Byrådssak /18 Saksframstilling

Transkript

1 BYRÅDET Byrådssak /18 Saksframstilling Vår referanse: 2017/ Styrking av barnevernet Hva saken gjelder: Byråd for helse og omsorg fremmer med dette forslag om tiltak for å styrke kommunens barneverntjenester. Barnevernet i Bergen har over tid hatt utfordringer med å innfri lovkrav til saksbehandling knyttet blant annet til dokumentasjon og tidsfrister i enkeltsaker. Samtidig har det vært en økning i antall henvendelser til barnevernet om bekymring for barn og unges situasjon. Over tid har dette ført til et økende press på barnevernets kapasitet til oppfølging av undersøkelser og barn med tiltak. Flere tilsyn og revisjoner peker også på at barnevernet har avvik knyttet til sine lovpålagte oppgaver og internkontroll. Fylkesmannen har ved gjentatte tilsyn i barnevernet i Bergen (2014 og 2017) funnet avvik i innfrielse av tidsfrister og mangelfulle krav til dokumentering av prosess og beslutninger i barns journaler. Under tilsynene er for lav bemanning oppgitt som en av årsakene til tjenestens mangelfulle innfrielse av skriftlige dokumentasjonskrav. I tillegg viser flere studier at barn i barnevernet ikke får identifisert sitt psykiske helsebehov og heller ikke får tilgang til nødvendig helsehjelp. Dette gjelder særlig for barn og unge som bor i barneverninstitusjoner og for barn i fosterhjem. På bakgrunn av denne kunnskapen mener byråden det er nødvendig å styrke barnevernets tilgang til psykisk helsekompetanse. Denne saken vil vise at barnevernets utfordringsbilde er sammensatt. Det er kapasitetsmessige utfordringer i forhold til økt omfang av nye meldinger og undersøkelser og for å innfri barnevernlovens forvaltningsrettslige oppgaver og krav til oppfølging av barn og unge. Saken vil også vise at flere ansatte i faste fagstillinger har sluttet i 2017 sammenlignet med tidligere år. Utviklingen indikerer at barneverntjenesten har utfordringer med å legge til rette en arbeidshverdag som stimulerer ansatte til å bli værende i sine stillinger. Det kan være flere årsaker til dette resultatet. Høy arbeidsbelastning kan antas å være en av årsakene kombinert med for liten tilgang på faglig veiledningsstøtte. Bergen kommune må sikre at barnevernansatte til enhver tid har rett kompetanse i samsvar med faglige krav og forventinger som stilles til tjenestens utøvelse og innhold. I tillegg må barnevernansatte tilbys arbeidsforhold som gjør det attraktivt og faglige spennende å bli værende i kommunens barneverntjeneste. Planen Bergens barn byens fremtid gir føringer for en mer helhetlig og tverrfaglig samordnet hjelpetjeneste for barn unge. Dette forutsetter at barnevernet i økende grad også kan prioritere utadrettet aktivitet som informasjons- og opplæringstiltak for familier, forpliktende deltakelse i avklarings- og konsultasjonsteam, og har tilstrekkelig kapasitet til å delta mer i tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak for det enkelte barn knyttet til barnets skolegang og/eller oppfølging i forhold til barnets psykiske problemer/lidelser. 1

2 Byrådens vurdering og anbefaling/konklusjon: Byråden vurderer at situasjonen i og rundt barnevernet tilsier at det er nødvendig å prioritere særlige tiltak utover ordinært budsjett i Byråden bygger dette på tilbakemeldinger som er kommet fra fylkesmannen og kommunens revisjon av barnevernets forvaltningsrevisjon av overordnede internkontroll Barnevernet har over tid vist en positiv utvikling på mange områder som bruk av utredningsmaler, økt bruk av fosterhjem rekruttert fra slekt og nettverk samt økt bruk av familieråd. Den generelle belastningen for den enkelte saksbehandler ligger på snitt for storbyene. Det er ikke utarbeidet en nasjonal veiledende bemanningsnorm for saksbehandlere i den kommunale barneverntjenesten, men Fellesorganisasjonen (FO) og Fagforbundet og LO har likevel anbefalt at det innføres en veiledende bemanningsnorm på 9 15 barn pr saksbehandler. Barnevernet i Bergen ligger noe over denne veiledende normen med ca.17 barn per saksbehandler 1. Byråden er opptatt av at barn og unge skal bli lyttet til og være en viktig samarbeidspart, og har høye ambisjoner for tilbudet til noen av byens mest sårbare barn. Barneundersøkelsen som ble gjort i 2017 peker på at barn som får hjelp fra barnevernet ikke synes de har nok medvirkning i egne saker. Byråden ønsker å legge til rette for bedre rammebetingelse slik at ansatte kan samarbeid tettere med barn og unge. Byråden får tilbakemeldinger om at særlig nyutdannede barnevernsansatte i Bergen kommune forsvinner etter få år til andre jobber fordi det blir for tøft. Ved noen kontorer er andelen nyutdannede svært høy. Nyutdannede medarbeidere er både dedikerte og dyktige, men det blir mindre kontinuitet og erfaring i tjenesten når en større andel av de ansatte har kort arbeidserfaring på et område der erfaringskunnskap er særlig viktig. Byråden vil derfor sikre at de nyutdannede og nyansatte får en god introduksjon til dette krevende praksisfeltet. Samtidig er det like viktig at erfarne ansatte opplever fagutviklingsmuligheter som er konkurransedyktige i forhold til arbeidsmarkedet slik at de blir værende som en viktig ressurs for kommunens barnevern. Barn og familier som er i kontakt med barnevernet er ofte i krise, og noen trenger mer spesialisert hjelp. Det er svært viktig at disse barnas psykiske helsebehov i større grad blir identifisert enn det som er tilfelle i dag. Barnevernet trenger bedre kunnskap om det psykiske helsebehovet til barnevernsbarn slik at de sikres tettere oppfølging og tilgang på nødvendig psykisk helsehjelp til rett tid. Byråden ønsker derfor å styrke barnevernets kompetanse på psykisk helse ved å ansette psykologer i hvert av de fire byområdene. Basert på en helhetsvurdering av å fortsette med drift av barnevernet som i dag, opp mot det å øke kapasiteten, satse på kompetanseheving, gi mer veiledning og bedre dokumentasjonsrutiner, vurderes det som nødvending å gjennomføre et ekstra løft på dette området allerede i Målet å sikre økonomiske rammer som støtter opp under en bedret utvikling av barnevernet. Med bakgrunn i denne saksutredningen foreslår byråden å øke kapasiteten med 22 nye stillinger som kontaktperson/saksbehandlere i kommunens ordinære barneverntjeneste. Videre foreslås en styrking av barnevernets kompetanse. Kompetansetiltakene er i tråd med bystyrets vedtak i planen Bergens barn byens fremtid og skal tilby veiledning og trening i relevante problemstillinger og ny, kunnskapsbasert praksis. Tiltakene innebærer en egen basisopplæring for alle nyansatte, veiledning til alle ansatte og videreutdanningsmuligheter i tråd med spesifikke kompetansebehov. Byrådens ønsker at kompetansesatsingen får oppstart høsten Kilde: Kostra/SSB 2

3 Vedtakskompetanse: Det vises til byrådets fullmakter 17.1 Byrådets generelle kompetanse, vedtatt av bystyret (sak ): Byrådet er delegert en generell fullmakt til å forestå den løpende drift av Bergen kommunes virksomhet. Med drift forstås kommunens forvaltningsfunksjoner og tjenesteproduksjon. Fullmakten utøves innenfor de overordnete mål og retningslinjer som bystyret har trukket opp. Byråd for helse og omsorg innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet vil i forbindelse med Tertialrapport 1 foreslå å styrke barnevernet i tråd med premissene i denne sak. Helårsvirkningen av styrkningen er beregnet til kroner 25 millioner pr år, mens delårsvirkningen i 2018 er anslått til kroner 10,7 mill. 2. Budsjettmessige konsekvenser inneværende år vil bli innarbeidet i byrådets forslag til tertialrapport 1 og følges opp videre i HØP Dato: 29. mai 2018 Rebekka Ljosland Byråd for helse og omsorg Dokumentet er godkjent elektronisk. 3

4 Saksframstilling: Denne saken redegjør for dagens utfordringsbilde i kommunens barneverntjeneste. Saken bygger på tallgrunnlag fra kommunens rapportering til Fylkesmannen om barn i barnevernet der det også rapporteres om innfrielse av lovens krav til barnevernets saksbehandling. I tillegg bygger saken på resultater fra fylkesmannens individ- og systemtilsyn med barnevernet samt rapport fra forvaltningsrevisjonen om overordnet internkontroll i barneverntjenesten (Deloitte 2017). Kommunen har også fått kunnskap om barnevernets tjenestetilbud fra barn og foreldre i 2017 ved at det ble gjennomført en kvalitativ undersøkelse blant barn og unge samt en spørreundersøkelse blant foreldre. Barnevernets utfordringsbilde har også vært drøftet med Fellesorganisasjonen (FO) som er et fag- og profesjonsforbundet for blant annet barnevernspedagoger og sosionomer. Utfordringsbildet Fylkesmannen har ved gjentatte tilsyn i barnevernet i Bergen (2014 og 2017) funnet avvik i innfrielse av tidsfrister og mangelfulle krav til dokumentering av prosess og beslutninger i barns journaler. Forvaltningsrevisjonen av barneverntjenesten i 2017 peker også på mangler knyttet til dokumentasjon og oppfølging av rutiner som understøtter fylkesmannens funn. Nasjonale krav til dokumentering i barnevernet har økt de senere år og forventes å ville øke ytterligere i forbindelse med kommende lovendringer. Dette vil særlig gjelde krav til dokumentering av barn og unges medvirkning, samt barneverntjenestens vurderinger og beslutninger tatt underveis i barnets saksforløp. En viktig tilbakemelding fra barn og unge i undersøkelsen som Bergen kommune gjennomførte i 2017 er at de ikke synes de har nok medvirkning i egne saker. Tilbakemeldingen gir føring for at barneverntjenesten må bruke mer tid på prosesser som sikrer medvirkning og fremmer gode samarbeidsrelasjoner med både barn, foreldre og relevante samarbeidsaktører. En økning i generell bemanning vil gi bedre tid i relasjonsbyggingen til både barn og foreldre for å komme i posisjon til å hjelpe. Mens antall barn med tiltak er relativt stabilt øker antall nye meldinger til barneverntjenestene i Bergen. I løpet av siste 3-års periode ( ) er antall nye meldinger økt med 19 %. Kommunens rapportering viser at en høy andel av disse går videre til en nærmere undersøkelse. Det vil si at presset øker på barneverntjenestens kapasitet til å gjennomføre tilstrekkelig grundige utredninger innen tidsfristene som loven fastsetter. 88 % av undersøkelsene ble avsluttet innen tidsfristen (tre måneder) i Resultatet for Bergen ligger for øvrig på snittet for ASSS kommunene. Kilde: SSB/Kostra Mål for barnevernets arbeid er å yte rett hjelpe til rett tid. Når barnevernet iverksetter et frivillig hjelpetiltak skal det samtidig utarbeides en tiltaksplan som skal beskrive hvilke mål som ønskes nådd. En slik plan var utarbeidet for 98 % av barna og ungdommene som hadde et eller flere tiltak fra barneverntjenesten per Samtidig skal barnevernet følge nøye utviklingen og evaluere om tiltak(ene) virker hensiktsmessig i forhold til de målene som er satt. Tiltak som har sammenhengende varighet tre måneder eller lengre skal evalueres hver tredje måned i samarbeid med barn, foreldre og andre relevante aktører. Hvis slik evaluering ikke gjennomføres kan man risikere at tiltaket ikke bidrar til å forbedre barnets situasjon. 90 % av barn og unge hadde fått evaluert sin tiltaksplan i løpet av andre halvår Kilde: Kommunens rapportering til Fylkesmannen. I det 4-årige prosjektet Fosterhjem for barn behov fremhevet både fosterforeldrene, saksbehandlerne og lederne i barneverntjenesten følgende tre forhold som de viktigste når barnet har flyttet tilet fosterhjem: «Fosterforeldrene integrerer barnet fullstendig i sin familie», «barnet får hjelp til å bearbeide sin situasjon» og barnevernet følger opp plasseringen». Kilde: NOVA rapport 16/13. 4

5 Kommunens rapportering til Fylkesmannen viser at barnevernet har kapasitetsutfordringer til fullt ut å ivareta de minimumskrav som loven stiller til antall årlige oppfølgingsbesøk fra barnets kontaktperson. 92 % av barn og unge i fosterhjem fikk de oppfølgingsbesøkene som de har rett på i Barn og familier som er i kontakt med barnevernet er ofte i krise, og noen trenger mer spesialisert psykisk helsehjelp. Flere studier har pekt på at barn i barnevernet ikke får identifisert sitt psykiske helsebehov og heller ikke får tilgang til nødvendig helsehjelp. Dette gjelder særlig for barn og unge som bor i barneverninstitusjoner og for barn i fosterhjem. Kunnskapen om hvilke konsekvenser traumatiske barndomsopplevelser og tidlige utviklingstraumer får for barn og ungdom er dokumentert blant annet i ACE-studien 2. Denne studien fastslår at skade, belastning og slitasje akkumuleres gjennom oppveksten, mens endring og reparasjon kan bli tilsvarende svekket. Dess flere og alvorligere type av traumeopplevelser, dess større sannsynlighet for at dårlig helse og mestring utvikles. Barnevernet har derfor gjennom sin kontakt med særlig utsatte barn og unge både et særskilt ansvar, og et stort potensiale for å forebygge og håndtere psykiske helseplager. Ny statistikk som kobler barneverns- og utdanningsdata viser også at barn og unge som får eller har fått hjelp fra barnevernet ofte gjør det dårligere på skolen, har lavere gjennomføringsfrekvens og i mindre grad tar høyere utdanning. Dette er svært viktig å forebygge utenforskap for barn i barnevernet også i forhold til arbeidsliv og helseproblemer blant unge voksne senere i livet. Barneverntjenestene rapporterte i 2017 at 15 % av ansatte i faste fagstillinger hadde sluttet i løpet av året. Dette er den høyeste andelen som har sluttet siden barneverntjenesten startet rapportering på denne parameteren til Rapporteringsverktøyet, Corporater i Utviklingen er bekymringsfull og indikerer at Bergen har utfordringer med å gi barneverntjenesten rammebetingelser som stimulerer ansatte til å bli værende i sine stillinger og slik tar vare på viktig kompetanse som barneverntjenesten har brukt tid på å bygge opp. Det kan være flere årsaker til dette resultatet. Høy arbeidsbelastning kombinert med for liten tilgang på faglig veiledningsstøtte antas å være noen av årsakene. Denne forståelsen understøttes i dialogen byrådsavdelingen har hatt med Fellesorganisasjonen (FO). I tillegg rapporterer Fylkesmannen fra sine tilsyn at ansatte oppgir stor arbeidsmengde og høyt arbeidspress som årsak til blant annet mangelfull innfrielse av skriftlige dokumentasjonskrav i barns journaler. Høyere turn-over innebærer at barneverntjenestene må bruke mer ressurser på rekruttering og opplæring av nytilsatte. I flere barneverntjenester er det en svært høy andel nyutdannede. Disse er både dedikerte og dyktige ansatte men det er viktig med en god sammensetning av kompetanse og erfaring i tjenesten. Høy turn-over er også en belastning/ulempe for barn, foreldre, fosterforeldre og samarbeidsparter ved at det oppstår brudd i relasjoner og kontinuitet når en kontaktperson slutter eller må prioriteres overført til andre oppgaver internt. FO har tidligere etterlyst slik prosessveiledning. De ansatte skal få mulighet til å reflektere og å få veiledning når det gjelder komplekse problemstillinger. Basert på tilbakemelding fra ansatte er det grunn til å anta at økt satsing på veiledning, erfaringskunnskap og videreutdanning for de ansatte vil resultere i en lavere turn-over. I Kostra måles den generelle arbeidsmengden i antall barn med undersøkelse eller tiltak fordelt på antall årsverk (244) inkludert barnevernvakt. For Bergen tilsvarte den generelle arbeidsmengden i ,4 barn per årsverk. Dette er noe lavere enn Oslo (18,6 barn), men høyere enn Trondheim (15,5 barn). Kilde: SSB/Kostra. 2 Adverse Childhood Experiences 5

6 For å finne den reelle arbeidsmengden må det ses hen til den faktiske organiseringen av kommunens barnevern og hvordan oppgavene er fordelt mellom stillinger forbeholdt henholdsvis ledelse og kontaktpersonansvar for barn med pågående undersøkelser og tiltak. Det er ikke utarbeidet en nasjonal veiledende bemanningsnorm for saksbehandlere i den kommunale barneverntjenesten. Fellesorganisasjonen (FO) og Fagforbundet og LO har likevel anbefalt at det innføres en veiledende bemanningsnorm på 9 15 barn per kontaktperson. Barnevernet er en førstelinjetjeneste som til enhver tid må ta stilling til og prioritere oppgaver ut i fra alvorlighetsgrad på de henvendelsene de mottar. Målet er å gi ansatte en arbeidshverdag som gjør det mulig å ivareta oppgavene på en bedre måte enn i dag. Det legges til grunn at ved å øke antall ansatte med 22 nye stillinger så vil dette bidra til en reell avlastning i saksmengde slik at barnas kontaktpersoner/saksbehandlere kan følge opp tilstrekkelig. 22 nye stillinger vil redusere gjennomsnittet for antall barn per kontaktperson til rundt 14 barn per kontaktperson. Planen Bergens barn byens fremtid gir føringer for en mer helhetlig og tverrfaglig samordnet hjelpetjeneste for barn unge. Dette forutsetter at barnevernet i økende grad må prioritere utadrettet aktivitet som informasjonstiltak og deltakelse i ulike avklarings- og konsultasjonsteam. Samtidig må det være tilstrekkelig kapasitet til å delta mer i tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak for det enkelte barn, jfr. beskrivelse over om behovet for tettere oppfølging sammen med skole- og helsetjenester. Bergens barn byens fremtid peker ut en ny retning der en skal tenke mer forebygging også i barnevernet og at det på sikt vil være mulig å løse barnevernets samfunnsoppdrag innen de kjente økonomiske rammene som i dag. Bergen kommune er med i det nasjonale prosjektet med å utvikle et nytt digitalt system for bedre saksbehandlerstøtte for ansatte i barnevernet gjennom prosjektet DigiBarnevern. Når dette systemet innføres antar man at barnevernet kan imøtekomme de høye dokumentasjonskravene på en mer effektiv måte. Det er imidlertid mange år til man kan se eventuelle resultater av dette arbeidet. Oppsummering og konklusjon Saken viser at barnevernets utfordringsbilde er sammensatt. Det er kapasitetsmessige utfordringer i forhold til økning av nye meldinger og undersøkelser for å sikre en god og forsvarlig saksbehandling og oppfølging av barn i henhold til gitte lovkrav. Barnevernet må også sikre at ansatte har rett kompetanse som samsvarer med de faglige forventingene som til enhver tid stilles til tjenestens utøvelse og innhold. Basert på en helhetsvurdering av å fortsette med drift av barnevernet som i dag, opp mot det å forsere arbeidet ved å satse på økt kapasitet, bedre og mer veiledning, kompetanseheving, dokumentasjonsrutiner med tilgang på bedre verktøy for dette, vurderes det som nødvending å gjennomføre et ekstra løft på dette området allerede i 2018 for å være sikker på at de økonomiske rammene for denne tjenesten støtter opp under en bedret utvikling av barnevernet. Det legges her derfor frem et forslag om en omfattende styrking av barnevernet. Styrkingen rettes først og fremst inn mot å bedre barnevernets kapasitet ved å tilføre midler til 22 nye årsverk øremerket kontaktpersonstillinger. I 2018 stipuleres kostnadene til 7 millioner med en helårsvirkning på 16,7 millioner. Barn og familier som er i kontakt med barnevernet er ofte i krise, og noen trenger mer spesialisert hjelp. For å løfte det faglige viktige arbeidet i barnevernet, foreslås det å ansatte psykologer i hvert av det fire byområdene for å tilføre barnevernet spisskompetanse på psykiske helse og lidelser og mennesker i kriser. Under forutsetning av at stillingene faller inn 6

7 under statlig refusjonsordning stipuleres kostandene til 1,2 millioner i 2018 med en helårsvirkning på 2,8 millioner. Videre foreslås en styrking av barnevernets kompetanse. Dette er i tråd med kompetansetiltakene bystyrets vedtok i planen Bergens barn byens fremtid. De ansatte i barnevernet skal få tett veiledning og trening i relevante problemstillinger og innføring i ny, kunnskapsbasert praksis. FO har ved flere anledninger etterspurt kurs / veiledning i dokumentasjon og saksbehandling i barnevernet. Dette tiltaket innebærer en egen basisopplæring for alle nyansatte, veiledning til alle ansatte og videreutdanningsmuligheter i tråd med spesifikke kompetansebehov. De ansatte skal få tilbud om systematisk prosessveiledning og kurs / veiledning i dokumentasjon og saksbehandling i barnevernet. Det er ikke tilstrekkelig med forskning hvis man ikke klarer å anvende kunnskapen i møte med akutte og krevende situasjoner. Dette skal gi de ansatte muligheten for analytisk forbedringsarbeid i samspill med andre kollegaer. Dette vil ha en årlig kostnad på kroner 5,5 millioner og den forventede delårskostnaden er estimert til kroner 2,5 millioner. For å sikre at barnevernet får tilført tilstrekkelig rammebetingelser styrkes barnevernet med kroner 10,7 millioner i 2018, og en helårsvirkning på kroner 25 millioner i