FINANSIERINGSMODELL FOR DE VIDEREGÅENDE SKOLENE

Transkript

1 Videregående opplæring Arkivsak-dok Saksbehandler Svein Thore Jensen Saksgang Møtedato Komite for opplæring og kultur FINANSIERINGSMODELL FOR DE VIDEREGÅENDE SKOLENE Forslag til VEDTAK 1 Finanseringen av de videregående skolene legges opp etter en kombinert modell slik dette er beskrevet i modell 2 fra arbeidsgruppen som har utredet alternative finansieringsmodeller for de videregående skolene. 2 Fylkesrådmannen gis fullmakt til å utforme detaljene i modellen etter modellbeskrivelsen fra arbeidsgruppa. 3 Ny finansieringsmodell gis virkning fra og med Rasmus O Vigrestad fylkesrådmann Inge Myklebust fylkesopplæringssjef Vedlegg: Utredning fra arbeidsgruppe oppnevnt av fylkesrådmannen 1

2 Bakgrunn: Det har i flere runder vært varslet en større gjennomgang av finansieringsmodellen for de videregående skolene i Oppland. Allerede under fylkestingets behandling av FT-sak 77/12 Ny struktur i videregående opplæring Gudbrandsdalen på Fefor i oktober 2012 ble det vedtatt en evaluering av finansieringssystemet i videregående opplæring. I etterkant av vedtaket i FT-sak 77/12 på Fefor i oktober 2012 startet komiteen for opplæring og kompetanse et omfattende arbeid med en ny strategiplan for videregående opplæring. Det ble besluttet at komiteen skulle ha en helhetlig gjennomgang av utfordringer i videregående opplæring i Oppland, deriblant finansieringssystemet. FT-sak 80/13 Strategiplanen for videregående opplæring ble vedtatt i fylkestinget i desember 2013, og i planen gis finansieringssystemet følgende omtale: «Nytt system for ressurstildeling for videregående opplæring ble vedtatt av fylkestinget desember 2003, og innført fra første august Systemet er blitt evaluert og justert følgende år: 2007, 2010 og siste gang i Fylkestinget fattet vedtak om at finansieringssystemet for videregående opplæring basert på tilskudd per elev videreføres.» Videre heter det i den vedtatte strategiplanen: Gjennomgå finansieringssystemet med målsetning om å bruke dette sterkere til å understøtte den vedtatte strukturutviklingen, herunder tilpasse forholdet mellom tilskudd per elev og korrigeringstilskuddet.» Etter at Strategiplanen for videregående opplæring ble vedtatt i fylkestinget, har komiteen for opplæring og kompetanse - komiteen for opplæring og kultur etter valget i september initiert og lagt til rette for en større gjennomgang av en helhetlig dimensjonering av det videregående opplæringstilbudet i fylket. Dette arbeidet resulterte i FT-sak 115/15 Plan for videregående opplæring i Oppland som viser innhold, omfang og struktur i tråd med samfunnets og næringslivets behov som ble behandlet og vedtatt på fylkestinget i desember Vedtaket legger klare føringer for den framtidige dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet i Oppland, og er å oppfatte som en ramme for organiseringen av tilbudet ved de ti videregående skolene i fylket. Med bakgrunn i vedtaket i FT-sak 115/15, ble det klart at en evaluering av dagens finansieringsmodell samt en vurdering av alternative modeller for tildeling av midler til de videregående skolene, er nødvendig for å få til et bedre samsvar mellom finansering og framtidige utfordringer knyttet til elevtallsnedgang i deler av fylket og vedtatt struktur i opplæringstilbudet. Fylkesutvalget vedtok derfor i FU-sak 1/16 et mandat for en gjennomgang av finansieringsmodellen for de videregående skolene: "Komite for opplæring og kultur gis i oppdrag å foreta en utredning av alternative finansieringsmodeller for de videregående skolene i Oppland. Dette betyr en evaluering av dagens modell, beskrivelse og vurdering av andre alternative modeller og forslag til ny modell. Føringer gitt i FT-sak 80/13 (Strategiplan for videregående opplæring) og FT-sak 115/15 (Plan for videregående opplæring) skal ivaretas. Ny finansieringsmodell skal underbygge vedtatt dimensjonering i Plan for videregående opplæring. 2

3 Saken legges fram for behandling i fylkestinget i juni 2016." Arbeidsgruppe Med utgangspunkt i mandatet og i samråd med komiteen for opplæring og kultur, nedsatte fylkesrådmannen ei arbeidsgruppe som har utredet ulike finansieringsmodeller for de videregående skolene i Oppland. Arbeidsgruppa har hatt følgende sammensetting: Tore Løkkeberg (økonomi) Soon Elisabeth Øhrling (rektor - Hadeland vgs) Kristin Undseth (rektor - Nord-Gudbrandsdal vgs) Kurt Huuse (avdelingsleder - Lena-Valle vgs) Signe S Stubbrud (tillitsvalgt - Skolelederforbundet) Marit Juvem (tillitsvalgt - Utdanningsforbundet) Gard Tekrø Rolid (teamleder - videregående opplæring) Stina Stenseth/Elisabeth Berg Olsen (rådgivere - videregående opplæring) Svein Thore Jensen (rådgiver - videregående opplæring) Tore Løkkeberg ledet arbeidet, og 9. mai 2016 overleverte arbeidsgruppa sin rapport til fylkesrådmannen. I tillegg til mandatet som er gitt av fylkesutvalget fikk arbeidsgruppa et mer konkretisert oppdrag fra fylkesrådmannen: "Arbeidsgruppa bes om å ta en full gjennomgang av dagens finansieringsordning. Modellen gir noen skjevheter i forhold til størrelse på skolene. Dette justeres i dag ved at det settes av en pott med skjønnsmidler. Gruppa bør vurdere en ren stykkprismodell på den ene siden og en klassemodell på den andre siden. I mellom disse ytterpunktene, må gruppa se på hvordan man skal korrigere for skolestørrelse og klassestørrelse. Dette kan skje ved korrigeringstilskudd eller ved utvikling av andre modeller. Modellen skal ta inn over seg elevtallsutviklingen i Oppland og det dette betyr for fylkeskommunen sin totale økonomi." Rapporten fra arbeidsgruppa er et viktig grunnlagsdokument for fylkesrådmannen og vurderinger og anbefalinger til komiteen for opplæring og kultur er gitt med bakgrunn i arbeidsgruppas utredning. Arbeidsgruppa rapport - noen sentrale momenter Arbeidsgruppa har utredet flere alternative modeller med utgangspunkt i at disse skal underbygge vedtatt dimensjonering i Plan for videregående opplæring (FT-sak 115/15). Samtidig skal modellene også svare opp utfordringen med 500 færre elever i videregående opplæring i Oppland i 2024 enn i dag. Dagens modell for finansering av videregående opplæring består av tre hovedkomponenter med følgende budsjettert beløp for 2016: - Basistilskudd (220 mill. kr) - Elevtilskudd (561 mill. kr) 3

4 - Korrigeringstilskudd (28 mill. kr) Med dagens modell må skjevheter som små grupper, skolestørrelse, ivaretakelse av elevenes rettigheter, lokalt arbeidslivs behov for faglært arbeidskraft m.m. kompenseres med et korrigeringstilskudd. Korrigeringstilskuddet tildeles etter skjønn og i tett dialog mellom fylkesopplæringssjefen og skolene. I andre fylkeskommuner som arbeidsgruppa har vært i dialog med, er malen en tilsvarende tredeling av ressurstildelingen til de videregående skolene som i Oppland: - Basistilskudd; - Elev-/klassetilskudd - Korrigeringstilskudd/skjønnstilskudd Andre fylkeskommuner er sammenlignbare med Oppland også på den måten at alle har utfordringer med å finne fram til en modell som fanger opp kompleksiteten med å finansiere en struktur med både små og store skoler, små og store grupper og ulike aspekt knyttet til elevenes rettigheter og arbeidslivets behov for arbeidskraft. For å kompensere svakhetene i modellene, enten det er hovedvekt på elevtilskudd eller klassetildeling, legges det inn skjønnstilskudd som korrigerer for disse modellsvakhetene. I utredningen og vurderingen av modeller, har arbeidsgruppa lagt følgende kriterier til grunn: - Forutsigbarhet - Omfordelingseffekt - Fleksibilitet - Effektiv drift og kapasitetsutnyttelse - Evne til å fange opp endringer Med bakgrunn i kriteriene vurderte arbeidsgruppa seks ulike modeller: A. Elevtallsmodell med korrigeringstilskudd (dagens modell) B. Elevtallsmodell uten korrigeringstilskudd C. Kombinert modell - elevtall/klasser med korrigeringstilskudd D. Kombinert modell - elevtall/klasser uten korrigeringstilskudd E. Klassemodell med korrigeringstilskudd F. Klassemodell uten korrigeringstilskudd Arbeidsgruppa konkluderte med at det er uaktuelt å vurdere modeller uten skjønnstilskudd/korrigeringstilskudd ettersom det er flere forhold som er vanskelig å beregne seg fram til og som må justeres med et korrigeringstilskudd. Av den grunn gikk derfor arbeidsgruppa videre med tre modeller med korrigeringstilskudd, og la til side de andre modellene uten korrigeringstilskudd: - Modell 1: Elevtallsmodell med korrigeringstilskudd (dagens modell) 4

5 - Modell 2: Kombinert modell - elevtall og klassetildeling - med korrigeringstilskudd - Modell 3: Klassemodell med korrigeringstilskudd De tre modellene er vurdert opp mot de fem kriteriene som arbeidsgruppa har jobbet etter. Arbeidsgruppa har ikke gitt anbefaling av valg av modell. Uavhengig av valg av finansieringsmodell, har arbeidsgruppa også vurdert andre relevante problemstillinger: - Beregningsgrunnlag for modellene - Har skolestørrelse betydning for det økonomiske handlingsrommet - Elevtilskudd fordelt på undervisning og ledelse/fellesfunksjoner - Kompensasjon for små klasser i en fordelingsmodell - Kompensasjon for merkostnader ved å opprettholde et nødvendig/ønsket antall programfag med få paralleller (klasser) på studiespesialisering Vg2 og Vg3 - Stordriftsfordeler - Kompensasjon for merutgifter knyttet til flere skolesteder Valg av finansieringsmodell Fylkestinget skal vedta ny finansieringsmodell for videregående opplæring i Oppland. I tillegg til at modellen skal finansiere vedtatt struktur i opplæringstilbudet, skal modellen også sikre at elevene får oppfylt sine rettigheter gitt i lov og forskrift. Elevene har omfattende rettigheter som skoleeier er forpliktet til å innfri. I tillegg er det for skoleeier en vedtatt målsetting å øke gjennomføringen i opplæringen, øke elevenes læringsutbytte og å øke samarbeidet mellom skole og bedrift slik at flere ungdommer oppnår fagbrev og at arbeidslivet får rekruttert ny faglært arbeidskraft. Utfordringen i Oppland er nedgang i elevtall i deler av fylket og stabilisering og en liten vekst i ungdomskullene i andre deler. Dette er det gjort rede for i blant annet FT-sak 115/15 Plan for videregående opplæring. Nedgangen i elevtallet og de demografiske skjevhetene innebærer at fylkeskommunens rammetilskudd fra staten blir redusert i årene framover. Det stiller enda større krav til effektiv bruk av ressurser, samtidig som elevenes rettigheter skal ivaretas og høye målsettinger om gjennomføring og læringsutbytte skal nås. I offentlig tjenesteproduksjon er det et viktig prinsipp at tjenestetilbudet blir levert med en mest mulig effektiv bruk av ressurser og med høy kvalitet for brukeren. Dette kan oppnås med ulike sett av virkemidler. I videregående opplæring representerer elevtallsfinansiering og klassefinansiering to ulike økonomiske virkemidler for å fremme effektiv ressursbruk og gode opplæringstjenester til elevene. Det er også mulig å kombinere de to modellene, med ulik vektlegging på enten elevtall eller klasser. Elevtallsmodellen er først og fremst en modell med høy grad av fleksibilitet i hvordan elevenes opplæringstilbud rigges på den enkelte skole innenfor rammen av vedtatt struktur. Modellen har også sterke incentiver for effektiv ressursbruk og god kapasitetsutnyttelse. Beslutningsstrukturen i en 5

6 elevtallsmodell er preget av kompleksitet og mange beslutninger som tas på lavt nivå (skolenivå) og nær brukeren. Klassemodellen er en modell som gir stor grad av forutsigbarhet og bedre oversikt over hvordan opplæringstilbudet organiseres på den enkelte skole. Beslutningsstrukturen er enklere og beslutninger kan styres og tas på et høyere nivå. Ressursbruken kan kanaliseres dit den gir størst samfunnsøkonomisk og velferdsøkonomisk nytte. Det betyr at begrepet effektiv ressursbruk kan få et noe annet innhold med en slik modell, fordi det i tillegg til gode opplæringstjenester også kan legges inn andre føringer som f.eks. sysselsetting og aktivitet i områder med betydelig elevtallsnedgang. Erfaringer fra finanseringen av videregående opplæring både i Oppland og andre fylkeskommuner, er et entydig behov for å korrigere rene beregningsmodeller - enten elevtallsmodell eller klassemodell - med et korrigeringstilskudd. I Oppland er korrigeringstilskuddet i mill. kroner. Dette beløpet er viktig for å få på plass de siste elementene når det endelig opplæringstilbudet skal meisles ut før skolestart hvert år. Tildelingen av korrigeringstilskuddet er basert på dialog mellom skoleeier og skole, og fungerer i dag slik at skolene internt flytter ressurser som sammen med et ekstra tilskudd (korrigeringstilskudd) sikrer igangsetting av marginale tilbud/grupper. Dette bidrar blant annet til at små grupper innen yrkesfag settes i gang. Dette er viktig for å sikre at et lokalt og marginalt arbeidsmarked får rekruttert inn nye lærlinger som kan skape utvikling og vekst. Korrigeringstilskuddet er også viktig for å satt i gang mindre tilbud innenfor studieforberedende utdanningsprogram, som f.eks. tilbud innenfor musikk, dans og drama. Vedtaket i FT-sak 115/15 Plan for videregående opplæring i Oppland innebærer at det videregående opplæringstilbudet i Oppland fortsatt skal organiseres på ti videregående skoler og i alt 14 skolesteder 1. Valg av finansieringsmodell skal underbygge denne strukturen, samtidig som modellen også skal ta hensyn til elevtallsnedgangen. Dette gir utfordringer som rene beregningsmodeller ikke vil kunne løse uten et større innslag av styring eller en mer utstrakt bruk av skjønn gjennom tildeling av et høyere korrigeringstilskudd. Konsekvensene av dette vil bli omfordeling av ressurser mellom de videregående skolene, enten dette skjer styrt eller etter skjønn. En omfordeling mellom skolene betyr - uansett valg av modell - at skoler som har liten oppfylling av elever i klassene, som f.eks. Nord-Gudbrandsdal vgs og Dokka vgs, vil måtte få en høyere elevpris enn skoler som har god oppfylling av elever i klassene, som f.eks. Gjøvik vgs, Valdres vgs og Vinstra vgs. I tillegg til å underbygge vedtatt struktur i den videregående opplæringen i Oppland, skal finansieringsmodellen også sikre høy kvalitet på opplæringen. Kvalitetsarbeidet ute i de videregående skolene har de siste årene beveget seg betydelig i retning av tettere oppfølging av enkeltelever. Det betyr igjen at ressursbruken varierer etter hvilke behov for oppfølging elevene har. Forutsigbarheten i hva dette arbeidet koster er liten, ettersom behovene og omfanget på oppfølgingsarbeidet er uforutsigbart. I arbeidsgruppas rapport er det lagt ved figurer som viser at dagens finansieringsmodell gir en bedre økonomisk situasjon for skoler med høy oppfyllingsgrad, dvs. mange elever i hver klasse/gruppe. Det antas at dette vil kunne påvirke skolens muligheter for raskt å sette inn ressurser som kan brukes i oppfølgingen av enkeltelever, noe som blant annet synliggjøres i 1 I beregningen av antall skolesteder har Nord-Gudbrandsdal vgs tre, Lillehammer vgs to og Lena-Valle vgs to skolesteder. Alle de andre videregående skolene har ett skolested. 6

7 tilstandsrapporten som legges fram til politisk behandling hvert år. Høy oppfyllingsgrad i klasser/grupper oppnås når skolene ikke har en bredere tilbudsvifte av utdanningsprogram og programfag enn det er elevgrunnlag for. Valg av finansieringsmodell må i tillegg til god og effektiv drift, forutsigbarhet og fleksibilitet, sikre at elevene får en opplæring i samsvar med lov og forskrift. I opplæringsloven heter det blant annet at: «All ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har etter søknad rett til minst tre år videregående opplæring. Fylkeskommunen skal planlegge å bygge ut det vidaregåande opplæringstilbudet i samsvar med blant annet nasjonale mål, ønska til søkerne, og det behovet samfunnet har for videregående opplæring i alle utdanningsretninger og for ulike aldersgrupper» Elever som tas inn på Vg1 har rett til å fullføre opplæringen innenfor utdanningsprogrammet. Det betyr at skolene må ha tilbud både på Vg2 og Vg3 innenfor utdanningsprogrammet. Innenfor yrkesfagene kan dette være en utfordring for oppfyllingsgraden i klasser/grupper på Vg2 kan være svak. Med nedgangen i elevtallet vil denne utfordringen forsterkes ytterligere. Elevtallet som legges til grunn for tildeling av ressurser til skolene er antall elever fordelt på skoler og utdanningsprogram 1.10 hvert år. Dette er en nasjonal telledato som alle fylkeskommuner bruker for elevtallet i inneværende skoleår. Å endre telledato til f.eks. våren vil kunne gi skolene sterkere incentiver til å holde på elevene og dermed sikre at enda flere elever fullfører og består opplæringen. Den statlige finansieringen av universiteter og høyskoler er gjort med blant annet utgangspunkt i hvor mange studenter som fullfører påbegynte studier. I den videregående opplæringen er derimot incentivene til å få flest mulig elever til å gjennomføre opplæringen allerede så sterke at endret telledato neppe vil bidra i vesentlig grad til å forsterke dette. De videregående skolene følges tett opp av fylkesopplæringssjefen også når det gjelder elever som avbryter opplæringen, og dette er blant annet tema i dialogmøtet med skolene og en faktor som belyses årlig i tilstandsrapporten. Modell 1 - Elevtallsmodell med korrigeringstilskudd (dagens modell) Modellen er tredelt med et basistilskudd, et elevtilskudd og et korrigeringstilskudd. Elevtilskuddet beregnes med utgangspunkt i skolenes elevtall 1.10 (nasjonalt fastsatt telledato) og legges inn i budsjettet for påfølgende år. Det er ulike satser for de enkelte utdanningsprogram, og satsene er beregnet med utgangspunkt i bokførte utgifter siste avsluttede regnskapsår. Slik sett gjenspeiler satsene elevutgiftene for hvert enkelt utdanningsprogram. Arbeidsgruppas vurderinger av modellen etter de kriteriene som er satt, er disse: Forutsigbarheten anses som relativt høy Ingen omfordeling av midler gjennom elevtilskuddet, og i beregningene vil skoler med lav kapasitetsutnyttelse, dvs. dårlig oppfylling av grupper, komme svakere ut enn skoler med høy kapasitetsutnyttelse og god oppfylling av grupper En vesentlig del av korrigeringstilskuddet går til å kompensere de skolene som har lavere oppfylling av elever i grupper enn gjennomsnittet. 7

8 Fleksibiliteten er stor og ivaretas av korrigeringstilskuddet. Incitamentet til å drive effektivt og utnytte kapasiteten er stor Evnen til å fange opp endringer i elevtallet er svak, ettersom endringer i elevtallet innebærer kun et høyere eller lavere samlet elevtilskudd til skolen. Utgifter til undervisning endres først når antall klasser/grupper endres. Hvis antall klasser/grupper er uendret, mens elevtallet går ned må dette kompenseres med korrigeringstilskudd. Fylkesrådmannens vurderinger: Helt siden 2004 har Oppland fylkeskommune hatt en modell for tildeling av midler til de videregående skolene som er basert på elevtilskudd med et tillegg med basistilskudd og et skjønnsbasert tilskudd. Modellen har vært gjenstand for mindre justeringer og er godt innarbeidet. På den andre siden kan det også hevdes at modellen over tid har ført til at skolene har tilpasset aktivitet og disponering av midler etter modellen. Tilpasninger til modell over tid er imidlertid ikke spesielt for denne modellen, men mer et gjennomgående trekk ved alle modeller som virker over tid. Modellens fortrinn Høy grad av fleksibilitet Tettere dialog med skolene om etableringen av mindre tilbud Effektiv og god ressursbruk og sterk motivasjon for å tiltrekke søkere til skolens tilbud Stor og god kapasitetsutnyttelse Ved å ta inn ekstra elever på godt søkte tilbud har skolene mulighet til internt å omdisponere midler mellom utdanningsprogram. Det gir i neste omgang økonomisk handlingsrom for skolene til å sette i gang tilbud som er mindre søkte, men likevel viktige å få i gang blant annet på grunn av arbeidslivets behov for faglært kompetanse. Omdisponering av midler internt på skolen er også viktig for å kanalisere ressurser til elever som trenger tettere oppfølging for å fullføre og bestå opplæringen. Høy oppfyllingsgrad av elever i klasser/grupper gir skolene større økonomisk handlingsrom, noe som oppnås når skolen ikke har en større tilbudsvifte, dvs. tilbud av utdanningsprogram og programfag, enn det er elevgrunnlag for. Korrigeringstilskuddet har de siste årene i stor grad bidratt til at skoler med negativ elevtallsutvikling har fått hjelp til å opprettholde en fornuftig og rettferdig programfagsvifte, og en rettferdig og riktig vifte av utdanningsprogram. Med rettferdig vifte menes at elevene får et minimumstilbud på sine nærskoler. Det er først og fremst innenfor yrkesfagene at dette er viktig. Nærings- og arbeidslivet i Valdres, Nord-Gudbrandsdalen og Midt- Gudbrandsdalen har stort behov for arbeidskraft med kompetanse i de mest etterspurte yrkesfagene, og disse behovene har Oppland fylkeskommune til nå klart å innfri gjennom bruk av korrigeringstilskuddet Modellens ulemper Med elevtallsutviklingen i Oppland de nærmeste årene vil situasjonen med en gitt tilbudsstruktur i FT-sak 115/15 føre til at det blir færre elever i hver klasse/gruppe. Denne utviklingen er mest prekær ved de mindre skolene og innenfor utdanningsprogram og i programfag hvor det i dag er liten søkning og dermed lav oppfyllingsgrad. Med færre elever, blir det også mindre tilskudd til å dekke utgiftene til undervisning. Dersom tilbudet skal opprettholdes, må misforholdet mellom inntekt (elevtilskudd) og utgift 8

9 (undervisningskostnader) dekkes med et korrigeringstilskudd. Behovet for å bruke korrigeringstilskudd for å finansiere opplæringstilbudet vil dermed øke med redusert elevtall. Med et økende korrigeringstilskudd vil omfordelingen av ressurser fra skoler med stor grad av oppfyllinger av klasser/grupper til skoler med mindre grad av oppfylling av klasser/grupper forsterkes. Forutsigbarheten med en elevtallsmodell er mindre enn med f.eks. en klassetildelingsmodell forstått på den måten at det samlede opplæringstilbudet ikke vil være klart før nærmere skolestart og som resultat av dialog og forhandlinger med den enkelte skole. Modellen gir grunnlag for konkurranse mellom skolene om elever for å fylle opp klasser og helhetsperspektivet kan dermed gå tapt. Figur 1 viser hvordan inntaket i Oppland skjer i dag og hvilke faktorer som påvirker fordelingen av korrigeringstilskuddet. 1. oktober er alle opplysninger kjent. Inntaket anses som ferdigstilt. 1. oktober er nasjonal telledato. Elevtallet denne datoen utløser midler (elevsats) for kommende skoleår (dvs. ikke det året en er inne i) Førsteinntak ca. 8. juli Andreinntak ca. 10. august Skolene overtar inntaket ca. 11. august NB! Perioden fram mot 1. oktober innebærer bevegelse blant søkerne innenfor opplæringstilbud og skoler Høst Sommer Vinter Vår 1. februar; frist for individuelle søkere 1. mars; frist for ordinære søkere. Foreløpige søkertall er kjent, dialog med skolene starter 15. april; dialog og forhandling med skolene. Flere justeringsvedtak om dimensjonering (større og mindre endringer) Vurderinger som gjøres i prosessen og som danner grunnlag for dialogen mellom FOS og skolene: Skal tilbudet settes i gang (dersom lav søkning)? Opplæringstilbud ses i sammeheng med andre opplæringstilbud Må dimensjoneringen økes for å ivareta søkerenes rettigheter? Bl.a. ivaretakelse av rettigheter på Vg2 og Vg3 Individuelle søkere og plassering Dersom elevtallet er lavt, må det vurderes om skolen skal ha tilskudd Er det få søkere, men men behov for arbeidskraft (spesielt med hensyn til læreplasser)? Opplæringstilbud der OFK har et "særskilt samfunnsansvar" (eksempelvis enkelte tilbud innenfor DH) Regionale hensyn Strukturelle hensyn Politiske vedtak Dagens finansieringsmodell gir god dialog rundt ressursutnyttelse, effektivisering og oppstart av marginale tilbud, men gir også mindre forutsigbarhet. Modell 2 - Kombinert modell - elevtall og klassetildeling - med korrigeringstilskudd Modellen er tredelt med et basistilskudd, et tilskudd med kombinasjon av elevtall og klassetildeling og et korrigeringstilskudd. Kombinasjonen av elevtall og klassetildeling fungerer slik at skolen får en fast tildeling pr klasse, hvor satsen er korrigert for utdanningsprogram. Det må tas stilling til hva som er en full klasse og hvor stor oppfyllingsgraden av klassen skal være. Eksempelvis kan en full klasse innenfor det studiespesialiserende utdanningsprogrammet være 26 elever. Dersom det settes et lavere krav enn 100 % oppfylling (som i dette tilfellet innebærer færre enn 26 elever i klassen), vil 9

10 skolen motta et klassetilskudd uansett antall elever, men vil, i tillegg, få elevtilskudd pr elev utover kravet om oppfyllingsgrad. Arbeidsgruppas vurderinger av denne modellen etter de kriteriene som er satt, er disse: Forutsigbarheten er større enn med dagens modell Omfordeling av midler gjennom elevtilskuddet ved å kombinere elevtall og oppfylling av klasser Behovet for korrigeringstilskudd vil reduseres ettersom klasser med få elever fanges opp av beregningene i modellen. Fleksibiliteten er mindre enn med dagens modell Incitamentet for skolen til å organisere driften effektivt og utnytte kapasiteten vurderes som god Evnen til å fange opp endringer er god og det er en styrke ved modellen at den fanger opp det forholdet at utgifter til undervisning endres først når antall klasser endres. Fylkesrådmannens vurderinger: Modellens fordeler Med en klassetildelingsmodell i kombinasjon med elevtall vil det være mulig å oppnå større forutsigbarhet i forhold til politisk vedtatt struktur. Skolene vet at dersom en klasse er vedtatt igangsatt, vil den være finansiert uansett hvor mange elever som går i klassen. Incentiver til effektiv drift og kapasitetsutnyttelse vil bli ivaretatt ved at skolen får utbetalt en elevpris for hver elev over en definisjon av en oppfylt klasse. Høy oppfyllingsgrad må i større grad vurderes før tilbud lyses ut og settes i gang. Endringer i elevtall vil ikke nødvendigvis få som konsekvens at skolen mister inntekt ettersom klassetildelingen opprettholdes på samme nivå med færre elever. Skolen får mindre inntekt først når klassen vedtas nedlagt eller ikke igangsatt. Av det siste følger det også at behovet for korrigeringstilskudd vil bli redusert. Modellens ulemper Modellen er noe mindre fleksibel enn dagens modell (elevtall med korrigeringstilskudd) Det kan være vanskeligere å få til god intern omdisponering av midler ettersom skolene mister noen av incentivene til kapasitetsutnyttelse og effektiv drift. Det kan være vanskeligere å sette i gang opplæringstilbud hvor arbeidslivet har behov for faglært arbeidskraft, men hvor det er få søkere. Dette vil være vanskelig å sette i gang ettersom slik tilbud vil utløse en hel ny klassetildelingsressurs. En kombinert modell/klassemodell vil kunne gjøre det vanskeligere for fylkesopplæringssjefen og skolene å ha en målrettet dialog rundt marginale tilbud, dvs. tilbud med få søkere og som ikke er økonomisk bærekraftige. Fylkesopplæringssjefen vil i en klassemodell måtte være mer restriktiv i sin vurdering av oppstart av tilbud, da oppstart av tilbud med få elever i en klassemodell vil kunne bli mer kostbar enn i en modell med elevtilskudd. En klassemodell vil bety at skolene får finansiert opp tilbud de ellers ville måtte bidra med egne omdisponerte midler for å kunne starte opp. 10

11 Arbeidet våren 2016 med å få på plass opplæringstilbudet neste skoleår ville med en kombinert modell/klassemodell kunne gitt store utfordringer mht til oppstart av en del tilbud. Eksempler på dette er: o Hadeland vgs: Alle opplæringstilbud innenfor utdanningsprogrammet Musikk/dans/drama o Nord-Gudbrandsdal vgs avd. Otta: Vg 1 Studiespesialisering o Raufoss vgs: Vg1 Studiespesialisering o Lillehammer vgs avd. Sør: Vg2 Matfag, Vg1 REISK o Lillehammer vgs avd. Nord: Vg2 Klima, energi og miljø, Vg2 Helsesekretær Modell 3 - Klassemodell med korrigeringstilskudd Modellen er tredelt med et basistilskudd, et klassetilskudd og et korrigeringstilskudd. Klassetilskuddet beregnes ut fra et fast antall elever i en klasse basert på elevsats pr utdanningsprogram. Skoler som har klasser med flere elever enn det som er definert for klassen, mottar ikke ekstra tilskudd for disse elevene. Arbeidsgruppas vurderinger av denne modellen etter de kriteriene som er satt, er disse: Forutsigbarheten er større enn med dagens modell Stor omfordeling av midler fra de skolene som i dag har høy oppfyllingsgrad til skolene med lav oppfyllingsgrad. Behovet for korrigeringstilskudd reduseres ettersom kompensasjon for klasser med få elever fanges opp av beregningene i modellen. Incitamentet for skolene til å organisere driften effektivt og utnytte kapasiteten vil være fraværende, og skolenes motivasjon til å ta inn elever etter 2. inntaket blir utfordret. Evnen til å fange opp endringer er god og det er en styrke ved modellen at den fanger opp det forholdet at utgifter til undervisning endres først når antall klasser endres. Fylkesrådmannens vurderinger: Modellens fordeler Forutsigbarheten med modellen er høy ettersom antall klasser vedtas tidlig og at ressurstildelingen følger hver klasse som igangsettes. Behovet for korrigeringstilskudd reduseres ettersom antall elever i klassen ikke er avgjørende for finanseringen av undervisningen Modellens ulemper Modellen er tilnærmet den samme som Oppland fylkeskommune hadde før innføringen av dagens modell. Erfaringene med den gamle modellen var svakere incitamenter til effektiv drift og kapasitetsutnyttelse. Fleksibiliteten er svak og for å få til justeringer av opplæringstilbudet på bakgrunn av elevers søkning, endring av søknader, ivaretakelse av elevers rettigheter knyttet til omvalg og sette i gang mindre tilbud, kreves det en mer omstendelig prosess. 11

12 Andre elementer - uavhengig av modellvalg I tillegg til å utrede alternative modeller for finansering av videregående opplæring, har arbeidsgruppa også drøftet andre problemstillinger som er mer eller mindre uavhengig av modellvalg. Disse problemstillingene vil det likevel være mest hensiktsmessig å følge opp når fylkestinget har besluttet hvilke hovedprinsipper og hvilken modell som skal ligge til grunn for finanseringen av videregående opplæring. Det er likevel verdt å merke seg at arbeidsgruppa har kommet fram til at dagens beregningsgrunnlag, dvs. regnskapstall for siste avlagte regnskapsår og elevtall pr bør videreføres, og at dette beregningsgrunnlaget kan benyttes uavhengig om fylkestinget vedtar en elevtallsmodell, en kombinert modell eller en klassetildelingsmodell. Et annet forhold som arbeidsgruppa har sett nærmere på, er skolestørrelse og at det er en utbredt oppfatning at det er de store skolene som kommer best ut med dagens finansieringsmodell. Dette stemmer ikke helt ettersom det er skoler med god oppfylling av alle klasser/grupper som kommer best ut. To av skolene som kommer godt ut med dagens finansieringsmodell er Vinstra og Valdres vgs som begge har god oppfylling i de aller fleste klassene/gruppene, men som ikke er av de største skolene i fylket. Skolestørrelse er derfor ikke avgjørende for det økonomisk handlingsrommet, men oppfyllingsgraden i klasser og grupper. I en kombinert modell med klassetildeling og elevtall, vil den økonomiske effekten av god oppfylling bli noe dempet sammenlignet med en elevtallsmodell. Det betyr at det økonomiske handlingsrommet kan bli noe mindre med en kombinert modell eller en ren klassemodell gitt høy oppfyllingsgrad i klasser og grupper. I Oppland finansierer elevtilskuddet både elevenes undervisning og fellestjenester som helserådgiver, rådgivningstjeneste og ulike ledelsesfunksjoner på skolen. I noen andre fylkeskommuner er dette delt, dvs. at elevprisen kun går til å dekke utgifter til undervisning, mens utgifter til fellesfunksjoner og ledelse dekkes på annen måte. Arbeidsgruppa har sett nærmere på dette og kommet fram til at det ikke er å anbefale å skille ut tilskuddene til ledelse og fellesfunksjoner fra elevtilskudd og eventuelt klassetilskudd. Hovedbegrunnelsen er å beholde fleksibiliteten slik at skolene kan tilpasse ressurser til ledelse og fellesfunksjoner etter lokale behov. Noen fylkeskommuner har lagt inn ekstra kompensasjon til skoler med få elever på studiespesialisering slik at det er mulig å opprettholde en viss størrelse på vifta med programfagstilbud på Vg2 og Vg3. Arbeidsgruppa har vurdert dette og kommet fram til at en eventuell kompensasjon bør ligge inne i korrigeringstilskuddet til skolene. Tre av de ti videregående skolene har flere enn ett skolested. Det innebærer merutgifter i form av reiseutgifter mellom skolestedene, økte ledelsesressurser og økte utgifter til fellestjenester. I dagens finansieringssystem er det ikke lagt inn kompensasjon for dette, men i forbindelse med tildeling av korrigeringstilskudd til skolene tillegges utgifter ved å ha flere skolesteder vekt. Arbeidsgruppa har vurdert det slik at lokale forhold vil variere - som f.eks. reiseavstand mellom skolestedene - og derfor også utgiftene ved å ha flere skolesteder. En eventuell kompensasjon bør derfor beregnes for hver enkelt skole og dekkes av korrigeringstilskuddet. 12

13 Med flere minoritetsspråklige elever i de videregående skolene, vil også behovene for oppfølging og tilrettelegging av opplæringen øke. Det vil i neste omgang medføre økte utgifter for skolene. Merutgifter i forbindelse med opplæring til minoritetsspråklige elever ligger delvis inne i basistilskuddet til skolene. Arbeidsgruppa anbefaler ikke at kompensasjon utover det som allerede ligger inne i basistilskuddet legges inn som en egen komponent i finansieringssystemet nå. Dersom dette skal inn, bør det ligge inne i korrigeringstilskuddet til skolene slik at det er mulig å ta høyde for lokale forskjeller i behovene for kompensasjon av merutgifter i forbindelse med opplæring til minoritetsspråklige elever. Fylkesrådmannens anbefalinger I vurderingene og anbefalingene har fylkesrådmannen fulgt opp mandat og vedtak i fylkesutvalget. Modellene som er vurdert, er godt beskrevet i arbeidsgruppas rapport. I tillegg har fylkesrådmannen mottatt innspill i ekstraordinært medbestemmelsesmøte med de hovedtillitsvalgte. I dette møtet ble det uttrykt en klar skepsis til elevtallsmodellen, og anbefalingene fra dette møtet gikk i retning av en kombinert modell. Hovedbegrunnelsen er at elevtallsmodellen ikke i tilstrekkelig grad fanger opp politiske styringssignaler og at markedet må korrigeres mer enn det er mulig å få til med dagens modell. I en elevtallsmodell er det for liten styring med hvilke tilbud som skal opprettes eller avvikles. Rektorgruppa har også gitt innspill til hvilken modell som bør legges til grunn for finanseringen av det videregående opplæringstilbudet. Rektorene anbefaler dagens modell med enkelte justeringer, og mener denne modellen gir gode og sterke incentiver til effektiv drift og kapasitetsutnyttelse, samtidig som den gir et større økonomisk handlingsrom når det er en viss størrelse på elevgrunnlaget. Dialogen og samhandlingen med fylkesopplæringssjefen sikrer fornuftige løsninger som ivaretar elevenes rettigheter på en god måte samtidig som modellen gir handlingsrom for en tettere oppfølging av enkeltelever uten at dette kompenseres med tilleggsbevilgninger. De siste årene har arbeidet med tettere oppfølging av elever blitt betydelig intensivert og gitt gode resultater ved at flere fullfører og består opplæringen. Fylkesrådmannen merker seg de synspunktene som er spilt inn underveis i prosessen. Disse tillegges vekt. Fra politisk hold er fylkesrådmannen i flere vedtak bedt om å utrede alternativer til dagens modell. Dette kan forstås slik at det er en oppfatning av at dagens finansieringsmodell ikke er tilstrekkelig egnet til å møte framtidens utfordringer knyttet til nedgang i elevtall og vedtatt struktur i opplæringstilbudet. Med dagens finansieringsmodell vil behovet for korrigeringstilskudd bli større, dersom det ikke skal foretas større endringer i strukturen. En modell helt uten korrigeringstilskudd eller innslag av skjønnsmessig tildeling av ressurser, er vanskelig å se for seg. Kompleksiteten som skal håndteres er omfattende og de lokale variasjoner for store til at finanseringen kun kan baseres på rene beregninger. Korrigeringstilskuddet er derfor nødvendig. Det gir rom for fleksibilitet og smidighet i den endelige utformingen av opplæringstilbudet slik blant annet rektorgruppa har poengtert. Det er likevel for fylkesrådmannen viktig å komme fram til en modell som innebærer en større grad av forutsigbarhet knyttet til den politisk vedtatte strukturen i opplæringstilbudet. Dagens modell gir i for liten grad denne forutsigbarheten. Skolene må vite at når et tilbud er vedtatt etablert, vil skolene 13

14 få finansiert hver klasse innenfor dette tilbudet uavhengig hvor mange elever det er i klassen. En elevtallsmodell gir i for liten grad forutsigbarhet i finansieringen av opplæringstilbudet. Med dagens modell er skolene sårbare for endringer i søkertallet, og med en nedgang blir skolene enten avhengig av å få tilført ekstra ressurser gjennom et korrigeringstilskudd, omdisponere ressurser internt eller bruke av egne fondsmidler. Dette kan fungere når det kun er mindre endringer i søkertallene, men fylkesrådmannen er usikker på om dette er godt egnet til å håndtere større endringer i elevtallsgrunnlaget. Med et større innslag av finansiering av hele klasser, vil skolenes forutsigbarhet i hva som utgjør budsjettrammen øke. Skolene får tildelt ressurs etter hvor mange klasser/grupper som settes i gang mer eller mindre uavhengig av antall elever i klassen/gruppa. På den måten vil behovet for korrigeringstilskudd bli betydelig redusert. På den andre siden mener fylkesrådmannen det er viktig å bevare de sterke incitamentene til god oppfylling av klasser/grupper som ligger inne i dagens modell. Det bidrar vesentlig til effektiv drift og god kapasitetsutnyttelse. Ved å kombinere ressurstildelingen for hver klasse med en elevpris, vil det være mulig å oppnå en motivasjon for skolene til å ta inn flere elever i klassen/gruppa. Arbeidsgruppa har vist til dette i modell 2 og foretatt beregninger om hvordan dette vil slå ut. Ved å sette en lavere grense for oppfyllingsgraden i klassen/gruppa vil samtidig skolene få utbetalt elevtilskudd også elever utover det elevtallet som oppfyllingsgraden definerer. Elementet av elevsats er viktig for at skolene kan organisere opplæringstilbudet slik at det er mulig å oppnå et økonomisk handlingsrom. Dette handlingsrommet kan frigjøre midler f.eks. til tettere oppfølging av enkeltelever. Erfaringene med dagens finansieringsmodell er nettopp at skolene organiserer opplæringen på en slik måte at skolene har mulighet til å avsette noen midler til blant annet viktige tiltak for å øke både gjennomføringen og elevenes læringsutbytte i opplæringen. På denne bakgrunnen vil derfor fylkesrådmannen anbefale en finansieringsmodell som kombinerer klassetildeling med elevtall/elevsats. I tillegg vil fylkesrådmannen anbefale at modellen også inneholder et basistilskudd og et korrigeringstilskudd. En kombinert modell vil både gi mer forutsigbarhet samtidig som incentivene til effektiv drift blir ivaretatt og videreført fra dagens modell. I tillegg legges det inn en forutsetning at også en kombinert modell vil videreføre fleksibilitet, dialog og samhandling mellom skolene og fylkesopplæringssjefen, slik at det er mulig å opprettholde en dimensjonering i opplæringstilbudet som sikrer elevenes rettigheter, god kvalitet og at lokalt arbeidsliv får rekruttert inn nødvendig faglært arbeidskraft. Dersom finanseringen legges opp som en ren klassetildeling med korrigeringstilskudd, vil motivasjonen for å fylle opp klassene med elever bli svekket. Det gir en mindre effektiv drift og lavere grad av kapasitetsutnyttelse. Modellen vil også være langt mindre fleksibel enn andre modeller og være mindre egnet til å håndtere kompleksiteten i utformingen av et opplæringstilbud innenfor de budsjettrammer som er satt og med nedgang i elevtallsgrunnlaget. Fylkesrådmannen vil derfor ikke anbefale en ren klassetildelingsmodell med korrigeringstilskudd. 14

15 Arbeidsgruppa har i sin rapport håndtert flere problemstillinger som er mer eller mindre uavhengig av valg av finansieringsmodell. Fylkesrådmannen mener de vurderinger som arbeidsgruppa har gjort rundt disse problemstillingene er fornuftige og anbefaler at disse tilsluttes. 15