oppbygning og nærgående øvelsesaktivitet, kunne bare oppfattes som truende. Vårt land var geografisk og militært meget utsatt. Det utviklet seg en bred oppslutning om innretningen av Forsvaret innenfor rammen av NATOs strategi og planverk, 1 og forsvarsbudsjettene ble regelmessig øket. Med de sikkerhetspolitiske rammene frosset under den kalde krigen, og det overordnede forsvarskonseptet fastlagt i NATO samarbeidet, var forsvarsplanleggingen i hovedsak redusert til det fagmilitære nivå. Det var lite rom for rent politiske vurderinger og politiske valg. Budsjettøkningene fulgte i stor grad av underforstått behov. I tillegg medførte det høye spenningsnivået, og den tilsvarende høye beredskapen i de stående staber og avdelinger, også et sterkt hemmelighold. Forsvarets svakheter ble våre best bevarte hemmeligheter, av taktisk nødvendighet. Men med hemmeligholdet utviklet det seg også en kultur for fortrengning av problemer. Det gjaldt i Forsvarsdepartementet og også innenfor Forsvaret selv. Varsling om problemer ble ikke tatt nådig opp, slik general Bull Hansen fikk erfare (se boks). Gjennom førti år ble denne kulturen så sterk at vi ennå, over tyve år etter den kalde krigens slutt, ikke har maktet å tilpasse styringsprosessene til dagens vesentlig endrede utfordringer. 5

7 Ubehagelige sannheter Som forsvarssjef ( ) uttalte general Fredrik Bull Hansen offentlig at den politisk vedtatte forsvarsstrukturen, basert på innstillingen fra Forsvarskommisjonen av 1974, var sterkt underfinansiert. Økonomisk balanse ville kreve en økning av forsvarbudsjettet på 7 8 prosent, hevdet han med støtte i en forsvarsstudie som han publiserte i en ugradert versjon, uten politisk klarering. Bull Hansen hadde også i foredrag i Oslo Militære Samfund (OMS) i desember 1986 uttrykt synspunkter i mer direkte sikkerhetspolitiske spørsmål. Dette ble dårlig mottatt av forsvarsministeren, Johan Jørgen Holst, som hevdet at fagmilitære vurderinger burde legges frem på en slik måte at det ikke oppsto spekulasjoner om at de militære forsøkte å påvirke budsjettbehandlingen på den politiske arena. Han påpekte nødvendigheten av varsomhet, og bemerket at man ikke ønsket "latinamerikanske tilstander i Norge"(a). Saken ble tatt opp i Stortinget, som fastslo forsvarssjefens rett til å uttale seg offentlig om tjenestelige spørsmål. Likevel har saken bidratt til å befeste en oppfatning både i Forsvarsdepartementet og i Forsvaret om at den militære lojalitetsplikt omfatter plikt til ikke å avgi vurderinger til offentligheten som kan være politisk ubekvemme. Referanse. (a) Norsk forsvarshistorie, bind 5, s 294 Stortingsdokumentene Forsvarspolitikken er først og fremst basert på de dokumentene som blir sendt til Stortinget fra Forsvarsdepartementet, og i mindre grad også fra Riksrevisjonen. Og her ligger problemet. I tradisjonen fra den kalde krigen er dokumentene slik utformet at de lister opp oppgaver for Forsvaret, men ikke gir grunnlag for reell politisk vurdering av oppgaveprioritering og nødvendige kapasiteter for at Forsvaret skal kunne løse oppgavene. Dokumentene klargjør heller ikke i hvilken grad disse kapasitetene eksisterer, eller hva som eventuelt vil kreves for å realisere dem. Stortinget inviteres til å vedta en slags innholdsfortegnelse for Forsvaret, en fortegnelse over avdelinger, fartøyer og fly, samt meget viktig lokaliseringen av tjenestesteder. Videre godkjenner Stortinget større investeringer og en lang rekke forvaltningsmessige bestemmelser og enkeltsaker. Men de overordnede saksforhold, som gjelder hensikten med Forsvaret og nødvendigheten av forsvarsutgiftene, blir ikke belyst på en måte som tillater en reell politisk stillingtagen. Den gjeldende langtidsplanen for perioden , 2 vedtatt av Stortinget i juni 2012, er et gyldig eksempel. Totalt er dokumentet på 161 sider. Generelt er fremstillingen svært ordrik med mange gjentagelser og overlappende kapitler, og et sterkt varierende detaljeringsnivå. Som helhet bærer dokumentet preg av at ulike instanser har utarbeidet forskjellige deler, uten en tydelig innholdsmessig og redaksjonell samarbeiding. Følgelig er dokumentet temmelig tunglest. Men det alvorlige er allikevel at det ikke gir grunnlag for reelle politiske bedømmelser av hvilken militær kapasitet som faktisk vil realiseres innenfor planens rammer. Etter innledende oppsummeringer består langtidsplanen av tre deler: Del 1 Rammer og føringer Del 2 Struktur, organisasjon og operativ evne Del 3 Gjennomføring og fremtidig utvikling. Vi skal se nærmere på de to første delene. 6

8 Del 1 Rammer og føringer Denne delen utgjør 45 sider og består av tre kapitler: Kap 3 Sikkerhetspolitiske rammer og utviklingstrekk, Kap 4 Samfunnsmessige utviklingstrekk og Kap 5 Forsvarspolitiske rammer og retningslinjer. I kapitlene 3 og 4 er de tematiske omtalene og "føringene" holdt i generelle og ukontroversielle vendinger. Fremstillingen setter hverken prioriteringer eller spesifikke krav utover administrative detaljer som etterlevelse av byggforskrifter, osv. Med fravær av konkrete rammer for planlegging fremstår tekstene mest som uttrykk for alminnelige iakttagelser og ønskemål. Kapitlene er oppsummert i hver sin liste av strekpunkter. Noen eksempler (med originale uthevelser): Forsvaret skal kunne bidra i hele konfliktspekteret fra episoder, via kriser, til krigsoperasjoner med allierte. En forutsetning for dette er at Forsvaret består av en balansert og moderne forsvarsstruktur bestående av både land, sjø, og luftstridsmidler. Moderne kampfly er en forutsetning... (pkt 3.6) For å ivareta norske interesser i våre nærområder må Forsvaret også opprettholde et høyt ambisjonsnivå for en rekke løpende fredstidsoppgaver som overvåkning, etterretning, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Utviklingen av Forsvaret må ta hensyn til at klimaendringer i Arktis kan medføre økte krav... (pkt 3.6) Forsvaret må ha reaksjonsevne for raskt å kunne settes inn for å ivareta norske interesser i egne områder og nærområder, og for å kunne reagere hurtig samen med allierte i operasjoner ute. Samtidig skal norske styrker ha tilstrekkelig utholdenhet for både å håndtere kriser i vårt nærområde og for å kunne bidra ute sammen med våre allierte over tid.... (pkt 3.6) Forsvaret må fortsette å synliggjøre sin posisjon i samfunnet som en anerkjent, mangfoldig, høyteknologisk og attraktiv arbeidsplass. (pkt 4.5) Det er viktig at helhetsforståelse og breddekompetanse ivaretas parallelt med det økende behov for spesialisering. (pkt 4.5) Den økende kompleksiteten i samvirket mellom militære og sivile aktører, stiller store krav til utdannelse og bevissthet blant personellet, spesielt i ledelsesfunksjoner. Dette krever en verdibasert tilnærming der kompetanse, refleksjon og modenhet vektlegges i forhold til etiske problemstillinger både innad i Forsvaret og i samspill med andre aktører. (pkt 4.5) Forsvaret må ta høyde for den økende sårbarheten for trusler mot informasjons og kommunikasjonsinfrastruktur og generelle angrep i det digitale rom, som et høyteknologisk og nettverksbasert forsvar medfører. Derfor er det behov for å styrke det videre arbeid med å definere og videreutvikle Forsvarets virksomhet i det digitale rom.... (pkt 4.5) Eksemplene er karakteristiske for hele fremstillingen i kapitlene 4 og 5. Det meste er selvfølgeligheter, og i alle fall er formuleringene slike at de ikke gir praktiske holdepunkter for prioriteringer. Og slett ikke for de nedprioriteringene som vil være nødvendig om nye kapasiteter skal opprettes, slik det stedvis antydes. 7

9 I Kap. 5 Forsvarspolitiske rammer og retningslinjer er Forsvarets oppgaver sammenfattet under ni overskrifter: 1. Utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO medlemskapet 2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar 3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement om nødvendig 4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning 5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter 6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder 7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsstøttende operasjoner 8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det forsvars og sikkerhetspolitiske området 9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale oppgaver Hver av oppgavene er utdypet i stort sett generelle vendinger. Med ett viktig unntak gir oppgavebeskrivelsen ikke grunnlag for vurdering av hvilken kapasitet Forsvaret konkret må ha, hverken for den enkelte oppgaven eller samlet. Unntaket er internasjonale operasjoner (oppgave 7), hvor styrkekravet er spesifisert: Sjøforsvaret skal kunne yte bidrag til et oppdragstilpasset maritimt styrkeforband for en periode på inntil seks måneder.... Sjøforsvaret skal videre kunne bidra kontinuerlig med én fregatt og ett mineryddingsfartøy til NATOs stående maritime reaksjonsstyrke, herunder tidvis ta ledelsen over styrkene. I tillegg skal Sjøforsvaret kunne bidra kontinuerlig med enkeltfartøyer til langvarige maritime operasjoner, eksempelvis knyttet til overvåkning og patruljering. Luftforsvaret skal kunne etablere et styrkebidrag på inntil én kampflyskvadron (12 fly) for en periode på inntil tre måneder, eller med et redusert antall kampfly og lengre utholdenhet. I tillegg skal Luftforsvaret kunne bidra med mindre forband eller enkeltplattformer fra hele forsvarsstrukturen. Hæren skal kunne levere en bataljonstridsgruppe for en begrenset periode, etterfulgt av en stridsgruppe på kompaninivå over tid. Hæren skal dessuten kunne sette opp den organisatoriske rammen for en flernasjonal brigadekommando i henhold til NATOs styrkemål, inkludert nødvendig infrastruktur og ledelsessystemer.... En slik leveranse vil kreve personellbidrag fra øvrige staber og avdelinger i Hæren, med konsekvenser for nasjonal virksomhet. Fellesavdelingene, herunder logistikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i det omfang som er beskrevet over, i inntil tre operasjoner eller geografisk atskilte operasjonsområder samtidig.... Etter flere tiår med høyt operasjonstempo antas omfanget av internasjonale operasjoner å bli lavere de kommende år, etter at uttrekkingen fra Afghanistan er fullført. 8

10 Dette er tydelige målsetninger som grunnlag for planlegging. Problemet er at kapasiteten for internasjonale operasjoner ikke er forutsatt å være dimensjonerende for Forsvaret. Selv om det ikke er direkte uttrykt i langtidsplanen, utgjør nipunktslisten over Forsvarets oppgaver også løselig en prioritetsliste for dimensjonering. I hvert fall hersker det ikke tvil om at oppgavene 1 3 utgjør tyngden i begrunnelsen for å holde et militært forsvar. 3 Det er avverging av trusler og angrep, og kapasitet til å avvise visse former for angrep, eventuelt i rammen av NATOoperasjoner, som skal være dimensjonerende. Dette fremgår også tydelig i den videre fremstillingen i langtidsplanen. Det hersker heller ikke tvil om at disse oppgavene, i kombinasjon med de løpende fredsoppgavene, setter langt større krav til Forsvarets kapasitet enn deltagelsen i internasjonale operasjoner isolert sett. De nasjonale oppgavene vil således være dimensjonerende, men uten at det er satt rammer for innsatsevne for dem, slik det er gjort for deltagelse i internasjonale operasjoner. Når det gjelder de sistnevnte, kan målene forøvrig synes å ligge i overkant, sett i forhold til dagens kapasitet slik denne blir belyst nedenfor. Del 2 Struktur, organisasjon og operativ evne I denne delen dekkes forsvarsgrenene hver for seg, deretter øvrige etater og virksomheter. Fremstillingen gir interessant opplysningsstoff, herunder omtale av planlagte anskaffelser. På det overordnede plan omtales operativ evne i meget generelle uttrykk så generelle at de nærmest er selvsagte: Brigade Nord: Evne til å gjennomføre landoperasjoner i Norge, Grensevakten: Suverenitetshevdelse gjennom evne til kontinuerlig grensevakt, Marinejegerkommandoen: Evne til å gjennomføre spesialoperasjoner, osv. Alle kampfartøyene har evne til alle former for sjømilitære operasjoner, og alle kystvaktfartøyene har evne til å utføre Kystvaktens oppgaver. Om Hæren sies det, samlet for alle kampavdelingene og deres støttevåpen: Evne til å deployere stridsgrupper på bataljons og kompaninivå med utgangspunkt i alle Hærens troppearter, nasjonalt og internasjonalt. Forsvarets operative struktur er summert opp i en tabell, gjengitt her i vedlegg 1. I realiteten er det avdelingene listet i denne tabellen Stortinget "kjøper" med de årlige bevilgningene til Forsvaret. Hverken langtidsplanen eller de årlige budsjettdokumentene gir noen kvantitative mål for evnen til innsats. Så lenge omtalen av evne holdes på et rent kvalitativt og helt overflatisk plan, er det ikke mulig å trekke slutninger om hvilken reell evne Forsvaret har for løsing av de oppgavene som dokumentene beskriver. Følgelig er det heller ikke mulig å gjøre kvalifiserte politiske vurderinger av konsekvensene av eventuelle økninger eller reduksjoner av bevilgningene. Vedlegg 2 viser en samlet oversikt over antall ansatte i de ulike deler av Forsvaret. 9

11 3 ØKONOMIDREVET OMSTILLING Forsvarsbudsjettets kjøpekraft har gått sterkt tilbake Budsjettutviklingen Figur 1: Saldert forsvarsbudsjett Det fremgår av figur 1 at forsvarsbudsjettet gjennomgikk en jevn reell økning gjennom den kalde krigen. Fra 1990 til 2000 ble budsjettet redusert med omkring tre milliarder 2012 kroner, for så å øke tilbake til nivået i (For årene 2011 og 2012 ligger kurven 3,5 mrd for høyt, ref boks) Best på forsvarsbudsjetter I dette notatet fokuserer vi på den svake ressursutnyttelsen i forsvarsbudsjettet, snarere enn på budsjettets størrelse i seg selv. Imidlertid er underbudsjetteringen i forsvarspolitikken understøttet av økonomiske knep knyttet nettopp til budsjettstørrelsen. Politisk hevdes det regelmessig at vi gjennom de senere årene har øket forsvarsbudsjettet (som er riktig), og at det nå har nådd 42 mrd kroner (som er forledende). Det er riktig at utgiftsbudsjettet er på 42 mrd, men dette inkluderer arealleie for Forsvarets anlegg som ble innført i Den utgjør snaut 4 mrd kroner som føres til inntekt for staten på en annen post i forsvarsbudsjettet, slik at den faktiske bevilgningen til forsvarsformål er 42 4=38 mrd. Imidlertid refereres det nå konsekvent til utgiftsbudsjettet som uttrykk for vår "satsing" på forsvar, også i innberetningene til NATO. Som andel av statsbudsjettet har forsvarsbudsjettet imidlertid sunket betraktelig, jf figur 2. 10

12 Figur 2: Forsvarsdepartementets andel av statsbudsjettet ekskl. avsetninger til Statens pensjonsfond utland Tilsvarende har andelen av BNP (fastlands Norge) sunket fra 3 % på høyden i 1990 til 1,4 % i 2012, Figur 3. Figur 3: Forsvarets andel av brutto nasjonalprodukt for Norge og fastlands Norge) Andelen av BNP er politisk viktig fordi den er grunnlaget for internasjonale sammenligninger av "satsing" på forsvar. Den har også en annen betydning ved at den erfaringsmessig er et bedre uttrykk for utviklingen av forsvaret enn 11

13 budsjettstørrelsen isolert. Erfaringen er at med konstant BNP andel kan et forsvar vedlikeholdes på noenlunde konstant nivå, med de kvalitetsmessige oppgraderinger som følger av den militærtekniske utviklingen. Dette skal forstås som en erfaringsmessig tommelfingerregel, det lar seg ikke gjøre å påvise konkrete årsakssammenhenger for en slik korrelasjon. Derimot er det mulig å forklare hvorfor et konstant budsjett kompensert for alminnelig prisvekst (KPI) ikke opprettholder et konstant forsvar. Den viktigste årsaken til prisveksten for forsvarsutgifter ligger i teknologisk utvikling. For sivile produkter utnyttes nye teknologiske muligheter både til å frembringe nye eller bedrede ytelser, og reduserte priser. Spesielt i forbrukermarkedet er priskonkurransen skarp. For militære systemer blir nye teknologiske muligheter ganske ensidig benyttet for å frembringe bedrede ytelser, fordi kvalitativ overlegenhet ofte er utslagsgivende i militære konfrontasjoner. Dermed blir det nærmest fritt løp for kostnadene. Hvis dette ikke kompenseres med økende budsjett, må antallene reduseres. Opp til et punkt er dette ikke dramatisk. Hvis et nytt fartøy eller kampfly koster dobbelt så meget som det som erstattes, men samtidig er mer enn dobbelt så effektivt etter relevante effektivitetsmål, vil det fortsatt gi bedre kampkraft å kjøpe det nye selv om styrkens størrelse blir halvert. Dette har vært drivkraften bak en del av de store reduksjonene av styrkestrukturen som har funnet sted etter den kalde krigen. Men den kvalitetsdrevne kostnadsveksten har også andre sider enn den som er vist i det enkle eksemplet ovenfor. For det første kan forholdet mellom kostnader og ytelser være mer komplisert. Hva om man må betale tre ganger så meget for ytelser som er fire ganger bedre, men som ikke i alle aspekter er like nødvendige for våre styrker? Kanskje burde vi allikevel gå for en rimeligere løsning? Hvordan skal dette vurderes mot økonomifordelene ved å drifte et dyrere system som også flere andre land anskaffer? Seriestørrelser er ganske utslagsgivende for kostnader for reservedeler og ikke minst kostnadene ved fremtidige oppgraderinger. Vurderingene blir kompliserte, men uansett utfallet for den enkelte beslutning blir trenden stabil: Kostnadene for militært materiell øker raskere enn kostnadsveksten i sivil sektor slik denne reflekteres i statistiske prisindekser. Denne kostnadsveksten blir ikke kompensert i de årlige budsjettene. Etter Forsvarets forskningsinstitutts beregninger har den resulterende kjøpekraften av forsvarsbudsjettene, målt etter hvor mange enheter som kan anskaffes, utviklet seg som vist i figur 4. 12

14 Figur 4: Kjøpekraftjustert forsvarsbudsjett, målt i antall enheter som kan anskaffes 7 Det er viktig å være klar over at veksten i enhetskostnadene ikke bare gjelder selve anskaffelsen, men også speiles i vedlikeholdskostnader som gjerne står i et visst forhold til anskaffelseskostnadene. Etter et regelverk fastsatt av Finansdepartementet gis budsjettmessig kompensasjon for en såkalt sektorspesifikk kostnadsvekst for Forsvaret. Denne etterberegnes årlig på grunnlag av visse utgifter knyttet til driften som etter virksomhetens natur har steget raskere enn KPI, men den fanger altså ikke opp den teknologiske fordyrelsen. I perioden fra 1990 til 2004 var det ikke uvanlig at de økonomiske rammene som etter klarering på regjeringsnivå ble lagt til grunn for langtidsplanene ikke ble innfridd, gjerne med avvik på flere milliarder i de fireårs planperiodene. For fireårsplanene og ble de økonomiske planforutsetningene innfridd med hensyn til bevilgninger. Imidlertid var budsjettforutsetningene ikke balanserte. I begge perioder ble budsjettet øket reelt med omkring 200 millioner kroner per år. Utgiftene som denne økningen skulle dekke hadde imidlertid ikke en tilsvarende gradvis økning, men forelå i hovedsak gjennom hele perioden. Summen av denne underfinansieringen var av størrelse flere hundre millioner i hver av fireårsperiodene. I det store bildet har dette allikevel ikke vært et dominerende problem. Den manglende kompensasjonen for teknologisk fordyrelse, og manglende hensyn til dette i struktur planleggingen, er en langt viktigere årsak til misforholdet mellom planer, struktur og faktisk kapasitet som preger forsvarsplanleggingen. Men som vi skal se har også andre årsaker gjort seg gjeldende. 13

15 Kostnader fordelt på de ulike deler av Forsvaret Tabell fra Forsvarets årsrapport PLANDOKUMENTENE Kostnadene blir undervurdert, og evnen til innsats salderingsposten Forsvarets langtidsplanlegging Utarbeidelsen av langtidsplaner har fulgt et mønster hvor forsvarssjefens forslag har blitt utarbeidet innenfor en politisk klarert budsjettramme for planperioden. Planperioden er typisk år. For de nærmeste fire årene er planen ganske detaljert, mens den for de påfølgende fireårsperiodene mest har karakter av rammeplaner. Hensikten med de siste skal være å vise at planen bygger på langsiktig balanse innenfor de gitte budsjettrammene, spesielt med hensyn til gjennomføringen av større anskaffelsesprosjekter som kan ta ti år eller mer. Til tross for et grundig planarbeid har det regelmessig vist seg at planene bygger på for lave anslag for ulike kostnader. Planene har derfor ikke vært gjennomførbare, selv ikke for de nærmeste fire årene, og selv ikke om bevilgningene blir gitt som forutsatt. Vi skal se på et par viktige årsaker til undervurderingen av kostnadene. Ved prosjekteringen av store anskaffelser er det en tendens til å vurdere kostnaden for lavt. Det gjelder anskaffelseskostnadene, og særlig de fremtidige driftskostnadene 8. Driftskostnadene er ekstremt vanskelige å beregne på forhånd for komplekse systemer som en fregatt eller et kampfly. En meget omtrentlig metode kan være å benytte erfaringstall for forholdet mellom kostnadene for nyanskaffelse og drift for lignende systemer, eventuelt fra andre lands forsvar. Men her slår særinteressene inn. Vedkommende forsvarsgren, håpefulle leverandører og andre som har interesser i å realisere prosjektet, utgjør sterke drivkrefter for å redusere anslagene. Alle tenkelige argumenter dukker opp for å begrunne at tidligere erfaringer ikke vil være gyldige for nettopp denne anskaffelsen. Vedlikeholdskonseptet er nytt, teknologien er ny, og alt hevdes å trekke i retning av reduserte driftskostnader. Ettersom en rekke viktige anslag i alle fall vil være usikre, utnyttes usikkerheten av pådriverne til å redusere kostnadsanslagene. Under disse sterke pressene er kvalitetssikring ikke enkelt, spesielt om man ikke har tilgjengelig dyp teknisk fagkunnskap på det 14

16 mangfoldet av systemområder leveransen omfatter. Det har også forekommet at fagmiljøer med slik innsikt er blitt overkjørt av høyere ledelsesnivå i forsvarsgrenen som, med politisk forankring på personlig nettverksbasis, har hevdet at "det må komme driftsmidler" når anskaffelsen først er på plass, en antagelse som regelmessig har vist seg ikke å holde stikk. Andre forhold som har medvirket til underbudsjetteringen har vært historisk etterslep av kostnader som for eksempel forsømt vedlikehold. Slikt blir ikke bokført ettersom statsregnskapet ikke omfatter et balanseregnskap. Videre har man hatt uforutsette ekstrakostnader ved utenlandsoperasjoner som ikke er dekket av bevilgninger, for rask innregning av besparelser som følge av personellreduksjoner og reduksjoner i tjenestesteder, og mangelfull tilpasning av støttestrukturen til de reduserte operative avdelingene. Undervurderingen av fremtidige kostnader har vært en sterkt medvirkende årsak til at forsvarssjefens forslag til langtidsplaner ikke har vært realistiske innenfor de gitte budsjettrammene. I dagens situasjon representerer anslagene for driftskostnadene for kampflyet F 35 høyst sannsynlig den største enkeltrisikoen i forsvarsplanleggingen. Forsvarsdepartementets planarbeid Forsvarsdepartementet bearbeider forsvarssjefens forslag i form av en proposisjon til Stortinget. I denne bearbeidingen har det under omstillingsprosessen regelmessig skjedd at forsvarssjefens forslag til forsvarsstruktur blir utvidet fordi den politiske ledelse opplever press mot forslag om nedleggelser av avdelinger og tjenestesteder, eller for anskaffelser som ikke har vært foreslått. Disse endringene kan være mer eller oftest mindre kompensert kostnadsmessig, men de har i alle fall den virkning at de forsinker nødvendige omstillinger og svekker helheten i forsvarssjefens forslag. Mangelen på økonomisk realisme i planene Forsvarets planforslag så vel som Forsvarsdepartementets proposisjoner har ved hver langtidsmelding blitt søkt korrigert ved en ytterligere reduksjon av Forsvarets størrelse. 9 Men reduksjonene skjer delvis på etterskudd, det vil si etter at det er blitt åpenbart at budsjettgrunnlaget er utilstrekkelig, og ikke som resultat av forutseende planlegging. Dette innebærer at man med grunnlag i en langtidsplan investerer i avdelinger og tjenestesteder som man i påfølgende plan foreslår å nedlegge. Noen ganger har disse investeringene vært betydelige. Eksempler er avhendingen av nyanskaffet rakettartilleri i 1990 årene, og tidlig på 2000 tallet nedleggelsen av Hærens luftvern NALLADS, og drastisk reduksjon av Luftforsvarets baseluftvern NASAMS. I 2008 ble Hauk klassen MTB tatt ut av tjeneste, etter oppdateringer, og rundt samme tid ble Hærens konsept Divisjon 2000 forlatt og Brigade 6 nedlagt etter ressursmessige satsinger. Nedleggelser på etterskudd, etter nylig foretatte investeringer opp i milliardklassen innebærer en form for sløsing i den forstand at det satses betydelige midler på personell, materiell og infrastruktur som ikke gir bidrag til forsvarsevnen som forutsatt. I løpet av de siste ti årene har gapet mellom forsvarsstrukturens faktiske kostnader og bevilgningene blitt betydelig redusert. Men det har altså skjedd ved en drastisk reduksjon av Forsvarets størrelse. Selv om reduksjonen har vært 15

17 fulgt opp med en betydelig kvalitetsheving, er det klart at eventuelle ytterligere reduksjoner vil måtte innebære en revurdering og reduksjon av Forsvarets oppgaver. Stortingets behandling I store trekk følger Stortinget regjeringens forslag til langtidsplaner for Forsvaret. I all hovedsak ligger derfor ansvaret for vedtakene av de ikke gjennomførbare planene hos de som utarbeider forslagene for Stortinget. Men det forekommer at Stortinget griper inn, og da langs de samme linjer som departementet: Påplussing av avdelinger og tjenestesteder uten at kostnadene blir dekket ved tilsvarende budsjettøkninger eller utgiftsreduksjoner, ref boks. Politisk vilje på vidvanke I 2001 fikk Stortinget til behandling en langtidsplan for Forsvaret (St.prop.nr.45 ( )). Den var langt mer realistisk enn tidligere proposisjoner med hensyn til forholdet mellom Forsvarets størrelse og nødvendige budsjetter. Planleggerne var fortsatt urolige fordi de ikke hadde fått tilstrekkelig gjennomslag i vurderingen av usikkerheter knyttet til beregninger av kostnadene, og til tidspunktene for gevinster fra omstrukturering og rasjonalisering. Men i alle fall var Forsvarets størrelse skalert ned slik at underfinansieringen i forhold til de politisk godkjente budsjettrammene sannsynligvis ville være redusert til omkring 1 mrd. kr. per år, en avgjørende forbedring. Proposisjonen ble dårlig mottatt i Stortinget. Alt for svakt! Stortinget skal skaffe landet et bedre forsvar enn forsvarssjefen har bedt om, ble det sagt. Da det kom til behandlingen i Forsvarskomiteen så man skiftende flertall men altså flertall for å plusse på tjenestesteder, avdelinger og investeringer i forhold til proposisjonen, og komiteens innstilling ble vedtatt av Stortinget. Og hva med budsjett for å dekke de betydelig økede kostnadene? Vel, det skulle vise seg at det ikke var noe flertall i komiteen for å foreslå det. Da forslaget til statsbudsjett for 2002 ble lagt frem noen uker senere var forsvarsbudsjettet tvert imot redusert med en milliard kroner, og det budsjettet ble vedtatt. Dermed stod de vedtatte planene for Forsvaret med en årlig underdekning på 4 5 mrd kr (dersom år 2002s budsjettnivå ville bli opprettholdt videre slik de politisk gitte forutsetninger tilsa, hvilket det skulle vise seg at det ikke ble). Stortingets behandling uttrykte ansvarsløshet. Noe slikt fra styret i et aksjeselskap ville rimeligvis kunne ledet til straffeansvar, men politisk vilje utøves som kjent ikke under formelle krav til ansvarlighet. Det hører forøvrig med i historien at de meningsløse vedtakene ble moderert påfølgende vår, etter stortingsvalget høsten Hovedproblemet i den politiske prosessen er imidlertid, som omtalt ovenfor, at Stortinget gjennom dokumentene innbys til å ta stilling til en nominell forsvarsstruktur, og ikke til denne strukturens faktiske kapasitet for innsats. For så vidt kan man hevde at fremstillingen innbyr til fokusering på enkeltelementer i strukturen, snarere enn helheten, og til dels med liten oppmerksomhet på den økonomiske sammenhengen i planene. Forsvarskomiteens bemerkninger har da også vært relativt overflatiske, inntil behandlingen av langtids planen for Da utarbeidet opposisjonen en omfattende kritisk bemerkning til helheten, og spesielt økonomigrunnlaget. Dette har blitt fulgt opp, og forsterket i Utenriks og forsvarskomiteens innstillinger til langtidsplanen for , og til budsjettet for Disse innstillingene, og behandlingen som ledet til dem, synes å innvarsle et klimaskifte med hensyn til Stortingets faglige fordypning i forsvarsplanleggingen. 16

18 Disiplinær løsning? Etter Stortingets meningsløse vedtak i 2001 ble forsvarssjefen, general Sigurd Frisvold spurt av Aftenposten om hva han ville gjøre med Stortingets pålegg om tiltak som innebar økte kostnader, uten utsikt til tilsvarende budsjettdekning(a). Han svarte med å vise til et vedlegg til sin forsvarsstudie, hvor han hadde listet alternativer for ytterligere reduksjoner dersom bevilgningene skulle vise seg å bli mindre enn den politisk klarerte rammen som var grunnlaget for proposisjonen. Han fortsatte: "Noe vil måtte betale prisen hvis ikke Stortinget øker bevilgningene. Nye kampfly står absolutt øverst på listen. Vi vil også få nye helikoptre. Hvilke prosjekter som så befinner seg i faresonen vil jeg foreløpig ikke si noe om." Denne uttalelsen førte til skarpe reaksjoner fra Forsvarskomiteen i Stortinget. Skarpest var komiteens leder, Hans Røsjorde (b): "Når det gjelder (Frisvolds) uttalelser i Aftenposten er de også utillatelige. De reiser tvil om han vil gjennomføre de vedtak som Stortinget har gjort. En forsvarssjef har bare én ting å gjøre: Slå hæla sammen og utføre ordre." Representanten Odd Roger Enoksen var på samme spor(c): "Det kan se ut som om forsvarssjefen er innstilt på å ta omkamp om de beslutninger som er fattet." Referanser: a. Aftenposten 15. juni 2001, b. Aftenposten 16. juni 2001, c. Aftenposten 19. juni 2001 Med den kraftige reduksjonen av Forsvarets størrelse og omstillingen til et innsatsforsvar, er det helt nødvendig at faktisk kapasitet blir fokusert så vel i planer som i rapportering. Det er ikke lett for utenforstående å danne seg et bilde av Forsvarets faktiske kapasitet, men offentlig tilgjengelig informasjon belyser noen kritiske sider. 5 FORSVARET I DAG Modernisert, men med hvilken tilgjengelighet for oppdrag? Omstillingen av Forsvaret etter den kalde krigen har hatt tre hovedelementer: Kvalitetsforbedring, drevet av nye utfordringer og teknologiske muligheter Omstilling fra mobiliseringsforsvar til et (i hovedsak) stående innsatsforsvar En økonomidrevet, radikal reduksjon av Forsvarets styrkestruktur Kvalitetsforbedringen er markant, og gjelder hele Forsvaret. Den omfatter nytt materiell med betydelige teknologiske løft, bedre øvingssystemer, øket profesjonalisering og spesialisering, og til dels også ny taktikk og stridsteknikk som er muliggjort av de øvrige forbedringene. På flere områder er forbedring et for svakt ord. Det dreier seg om fornyelser som er så gjennomgripende at det er lite relevant å diskutere spørsmål på taktisk nivå med utgangspunkt i år gamle erfaringer. Påstander som kan høres fra politisk hold om at vi har fått et forsvar som kvalitativt er på nivå med de beste i verden kan meget vel være riktige, om vurderingen begrenses til Forsvarets spisskapasiteter. I alle fall ligger det utenfor dette notatets ramme å vurdere de enkelte avdelingenes taktiske kvalitet. Her skal vi belyse, for hver av forsvarsgrenene, den kombinerte virkningen av omstillingen til innsatsforsvar og reduksjonene i strukturen har hatt for faktisk tilgjengelighet av styrkene. Som vi skal se har Forsvaret av ulike årsaker en så begrenset evne til innsats at vi står overfor en klar ubalanse mellom oppgaver, nominell struktur og kapitalinvesteringer på den ene side, og faktisk evne til innsats på den andre. 17

19 Hæren Omstillingen fra mobiliseringsforsvar til innsatsforsvar gjelder i hovedsak Hæren. Mot slutten av den kalde krigen hadde Hæren en fredsoppsetning på omkring personer. Oppsetningen bestod av en stående brigade i nord, HM Kongens garde, Garnisonen i Sør Varanger, samt et stort produksjonsapparat for utdannelse, øving og materiellutrustning av en mobiliseringsbasert krigsoppsetning som på det meste omfattet omkring personer. Tyngden av krigsoppsetningen lå i 12 mobiliseringsbrigader. 10 Kvaliteten på disse brigadene varierte sterkt, både med hensyn til personelloppsetning, materiell og øving, og også nødvendig varslingstid for stridsklargjøring. Det er ikke urimelig å hevde at omkring halvparten av brigadene var så svake at de neppe kunne løst annet enn meget enkle oppdrag om de ble innkalt som ledd i en generell mobilisering. Vi skal merke oss at svakhetene var erkjent og rapportert fra avdelingsnivå. I ettertid kan man undres over at så store systemsvakheter i forsvarsplanleggingen kunne bestå gjennom den kalde krigen. Men i alle fall, da truslene fra Sovjetunionen bortfalt, ble antallet mobiliseringsbrigader gradvis redusert, og med langtidsplanen for helt nedlagt. Det nye innsatskonseptet bygger på at alle Hærens oppgaver skal ivaretas av stående avdelinger, eventuelt med styrkelse av et mindre antall reservepersonell. Den samlede personellstyrken er nå ca 4300 fast ansatte, og ca 4500 vernepliktige (2011). Fra Forsvarets årsrapport 2012 Grensevakten og HM Kongens Garde ivaretar sine løpende fredsoppgaver. Kjernen i styrken forøvrig er de tre såkalte manøverbataljonene: Panserbataljonen og 2. bataljon i nord, og Telemark bataljon i sør. Telemark bataljon er i hovedsak oppsatt med vervede, mens bataljonene i nord er basert på vernepliktige mannskaper. Bataljonen som er basert på vervede mannskaper fornyer personellet løpende, og er normalt klar for innsats til enhver tid. Oppsetningene med vernepliktige gir derimot sterkt begrenset tilgjengelighet for oppdrag. Av førstegangstjenestens 12 måneder medgår 9 måneder til utdannelse og avdelingsøvelser. Dette gir tre måneder per år tilgjengelighet for oppdrag som krever full taktisk kapasitet. Med to slike bataljoner i Nord Norge vil det si at Hæren har kapasitet for de mest krevende oppdragene med bare en bataljon av gangen og da i gjennomsnitt samlet bare seks måneder av året. Tidligere forsvarssjef Sverre Diesen har ivret for en omstilling av Panserbataljonen til en avdeling av vervede, gjort mulig ved at de økede personellomkostningene dekkes ved nedleggelse av infanteribataljonen. Dette vil doble tilgjengeligheten av styrkene, og samtidig sikre en stabil profesjonalisme ut fra et langt høyere erfaringsnivå enn vernepliktavdelingene kan oppnå. Diesens syn er videreført i hans etterfølger general Harald Sundes Fagmilitære råd 11. Men det har fått politisk motbør, vesentlig begrunnet i et ønske om å beholde verneplikten og 18

20 førstegangstjenesten som ryggraden i landforsvaret. Dog er det bevegelse i saken. I budsjettproposisjonen for 2013 heter det 12 : Panserbataljonen starter oppbyggingen fra i hovedsak å være en vernepliktsbataljon mot å bli likeverdig med Telemark bataljon med evne til hurtig innsats. Disse bataljonene, med støtteavdelinger, vil i hovedsak bestå av vervede, men med et tydelig innslag av personell inne til førstegangstjeneste. 2. bataljon omvæpnes til en lett infanteribataljon med lette avdelingsvåpen med høy mobilitet og ildkraft. I lys av hvordan omstillingsprosessen har vært drevet hittil er det nærliggende å forstå programerklæringen slik at omstillingen av panserbataljonen og nedleggelse av 2. bataljon vil bli gjennomført, men gradvis over flere år, i den takt Stortinget motvillig gir samtykke. I mellomtiden vil vi fortsatt ha ytterst beskjeden kapasitet for krevende oppdrag i nord. Vi vil også fortsette å utdanne og utruste vernepliktige som vi nesten ikke nyttiggjør oss av når de er ferdig utdannet, og vedlikeholde infrastruktur som vil bli nedlagt etter hvert. Slik vil Hæren få mindre slagkraft og tilgjengelighet enn den kunne hatt om budsjettet ble disponert på en økonomisk sett mer rasjonell måte. Forsvaret i nord lider også under andre strukturelle begrensninger. En begrensning er mangelen på såkalt kampluftvern, det vil si luftvern for egenbeskyttelse mot luftangrep. Spesielt i konflikt med en høyteknologisk motpart vil dette være en alvorlig svakhet. Med dagens fjernleverte og presisjonsstyrte våpen, og dekkende og nøyaktige overvåkningssystemer (satellitter, fly, droner og elektronisk etterretning) vil bakkestyrker uten luftvern være meget sårbare. I langtidsplanen forutsettes anskaffelse av kampluftvern, men tidsfasingen er ikke konkretisert. En annen begrensning gjelder operasjonell mobilitet. Hæren i Nord Norge er nå konsentrert i anlegg rundt Setermoen i Troms. Området var et naturlig valg ut fra driftshensyn i fred: Eksisterende infrastruktur fra den kalde krigen, eksepsjonelt gode øvelsesområder for alle typer trening og øvelser, inklusiv større NATO øvelser, nærhet til Bardufoss flystasjon, gode veiforbindelser i alle retninger, og så videre. Problemet knytter seg til en mulig innsats mot væpnede anslag. Det er ikke offentliggjort noe forsvarskonsept for hvordan tenkbare anslag skal møtes, men ut fra omtalen av utfordringene i de politiske dokumentene er det åpenbart at kaldkrigstrusselen om invasjon mot Troms østfra ikke er en faktor i planleggingen. Derimot tenker man seg uspesifisert mulige mindre anslag med meget kort varsel mot begrensede områder, rimeligvis ved kysten. Og så er spørsmålet: Hvordan kommer Hæren på kort varsel fra Setermoen til lokaliteter ved kysten i Nord Troms eller Finmark? Veiforbindelsene er få og lange, og kan dermed lett settes ut av spill. Helikopterkapasiteten er meget begrenset. Så lenge det ikke gjennomføres realistiske øvelser med forflytninger til mulige innsatsområder er det vanskelig å se hvor og hvordan Hæren skal være i stand til å gjennomføre høyintensive, mekaniserte landoperasjoner, slik forsvarssjefen forutsetter. 13 Dette forholdet er ikke behandlet i de politiske plandokumentene. Til tross for at de politiske dokumentene fastsetter de nasjonale oppgavene som prioriterte og dimensjonerende for Forsvaret, har de internasjonale operasjonene og spesielt i Afghanistan vært så krevende for Hæren at andre oppgaver har måttet lide. Slitasjen har vært stor, både på personell og materiell. Nå varsles det som nevnt at utenlandsengasjementet vil reduseres slik at organisasjonen kan gjenvinne en bedre balanse. Ikke desto mindre er det 19

21 vanskelig å se hvordan de begrensningene som er påpekt ovenfor (bortsett fra en profesjonalisering av Panserbataljonen) skal kunne avhjelpes innenfor de budsjettrammene planverket fastsetter. Det synes rimelig å konkludere at vi hverken i dag eller i de nærmeste årene vil ha evnen til høyintensitets landstrid mot den typen mulige anslag som de vedtatte plandokumentene beskriver som de mest sannsynlige. Forsvarets årsrapport for 2011 omtaler ikke disse strukturelle spørsmålene. Derimot behandles måloppfyllelsen i forhold til den nominelle strukturen. I avsnitt Utfordringer og risiko (for Hæren) heter det:... Logistikkbasestrukturen står langt unna målsetningene gitt for planperioden ( ), men dette har i lys av begrensede ressurser vært styrt og akseptert. Videre er det enkelte fagmiljøer som er marginale og sliter med å levere samtidig både til operasjoner i utlandet og styrker til nasjonal struktur og kompetanseoppbygging. Begrensningen i kompetanseoppbygging refererer seg til at utenlandsoperasjonene har lagt beslag på et så stort antall instruktører at den regulære tjenesten er blitt lidende. Dette vil rimeligvis bedre seg når omfanget av utenlandsoperasjonene etter hvert blir redusert. Det gjenstår å se om manglene ved logistikkbase strukturen også kan rettes, selv om det ikke er direkte uttrykt at det problemet også kan føres tilbake til utenlandsoperasjonene. Fra Forsvarets årsrapport 2012 Sjøforsvaret Under den kalde krigen besto Sjøforsvaret av to hoveddeler, Kystartilleriet og Marinen. Kystartilleriet var delvis basert på mobilisering, mens Marinens kampfartøyer i hovedsak var oppsatt som stående avdelinger. Marinens struktur var utformet i Flåteplanen av 1960, tilpasset kystforsvar i rammen av NATOs strategi for Nordområdene. Strukturen omfattet 5 fregatter, undervannsbåter, 2 korvetter, missil /torpedobåter og mineryddingsfartøyer (avtagende antall med tiden). 20

22 Fra Forsvarets årsrapport 2012 Et typisk driftsmønster for fartøyene var: Av fem fartøyer i en klasse var ett fartøy under teknisk vedlikehold, ett under oppøving av besetning, og tre fartøyer avgitt kampklare til operativ myndighet. Dette har tradisjonelt vært et mønster i veldrevne mariner. For antallmessig større klasser kunne operativ tilgjengelighet være gunstigere i perioder med særlig høyt spenningsnivå. Av 15 undervannsbåter hadde Marinen på 1970 tallet typisk 9 11 båter i operativ tjeneste, oftest i Nord Norge. I dagens terminologi opererte Marinen under den kalde krigen etter kriteriene for et innsatsforsvar. Etter den kalde krigens slutt er Kystartilleriet nedlagt og Marinen har gjennomført en fornyelse av alle fartøysklassene som ble anskaffet under Flåteplanen. Etter mange års byggeprogrammer med diverse forsinkelser og tekniske "barnesykdommer" nærmer man seg nå fullførelsen av anskaffelsesprogrammene. Antallet fartøyer er blitt vesentlig redusert fra Flåteplanens struktur, men kapasiteten til det enkelte fartøy er meget sterkt forbedret. Marinen består nå av 5 fregatter, 6 undervannsbåter, 6 kystkorvetter (tidligere betegnet MTBer) og 6 mineryddingsfartøyer. Kvalitativt er disse fartøyene etter alt å dømme fullt på høyde med de beste tilsvarende fartøysklasser internasjonalt, men det lave antallet fartøyer begrenser naturligvis omfanget av operasjoner de kan dekke. Imidlertid setter driftsbudsjettet ytterligere begrensninger på fartøyenes tilgjengelighet for oppdrag. Driftsprofilen fra den kalde krigen er forlatt. Eksempelvis forutsetter planene til sammen tre besetninger for de fem fregattene. Dersom man ønsker å holde én fregatt kontinuerlig i operativ tjeneste, krever det to besetninger. Den tredje besetningen vil typisk være under oppøving, men tidvis tilgjengelig for oppdrag. Tilgjengeligheten av fartøyene er imidlertid ikke bare begrenset av antallet besetninger, men også av kapasiteten for teknisk vedlikehold (se nedenfor). Disse begrensningene vil rimeligvis forsterkes når fartøyene får tildelt sine sterkt forsinkede helikoptre og missiler mot overflatemål. Innføring av disse systemene vil medføre økede utgifter for vedlikehold og øvelser. Det siste gjelder ikke minst for helikoptrene dersom deres potensial for anti ubåtkrigføring skal realiseres. Eksempelet belyser et misforhold mellom investeringer og faktisk tilgjengelig kapasitet. Av fem fregatter med en samlet investering omkring 20 mrd kroner vil altså den tilgjengelige innsatsstyrken være bare 1 2 fartøyer for oppdrag av varighet ut over noen måneder. Forholdene er ikke vesentlig forskjellig for de øvrige fartøysklassene, som enten er 21

23 under innfasing (kystkorvettene) eller undergår omfattende fornyelser. Det er et misforhold mellom ambisjonen og investeringene (antall fartøyer), og faktisk tilgjengelig kapasitet. En opplagt vei ut av misforholdet vil være å øke budsjettene slik at personelloppsetningen og teknisk støtte kan styrkes for en innsatsprofil nærmere den som ble holdt under den kalde krigen. Hvor store budsjettøkninger som vil kreves for dette kan vanskelig vurderes ut fra de offentliggjorte regnskap og budsjetter. Beløpene vil naturligvis avhenge av hvor høyt målene for tilgjengelighet settes. Men ettersom de store investeringene i fartøyer og infrastruktur samt den faste delen av driftskostnadene er dekket, vil relativt beskjedne budsjettøkninger for drift kunne gi en betydelig bedring av tilgjengeligheten for oppdrag. Dersom det ikke er politisk grunnlag for en budsjettøkning for Marinen av størrelsesorden noen hundre millioner kroner, må det utredes om et redusert ambisjonsnivå for antall fartøyer faktisk kan gi øket tilgjengelighet. Det er meget sannsynlig at man ved for eksempel å gi avkall på en eller to fregatter og konsentrere driften og oppdateringer om de gjenværende fartøyene, vil komme gunstigere ut med hensyn til samlet tilgjengelig kapasitet. Den nåværende ubalansen mellom antall fartøyer i Marinen og driftsbudsjettet er ikke holdbar. Tilfeldige mangler som oppstår fordi oppleggene for bemanning og teknisk støtte er for svake gir større negativ virkning for stridsevnen enn om ambisjonene ble redusert og tilpasset driftsbudsjettene. Naturligvis vil det være meget bittert å måtte innse at store investeringer i fartøyer er bortkastet, men det er en pris vi regelmessig betaler i forsvarsplanleggingen, om enn mindre synlig, når vi nedlegger avdelinger og etablissementer vi nylig har investert i fordi driftsbudsjettet ikke strekker til. Problemene som er beskrevet her er omtalt i Forsvarets årsrapport for 2011 i pkt Utfordringer og risiko (for Sjøforsvaret): Det finnes utfordringer med hensyn til evnen til å vedlikeholde vedtatt struktur, styrkeproduksjon og gjennomføring av materiellprosjekter. Dette gjelder spesielt for teknisk bransje innenfor fartøystrukturen i Marinen og de delene av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) som skal understøtte Sjøforsvarets operative struktur. En fortsatt økende aktivitet i dette sivile arbeidsmarkedet bidrar til en økning i antall offiserer som søker permisjon eller slutter i Sjøforsvaret. Sjøforsvaret vurderer at det er en høy risiko for ytterligere avtapping av kritisk kompetanse, og dette kan hindre Sjøforsvaret i å få en bærekraftig bemanning av strukturen... Disse advarslene må forstås slik at selv det lave nivå av kampfartøyenes tilgjengelighet for oppdrag som Marinen i dag planlegger for kan være i fare. Og videre, at årsaken til dette er at viktige deler av organisasjonen er for små til å håndtere teknisk drift og operativ bemanning under de rådende samfunnsforhold. Fra Forsvarets årsrapport

24 Luftforsvaret Fra Forsvarets årsrapport 2012 Luftforsvaret er den forsvarsgrenen som har gjennomgått de minste endringene etter den kalde krigen, og også den som har den beste evnen til å levere operativ innsats sett i forhold til styrkestrukturen. Dette gjelder for fly og helikoptre. Ikke desto mindre rapporteres problemer med kapasitet og reservedeler for å holde flyparken oppe. Dette gjelder særlig for kampflyene F 16. Luftforsvaret disponerer nå 57 F 16. Det er tidligere rapportert en betydelig underkapasitet på vedlikehold av flyene. I Forsvarets årsrapport for 2010, pkt Utfordringer og risiko for virksomheten (i Luftforsvaret) i sett i forhold til mål i Langtidsplanen: Støtten fra Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er avgjørende for Luftforsvarets operative evne Det er derfor kritisk at FLO har kapasitet til å støtte Luftforsvaret i nødvendig grad. I den samme årsrapporten rapporterer FLO i pkt : Det er et gap mellom kundenes forventninger og det FLO med dagens ressurser er i stand til å levere. Det er en gjennomgående utfordring å stille et tilstrekkelig antall flyskrog til disposisjon for Luftforsvaret. I tillegg er det for enkeltsystemer for lav tilgang på komponenter og reservedeler. Til tross for en forbedring på reservedels og komponentsiden foreligger det risiko for at manglende leveranser fra FLO vil påvirke tilgjengeligheten av luftmateriell. Det er vanskelig å trekke noen annen slutning enn at FLO innenfor sine daværende rammer ikke var i stand til å understøtte Luftforsvaret som forutsatt. Dette er på linje med Riksrevisjonens tidligere vurdering. Den videre utvikling etter 2010 er ikke kommentert i årsrapporten for 2011, men det fremgår heller ikke at ressursene for vedlikehold er øket. De oppgitte aktivitetsdata (flytimer) i årsrapportene er i større grad enn aktivitetsdata for de øvrige forsvarsgrenene direkte indikasjoner på operativ kapasitet. For de fleste styrkeelementene opplyses det at aktiviteten følger planene. For kampflyene opplyses videre at dette "har gitt tilstrekkelig trening til de antall kampflygere Luftforsvaret har hatt i 23

25 2010". Hvordan skal dette forstås? Rapportene gir ingen vurdering av om antallet flygere ansees tilstrekkelig, eller om tilgjengeligheten av kampfly er tilfredsstillende sett i forhold til totalt 57 fly. På bakgrunn av rapporten fra FLO gjengitt ovenfor kan det imidlertid være grunn til å frykte at vi også på dette området står overfor et misforhold mellom investeringer og faktisk kapasitet. I Forsvarets årsrapport for 2011 omtales i pkt Utfordringer og risiko (for Luftforsvaret): Hovedrisikoen er knyttet til idriftsettingen av C 130J (transportfly) og NH 90 (helikoptre) innenfor de økonomiske rammene... Frem til nå er begge systemene blitt ivaretatt gjennom prosjektfinansiering, men skal overføres til drift innenfor Luftforsvarets budsjetter i Endringer i drivstoffpris gjennom året kan påføre Luftforsvaret utfordringer i forhold til styrkeproduksjonen, spesielt i forhold til (kampflyene). Som kjent havarerte ett transportfly i mars 2012, og leveransene av NH 90 er stadig forsinket, så det er mulig at presset mot driftsbudsjettet i 2012 ble mindre enn antatt. Men problemstillingen peker i alle fall mot en økonomisk ubalanse. Det alvorligste budsjettproblemet knyttet til Luftforsvaret gjelder, som nevnt ovenfor, den vedtatte anskaffelsen og drift av det nye kampflyet F 35. Fra Forsvarets årsrapport

26 Heimevernet Fra Forsvarets årsrapport 2012 Langtidsplanen for perioden fastsetter en styrke for Heimevernet på totalt personell. Det har vist seg vanskelig å holde dette målet. I Forsvarets årsrapport for 2011, pkt Utfordringer og risiko (for Heimevernet), heter det: Utfordringene i 2012 vil være å rekruttere personell til styrkestrukturen med kvalifisert personell til alle distriktsstaber og holde oppe dagens nivå på områdestrukturen. Dagens dekningsgrad er 91 prosent i områdestrukturen og kan bli vanskelig å opprettholde. HV har en naturlig avgang/rotasjon på ca 3500 per år på grunn av alder, og det finnes ikke tilstrekkelige ressurser til å kle opp alt personell som skal erstatte den naturlige avgangen. I tillegg har HV en betydelig ubalanse i forhold til befalsoppsetningen i flere av sine avdelinger. Ubalansen er spesielt stor på lavere nivåer. Rekrutteringen til troppsbefal og lagførere er spesielt utfordrende i de tre nordligste HV distriktene og i Sjøheimevernet. Volumet i utdanningen av befal har i de senere årene ikke dekket den årlige avgangen. Per 1. januar 2012 er det beregnede behovet for de nevnte kategoriene 2100 personell. Generalinspektøren for Heimevernet er bekymret for denne utviklingen siden den vil kunne svekke HVs evne til oppdragsløsing og kan gi en mindre effektiv styrkeproduksjon. Forsvarssjefens fagmilitære råd (2011) anbefaler en operativ struktur for Heimevernet på totalt mannskaper, fordelt på 3000 i en innsatsstyrke og i en områdestruktur. I den påfølgende langtidsproposisjonen for ble det imidlertid foreslått å opprettholde Heimevernet med totalt, fordelt tilsvarende med 3000 og Til dette kommenterer forsvarssjefen: En videreføring av Heimevernet med 11 distrikter og personell, i kombinasjon med mitt anbefalte innsats og treningskonsept krever en vesentlig ressursøkning (uthevet her)... 25

27 Imidlertid ble proposisjonens forslag, inklusiv innsats og treningskonseptet, vedtatt av Stortinget, men uten tegn til vesentlig ressursøkning. Det fremgår av denne gjennomgangen at alle forsvarsgrenene rapporterer begrensninger og problemer av slikt omfang og slik karakter et en manglende balanse mellom nominell struktur og faktisk tilgjengelige styrker er åpenbar. Det foreligger et misforhold mellom ambisjoner for Forsvarets størrelse og budsjettgrunnlaget, med negative følger for både ressursutnyttelsen og den operative evnen. Behovet for reform av planleggingen er tydelig nok. Dette bringer oss til organiseringen av planarbeidet. Fra Forsvarets årsrapport INTEGRERT STRATEGISK LEDELSE Ansvarslinjene i og rundt Forsvarsdepartementet må strammes opp. I 2003 ble det gjennomført en radikal endring i Forsvarets øverste ledelse. Forsvarets overkommando (FO) ble oppløst. FOs oppgaver ble fordelt dels til tidligere underordnede organer og dels til den nyopprettede Forsvarsstaben, mens de overordnede funksjonene for planlegging og styring ble lagt inn i Forsvarsdepartementet i en modell betegnet integrert strategisk ledelse (ISL). Forsvarssjefen ble tillagt en dobbeltrolle, dels som del av departementets ledelse og rådgiver for den politiske ledelse på nivå med departementsråden, og dels som etatssjef med såkalt alminnelig kommando 15 over Forsvaret. Da Stortinget i 2001 vedtok at det skulle innføres integrert ledelse, overlot det samtidig til departementet å bestemme den nærmere organiseringen (i samråd med arbeidstakerorganisasjonene). ISL bærer preg av den meget enkle prosessen som lå bak utformingen. 16 Formelle forhold ble ikke gjennomarbeidet i nødvendig grad, spesielt ikke fordelingen av ansvar og fullmakter. Prinsipielt og uavhengig av den 26

28 valgte løsningen var dette svært uheldig. Rollespørsmål som omfatter avgrensning av ansvar, fullmakter og handlingsrom på topplanet i statsstyret burde ha vært utredet av et utenforstående utvalg som grunnlag for Stortingets vedtak. På topplanet i staten bør ingen, og derfor heller ikke Forsvarsdepartementet, overlates å bestemme sin egen makt ved interne disposisjoner. I løpet av de årene ISL har bestått har forskjellige hendelser ledet til kritisk oppmerksomhet mot ledelsesmodellen. Opposisjonen i Stortinget har ved flere anledninger bedt om en ekstern evaluering av modellen, noe regjeringen ikke har ønsket å etterkomme. I den offentlige debatten fremstilles saken ofte som et valg mellom en selvstendig og sterk forsvarssjef (tidligere modell), eller en underdanig og svak forsvarssjef i den nye, integrerte modellen. Dette er misvisende. Begge modellene har fordeler og farer, det er utformingen og praktiseringen av modellen som i begge tilfeller definerer forsvarssjefens reelle stilling. Den gamle modellen var prinsipielt ryddig, men den formelle orden var grundig undergravet av prinsippløs praksis. Blant annet drev departementet detaljstyring direkte inn i Forsvaret, utenom forsvarsledelsen, og Forsvaret bidro til uryddigheten på grunn av elendig økonomistyring. Forsvarssjefen var formelt etatssjef med alminnelig kommando, men han var isolert fra departementets behandling av viktige saker som grep direkte inn i Forsvarets drift. Spesielt merkelig ble det når departementet gjennomførte sentrale utredninger ved hjelp av folk fra forsvarssjefens stab, men utenfor hans innflytelse. Med fravær av klarhet i linjer og funksjonsdeling ble koordineringen mellom departementet og overkommandoen strevsom og ineffektiv, med mye dobbeltarbeid og frustrasjon på alle hold. (La denne vurderingen stå som en subjektiv øyenvitnerapport.) Et alternativ kunne naturligvis ha vært å beholde modellen, men stramme opp praksis og tilpasse staber og funksjoner til den nye tids behov. Det ble ikke vurdert. Departementet ønsket en radikal nyordning. Det ble fremholdt antagelig riktig at det ville være lettere å innføre et nytt system enn å reformere det gamle. Videre ble det pekt på at flere land, deriblant Storbritannia, hadde en integrert modell. Referansen til Storbritannia er interessant med tanke på den praktiske løsningen. Der hadde (og har) man et departement som består av to deler en militær stab under forsvarssjefen og en sivil stab under departementsråden. Det reiser seg sikkert noen delikate spørsmål i koordineringen på tvers i dette systemet, men de formelle ansvarslinjene er klare, og funksjonsdelingen noenlunde klar. En slik modell ble imidlertid ikke valgt hos oss. Vår løsning for integrert strategisk ledelse er formelt uklar og uten tydelige ansvarslinjer. 17 Det er også uklart hvordan den virker i praksis. Noen konturer tegner seg imidlertid: Ansvarslinjer. Organisasjonsdiagrammet som ligger på departementets nettsted (Vedlegg 3) antyder en kollektiv ledelse i en "boks" som omfatter departementsråd, forsvarssjef og assisterende departementsråd. Forsvarssjefens ansvarslinje for utøvelsen av den alminnelige kommando fremgår ikke. Det er imidlertid opplyst muntlig at avdelingssjefene på nivået under "boksen" rapporterer i linje til departementsråden, og videre at forsvarssjefens operative kommando utøves av ham direkte gjennom Forsvarsstaben. Dette er ikke 27

29 godt nok. Hvilket lederansvar utøver forsvarssjefen gjennom en stab hvis avdelingsledere rapporterer til en annen enn ham selv? Hvilken rolle utøver departementet i praksis overfor Forsvarsstaben i operative saker? Ansvars og rapporteringslinjene må kunne fremstilles i et organisasjonskart, som en første forutsetning for tydelig rolledefinisjon med ansvars og myndighetsbeskrivelser. Virkelighetsgapet. Etter Forsvarsdepartementets offisielle syn ble fireårsplanen ( ) gjennomført slik at planens mål og spesielt forutsetningene om bevilgningene ble oppfylt ved utgangen av I den grad det fortsatt eksisterer problemer skyldes dette interne disposisjoner i Forsvaret, det vil si forsvarssjefens ansvar, hevdes det. Tatt i betraktning problemenes omfang og gjennomgripende karakter er det nødvendig å få klargjort hva forsvarssjefens ansvar omfatter. Hvem er ansvarlig for å vurdere hvilken operativ kapasitet Forsvaret må ha for å ivareta de politisk fastsatte oppgavene, og hvem er ansvarlig for å vurdere i hvilken grad denne kapasiteten foreligger? Hvor er vurderingene? Departementets uttalelser om at slik informasjon blir gitt Stortinget i lukket budsjetthøring står ikke til troende, gitt det begrensede formatet for den typen høringer. Forøvrig er det uholdbart at en slik overordnet vurdering ikke er skriftlig og offentlig. Koordineringssvikt. Til tross for at en viktig hensikt med opprettelsen av ISL var å sikre bedre koordinering i planarbeidet, er det åpenbare behov for forbedringer. I november 2011 la forsvarssjefen frem sitt Fagmilitært råd, et dokument på 66 sider som gir hans forslag til langtidsplan for Forsvaret over tre fireårsperioder frem til Dokumentet beskriver en foreslått strukturutvikling, innenfor politisk gitte økonomiske rammer. Etter målsetningen er dokumentet detaljert, men oversiktlig. Fremstillingen er klar i språk og teksten støttes av rikholdige tabeller. I innledningen sies det: "Forsvarssjefen har ledet og koordinert arbeidet med rådet støttet av sin planstab i Forsvarsdepartementet." Fire måneder senere avga departementet den nå gjeldende langtidsplan for Forsvaret, St.prop. 73S ( ). Dette dokumentet, som altså er utarbeidet av den samme staben i departementet, er som nevnt tidligere på 161 sider, men uoversiktlig og uklart fremstilt, og etter alt å dømme ikke økonomisk konsistent. De økonomiske forutsetningene er redusert med omkring 10 milliarder kroner fra forutsetningene som lå til grunn for Fagmilitært råd. Samtidig er nye kostnadselementer ført inn i forhold til forsvarssjefens plan. I sin kommentar, som er vedlagt proposisjonen, uttaler forsvarssjefen seg gjennomgående positivt til proposisjonens endringer, men understreker samtidig at proposisjonen ikke er gjennomførbar uten betydelige budsjettøkninger. Alternativt må ambisjonene reduseres. Så meget for den integrerte ledelse. Generaladvokatens rolle. I 2009 hadde man to belastende personellsaker som eksponerte prinsippløs håndtering i Forsvarsdepartementet. Viseadmiral Jan Reksten, sjef for Fellesoperativt hovedkvarter, ble truet med avskjed om han ikke trakk seg fra sin stilling mens en anmeldelse for korrupsjon (delfinansiering av en golfreise) ble undersøkt. Politiet gikk hardt ut med blant annet ransaking i hjemmet. I en annen sak ble personellet ved Forsvarets sikkerhetstjeneste på Jørstadmoen anmeldt til KRIPOS for ulovlig å ha lest e post fra Slottet og regjeringen. Begge anmeldelsene og annen oppfølging av sakene endte med at ikke noe 28

30 lovstridig eller tjenestelig kritikkverdig ble funnet. Departementets fremgangsmåte ble sterkt kritisert av så vel generaladvokaten som sivilombudsmannen for Forsvaret. Den førstnevnte sorterer under Justisdepartementet, og er militær påtalemyndighet, men altså lettvindt tilsidesatt av Forsvarsdepartementet i disse og andre saker. 18 Politiseringen. I hele statsforvaltningen, og spesielt i departementene, har det skjedd en betydelig politisering i de senere år. Embetsverkets lojalitetsplikt tolkes lengre enn tidligere med hensyn til å støtte opp om statsrådens og regjeringens oppslutning i opinionsmålinger og gjenvalg. I dette bildet spiller kommunikasjonsrådgiverne en viktig rolle for å sikre riktig politisk "profilering" av både statsrådens og departementets virksomhet. Dermed gis også snevrere rammer for undersøkelser, rapporter og synspunkter som ikke passer inn i bildet. Man kan si at det dreier seg om en glidning på skalaen fra informasjon mot propaganda. Det er ingen gitt å se hvordan dette vil utvikle seg videre. Men offentligheten og spesielt det politiske miljø utenfor Forsvarsdepartementet må sikres tilgang til overordnede vurderinger av hvilken kapasitet det vil si yteevne og tilgjengelighet for oppdrag Forsvaret kan levere for en bevilgning på 38 milliarder kroner. Det vil neppe skje uten at forsvarssjefen pålegges en slik informasjonsplikt. Styringen av Forsvaret på topplanet krever vanskelige avveininger som gjør at organiseringen ikke kan bygges på sjablongpregede modeller og uformelle rutiner. Det kreves en innretning med tydelige prinsipper i bunnen, og en praktisk utforming som sikrer nødvendig dybde i politiske beslutningsunderlag, klare ansvarslinjer og dokumentert sporbarhet i beslutningsprosesser og gjennomføring. Forholdene som er nevnt ovenfor indikerer at dagens utforming av ISL ikke tilfredsstiller nødvendige krav. Det må også tas i betraktning at en vesentlig forutsetning er endret etter den opprinnelige utformingen av ISL ved at generalinspektørene og forsvarsgrenenes staber er flyttet ut fra ISL til plasseringer i ulike landsdeler. Dette medfører et behov for en styrking av Forsvarsstabens rolle. Det foreligger i prinsipp to mulige tilnærminger for en forbedring: Alternativ 1: Beholde konseptet for ISL, men endre de interne funksjonene og ansvarslinjene slik at det blir tydelig hvilke utredningsfunksjoner forsvarssjefen er ansvarlig for, og hvordan styringen av Forsvaret under forsvarssjefens alminnelige kommando utøves. Man kan undersøke erfaringene fra Storbritannia med tanke på en tilnærming til den britiske modellen. Alternativ 2: Tilbake til delt modell med forsvarssjefen som sjef for Forsvarsstaben. I og med at den uproduktive arbeidsformen mellom Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando nå er avlivet, kan en ny, funksjonstilpasset modell utformes fra bunnen. Erfaringer fra for eksempel Danmark, som nylig har foretatt tilsvarende vurderinger, kan trolig være til nytte. 29

31 Uansett hvilken løsning som velges for fastleggelse av utredningsansvar og styring under Forsvarssjefens alminnelige kommando må styrings og ansvarslinjen for den operative kommando klargjøres, og forsvarssjefens informasjonsplikt med hensyn til Forsvarets status og måloppfyllelse presiseres. 7 BEHOV FOR ENDRING Fokus må endres fra nominell struktur til reell kapasitet for oppdrag Det hersker ikke tvil om at Forsvaret har vært underfinansiert i flere tiår. Saldering har regelmessig skjedd ved reduksjon av Forsvarets avdelingsstruktur, men ofte etter betydelige investeringer i avdelinger, materiell og tjenestesteder som blir nedlagt. Slik har Forsvaret fått mindre evne til å løse sine oppgaver enn det ville hatt med en bedre balanse mellom planlagt struktur og bevilgninger. Selv om underfinansieringen i de seneste årene har vært mindre enn den var tidligere, er virkningen i ferd med å bli dramatisk fordi forsvarsstrukturen er blitt så liten at den ikke kan reduseres ytterligere uten virkninger for oppgaveløsingen. Dermed stilles vi overfor et viktig forsvarspolitisk valg. Enten må forsvarsbevilgningene økes, eller så må Forsvarets styrker og oppgaver reduseres. En slik forsvarspolitisk vurdering vil kreve en annen tilnærming enn den som tradisjonelt har vært fulgt i stortingsdokumentene. Det er nødvendig å synliggjøre sammenhengen mellom bevilgning og Forsvarets evne til oppgaveløsing, noe dagens planer, budsjettdokumenter og resultatrapporter ikke gjør. Dagens politiske dokumenter er fokusert på en strukturplanlegging. Forsvarets styrkestruktur uttrykkes i en tabell, men dokumentene sier bare i meget generelle vendinger hvilke oppgaver avdelinger, fartøyer og fly er relevante for, og ikke noe om hvilken innsats innsatsforsvaret skal kunne levere og faktisk kan levere. En bedre tilnærming vil være å fokusere på evnen til innsats. En slik kapasitetsplanlegging vil innebære å spesifisere i grove trekk for hver av Forsvarets hovedoppgaver i fred, krise og krig hvilke styrker som kan stilles. Og videre, spesifisere med hvilken varslingstid styrkene kan stilles, og hvilken utholdenhet de kan forutsettes å ha. Foruten at bevilgningene da kobles politisk direkte til Forsvarets evne og oppgaveløsing, vil en slik fremgangsmåte også innebære fordeler i planleggingen. Med fokus på utførende evne snarere enn nominell styrkestruktur vil planleggerne få incentiver til analyser for best mulig ressursutnyttelse. Hva gir størst tilgjengelighet for oppdrag, fem fregatter med tre besetninger eller 3 4 fregatter med kanskje 4 5 besetninger? Hva med forholdet mellom maksimal innsats i fred, og evne og utholdenhet i mer krevende krigsoperasjoner? La politikerne velge på grunnlag av belyste alternativer og forsvarssjefens tilrådning. En ny forsvarspolitisk tilnærming basert på kapasitetsplanlegging vil stille større krav til helhetlige vurderinger i stabsarbeidet enn det Forsvarsdepartementet synes å klare under den nåværende organisasjonsløsningen. Den vil 30

32 også stille klare krav til forsvarssjefens styring av det fagmilitære utredningsarbeidet, som må foregå forut for politiske valg og tilrådninger. En reform av den nåværende integrerte strategiske ledelse i Forsvarsdepartementet med siktemål å tydeliggjøre ansvarslinjene vil derfor være nødvendig. Kapasitetsplanlegging vil ha avgjørende fordeler, uten åpenbare negative sider rent prinsipielt. Fremgangsmåten vil imidlertid ikke fjerne alle svakhetene som bidrar til mangelen på realisme i dagens forsvarsplanlegging. Mest alvorlig av de problemene som ikke løses med automatikk, er håndteringen av den teknologidrevne kostnadsveksten, og den rotfaste tradisjonen med undervurdering av driftsutgiftene knyttet til planlagte anskaffelser av større systemer som kampfartøyer og kampfly. Disse problemene løses neppe på det organisatoriske plan alene, men krever skjerpet faglig innsats under tydelig ansvar. Det ligger et tidspress på å få opprettet en realistisk, kapasitetsorientert langtidsplan. En slik plan vil være den nødvendige forutsetning for en budsjettmessig ansvarlig innfasing av anskaffelsene av nye kampfly og nye eller vesentlig moderniserte undervannsbåter. Disse prosjektene er store nok til å ødelegge all sammenheng i Forsvarets faktiske kapasitet dersom de iverksettes på økonomisk sviktende premisser. 31

33 8 KONKLUSJON Agenda for reform For å bedre ressursutnyttelsen i Forsvaret gjennom mer realistisk planlegging, og sikre at forsvarspolitikken rettes mot politiske avveininger av budsjettstørrelse i forhold til Forsvarets evne til å ivareta sine oppgaver, foreslås følgende tiltak: 1. Omlegging av plandokumentene som tilstilles Stortinget med mål om å: a. tydeliggjøre hvilke tilgjengelige styrker som ansees nødvendig for å ivareta de ulike oppgavene Forsvaret er gitt (i de samme dokumentene) b. tallfeste hvilken kapasitet for innsats styrkene vil ha for de ulike oppgavene c. for oppgaver som ikke ivaretas i fred, tallfeste i hvilken utstrekning de vil bli øvet innenfor planenes budsjettrammer d. vurdere tiltak som kan skape bedre balanse mellom investeringer og tilgjengelig kapasitet enn den som eksisterer i dag e. forbedre stortingsdokumentenes utforming med tanke på en reell politisk vurdering basert på punktene a d: reduksjon av hoveddokumentenes omfang til sider (+ vedlegg), forbedret tabellunderlag for belysning av utviklingslinjer, og redigering slik at sammenhengende lesning understøttes, for eksempel som tilsvarende dokumenter i Danmark. 2. Utrede og gjennomføre en reorganisering av Forsvarsdepartementet og Forsvarets øverste ledelse med formål å etablere klare ansvarslinjer i så vel utredningsarbeid som den utøvende styringen av Forsvaret. Herunder må styringslinjen for utøvelsen av den operative kommando tydeliggjøres. o 0 o 32

34 VEDLEGG 1 Forsvarets operative struktur iht. St.prop. 73 S ( ) Felleselementer Luftforsvaret Sjøforsvaret Hæren Heimevernet Etterretningstjenesten Forsvarets operative hovedkvarter Forsvarets logistikkorganisasjon: Vertslandsstøtte bataljon Strategisk luft og sjøtransportkapasitet Stasjonær logistikk og støtte Nasjonalt Ledelseselement for Logistikk (JLSG) Forsvarets felles sanitetsstyrker Forsvarets informasjonsinfrastruktur: Kapasitet for deployerbar kommunikasjon og informasjon Militær kommunikasjonssatellitt Felles NATO luft og bakkeovervåkning Luftoperasjonssenter Luftkontroll og varsling (K&V) ARS Sørreisa 57 F 16 deretter inntil 52 F 35 kampfly 18 Bell 412 transporthelikoptre 4 P 3C og 2 P 3N maritime overvåkingsfly 2+1 DA 20 EK og kalibreringsfly 4 C 130J transportfly NASAMS luftvern Baseforsvarskapasitet Logistikkbase, luft 14 NH90 maritime helikoptre Redningstjeneste 12 Sea King redningshelikoptre Marinen: 1 taktisk maritim kommando 6 korvetter, Skjold klasse 5 fregatter, Fridtjof Nansen klasse m/ NH90 helikoptre 3+3 minejakt/ sveip, Oksøy/Alta klasse 6 ubåter, Ula klasse Marinejegerkommandoen Minedykkerkommandoen Kystjegerkommandoen Logistikk og støttefartøy Logistikkbase, sjø Kystvakten: 1 Ytre kystvakt m/ NH90, Svalbard klasse 3 Ytre kystvakt m/ NH90, Nordkapp klasse 5 Ytre kystvakt; Ålesund / Harstad /Barentshavklasse 5 Indre kystvakt, Nornenklasse Brigade Nord: Brigadeledelse 2 mekaniserte bataljoner 1 infanteribataljon Etterretningsbataljon Sambandsbataljon Artilleribataljon Ingeniørbataljon Logistikkbataljon Sanitetsbataljon MP kompani HM Kongens Garde Grensevakten Forsvarets spesialkommando/ Hærens jegerkommando Logistikkbase, land Logistikkbase, felles Transportkontrollenhet Luftterminalenhet Havne og jernbaneterminalenhet Felles vannrenseenhet Eksplosivryddeenhet Militærpolitienhet Felles landtransportkompani 11 distriktsstaber i innsats og områdestrukturen 33

35 VEDLEGG 2 Antall personer ansatt i de ulike deler av Forsvaret. Gjennomsnitt Tabell fra Forsvarets årsrapport

36 VEDLEGG 3 Organisasjonskart for Forsvarsdepartementet iht. departementets nettsted 35