ALTERNATIVE MODELLER FOR FORDELING AV DRIFTSRAMMER MELLOM VIDEREGÅENDE SKOLER I OPPLAND

Transkript

1 ALTERNATIVE MODELLER FOR FORDELING AV DRIFTSRAMMER MELLOM VIDEREGÅENDE SKOLER I OPPLAND Utredning fra arbeidsgruppe oppnevnt av fylkesrådmannen BAKGRUNN I Strategiplan for videregående opplæring (FT-sak 80/13 i desember 2013) gis finansieringssystemet følgende omtale, s. 30: 6.2 Finansieringssystem for videregående opplæring Nytt system for ressurstildeling for videregående opplæring ble vedtatt av fylkestinget desember 2003, og innført fra 1. august Systemet er blitt evaluert og justert følgende år: 2007, 2010 og siste gang i Fylkestinget fattet vedtak om at finansieringssystemet for videregående opplæring basert på tilskudd per elev videreføres Prioriterte politiske satsingsområder Gjennomgå finansieringssystemet med målsetning om å bruke dette sterkere til å understøtte den vedtatte strukturutviklingen, herunder tilpasse forholdet mellom tilskudd per elev og korrigeringstilskuddet En større gjennomgang av finansieringsmodellen ble utsatt i påvente av ny Plan for videregående opplæring (FT-sak 115/15 i desember 2015). I tillegg til vedtakene i saken vil det være viktig å ta hensyn til befolkningsutviklingen i de ulike regionene, at det fram mot 2024 vil være om lag 500 færre elever i videregående opplæring i Oppland, og fylkesrådmannens gjennomføringsdokument som beskriver videregående opplæring sine overordnede målsettinger: Økt læringsutbytte Økt samarbeid skole arbeidsliv Økt gjennomføring. Fylkesutvalget behandlet saken "Mandat: Gjennomgang av finansieringsmodellen for de videregående skoene" i møte sak 1/16 Fylkesutvalget fattet slikt vedtak: Mandat: Komite for opplæring og kultur gis i oppdrag å foreta en utredning av alternative finansieringsmodeller for de videregående skolene i Oppland. Dette betyr en evaluering av dagens modell, beskrivelse og vurdering av andre alternative modeller og forslag til ny modell. Føringer gitt i FT-sak 80/13 (Strategiplan for videregående opplæring) og FT-sak 115/15 (Plan for videregående opplæring) skal ivaretas. Ny finansieringsmodell skal underbygge vedtatt dimensjonering i Plan for videregående opplæring. Saken legges fram for behandling i fylkestinget i juni Arbeidsprosessen Fylkesrådmannen har etablert en arbeidsgruppe bestående av to rektorer, en økonomirådgiver fra skolene, to tillitsvalgte, to rådgivere fra fylkesopplæringssjefens stab og en økonomirådgiver fra økonomienheten. Underveis har leder for inntak og fagopplæring tiltrådt gruppen. Komite for opplæring og kultur og fylkesrådmannen, ved fylkesopplæringssjefen, er løpende orientert om arbeidet og problemstillinger som er drøftet i arbeidsgruppen. Det har også vært orientert om arbeidet i medbestemmelsesmøter med tillitsvalgte underveis i prosessen. 1

2 Oppdraget til arbeidsgruppen Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i følgende oppdrag fra fylkesrådmannen: "Arbeidsgruppa bes om å ta en full gjennomgang av dagens finansieringsordning. Modellen gir noen skjevheter i forhold til størrelse på skolene. Dette justeres i dag ved at det settes av en pott med skjønnsmidler. Gruppa bør vurdere en ren stykkprismodell på den ene siden og en klassemodell på den andre siden. I mellom disse ytterpunktene, må gruppa se på hvordan man skal korrigere for skolestørrelse og klassestørrelse. Dette kan skje ved korrigeringstilskudd eller ved utvikling av andre modeller. Modellen skal ta inn over seg elevtallsutviklingen i Oppland og det dette betyr for fylkeskommunen sin totale økonomi." Dagens fordelingsmodell Til og med skoleåret fordelte fylkesrådmannen midler til skolene i hovedsak etter antall klasser som ble igangsatt. Denne modellen utfordret i liten grad skolene i forhold til fleksibilitet og effektiv drift. Det ble derfor laget en ny modell med utgangspunkt i tilskudd pr. elev. Fordeling av driftsrammen mellom de videregående skolene har, siden 2004, blitt fordelt etter en fordelingsmodell som er 3-delt; basistilskudd, elevtallstilskudd og korrigeringstilskudd. Modellen ble evaluert i 2007 og 2010 med mindre justeringer som resultat. Modellen ble sist revidert, og endret, med virkning fra budsjettåret Av viktige endringer var blant annet at satsene for hvert utdanningsprogram ble omregnet årlig på bakgrunn regnskapstall (KOSTRA). Et annet grep var at andelen avsatt til korrigeringstilskudd ble økt. Kort om delene i dagen fordelingsmodell Basistilskudd (220 mill. kr i 2016) I basistilskuddet ligger utgifter til drift av lokaler, herunder energiutgifter, lønn til renholdere/ vaktmestere, kommunale avgifter, leie av tilleggslokaler, idrettsanlegg osv. Disse midlene fordeles etter faktiske driftsutgifter på den enkelte skole. I basistilskuddet ligger også tilskudd til særskilt tilrettelagt undervisning, oppfølgingstjenesten, byrdefull arbeidssituasjon som fordeles til den enkelte skole etter egne fordelingskriterier. Tilskudd til reiseutgifter idrettsfag og tilskudd til skolesteder med få paralleller på studiespesialisering, ligger også i basistilskuddet. I tillegg er også midler til mindre vedlikehold, som dekkes av den enkelte skole, fordelt i basistilskuddet. Elevtilskudd (561 mill. kr i 2016) Elevtilskuddet fordeles etter satser per elev beregnet for de enkelte utdanningsprogram, basert på KOSTRA-tall siste avsluttede regnskapsår. Tilskuddet skal dekke utgifter til undervisning, ledelse og fellestjenester. Ledelse og fellestjenester er utgifter knyttet til skoleledelse (rektor, mellomledere, rådgivere og elevtjenesten), merkantilt personale, skolebibliotek, elevombud/elevråd, IKT-konsulenter, eksamensvakter og øvrige utgifter som ikke knyttes spesifikt til de enkelte utdanningsprogram. Korrigeringstilskudd (28 mill. kr i 2016) Korrigeringstilskuddet skal kompensere for forhold som ikke fanges opp av elevtilskuddet. Dette er kompensasjon knyttet til regionale utfordringer, strukturelle forskjeller, støtte til skoler med små klasser/grupper, skoler med flere undervisningssteder og spesielle tiltak knyttet til inntak/ elevsøknader. Størrelsen vil være avhengig av hvilken modell som velges for fordeling av elevtilskudd. Det er viktig at bruk av, og størrelsen på, korrigeringstilskuddet vurderes fra budsjettår til budsjettår for å sikre nødvendig handlingsrom. Fylkestingsak "Finansiering av videregående opplæring" av 11. oktober 2010, sak 43/10, danner grunnlag for fordeling av korrigeringstilskuddet i dag: 2

3 Utdrag av Fylkestingets vedtak: "1. Finansieringssystemet for videregående opplæring videreføres:.. x. Tildeling av skjønnsmidler skjer etter følgende kriterier: Spesielle regionale utfordringer/strukturelle forhold, herunder den desentrale skolestrukturen, antall skolesteder og antall elever pr. programområde Stimulering av utviklingstiltak i tråd med Fylkestingets vedtak om satsingsområder i saken om kvalitets- og utviklingsmidler hver høst Ev. særskilte støttetiltak til skoler med lav søkning/små skoler Nødvendige tiltak knyttet til inntak/elevsøknader for å oppfylle ungdomsretten til videregående opplæring." Korrigeringstilskuddet har de siste årene bidratt til at skoler med negativ elevtallsutvikling har fått hjelp til å opprettholde en fornuftig og rettferdig "programfagvifte" og et rettferdig og riktig antall utdanningsprogram. Med "rettferdig programvifte" menes at elevene får et minimumstilbud på sine nærskoler. Dette har vært viktig spesielt innen yrkesfag. Nærings- og arbeidsliv i Valdres, Nord- og Midt- Gudbrandsdal har stort behov for arbeidskraft med kompetanse i de mest etterspurte yrkesfagene, og disse behovene har Oppland fylkeskommune til nå klart å innfri gjennom bruk av korrigeringstilskuddet. Figuren viser hvordan inntaket i Oppland fylkeskommune skjer og hvilke faktorer som påvirker fordelingen av korrigeringstilskuddet. 1. oktober er alle opplysninger kjent. Inntaket anses som ferdigstilt. 1. oktober er nasjonal telledato. Elevtallet denne datoen utløser midler (elevsats) for kommende skoleår (dvs. ikke det året en er inne i) Førsteinntak ca. 8. juli Andreinntak ca. 10. august Skolene overtar inntaket ca. 11. august NB! Perioden fram mot 1. oktober innebærer bevegelse blant søkerne innenfor opplæringstilbud og skoler Høst Sommer Vinter Vår 1. februar; frist for individuelle søkere 1. mars; frist for ordinære søkere. Foreløpige søkertall er kjent, dialog med skolene starter 15. april; dialog og forhandling med skolene. Flere justeringsvedtak om dimensjonering (større og mindre endringer) Vurderinger som gjøres i prosessen og som danner grunnlag for dialogen mellom FOS og skolene: Skal tilbudet settes i gang (dersom lav søkning)? Opplæringstilbud ses i sammeheng med andre opplæringstilbud Må dimensjoneringen økes for å ivareta søkerenes rettigheter? Bl.a. ivaretakelse av rettigheter på Vg2 og Vg3 Individuelle søkere og plassering Dersom elevtallet er lavt, må det vurderes om skolen skal ha tilskudd Er det få søkere, men men behov for arbeidskraft (spesielt med hensyn til læreplasser)? Opplæringstilbud der OFK har et "særskilt samfunnsansvar" (eksempelvis enkelte tilbud innenfor DH) Regionale hensyn Strukturelle hensyn Politiske vedtak Dagens finansieringsmodell gir god dialog rundt ressursutnyttelse, effektivisering og oppstart av marginale tilbud, men gir også mindre forutsigbarhet. Korrigeringstilskudd - fordeling av 23 mill. kr i driftsbudsjett 2016 (5 mill. kr fordeles høsten 2016): (Tall i 1000 kr) Lillehammer Gjøvik Hadeland Lena/Valle Nord- Valdres Raufoss Vinstra Gausdal Dokka SUM Gdbrdal

4 Kort om modeller i andre fylkeskommuner Det er innhentet informasjon om fordelingsmodeller fra 4 fylkeskommuner; Akershus, Buskerud, Nord- Trøndelag og Hedmark. Modellene er noe forskjellig i beregningsmetode og detaljeringsgrad. Men det er et gjennomgående trekk at de har en tredeling: Basistilskudd som fordeles etter beregnede utgifter. Elev/klassetilskudd som typisk er en kombinert modell basert på antall elever i kombinasjon med en oppfylling av klasser i forhold til kapasitet, avtalt elevtall o.l. Korrigeringstilskudd for å håndtere spesielle forhold som ikke fanges opp i basistilskudd eller elevtilskudd. Noen fylkeskommuner skiller mellom tilskudd til undervisning og tilskudd til ledelse/ fellestjenester. I Oppland fylkeskommune fordeles midler til undervisning og ledelse/fellestjenester samlet, basert på elevtall. Saksutredning Kriterier for vurdering av alternative modeller Ved vurdering av alternative fordelingsmodeller har arbeidsgruppen lagt følgende kriterier til grunn: Forutsigbarhet; handler om hvorvidt beregningsgrunnlaget er avklart og beregningene i de forskjellige deler av modellen er kjent, slik at resultatet er forutsigbart for skolene. Omfordelingseffekt; handler om hvilken omfordelingseffekt beregningene i modellen gir. Fleksibilitet; handler om muligheter for å finne gode løsninger og kunne kompensere for merutgifter knyttet til spesielle tiltak, eller tilbud på enkelte skoler. Graden av fleksibilitet er, i denne sammenheng, først og fremst knyttet til størrelsen på korrigeringstilskuddet. Effektiv drift og kapasitetsutnyttelse; handler om hvorvidt fordelingsmodellen gir incitament for skolene til å organisere driften effektivt og utnytte kapasiteten. Med effektiv drift menes at skolene vurderer sin kapasitet ved oppstart av små grupper, uten at det går på bekostning av målet om økt gjennomføring og økt læringsutbytte. Evne til å fange opp endringer; handler om hvordan fordelingsmodellen fanger opp endringer i elevtall, undervisningstilbud, antall skolesteder osv. i vedtatt skolestruktur. Vurdering av alternative modeller Følgende fordelingsmodeller er vurdert: A. Elevtallsmodell med korrigeringstilskudd (dagens modell) B. Elevtallsmodell uten korrigeringstilskudd C. Kombinert modell - elevtall/klasser med korrigeringstilskudd D. Kombinert modell - elevtall/klasser uten korrigeringstilskudd E. Klassemodell med korrigeringstilskudd F. Klassemodell uten korrigeringstilskudd Det er arbeidsgruppens vurdering at fordelingsmodeller uten korrigeringstilskudd ikke er aktuelle alternativer fordi de ikke har den nødvendige fleksibilitet i forhold til å kompensere forhold som, uansett, ikke kan fanges opp i en beregningsmodell. Alternativ A, C og E vurderes som aktuelle alternativer og vil bli nærmere evaluert i henhold til de punktene som er nevnt under avsnitt "Kriterier for vurdering av alternative modeller." 4

5 A Elevtallsmodell med korrigeringstilskudd (dagens modell) Forutsigbarhet Forutsigbarheten anses som relativt høy siden elevtallsendringene fra skoleår til skoleår er kjent og beregningene for elevtilskuddet er relativt enkle. Det forhold at skoleår avviker fra kalenderår gir noen utfordringer når det gjelder forutsigbarheten knyttet til planlegging av aktiviteten for neste skoleår. Et eksempel på usikkerhet knyttet til planlegging er at elevtelling 1. oktober gir grunnlag for budsjettet påfølgende kalenderår. Skolen kan, eksempelvis, ha færre elever 1. oktober 2015 enn det man starter opp med 1. august Det betyr at man vil starte i august 2016 med høyere bemanning enn man hadde i begynnelsen av budsjettåret. Bemanningsøkningen får skolen først kompensert i budsjettrammen for neste kalenderår (2016). Omfordelingseffekt Det skjer ingen omfordeling av midler gjennom elevtilskuddet. I selve beregningen vil skoler med lavere oppfyllingsgrad (kapasitetsutnyttelse) enn gjennomsnittet for skolene komme "svakt" ut, mens skoler med oppfyllingsgrad over gjennomsnittet kommer tilsvarende "sterkere" ut. Modellen honorerer undervisningsgrupper med mange elever, det vil si skoler som kan fylle alle gruppene i henhold til dimensjonering. En vesentlig del av korrigeringstilskuddet går med til å kompensere de skolene som har lavere oppfyllingsgrad enn gjennomsnittet, mens de skolene som har høyere oppfyllingsgrad, ikke får reduksjoner i sin ramme. I den grad midler omfordeles fra de skolene som kommer "sterkt" ut til de som kommer "svakere" ut, skjer det ved at midler trekkes ut som korrigeringstilskudd før elevtallsberegningen foretas. Fleksibilitet Fleksibiliteten anses som stor og er ivaretatt gjennom korrigeringstilskuddet. Effektiv drift og kapasitetsutnyttelse Incitamentet for skolenes til å organisere driften effektivt og utnytte kapasiteten er betydelig, i og med at elevtallet legges til grunn for fordelingen. Evne til å fange opp endringer Det er en svakhet ved beregningen av elevtilskuddet at modellen kun fanger opp endringer i elevtall for hver enkelt elev. Beregningen tar dermed ikke hensyn til at utgifter til undervisning endres først når antall klasser endres, ikke når antall elever i en klasse endres. Klasser med få elever kompenseres med korrigeringstilskudd, etter at man har vurdert om klasser/grupper skal igangsettes. Dersom dagens modell videreføres, er det arbeidsgruppens anbefaling at følgende tilpasninger foretas: Basistilskudd 1. Det anbefales at komponentene i basistilskuddet gjennomgås med tanke på tilskuddenes størrelse og beregningsmåte. Elevtilskudd 2. Antall satser økes og beregnes individuelt for hvert utdanningsprogram, ikke gruppert som i dagens modell. 3. Satser for Påbygging og IB (International baccalaureate) beregnes som øvrige satser ut i fra regnskap per funksjon. Dagens beregningsmåte for spesielle tilbud på Raufoss, FAF (fotball) og TAF (teknisk allmennfag) med beregnet andel av øvrige satser, videreføres. 5

6 4. Tilskudd til reiseutgifter idrettsfag (1,590 mill. kr i 2016) ligger i dag i basistilskuddet. Utgiftene fanges også opp i elevtilskuddet, ved at alle bokførte utgifter per utdanningsprogram benyttes som grunnlag for årlig beregning av satser. Beløpet legges derfor inn i samlet "pott" for elevtilskudd. Korrigeringstilskudd 5. Tilskudd til skolesteder med få paralleller på studiespesialisering (3,385 mill. kr i 2016) overføres fra basistilskudd til korrigeringstilskudd, da dette bør tildeles etter vurdering ved starten av hvert skoleår. 6. Praksis for tildeling av korrigeringstilskuddet har, med unntak av budsjett for 2016, vært at midler for vårhalvåret (7/12) tildeles i budsjettrammen og at midler for høsthalvåret (5/12) fordeles etter at inntaket for neste skoleår er kjent. For å opprettholde fleksibiliteten i forhold til å kunne tilpasse tildeling for høsthalvåret i forhold til endringer i dimensjonering, anbefales at praksisen med å fordele 7/12 i budsjettrammen og 5/12 i løpet av året (høsten) vurderes gjeninnført. 7. Det anbefales at fordelingsgrunnlaget og tildelingskriteriene for korrigeringstilskuddet gjennomgås og evalueres hvert år, samt at tildelte midler presenteres i egen tabell, fordelt på de enkelte skoler og type kompensasjon som er gitt. Ved videreføring av dagens modell (Alternativ A) vil korrigeringstilskuddet (med endring foreslått i pkt. 5) bli benyttet til å kompensere følgende forhold: Manglende finansiering av undervisningskostnader i klasser med få elever Merutgifter knyttet til undervisning på flere skolesteder Merutgifter knyttet til små grupper på skolesteder med få paralleller på studiespesialisering Igangsetting av grupper for å ivareta rettigheter Finansiering av spesielle tiltak knyttet til inntak/elevsøknader. Hvordan takler modellen fremtidig elevtallsnedgang? Gitt at elevtallsnedgangen fører til færre elever i klassene, at fordelingspotten til skolene er uendret og at forutsetningen for å drive undervisning skal være tilnærmet lik ved alle skolene, kan man se for seg følgende konsekvenser ved bruk av modellen (Alternativ A - dagens modell): a) Ved en reduksjon i elevtall per klasse ved noen skoler vil modellen, ved beregning av elevtilskuddet, forsterke forskjellene på skoler som har høy oppfyllingsgrad i forhold til skoler med lav oppfyllingsgrad (skoler med høy oppfyllingsgrad kommer "best" ut). b) Behovet for økonomisk kompensasjon til klasser med få elever vil øke. c) For å kunne øke kompensasjonen for klasser med få elever, må andelen avsatt til korrigeringstilskudd, økes. d) Dersom økning i korreksjonstilskudd tas fra elevtilskuddet vil man, indirekte, få en omfordeling av elevtilskuddet, fordi elevsatsene da vil gå ned. Dette vil, delvis, motvirke effekten beskrevet i pkt. a. C Kombinert modell - elevtall/klasser med korrigeringstilskudd Forutsigbarhet Elevtallsendringene fra skoleår til skoleår er kjent og beregningene for elevtilskuddet er relativt enkle. Det forhold at kompensasjon til den enkelte skole, for klasser med få elever, også ligger i beregningene gjør at forutsigbarheten er noe større enn i dagens modell. Modellen byr på noen utfordringer, spesielt i forhold til at incitamentet for å fylle opp klassene og utnytte kapasiteten, blir mindre. Dette vil kreve en helt annen prioritering fra fylkesopplæringssjefens side når det gjelder dimensjonering av opplæringstilbud, oppstart eller ikke oppstart av tilbud, organisering av undervisningen og antall klasser på den enkelte skole. Det forhold at skoleår avviker fra kalenderår gir samme utfordringer når det gjelder forutsigbarheten knyttet til planlegging av aktiviteten for neste skoleår. 6

7 Omfordelingseffekt Det skjer en omfordeling av midler gjennom elevtilskuddet ved å kombinere elevtall og oppfylling av klasser. Beregnet sats per elev bli lavere enn i dagens modell og man får en omfordeling fra de skolene som har høyere oppfyllingsgrad enn gjennomsnittet, til de med lavere oppfyllingsgrad. Fleksibilitet Fleksibiliteten anses som noe mindre enn i dagens modell, blant annet fordi finansiering av små klasser skjer automatisk, noe som igjen krever en tettere dialog knyttet til oppstart av mindre klasser/grupper på den enkelte skole. Effektiv drift og kapasitetsutnyttelse Incitamentet for skolene til å organisere driften effektivt og utnytte kapasiteten vurderes som god. Men incitamentet er avhengig av hva som defineres som "oppfylt klasse" i modellen og at skolene får tilskudd også for alle elever ut over dette. Evne til å fange opp endringer Det er en styrke ved beregningen av elevtilskuddet at modellen fanger opp det forholdet at utgifter til undervisning endres først når antall klasser endres, ikke når antall elever i en klasse endres. Valg av en kombinert fordelingsmodell med korrigeringstilskudd vil gi følgende endringer i forhold til dagens modell: Basistilskudd Basistilskudd fordeles som i dagens modell med de tilpasninger som er foreslått ovenfor i vurdering av dagens modell (pkt. 4 og 5). Elevtilskudd Elevtilskudd med oppfylling av klasser beregnes som en kombinasjon av elevtall og oppfylling av klasser. I beregningen vil skoler med lav oppfyllingsgrad, i forhold til et visst nivå i forhold til gjennomsnittet for skolene, få kompensert for et visst antall "tomme pulter." Skoler med oppfyllingsgrad utover fastsatt nivå, mottar også tilskudd for alle elever utover oppfyllingsgraden. I beregningsmodellen vil disse "tomme pultene" bli lagt inn som elever og man får et omregnet elevtall. Omfordelingseffekten er et resultat av at beregnet elevtall er høyere enn faktisk elevtall. Dermed vil beregnet sats per elev bli lavere og man får en omfordeling fra de skolene som har høyere oppfyllingsgrad enn gjennomsnittet, til de med lavere oppfyllingsgrad. Når det gjelder hvilken oppfyllingsgrad som skal benyttes, bør man ta utgangspunkt i gjennomsnittlig antall elever per klasse, for skolene samlet, på hhv yrkesfag og øvrige utdanningsprogram. Oppfyllingsgraden bør settes slik at det blir en reell omfordeling av ressurser, samtidig som incitamentet til effektiv organisering/drift og kapasitetsutnyttelse opprettholdes. Oppfyllingsgraden fastsettes som %-vis andel av gjennomsnittlig antall elever i en klasse. Oppfyllingsgraden for yrkesfag og studiespesialisering kan være forskjellig. Korrigeringstilskudd Dersom man velger en kombinert fordelingsmodell vil behovet for korrigeringstilskudd reduseres, fordi kompensasjon for klasser med få elever fanges opp av beregningene i modellen. For å følge opp dette bør reduksjonen i korrigeringstilskuddet benyttes til å øke potten som fordeles som elevtilskudd/ klassetilskudd. Størrelsen på korrigeringstilskuddet bør evalueres årlig, for å opprettholde nødvendig fleksibilitet i tildelingen. I den grad valg av ny modell medfører reduksjoner i tildelt ramme for noen av skolene, kan man vurdere å kompensere disse i en overgangsfase. 7

8 Ved valg av kombinert modell (alternativ C) vil korrigeringstilskuddet bli benyttet til å kompensere følgende forhold: Merutgifter knyttet til undervisning på flere skolesteder Merutgifter knyttet til små grupper på skolesteder med få paralleller på studiespesialisering Igangsetting av grupper for å ivareta rettigheter Finansiering av spesielle tiltak knyttet til inntak/elevsøknader. Hvordan takler modellen fremtidig elevtallsnedgang? Gitt at elevtallsnedgangen fører til færre elever i klassene, at fordelingspotten til skolene er uendret og at forutsetningen for å drive undervisning skal være tilnærmet lik ved alle skolene, kan man se for seg følgende konsekvenser ved bruk av modellen (Alternativ C): a) Ved en reduksjon i antall klasser vil beregning av kombinert elevtilskudd/klassetilskudd, automatisk omfordele midler mellom skolene. b) Det er ikke behov for å gi (ytterligere) økonomisk kompensasjon til klasser med få elever, fordi dette fanges opp av beregningene i modellen. c) Modellen byr på noen utfordringer, spesielt i forhold til at incitamentet for å fylle opp klassene og utnytte kapasiteten, blir mindre. Dette vil kreve en helt annen prioritering, og direkte styring, fra fylkesopplæringssjefens side når det gjelder dimensjonering av opplæringstilbud, organisering av undervisningen og antall klasser. E Klassemodell med korrigeringstilskudd Forutsigbarhet Elevtallsendringene fra skoleår til skoleår er kjent og beregningene for klasse er relativt enkle. Det forhold at modellen beregner tilskudd per klasse, uansett antall elever i klassen, gjør at forutsigbarheten er større enn i dagens modell. Modellen byr på noen utfordringer, spesielt i forhold til at incitamentet for å fylle opp klassene og utnytte kapasiteten, blir borte. Dette vil kreve en helt annen prioritering fra fylkesopplæringssjefens side når det gjelder dimensjonering av opplæringstilbud, organisering av undervisningen og antall klasser på den enkelte skole. Det forhold at skoleår avviker fra kalenderår gir fortsatt noen utfordringer når det gjelder forutsigbarheten knyttet til planlegging av aktiviteten for neste skoleår. Omfordelingseffekt Det skjer en omfordeling av midler gjennom klassetilskuddet ved at tilskudd gis per klasse. Omfordelingseffekten er betydelig fra de skolene som har høy oppfyllingsgrad, til de med lav oppfyllingsgrad. Fleksibilitet Fleksibiliteten anses som noe mindre enn i dagens modell, blant annet fordi finansiering av små klasser skjer automatisk, noe som igjen krever en tettere dialog knyttet til oppstart av mindre klasser/grupper på den enkelte skole. Effektiv drift og kapasitetsutnyttelse Incitamentet for skolenes til å organisere driften effektivt og utnytte kapasiteten vil være fraværende. Skolenes motivasjon for å ta inn elever etter 2. inntak blir utfordret. Modellen vil derfor kreve betydelig grad av styring fra fylkesopplæringssjefens side når det gjelder dimensjonering av opplæringstilbud, oppstart eller ikke oppstart av tilbud, organisering av undervisningen og antall klasser på den enkelte skole. 8

9 Evne til å fange opp endringer Det er en styrke ved beregningen av elevtilskuddet at modellen fanger opp det forholdet at utgifter til undervisning endres først når antall klasser endres, ikke når antall elever i en klasse endres. Valg av en klassemodell med korrigeringstilskudd vil gi følgende en endringer i forhold til dagens modell: Basistilskudd Basistilskudd fordeles som i dagens modell med de tilpasninger som er foreslått ovenfor i vurdering av dagens modell (pkt. 4 og 5). Klassetilskudd Klassetilskuddet beregnes ut fra et fastsatt antall elever i en klasse, basert på elevsats per utdanningsprogram. Skoler med oppfyllingsgrad utover fastsatt elevtall, mottar ikke tilskudd for elever utover fastsatt antall. I forhold til dagens elevtallsberegning vil omfordelingseffekten i beregningen være betydelig ved at tilskudd per klasse, på hvert utdanningsprogram, er likt for alle skolene. I og med at skolene ikke får økonomisk "uttelling" for å fylle opp klassene ut over fastsatt elevtall, vil incitamentet for å utnytte kapasiteten og organisere driften effektivt, falle bort. Korrigeringstilskudd Dersom man velger en klassemodell vil, i utgangspunktet, behovet for korrigeringstilskudd reduseres, fordi kompensasjon for klasser med få elever fanges opp av beregningene i modellen. I så fall bør reduksjonen i korrigeringstilskuddet benyttes til å øke potten som fordeles som klassetilskudd. Det vil, imidlertid, trolig oppstå nye problemstillinger knyttet til dimensjonering og utnyttelse av kapasitet ved valg av en klassemodell. Dette kan, igjen, utløse behov for økonomisk kompensasjon utover det som ligger i de øvrige modellene. Størrelsen på korrigeringstilskuddet bør evalueres årlig, for å opprettholde nødvendig fleksibilitet i tildelingen. I den grad valg av ny modell medfører reduksjoner i tildelt ramme for noen av skolene, kan man vurdere å kompensere disse i en overgangsfase. Ved valg av klassemodell (alternativ E) vil korrigeringstilskuddet bli benyttet til å kompensere følgende forhold: Merutgifter knyttet til undervisning på flere skolesteder Merutgifter knyttet til små grupper på skolesteder med få paralleller på studiespesialisering Igangsetting av grupper for å ivareta rettigheter Spesielle forhold knyttet til kapasitetsutnyttelse og organisering av undervisningen Finansiering av spesielle tiltak knyttet til inntak/elevsøknader Hvordan takler modellen fremtidig elevtallsnedgang? Gitt at elevtallsnedgangen fører til færre elever i klassene, at fordelingspotten til skolene er uendret og at forutsetningene for å drive undervisning skal være tilnærmet like ved alle skolene, kan man se for seg følgende konsekvenser ved bruk av modellen (Alternativ E): a) Verken økning, eller reduksjon, i elevtall per klasse ved skolene vil påvirke resultatet av beregningene i modellen, mens endring i antall klasser vil bli fanget opp automatisk. b) Det er ikke behov for å gi (ytterligere) økonomisk kompensasjon til klasser med få elever, fordi dette fanges opp av beregningene i modellen. c) Det forhold at skoler med høy oppfyllingsgrad (kapasitetsutnyttelse) i klassene, ikke lenger får tilskudd for elever ut over fastsatt klassestørrelse, vil by på utfordringer, spesielt i forhold til at incitamentet for å fylle opp klassene og utnytte kapasiteten, blir borte. Man kan ikke se bort fra at 9

10 det, i denne sammenheng, kan være behov for økonomisk kompensasjon utover det som ligger i de øvrige modellene. Dette kan resultere i at andelen avsatt til korrigeringstilskudd bør justeres. Problemstillinger som er drøftet underveis Med utgangspunkt i mandat/oppdrag, mottatte innspill i prosessen og kjente problemstillinger som har økonomiske konsekvenser, har arbeidsgruppen drøftet aktuelle tema og gjort en vurdering i forhold til hvordan disse bør håndteres når man fordeler driftsrammen mellom skolene. Beregningsgrunnlag En gjennomgang av fordelingsmodeller i andre fylkeskommuner viser at noen, i tillegg til elevsatser fra KOSTRA, benytter beregninger basert på blant annet rammetimer, uketimer, m² og elevkapasitet. I Oppland fylkeskommune benyttes egne kriterier for beregning av basistilskudd og elevsatsene beregnes på bakgrunn av KOSTRA-tall (sats per elev per utdanningsprogram). Kostnader knyttet til undervisning på de forskjellige utdanningsprogram er forskjellige. Uansett hvilken beregningsmodell som velges vil det derfor være behov for å beregne satser for de enkelte utdanningsprogram individuelt. Arbeidsgruppens vurdering er at dagens beregningsgrunnlag, regnskapstall siste avlagte regnskapsår og elevtall pr telledato samme år, bør videreføres og danne grunnlag for beregning av sats per utdanningsprogram. Dette grunnlaget kan benyttes til de aktuelle beregninger av tilskudd enten man beholder dagens modell, velger en kombinert modell, eller en klassemodell. Har skolestørrelse betydning for det økonomiske handlingsrommet? Det er en utbredt oppfatning at store skoler, fordi de har mange elever, kommer "bedre ut" i en modell hvor deler av driftsrammen fordeles etter elevtall. Arbeidsgruppen har sett nærmere på dette, blant annet ved simulering av alternative modeller. Resultatene viser at skolestørrelse, i seg selv, ikke er avgjørende for hvilket økonomisk handlingsrom man får i en elevtallsmodell. Det som er avgjørende er "oppfyllingsgraden," det vil si i hvor stor grad skolen er i stand til å utnytte kapasiteten ved å fylle opp klassene. De skolene som har et utdanningstilbud og en søkning som gjør det mulig å fylle opp klassene, uavhengig av skolestørrelse, er de som kommer "best ut" i en elevtallsmodell. I en kombinert modell, hvor oppfylling av klasser også legges inn, vil skolene med høy oppfyllingsgrad få en dempet effekt av dette, ved at elevsatsene går ned (oppfylling av klasser med få elever betyr en omregning/økning av antall elever, noe som gir en lavere sats per elev). I en klassemodell vil oppfyllingsgraden ikke ha noen effekt ved beregning av klassetilskuddet. Elevtilskudd fordelt på undervisning og ledelse/fellesfunksjoner. Noen fylkeskommuner deler elevtilskuddet i to; en del som skal dekke ledelse og fellesfunksjoner (KOSTRAart 515 og 520) og en del som skal dekke undervisningen (KOSTRA-art ). I Oppland fylkeskommune beregnes elevtilskuddet samlet, og tilskuddet skal finansiere både ledelse, fellesfunksjoner og undervisning. Dersom man skal dele opp tilskuddet, må det være ut i fra et behov for forskjellige beregningsmåter, eller for å kunne skille mellom ramme til ledelse/fellesfunksjoner og ramme til undervisning. Det er åpenbart at lokale forskjeller, som for eksempel antall utdanningsprogram, sammensetning av utdanningsprogram og antall paralleller, påvirker fordeling mellom utgiftene til ledelse/fellesfunksjoner og undervisning. Fleksibiliteten som ligger i at elevtilskuddet finansierer både ledelse, fellesfunksjoner og undervisning er 10

11 verdifull og gir skolene muligheter for lokale tilpasninger. Det anbefales derfor ikke å skille ut tilskudd til ledelse og fellesfunksjoner fra elevtilskuddet/klassetilskuddet. Kompensasjon for små klasser i en fordelingsmodell. Kompensasjon for små klasser gjøres i dag med korrigeringstilskuddet. Dersom dette skal legges inn i modellen krever det at man definerer nivået for en "oppfylt" klasse eller tar utgangspunkt i gjennomsnittlig antall elever i klassen på de enkelte utdanningsprogram. Flere fylkeskommuner har dette som en komponent i sine kombinerte fordelingsmodeller. Det utredes en kombinert fordelingsmodell (modell C) hvor man fyller opp "tomme pulter" til et nivå i forhold til gjennomsnittlig antall elever per klasse for skolene samlet. Ved en kombinert elev/klassemodell beregnes gjennomsnittet for yrkesfag og studiespesialisering hver for seg. I tillegg utredes en klassemodell (modell E) hvor klassesatsen beregnes separat for hvert utdanningsprogram, utfra gjennomsnittlig klassestørrelse for yrkesfag og studiespesialisering. Kompensasjon for merkostnader ved å opprettholde et nødvendig/ønsket antall programfag med få paralleller (klasser) på studiespesialisering Vg2 og Vg3. Ved en, eller to paralleller på studiespesialisering er det en økonomisk utfordring å kunne tilby en tilstrekkelig "vifte" i forhold til programfag. Utfordringen ligger først og fremst i at det blir mange små grupper og at lønnskostnadene knyttet til denne undervisningen blir vesentlig høyere (per elev) enn ved større grupper. Kompensasjonen bør tas av korrigeringstilskuddet og i vurderingen må man ta utgangspunkt i antall elever/paralleller per skolested. I dette ligger også en vurdering av igangsetting av nødvendige programfag for å oppfylle vitnemålskrav. Stordriftsfordeler i en beregningsmodell. Undervisning: Det ligger ingen åpenbare stordriftsfordeler knyttet til undervisning ut i fra skolestørrelse eller totalt elevtall. I den grad man kan snakke om stordriftsfordeler er det først og fremst knyttet til kapasitetsutnyttelsen (oppfyllingsgraden). Ledelse og fellesfunksjoner: Det er rimelig å anta at utgifter til ledelse og fellesfunksjoner per elev vil være lavere jo flere elever skolen har. Det er, imidlertid, ikke mulig å finne tallstørrelser som entydig dokumenterer dette, blant annet fordi tre av skolene i dag har undervisning på flere enn ett skolested. Dette, igjen, vil utvilsomt innebære "smådriftsulemper" ved at man skal opprettholde tilbud knyttet til elevkantine, bibliotektjenester, servicesenter osv. på flere skolesteder. Stordriftsfordeler knyttet til ledelse og fellesfunksjoner kan vanskelig tallfestes fordi lokale forskjeller også spiller inn. Stordriftsfordeler bør derfor ikke inn som komponent i en fordelingsmodell. Ulemper knyttet til merkostnader ved undervisning på flere skolesteder bør derimot vurderes kompensert av korrigeringstilskuddet (se neste avsnitt). Kompensasjon for merutgifter knyttet til flere skolesteder. Tre av de videregående skolene i Oppland har undervisning på mer enn ett skolested, noe som åpenbart gir noen økonomiske utfordringer. Merkostnader knyttet til ledelse og fellesfunksjoner er i hovedsak 11

12 reiseutgifter mellom skolestedene og kostnaden med å tilby fellestjenester som IKT-tjeneste, bibliotektjeneste, kantine, servicetorg m.m. på hvert skolested. Merutgifter knyttet direkte til undervisningen på flere skolesteder er, først og fremst knyttet til antall elever i klassene/gruppene. Lokale forhold vil variere og må vurderes spesielt når man beregner kompensasjonen for flere skolesteder. Det anbefales derfor at kompensasjonen beregnes separat og dekkes av korrigeringstilskuddet. Kompensasjon for merutgifter knyttet til minoritetsspråklige elever (ut over det som fanges opp av midler tildelt i basistilskudd under "særskilt tilrettelagt"). Når det gjelder organisering av undervisning av minoritetsspråklige elever er det vedtatt en utprøving i et samarbeid om et forberedende år. For vedtak og finansiering, vises til Fylkesutvalgssak 19/2016. Kompensasjon for merutgifter til minoritetsspråklige elever, ut over det som allerede ligger i basistilskuddet i dagens modell, legges ikke inn som komponent i fordelingsmodellen på nåværende tidspunkt. Dersom dette skal legges inn i fordelingsmodellen senere, bør dette håndteres gjennom korrigeringstilskuddet, da det trolig vil være store individuelle forskjeller mellom skolene. Vedlegg 1: Resultat av fordeling mellom skolene med alternativ C og E, i forhold til dagens modell A. For å kunne sammenlikne alternative fordelingsmodeller med dagens modell, er følgende forutsetninger lagt til grunn: Elevtilskudd og korrigeringstilskudd beholdes uendret, som i Gjennomsnittlig antall elever per klasse er beregnet til 15 for yrkesfag og 26 for studiespesialisering. Elevtallsgrunnlaget er antall elever/klasser per 1. oktober 2015, mens regnskapsgrunnlaget er årsregnskap Oppfyllingsgraden i alternativ C, settes til 95% av gjennomsnittlig antall elever i klassene, både for yrkesfag og studiespesialisering. Oppfyllingsgraden i alternativ E, settes til 100%, slik at antall elever i en klasse fastsettes til gjennomsnittlig antall elever i klassene, både for yrkesfag og studiespesialisering. Det presiseres at presenterte resultater kun er en illustrasjon av forskjellene i fordeling mellom skolene med de alternative fordelingsmodellene. Beregnede driftsrammer, både i dagens modell og alternative modeller, er uten korrigeringstilskudd. De faktiske økonomiske konsekvensene for den enkelte skole, ved eventuelt valg av alternativ modell, må beregnes senere, fordi dette har sammenheng med blant annet valgt oppfyllingsgrad (alternativ C) og størrelsen på korrigeringstilskuddet. 12

13 Vedlegg 1: Alternativ modell C - Elevtalls/klassemodell med oppfylling av ledige plasser til 95% av gjsnt for studspes og 95% av gjsnt for yrkesfag Lillehammer Gjøvik Hadeland Lena/Valle Nord- Gdbrdal Valdres Raufoss Vinstra Gausdal Dokka SUM Elevtilskudd ny modell Elevtilskudd dagens modell Endring ved alt. modell (1000 kr) Endring ved ny modell (i %) 1,1 % -6,4 % 3,2 % 1,3 % 0,6 % -2,8 % 1,9 % -2,4 % 0,8 % 12,6 % Sammenlikning dagens modell og alternativ modell C Lillehammer Gjøvik Hadeland Lena/Valle Nord-Gdbrdal Valdres Raufoss Vinstra Gausdal Dokka Elevtilskudd ny modell Elevtilskudd dagens modell 13

14 Alternativ modell E - Klassemodell med antall elever satt til gjennomsnitt for studspes og yrkesfag Lillehammer Gjøvik Hadeland Lena/Valle Nord- Gdbrdal Valdres Raufoss Vinstra Gausdal Dokka SUM Elevtilskudd ny modell Elevtilskudd dagens modell Endring ved alt. modell (1000 kr) Endring ved ny modell (i %) -0,1 % -11,2 % 5,0 % 4,6 % 6,4 % -3,8 % 4,1 % -1,9 % 3,7 % 5,9 % Sammenlikning dagens modell og alternativ modell E Lillehammer Gjøvik Hadeland Lena/Valle Nord-Gdbrdal Valdres Raufoss Vinstra Gausdal Dokka Elevtilskudd ny modell Elevtilskudd dagens modell 14