Søknad om deltakelse i forsøk med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune på barnevernområdet

Transkript

1 Byrådssak 282/15 Søknad om deltakelse i forsøk med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune på barnevernområdet MARO ESARK Hva saken gjelder: Regjeringen ønsker å prøve ut endringer i ansvarsfordelingen mellom stat og kommune på barnevernområdet gjennom forsøk i et mindre antall kommuner. Kommuner som er interessert i å delta bes om å sende søknad til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet innen 1. september Politisk vedtatt søknad og forskrift kan ettersendes innen 1. oktober Hovedformålet med ny oppgave- og ansvarsfordeling er et bedre barnevern hvor flere får rett hjelp til rett tid. I departementets kunngjøring heter det at; «Overføring av oppgaver og ansvar på barnevernområdet må sees i sammenheng med kommunereformen». Videre heter det at; «Før endringen innføres i hele landet, er det hensiktsmessig at ny ansvarsfordeling prøves ut i noen kommuner. Hovedformålet med forsøket er å innhente erfaringer og kunnskap som kan bidra til gode endringsprosesser i en nasjonal strukturreform for barnevernet.» I tillegg heter det at; «Med forbehold om mulige forsinkelser tas det sikte på at forsøket starter opp 1. april I utgangspunktet vil forsøket vare i fire år, eller til lovendringer om endrede ansvarsforhold mellom stat og kommune på barnevernområdet settes i kraft i alle landets kommuner.» I forsøket gis kommunene fullt faglig og økonomisk ansvar for alle hjelpetiltak inkludert de spesialiserte hjelpetiltakene som Bufetat tilbyr. I tillegg overtar forsøkskommunene det helhetlige faglige og økonomiske ansvaret på fosterhjemsområdet, herunder rekruttering, nødvendig opplæring og generell veiledning av fosterhjem. Refusjonsordningen knyttet til utgifter til forsterkningstiltak oppheves for forsøkskommunene. For plasser i omsorgsinstitusjoner, beredskapshjem og akuttinstitusjoner vil forsøkskommunene stå fritt til å inngå bistandsavtaler med Bufetat. Dersom det velges å inngå bistandsavtale skal Bufetat ivareta ansvaret for at det finnes et forsvarlig og differensiert tilbud som dekker kommunens etterspørsel for denne type plasseringstiltak. Forsøkskommuner som ikke inngår bistandsavtale får selv ansvaret for at det finnes et forsvarlig og differensiert tilbud som dekker kommunens behov. Bistandsavtale kan inngås når som helst i forsøksperioden, og kan omfatte hele eller deler av forsøksperioden. Avtalen kan sies opp etter en fastsatt oppsigelsestid på seks måneder. I forsøket beholder Bufetat inntaksansvaret ved atferds- og rusplasseringer etter barnevernsloven og Forsøkskommunene skal ikke betale full pris ved plasseringer etter atferdsbestemmelsene, men betale en egenandel som utgjør om lag halvparten av tiltaksplassens kostand. Veiledende gjennomsnittlig døgnpris i behandlingsinstitusjon er beregnet til kr (kr per måned). Gitt at kommunens egenandel skal utgjøre 50 % av kostnadene vil egenandel stige fra kr (2015) til kr i forsøksperioden. Barneverntiltak for enslige mindreårige flyktninger omfattes ikke av forsøket. 1

2 Kunngjøringen viser til at kommunene vil få en ekstra kompensasjon utover beløpet som tilsvarer Bufetats utgifter for å kunne bygge opp nødvendig administrasjon og kompetanse i forbindelse med forsøket og evaluering av denne. I tillegg vil kommunene få særskilte midler til oppbygging av tiltak som kan forebygge at barn må plasseres utenfor hjemmet og kompetanseheving knyttet til dette. Om barnevernet i Bergen Barnevernet i Bergen har 286 årsverk (2014) fordelt på åtte barnevernstjenester, en barnevernvakt, fire familieveiledningssentre og to stillinger ved Utekontakten for drift av bo- og nærmiljøtaket DUE. Av alle fagstillinger ved de åtte barneverntjenestene har 69 % (2014) relevant videreutdanning etter høyskoleutdanning. I tillegg er det liten gjennomstrømming blant ansatte i faste stillinger. Bergen kommune mener å være godt rustet til å gjennomføre forsøket med en kompetent og stabil fagstab på dette området. I 2011 ble det opprette en egen Etat for barn og familie. Etaten samler tjenestene barnevern, helsestasjonog skolehelsetjeneste og psykisk helsetjeneste for barn og unge. Denne organiseringen er ment å gi en bedre koordinering og helhetlig styring, kontroll og forankring av hele hjelpetjenestetilbudet for barn/unge og familier i Bergen. Etter flere år med økning i barnevernets omfang knyttet til både dekningsgrader og kostnader skal byrådet prioritere virkemidler som vil kunne dempe veksten, herunder styrking av forebyggende arbeid ved helsestasjoner og skolehelsetjenester. Barnevernet skal ha som langsiktig mål å vri utgiftsbehovet fra kostnadskrevende plasseringstiltak til fordel for kommunens helhetlige forebyggende arbeid både i og utenfor barnevernet. Her nevnes noen sentrale pågående satsingsområder for barnevernet i Bergen. Kunnskapsbasert tiltaksutvikling for barn, familier og fosterforeldre Utbygging av barnevernets sentre for familieveiledning som tilbyr veiledning tilpasset den enkelte familie. Ansatte har videreutdanning og opplæring i bruk av relevant kunnskapsbasert metodikk. Til sammen har sentrene 45 årsverk. God ivaretakelse av barn i akutte situasjoner- «48 timers familieråd» og «kriseteam» I en akuttsituasjon vil det være best for de fleste barn å bli ivaretatt av kjente og trygge voksne i egen slekt eller nettverk. Målet til kommunen er å unngå akuttplassering i akuttinstitusjoner der det er mulig, og/eller bidra til at opphold i akutt tilbudet blir kortest mulig for barnet. Barnevernet i Bergen har utviklet «48 timers familieråd» som metode i akutt-krisearbeid for å inkludere og mobilisere familie og nettverk for å finne løsninger på barnets situasjon. Barnevernvakten er styrket for å etablere et eget kriseteam for oppfølging av barn og familier i en akuttfase. Familievold er inkludert i teamets arbeidsområde. Et koordinert og tverrfaglig arbeid for barn i akutte situasjoner (redusere gråsoneproblematikk) Høsten 2015 tilsettes prosjektleder for tverretatlige akutt-tjeneste for barn og unge. Prosjektet er et samarbeid mellom Bergen kommune, Bufetat og Helse Bergen ved psykisk helsevern for barn og unge. Prosjektet skal sikre et samordnet, koordinert og tverretatlig behovstilpasset tjenestetilbud på akuttområdet mellom de tre samarbeidsaktørene. Fordeler ved deltakelse i forsøket Vil svare på utfordringer som blant annet er beskrevet i evalueringsrapport fra Deloitte (2011), barnevernet får en felles faglig plattform og helhetlig styring på kommunalt nivå, samordnet beslutningsansvar og finansieringsansvar på samme forvaltningsnivå. Redusert byråkrati knyttet til tidskrevende samhandlings- og sakbehandlingsprosedyrer, for eksempel ved bortfall av søknad om statlig refusjon av forsterkete fosterhjem. 2

3 Kommunen får ny og relevant kunnskap gjennom følgeforskning/evaluering som belyser forskjeller i barnevernet med sammenligningskommuner (for eksempel Oslo). I tillegg får kommunen viktige bidrag til videreutviklingen av et moderne og kunnskapsbasert barnevern i Bergen. Kommunens tilføres nye statlige midler til å utvikle kompetanse og av tiltak for å forebygge plasseringer i tråd med kunngjøringen. Økt finansieringsansvar for barnevernets tiltaksapparat vil styrke kommunens styring og kvalitet i arbeidet for sårbare barn og unge og gi fleksibilitet og ressurser til å utvikle kommunens helhetlige tilbud i tråd med overordnete mål. Stikkord er: rett hjelp til rett tid på rett innsatsnivå, tidlig forebyggende og tverrfaglig innsats, helhet og sammenheng i tjenestebudet, nærhet for barn og familier til tjenester og tiltak, samt brukermedvirkning og ressursmobilisering i barn og familiers slekt og sosiale nettverk. Hvordan kommunen vil ivareta et økt ansvar for barnevernet Bergen kommune mener å ha en godt tilrettelagt organisering for å bygge ut oppgavefeltet for barnevernet og vil i prøveordningsperioden bruke anledningen til å videreutvikle Etat for barn og familie generelt og barnevernet spesielt. En nærmere konkret vurdering av hensiktsmessig organisering av prøveordningen vil måtte utredes nærmere. Det vil bli etablert en særskilt prosjektorganisasjon (en egen enhet) som får i ansvar å utvikle og drive de tjenestene som menes best ivaretatt innenfor en spesialisert byomfattende modell, herunder ansvar for rekruttering, opplæring og veiledning av fosterhjem. Bergen kommune vil i prøveperiodene evaluere ordningen årlig og justere og forbedre organisasjonen som en del av prøveordningen. Særlig er det viktig at den nye ordningen støtter oppunder og styrker de lokale barneverntjenesten som allerede i dag har viktige oppgaver med blant annet å følge opp fosterhjem. Bergen kommune vil derfor bygge videre på både en desentraliserte og sentralisert oppgavefordeling. En av de største fordelene og gevinst med å overta de statlige oppgavene er slik Bergen kommune ser det, muligheten til å bygge opp lokale omsorgsinstitusjoner, beredskapshjem og akuttinstitusjoner. Dette vil blant annet samle beslutninger og kontroll med enkeltsaker på en myndighet (kommunen) istedenfor som i dag være uhensiktsmessig delt opp mellom statlig og kommunal barnevernmyndighet. Under prøveordningen ønsker Bergen kommune å bygge opp et lokalt fullverdig faglig forsvarlig og differensiert plass- og tiltakstilbud. Oppbyggingen vil måtte skje gradvis over tid, og Bergen kommune vil inngå bistandsavtaler med Bufetat. Bergen kommune har som målsetning at dette er på plass i løpet av forsøksperioden. Bergen kommune har 22,8 % av barnebefolkningen i Region Vest og det er forventet at ordningen vil medføre en betydelig økning i antall ansatte knyttet til fosterhjem, i volum av avtaleinngåelser knyttet til drift og eiendom samt turnusordninger for ansatte knyttet til barn i plasseringstiltak. I tillegg til en styrking av Etat for barn og familie og de enkelte barnevernstjenestene vil prøveordningen også kreve prosjektledelse og økte administrative kostnader knyttet til overordnet ledelse, både politisk, budsjettmessig og faglig styring. Kunngjøringen slår fast at forsøkskommunen vil bli økonomisk kompensert for dette uten at dette er nærmere spesifisert i omfang og tidshorisont. Utfordringer og risiko ved deltakelse i forsøket Bergen har et i dag et omfattende barnevern sett i forhold til gjennomsnittet for ASSS-nettverket som besår av de ti største kommunene i Norge når det gjelder andel barn med undersøkelser og barneverntiltak i forhold til innbyggere 0-17 år. Bergen har også en høyere andel av barn i statlige barneverntiltak enn det befolkningsandelen tilsier. Staten vil kompensere forsøkskommunene i henhold til kostnadsnøkkelen for barnevernet, og presiserer at det ikke gis kompensasjon for faktiske kostnader til barnevern i kommunen. 3

4 Kombinasjonen en høy andel tiltak og en forsøksfinansiering som ikke tar hensyn til de høye kostnadene innebærer isolert sett den største økonomiske risikoen ved å delta i forsøket. Dette kommer i tillegg til den eksisterende ubalansen mellom budsjett og faktiske kostnader forbundet med de kommunale barnevernsoppgavene. Et estimat på mulige økonomiske effekter ved å delta i forsøket viser at dette vil kunne innebære økte utgifter til disse barnevernstiltakene utover det som kan forventes kompensert gjennom rammetilskuddet. Beregningene avhenger av størrelsen på det statlige beløpet som legges til grunn for å kompensere forsøkskommunene, samt også fordelingen mellom kommunene. Gitt at disse tiltakene har en kostnad på 4 4,5 mrd. (som oppgitt i kunngjøringsteksten), og midlene fordeles ved hjelp av kostnadsnøkkelen for barnevern i inntektssystemet, vil ikke- kompenserte kostnader kunne utgjøre ca. 100 mill. Det er da tatt hensyn til at kommunen i dag betaler kommunal egenandel som utgjør i gjennomsnitt 24 % av utgiftene. Kombinasjonen en høy andel tiltak og en forsøksfinansiering som ikke tar hensyn til de høye kostnadene innebærer isolert sett den største økonomiske risikoen ved å delta i forsøket. Dette kommer i tillegg til den eksisterende ubalansen mellom budsjett og faktiske kostnader forbundet med de kommunale barnevernsoppgavene i Bergen etter dagens finansieringsordning. For å eliminere ovennevnte risiko anslås det at antall barn per dato i statlige barnevernstiltak må reduseres med 20 %. I dette ligger også mulighet til å strukturere barnevernet og organiseringen av barnevernstiltak på en ny og mer kostnadsbesparende måte. Bergen kommune har en klar ambisjon om å redusere antall statlige barnevernstiltak per se. Oppsummering Vurderingene som fremkommer i saken viser at det er både fordeler og utfordringer knyttet til å delta som forsøkskommune. Det er en god anledning til å styrke og videreutvikle det lokale barnevernet og sikre barn, unge og familier i Bergen et enda bedre tilbud ved at kommunen får anledning til å legge føringer og styre den fremtidige utviklingen av barnevernets virksomhet basert på lokale behov og ressurser. Vurderinger knyttet til økonomisk risiko tar utgangspunkt i dagens omfang av barn med plasseringstiltak. Det er imidlertid ikke beregnet økonomiske gevinster ved at forsøket gjennom ulike økonomiske incitamenter gir muligheter for å utvikle differensierte tiltakjeder som er tilpasset barn og unges behov i Bergen, herunder tiltak som kan forebygge at barn må plasseres utenfor hjemmet. I en prøveordning vil det være mye som ikke er avklart blant annet knyttet til usikkerheten det innebærer både økonomisk og administrativt. På den ene siden kan det vurderes som en fordel å avvente andre kommuners erfaringer. På den andre siden går en da glipp av muligheten til å delta og påvirke i starten av de nasjonale endringsprosessene som det nå legges opp til på barnevernområdet. Byrådet har etter en grundig vurdering kommet til at deltakelse i forsøket med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune på barnevernområdet vil innebære større fordeler på viktige utviklingsområder som veier opp for den økonomiske risiko og økt administrativt belastning som deltakelse kan medføre. Byrådet mener Bergen er godt rustet til å gjennomføre forsøket på bakgrunn av kommunestørrelse, tilgjengelig kompetanse i kommunen, samt nærhet til eksterne kompetansemiljøer og byrådets ønske om utvikling av forebygging og tidlig hjelp gjennom tverrfaglige tjenester til barn, unge og familier. Med utgangspunkt i den betydelige økonomiske risiko som er beskrevet vil Byrådet be om et dialogmøte med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet for å drøfte de økonomiske utfordringene som forsøket kan innebære. Byrådet vil be om at slikt møte avholdes før departementet treffer sin beslutning om valg av forsøkskommuner. 4

5 Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Oppgaver og enekompetanse for Bergen bystyre. Vedtatt av Bergen bystyre i møte , sak 22-11, endret ihht vedtak , sak «Fastsettelse av overordnete mål og strategier for politikkområder og utforming av tjenesteproduksjon», jf. 3.1, første kulepunkt. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune søker om å delta i forsøket med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune i tråd med søknad vedlagt denne sak. 2. Bergen kommune søker under de forutsetninger som fremgår i saken. Dato: 18. august 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Hilde Onarheim byråd for helse og omsorg Vedlegg: 1. Oppdatert kunngjøringstekst for forsøket, publisert 6. juli Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. 2. Forskrift om forsøk med økt kommunalt oppgave- og finansieringsansvar for barnevernet, publisert 6. juli Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. 3. Søknad om deltakelse i forsøk med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune på barnevernområdet. Bergen kommune. 5