Kvalitet, bemanning og ressursbruk Barneverntjenesten Rapport Februar 2014
FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommuneloven. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Bystyret i Bodø vedtok i møte 21.06.2012 plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2012-2015 (PS 12/132). Kvalitet, bemanning og ressursbruk i barnevernet var på topp blant de prioriterte fokusområdene. Salten kommunerevisjon utarbeidet forslag til prosjektplan, som ble vedtatt av Kontrollutvalget i møte 27.08.2012 (sak 28/12). Prosjektet hadde oppstart i februar 2013, men er hovedsakelig gjennomført i perioden juninovember 2013. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Ansvarlig for gjennomføring av prosjektet har vært forvaltningsrevisor Unni Edvardsen. Vi takker alle som har bidratt med informasjon. Bodø, 14.02.2014 Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Unni Edvardsen forvaltningsrevisor Salten Kommunerevisjon IKS 2
Innholdsfortegnelse: SAMMENDRAG... 5 DEFINISJONER OG FORKORTELSER... 8 1. INNLEDNING... 9 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER... 10 2.1 Formål... 10 2.2 Problemstillinger... 10 2.2 Definisjoner og avgrensninger... 10 2.3.1 Definisjoner... 10 2.3.2 Avgrensninger... 10 3. METODE OG GJENNOMFØRING... 10 4. REVISJONSKRITERIER... 11 5. FAKTA OG VURDERINGER... 13 5.1 Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner?... 13 5.1.2 FAKTA... 14 5.1.3 VURDERINGER... 28 5.2 Er organisering og personellmessige forhold iht. lovbaserte bestemmelser, og fungerer dette på en god måte? Herunder om internkontroll... 31 5.2.1 REVISJONSKRITERIER... 31 5.2.2 FAKTA... 33 5.2.3 VURDERINGER... 48 5.3.1 Hvilke rutiner har kommunen for å sikre at saksbehandlingen tilfredsstiller lovbaserte krav? I hvilken grad overholdes rutiner og krav til saksbehandlingen i praksis?... 52 5.3.1 REVISJONSKRITERIER... 52 5.3.2 FAKTA... 55 5.3.3 VURDERING... 67 6. KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 71 7. REFERANSELISTE... 76 8. RÅDMANNENS KOMMENTAR... 79 VEDLEGG 1 - Rådmannens uttalelse... 81 VEDLEGG 2 - Figurer... 83 VEDLEGG 3 - Satser for kommunal egenbetaling i barneverntiltak... 84 VEDLEGG 4 - Organisasjonskart... 85 VEDLEGG 5 - Kvalitetslosen for barneverntjenesten i Bodø (Innhold pr. 11.09.2013)... 86 VEDLEGG 6 - Kort oppsummering av undersøkelsen... 87 VEDLEGG 7 - Resultater fra spørreundersøkelsen blant ansatte i barneverntjenesten... 88 VEDLEGG 8 - Flytskjema over arbeidsprosessen i barneverntjenesten... 89 Salten Kommunerevisjon IKS 3
Fortegnelse over figurer og tabeller: 1 FIGURER Figur 1: Andel driftutgifter etter funksjon, 2012 Figur 2: Andel netto driftsutgifter til bv-tiltak i familien (f251) Figur 3: Andel netto driftsutgifter til bv-tiltak utenfor opprinnelig familie (f252) Figur 4: Brutto driftsutgifter i barnevernet i Bodø etter år og funksjonsområde Figur 5: Brutto driftsutgifter - de største utgiftsartene. 2008-2012 BV i. Figur 6: Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (funksjon 251) Figur 7: Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (funksjon 252) Figur 8: Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk Figur 9: Antall avsluttede undersøkelser og undersøkelser med saksbehandlingstid over 3 måneder, Bodø, 2008-2012 Figur 10: Andel undersøkelser med behandlingstid over 3 måneder Figur 11: Avsluttede undersøkelser fordelt på andel henlagt og vedtak om hjelpetiltak, Bodø og KG13, 2008-1. hå. 2013 Figur 12: Andel barn med tiltak per 31.12. med utarbeidet plan Figur 13: Årsverk i barneverntjenesten i Bodø 2008-2012 Figur 14: Fra spørreundersøkelsen: om respondenten er enig eller uenig i flg. påstander Figur 15: Totalt sykefravær i BVT og, 2005-2013 (pr. 10.2013) TABELLER Tabell 1: Budsjett og regnskapstall for barneverntjenesten i Bodø, 2008-pr. 10.2013 Tabell 2: De tre største utgiftsartene i f252 Barneverntiltak utenfor familien, 2008-2012 Tabell 3: Oversikt over type melder og antall meldinger, Bodø, 2010-30.06.2013 Tabell 4: Oppsummering av KOSTRA-analysen Tabell 5: Antall dagsverk med sykefravær ved BVT Tabell 6: Saksbehandlingstid undersøkelse i utvalgssakene Tabell 7: Status for dokumentasjon i utvalgssakene (ift. undersøkelsesplan, oppsummering og journal) Tabell 8: Oversikt over hvem det er innhentet info fra i utvalgssakene Tabell 9: Tiltak, samtykke, tiltaksplan og planlagt evaluering i utvalgssakene 1 Dette er figurer og tabeller i selve rapporten. I tillegg inneholder vedlegg 2 en rekke fig/tab som det også vises til i rapporten. Salten Kommunerevisjon IKS 4
SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon har gjennomført en undersøkelse av barneverntjenesten i Bodø kommune, som gjennom flere år har slitt med økonomisk merforbruk og manglende etterlevelse av bestemmelser i barnevernloven om saksbehandlingstid. Formålet med prosjektet har vært å få vurdert kvalitet, bemanning og ressursbruk i barneverntjenesten. Følgende tre problemstillinger har vært undersøkt: 1. Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner? 2. Er organisering og personellmessige forhold iht. lovbaserte bestemmelser, og fungerer dette på en god måte? Herunder om internkontroll. 3. Hvilke rutiner og systemer har kommunen for å sikre at saksbehandlingen tilfredsstiller lovbaserte krav? I hvilken grad overholdes rutiner og krav til saksbehandlingen (i praksis)? Datagrunnlaget omfatter dokumentstudie, analyse av regnskaps- og KOSTRA-tall, en rekke intervjuer, saksmappegjennomgang og spørreundersøkelse blant de ansatte. Vi har ikke vurdert den faglige skjønnsutøvelsen i enkeltsaker. Vår vurdering av barneverntjenestens saksbehandling omfatter undersøkelser og vedtak med frivillige hjelpetiltak. Vi har ikke sett på saker med omsorgsovertakelse. Problemstilling 1 Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner? BVT har i perioden 2008-2013 forbrukt mer midler enn det de hadde til disposisjon i budsjettet. Merforbruket har siden 2009 vært på over 10 prosent. Også for 2013 ser avviket ut til å bli så betydelig at det utgjør en utfordring ift. kravet om god økonomisk styring og at rådmannen skal ha realistiske budsjetter (jf. komml. 46). Revisjonens inntrykk er at merforbruket henger sammen med mangelfull økonomisk styring. Regninger som ikke skulle vært betalt er blitt betalt, penger som tjenesten har krav på å få refundert fra staten eller fra andre kommuner er det ikke blitt sendt krav om, og det har manglet retningslinjer bl.a. for hvilke typer utgifter fosterforeldre kan få dekket. Man har ikke hatt tilstrekkelig kunnskap om, og manglet rutiner for, å effektuere refusjonskrav, og det har vært mangelfulle rutiner for dokumentasjon og kontroll med utgiftssiden. Dette er svært kritikkverdig og på grensen til uforsvarlig drift, og tyder på mangelfull internkontroll. Måloppnåelsen ved BVT når det gjelder saksbehandling innen lovpålagte frister er bra når det gjelder meldinger, men når det gjelder tremånedersfristen for undersøkelser, har det vært betydelige avvik, i 2012 på 39 prosent av undersøkelsene. Salten Kommunerevisjon IKS 5
Når det gjelder bestemmelsen om at alle barn i tiltak skal ha en tidsavgrenset tiltaksplan, hadde en fjerdedel av barna med vedtak om tiltak i 2012 ikke fått utarbeidet en slik plan. Vi finner det foruroligende at hvert 4. barn i tiltak ikke har fått klarlagt mål og mening med tiltaket. Problemstilling 2: Er organisering og personellmessige forhold iht. lovbaserte bestemmelser, og fungerer dette på en god måte? Herunder om internkontroll. De ansatte ved BVT har god kompetanse, men arbeidsstokken preges av mange nyutdannede, unge ansatte med liten erfaring. Høyt sykefravær og mange midlertidige stillinger bidrar til et stort behov for midlertidig arbeidskraft. Behovet for intern opplæring og oppfølging er stort, men BVT har ikke rutine for opplæring av nyansatte. Opplæringen av nye medarbeidere er variabel og situasjonsbetinget. Revisjonen mener dette er et avvik ift. bvl. 2-1 siste ledd, som sier at kommunen har ansvar for å gi nødvendig opplæring av BVTs personell. At skriftlige rutiner mangler på en rekke områder, gjør at mangelfull opplæring medfører en økt risiko for uforsvarlig saksbehandling. I tillegg har BVT ikke hatt korrekte rutiner for håndtering av politiattester. Positive trekk er at det alltid er to saksbehandlere inne i hver sak, og at faglederne gjennom veiledningsdagen, legger til rette for at de ansatte medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes. Undersøkelsen avdekket imidlertid en rekke mangler/avvik ift. internkontrollforskriften for barneverntjenester, bl.a. at - arbeidstakerne mangler tilstrekkelig kunnskap om barneverntjenestens internkontroll - BVT mangler kompetanseplan - det ikke er blitt utarbeidet noen risikoanalyse (med tiltak) - det er etablert et avvikssystem i Kvalitetslosen, som er godt kjent blant de ansatte, men at det mangler retningslinje for hva som er å anse som avvik, og det synes ikke som avviksmeldinger i særlig grad brukes til kollektiv læring og forbedringstiltak. Når det gjelder arbeidsmiljø, HMS og sykefravær, viste undersøkelsen at: - mange ansatte ga uttrykk for at de gleder seg til å gå på jobb, men at arbeidsbelastningen er for stor, og at de tidvis har for mange saker til at alle blir behandlet forsvarlig - BVT har et høyt sykefravær, samtidig påpekte både verneombud og fagledere mangelfull sykefraværsoppfølging - BVT mangler HMS-plan, rutine for sykefraværsoppfølging og rutine for krisehåndtering Problemstilling 3: Hvilke rutiner og systemer har kommunen for å sikre at saksbehandlingen tilfredsstiller lovbaserte krav? I hvilken grad overholdes rutiner og krav til saksbehandlingen i praksis? Skriftlige saksbehandlingsrutiner for undersøkelser og tiltaksoppfølging er ikke i bruk. I stedet ble det sagt at rutiner er innarbeidet gjennom lang praksis. Mappegjennomgangen Salten Kommunerevisjon IKS 6
viste imidlertid store variasjoner, og tyder på til dels manglende felles rutine for saksbehandling, dokumentasjon og tiltaksoppfølging. Ift. i hvilken grad saksmappene tilfredsstilte revisjonskriterier, fastslo vi bl.a. flg: - det var fristbrudd i 5 av 13 saker, tilsvarende et avvik på 38,5 prosent av sakene ift. kravet om at undersøkelse skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder - det manglet undersøkelsesplan i samtlige utvalgssaker - oppsummering av undersøkelsen manglet i 2 av 3 av undersøkelser - det var ikke blitt snakket med barnet i 5 av sakene. At flere av barna var så vidt store (11-14 år), gjør avviket, etter revisjonens oppfatning, spesielt alvorlig. - tiltaksplan manglet i 3 av de 7 sakene hvor det var truffet vedtak om hjelpetiltak, noe som utgjør et avvik ift. bestemmelsen om en tidsavgrenset tiltaksplan. - oppfølging av tiltakene var blitt gjennomført i to saker, delvis gjennomført i to, og ikke gjennomført i tre saker. Dette utgjør avvik ift. bestemmelsen om at tiltaksplanen skal evalueres regelmessig. Dokumentasjon i arbeidet er viktig bl.a. for å sikre kontinuitet i sakene, etterprøvbarhet av grunnlag for beslutninger, og ift. evt. framtidige erstatningssøksmål. Revisjonen finner det derfor kritikkverdig at plan for undersøkelse, oppsummering, journal og dokumentfortegnelse enten manglet eller var mangelfull i mange saker. ANBEFALINGER På bakgrunn av undersøkelsen har Kommunerevisjonen følgende anbefalinger til Bodø kommune (ikke i prioritert rekkefølge): Ift. problemstilling 1: Innføre bedre rutiner for økonomisk og regnskapsmessig styring og kontroll, herunder opplæring av ansatte ift. refusjonsordninger, krav til dokumentasjon, etc. Ift. problemstilling 2: Vurdere å opprette en stilling som overordnet fagansvarlig for BVT. Etablere skriftlige rutiner for internkontroll, og ta i bruk mulighetene som ligger i Kvalitetslosen for et helhetlig elektronisk internkontrollsystem. Etablere skriftlig rutine for håndtering av politiattest. Utarbeide krisehåndteringsplan, HMS-plan og retningslinjer for sykefraværsoppfølging. Gjennomføre kompetansekartlegging og utarbeide kompetanseplan Ift. problemstilling 3: Etablere skriftlig rutine for gjennomføring av undersøkelse Etablere skriftlig rutine for tiltaksplanlegging og oppfølging av tiltak Sikre at barn (som er store nok) blir hørt både i undersøkelsesfasen og når tiltaksplan utarbeides Sørge for at skriftlige rutiner blir gjennomgått og fulgt av alle saksbehandlerne, herunder bruk av u.s.plan, oppsummering, journal og dokumentfortegnelse. Foreta årlig stikkprøvekontroll av saksmapper (audit), og gjennomgang i fellesskap for læring. Salten Kommunerevisjon IKS 7
DEFINISJONER OG FORKORTELSER BLD: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet BVT: Forkortelse i denne rapporten for barneverntjenesten i Bodø (det kommunale barnevernet). DUE (Der Ungdommen Er): DUE er et bv-tiltak for ungdom mellom 16 og 23 år som trenger hjelp i bosituasjon og til å takle livet. Det kan være ungdom som har behov for ettervern etter opphold i fosterhjem eller institusjon, eller det kan være i stedet for å bli plassert på institusjon. Målet at de skal klare seg selv etter hvert. Booppfølgingsprosjektet (BOP) inngår i DUE, med en egen prosjektlederstilling finansiert av Husbanken. F244 (funksjon 244 i KOSTRA): omfatter generelle utgifter til veiledning, undersøkelse og oppfølging av vedtak (eks tilsyn) som gjennomføres av ansatte eller personell engasjert i BVT, samt barnevernberedskap og utgifter til sakkyndig bistand/advokat til utredning og saksbehandling. F251 (funksjon 251 i KOSTRA) omfatter Bv-tiltak i opprinnelig familie, som for eksempel støttekontakt, tilsynsførere, besøks-/ og avlastningshjem, hjemkonsulent, barnehageopphold/ SFO og økonomisk hjelp til barn (det siste må avgrenses mot økonomisk sosialhjelp som skal føres på f281; dette er avhengig av hvilken lovhjemmel som er benyttet). F252 (funksjon 252 i KOSTRA) omfatter alle Bv-tiltak som innebærer plassering av barnet utenfor foreldrehjemmet, som for eksempel fosterhjem, barne- og ungdomshjem, beredskapshjem, akuttinstitusjon og hjelpetiltak iverksatt i tillegg til plassering. KG 13: Kommunegruppe i KOSTRA. Statistisk sentralbyrå (SSB) har gruppert kommunene langs tre ulike dimensjoner: folkemengde, bundne kostnader per innbygger og frie disponible inntekter per innbygger. Dagens klassifisering ble foretatt på grunnlag av data for 2010. er plassert i KG 13, som omfatter 40 store kommuner utenom de fire største byene. Netto driftsutgifter: driftsutgiftene inkl. avskrivninger etter at driftsinntektene, som bl.a. inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv., og indikatorene for netto driftsutgifter viser dermed prioritering av disse inntektene. KOSTRA: KOmmuneSTatRApportering er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommuner og fylkeskommuner. Det omfatter regnskapstall, informasjon om tjenesteyting og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder samt egenskaper ved befolkningen sammenstilt for å gi relevant informasjon. Kommunene rapporterer inn data om statistikkåret i løpet av de to første månedene etter årets utgang. SSB legger ut ureviderte tall om kommunene 15. mars. Kommunene har så mulighet til å rette opp evt. feil og mangler innen 15. april. Så gjennomfører SSB kvalitetskontroller før publisering 15. juni. U.s: Undersøkelse; VO: Verneombud Salten Kommunerevisjon IKS 8
1. INNLEDNING Etter norsk rett er det foreldrene som har ansvaret for barns omsorg. Offentlige tiltak i familien er unntak og kan bare iverksettes hvis en lovbestemmelse gir adgang til det. Det store flertall av bv-saker gjelder hjelpetiltak med samtykke, men bvl. gir også hjemmel for at BVT kan gripe inn med bindende vedtak for foreldrene, som om nødvendig kan gjennomføres med makt. Tvangsutøvelse er imidlertid unntaket og sosial tjenesteyting hovedregelen. 2 Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Hvis barn som blir utsatt for omsorgssvikt ikke får hjelp, kan konsekvensene bli store - både menneskelig for dem som er involvert, og samfunnsøkonomisk. Stadig flere barn får hjelp av barnevernet. Når det gjelder bakgrunnen for økningen i antall barn som trenger hjelp fra BVT, ble det fra lederhold (bv-leder og fagledere) pekt på flg. forhold som bakgrunn i mange saker: - Rus og psykiatri, ofte en kombinasjon. Det dreier seg ofte om omsorgssvikt - barnet får ikke det det trenger. I Bodø er det mye rus, blant unge foreldre og blant ungdom. - Foreldre som står i konflikt ifm. samlivsbrudd, og som ikke klarer å samarbeide. Å befinne seg mellom disse, kan bli så belastende for ungene at BVT får melding fra nettverk rundt. - Problematikk med flyktninger. En del saker omhandler veiledning til folk med annen kulturbakgrunn. Noen av disse synes å mangle alternativer til vold i oppdragelsen. Barneverntjenesten i Bodø har over flere år fått kritikk fra tilsynsmyndigheter og negativ oppmerksomhet i media pga. fristoversittelser, budsjettoverskridelser mv. Høsten 2010 ga Fylkesmannen kommunen pålegg om å gjennomføre tiltak for å sikre at virksomheten følger barnevernlovens bestemmelser. I følge FM førte pålegget ikke til vesentlige endringer, og de gjennomførte derfor et tilsyn ved BVT i august 2012. Dette resulterte i at kommunen for første gang ble ilagt mulkt i enkeltsaker. I sin konklusjon etter tilsynet, skrev FM at utviklingen de siste årene viser ingen tegn til at situasjonen er i bedring. Dialogen og oppfølgingen av kommunen synes ikke å føre fram. 3 Politikerne har et overordnet ansvar for å følge opp at administrasjonen gjennomfører kommunens oppgaver i tråd med myndighetskrav og at politiske vedtak blir iverksatt. Gjennom forvaltningsrevisjonen får man et innblikk i driften av barneverntjenesten - organisering, kompetanse, arbeidsmiljø, internkontroll og saksbehandling. Hoveddelen av rapporten er tredelt. Først ser vi nærmere på ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene. Deretter på kompetanse, organisering og arbeidsmiljø. Det tredje fokusområdet er rutiner for og kvalitet i saksbehandlingen, bl.a. med presentasjon av 2 Lindboe, 2012. 3 Brev fra Fylkesmannen i Nordland til, datert 14.09.2012. Salten Kommunerevisjon IKS 9
resultater fra saksmappegjennomgang. Innledningsvis følger først en kort beskrivelse av formål, problemstillinger og metode. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER 2.1 Formål Formålet med prosjektet er å få vurdert kvalitet, bemanning og ressursbruk i barneverntjenesten i. Risikoområder for kommunen er organisering, økonomi og etterlevelse av lover og regler. 2.2 Problemstillinger Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner? 2. Er organisering og personellmessige forhold iht. lovbaserte bestemmelser, og fungerer dette på en god måte? Herunder om internkontroll. 3. Hvilke rutiner og systemer har kommunen for å sikre at saksbehandlingen tilfredsstiller lovbaserte krav? I hvilken grad overholdes rutiner og krav til saksbehandlingen (i praksis)? 2.2 Definisjoner og avgrensninger 2.3.1 Definisjoner Rutiner: forstås her som formaliserte, skriftlige uttrykk for faste framgangsmåter og prosedyrer for tjenestegang eller for hvordan oppgaver løses. 2.3.2 Avgrensninger BVT har også ansvar for å følge opp barn som er plassert i fosterhjem og institusjon. Denne undersøkelsen omfatter ikke slike saker da det i plan for forvaltningsrevisjon er et eget prosjekt som har tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer som tema. Vi har heller ikke vurdert barneverntjenestens internkontroll mv. ift. oppdragstakere (fosterforeldre, tilsynsførere, støttekontakter etc). Vi har ikke vurdert den faglige skjønnsutøvelsen i enkeltsaker. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges Kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Metode er en samlebetegnelse på de fremgangsmåter som benyttes for å samle inn data som vil gi svar på problemstillingene i en undersøkelse. Undersøkelsen vår bygger på Salten Kommunerevisjon IKS 10
dokumentstudier, intervjuer, saksmappegjennomgang, samt en spørreundersøkelse blant ansatte. Planen var også å gjennomføre stikkprøvekontroll av om det foreligger politiattestester for ansatte. Dette ble det ikke noe av da materialet manglet ved BVT (utdypes nærmere i rapporten). Dokumentene omfatter planer og årsmeldinger, retningslinjer og rutiner, rapporter til fylkesmannen, med mer. Tall for ressursbruk er hentet fra KOSTRA samt fra kommunens eget regnskapssystem. Det er gjennomført intervjuer med kommunaldirektør (oppvekst og kultur), barnevernleder, tre fagledere (barneseksjonen, ungdomsseksjonen og mottak/vakt), fagleder DUE, to merkantil ansatte samt verneombudet. 4 Intervjuene er verifisert av informantene, 5 og faktabeskrivelsen i rapporten er gjennomgått og verifisert av kommunens kontaktperson for prosjektet (barnevernleder). Dette for å sikre påliteligheten (reliabilitet). Saksmappegjennomgangen omfatter et tilfeldig utvalg på 15 saker der undersøkelse ble påbegynt i perioden 01.01.12-31.05.13. Spørreundersøkelsen omfattet alle ansatte, og ble gjennomført i QuestBack. 6 Invitasjon til å delta ble sendt pr. epost til 46 ansatte på grunnlag av en adresseliste fra BVT. Pr. 01.10.13 hadde 35 personer (76 prosent) svart. Respondentene omfatter saksbehandlere (71 prosent), ledere (9 prosent) og merkantil/stab (11 prosent). 7 I forbindelse med prosjektet har vi også vært i kontakt med saksbehandlere hos BLD, SSB og Visma (leverandør av saksbehandlingsprogrammet Familia), for å få avklart noen forhold av generell karakter. I tillegg snakket vi med en ansatt ved HR-kontoret i kommunen vedr. kvalitetslosen, samt en saksbehandler ved kommunens flyktningkontor vedr. refusjoner. Datagrunnlaget er meget omfattende og gir et solid grunnlag for å vurdere problemstillingene i undersøkelsen. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet vurderes i forhold til. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området. De kan hentes fra lovverk, politiske vedtak og føringer, administrative retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas og de konklusjoner som trekkes. 4 Fagleder DUE deltok på det første møtet sammen med bv-lederen. 5 En av informantene har ikke verifisert intervjusamtalen. Dette av tidsmessige hensyn, etter det revisjonen fikk opplyst. 6 Skjema ble ikke sendt til ansatte i Utekontakten da de nettopp var kommet med i BVT. 7 9 prosent er uoppgitt. Noen av spørsmålene var ikke relevant ift. de merkantilt ansatte. Vi valgte derfor å ha med svarkategorien vet ikke/ikke aktuelt på alle spørsmålene. Salten Kommunerevisjon IKS 11
I dette prosjektet er følgende kilder benyttet som revisjonskriterier: 8 - Lov om barneverntjenester (barnevernloven) - Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) - Forskrift om internkontroll etter barnevernloven - Forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven - Retningslinjer for saksbehandling etter lov om barneverntjenester - Retningslinjer til forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven - Internkontroll i barneverntjenesten i kommunene en veileder - Rutinehåndbok for barneverntjenesten i kommunene Revisjonskriteriene vil bli utdypet for hver av problemstillingene. Rådmannen har et overordnet ansvar for at administrasjonen drives i samsvar med lover og forskrifter. Han har også et ansvar for å føre kontroll med administrasjonens virksomhet, herunder etablere tilfredsstillende rutiner for internkontroll, jf. kommuneloven 23.2 og internkontrollforskriften 4. 8 Liste med fullstendige referanser og nettkildehenvisninger finnes i del 8. Salten Kommunerevisjon IKS 12
5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Hvordan har ressursbruk, saksutvikling og kvalitetsindikatorene vært de siste årene og sammenliknet med andre kommuner? I denne delen av rapporten fokuserer vi på ressursbruk og saksutvikling i barneverntjenesten i Bodø (BVT), sammenliknet med kommunegruppe 13 i KOSTRA (KG 13) og landet uten Oslo. På noen variabler, ser vi på bakgrunnstall for de siste årene kun for Bodø. Til slutt i denne delen, ser vi kort på kvalitetsindiaktorene i KOSTRA, for BVT sammenliknet med KG og landet. Grunnlagsdata for ressursbruk-analysen er hentet fra KOSTRA og fra kommunens eget regnskapssystem. Påliteligheten til analysen avhenger dermed av at kommunen har rapportert inn korrekte tall til KOSTRA. 9 Da analysen av ressursbruk utgjør en form for benchmarking - for å se hvor og hvordan Bodø skiller seg ut fra gjennomsnittet for andre kommunegrupper, har denne delen av rapporten ingen revisjonskriterier. 10 Grunnlagsdata når det gjelder saksutviklingen, omfatter KOSTRA-tall og rapporteringsstatistikk fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet basert på kommunenes rapporteringer til Fylkesmannen. 11 Det var ikke mulig å få periodiserte data fra kommunens eget fagsystem. 12 Når det gjelder analysen av sakstilgang, herunder også saksutfall og behandlingstid, har denne delen egne revisjonskriterier knyttet til overholdelse av frister for behandling av meldinger og gjennomføring av undersøkelser. Vi ser først på ressursbruken, deretter på saksutviklingen og kvalitetsindikatorene. 9 Kommunene har et ansvar for å kvalitetssikre data som innrapporteres, jf. forskrift om kommunal rapportering 8: Kommunene og fylkeskommunene har selv ansvar for at de data som fremkommer i kommunens og fylkeskommunenes regnskapsrapport og tjenesterapportering har en tilstrekkelig kvalitet. Rapporteringen til statlige myndigheter skal foretas i henhold til den detaljeringsgrad som er fastsatt i vedlegg eller i skjemaer om tjenesterapportering. 10 Når det gjelder overholdelse av budsjettet, så er kommunestyrets årsbudsjett bindende for underordnede organer, jf. komml. 47. 11 Rapporteringsbanken til BLD er ikke offisiell statistikk, men har i følge FM Nordland relativt valide data. 12 Vi trodde det skulle være kurant å få statistikk fra kommunen vedr. antall meldinger, undersøkelser, etc., periodisert på år, men fikk både fra systemansvarlig og lederhold beskjed om at fagsystemet deres (Familia), etter en oppgradering av systemet medio 2013 hvorved analysedelen ble fjernet, ikke lenger har denne funksjonen, og at det kun er mulig å hente ut tall pr. dags dato. I etterkant var vi i kontakt med Visma, som er leverandør av Familia. I følge kontaktperson der er det fullt mulig å ta ut periodiserte tall. Til dette sier systemansvarlig ved BVT, at Visma i ettertid laget en bruksanvisning for hvordan de kan gå inn og hente ut periodiserte data, men at de faktisk måtte telle manuelt ifm. rapporteringen pr. 2. halvår 2013. Han gir uttrykk for at det er en kjensgjerning at analysedelen av fagsystemet er en svakhet. Visma opplyste ifm. et oppdateringskurs i des. 2013 at de holder på å utvikle et analyseprogram. Salten Kommunerevisjon IKS 13
5.1.2 FAKTA RESSURSBRUK Vi vil først kort se på endringer i BVTs budsjett og grad av måloppnåelse ift. å oppnå budsjettbalanse. Deretter følger en sammenliknende analyse av prioritering, dekningsgrad og produktivitet i Bodø, KG13 og landet. Budsjett- og regnskapsutviklingen BVT i Bodø har over flere år forbrukt mer midler enn det som var budsjettert, jf. tabell 1. Siden 2009 har merforbruket ligget på 5-8 mill. kr. Foreløpige regnskapstall for 2013 gir et merforbruk på 5,7 mill. kr, tilsvarende 9 prosent, men regnskapet er ikke avsluttet i skrivende stund. Gj.snittlig merforbruk pr. måned i 2013 var sett ut fra foreløpige regnskapstall - på om lag en halv million. Dette representerer en resultatforbedring. 13 Tabell 1: Budsjett og regnskapstall for barneverntjenesten i Bodø, 2008-2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Budsjett 43 562 44 224 51 418 52 862 56 861 62 408 Regnskap 47 204 51 314 58 961 58 358 64 499 68 145 Avvik -3 642-7 091-7 543-5 496-7 638-5 736 Avvik i prosent -8-16 -15-10 -13-9 Tall i 1000 kr. Kilde: s budsjett- og regnskapstall (justert budsjett). Refusjoner og tilskudd er trukket fra brutto driftsutgifter. Tall for 2013 er hentet ut av regnskapssystemet den 15.01.2014. Prioritering Prioriteringsindikatorene skal si noe om hvor mye av egne penger (kommunens frie inntekter) kommunen velger å bruke på de enkelte tjenesteområdene. 14 Netto driftsutgifter fordelt på funksjonsområde I det følgende ser vi på andelen av netto driftsutgifter som går til hhv. saksbehandling (f 244), tiltak i familien (f251) og tiltak utenfor opprinnelig familie (f252). Figur 1 viser at Bodø kommune i 2012 brukte en betydelig høyere andel av driftsutgiftene på saksbehandling og tiltak utenfor hjemmet enn KG 13 og landet, og en lavere andel på tiltak i hjemmet. Når det gjelder tiltak i hjemmet (f251), er denne i minus for Bodø, og må derfor være feil, jf. fig. 2. Figur 1: Andel driftutgifter etter funksjon, 2012 f252-3 f251 f244 13 14 36 35 46 51 51 57 Bodø KG13 Landet 13 Imidlertid ble budsjettrammen økt med vel 1,5 mill på slutten av året. Uten denne ekstra tilførselen av midler, ville merforbruket vært på 12 prosent i 2013 (ut fra regnskapstallene pr. 15.01.14). 14 Et relativt høyt utgiftsbehov knyttet til tjenesten kan bli delvis korrigert for ved å se på utgifter pr. person i målgruppa. Salten Kommunerevisjon IKS 14
Figurene 2 og 3 (under) viser at dette har vært trenden de siste fem årene. Videre viser figurene under at differansen mellom Bodø og KG13 har økt, på alle funksjonsområdene. Differanse i prosentpoeng er oppgitt under figurene. Når det gjelder andel av netto driftsutgifter som gikk til tiltak i familien (fig. 2), er denne betydelig lavere i Bodø enn gj.snittet i KG og landet. Tallene for 2011 og 2012 for Bodø er så lave at det må dreie seg om feilrapportering. Dette kan bv-leder ikke svare på. Hun viser bare til at det har vært veldig mange feilføringer og at de nå har en hel stilling som systemansvarlig, som skal være tett på saksbehandlerne for å se at ting blir ført rett. Andel netto driftsutgifter til bv-tiltak Figur 2: i familien (f251) Bodø Landet uten Oslo KG13 Figur 3: utenfor opprinnelig familie (f252) Bodø Landet uten Oslo KG13 20 10 0-10 14,5 14,5 15 13,6 12,7 6,9 4,7 6,4 0,4-2,6 2008 2009 2010 2011 2012 60 55 50 45 40 57,7 56,9 54,1 55,2 50,8 51,3 50,7 50,8 51,8 50,7 2008 2009 2010 2011 2012 differanse Bodø-KG13 (i prosentpoeng): -7,6-9,8-8,6-13,2-15,3-0,5 3,4 4,4 5,9 6,2 Netto driftsutgifter pr. innbygger og bv-barn Når det gjelder netto driftsutgifter (til BVT) pr. innbygger og pr. innbygger 0-17 år, 15 har BVT hatt litt lavere netto driftsutgifter enn gjennomsnittet i landet og KG13, jf. vedlegg 2 (figurene 1 og 2). Dette gjelder for hele perioden 2008-2012. For 2012 var netto driftutgifter pr. innbygger hhv. kr 170 og 742 (0-17 år) lavere i Bodø enn gj.snittet i KG. Samtidig var andelen barn med undersøkelse og andel barn med tiltak av alle barn i aldersgr 0-17 år, litt lavere i Bodø enn gj.snittet i KG/landet (vedlegg 2, figurene 4 og 5). Figur 3 (i vedlegg) viser netto driftsutgifter per barn i barnevernet. Med unntak av noen mindre forskjeller i 2009 og 2012, har Bodø ligget omtrent på samme nivå som i KG/landet på rundt kr 90.000 pr. bv-barn. I 2012 hadde Bodø kr 3.315 lavere netto driftsutgifter pr barn i barnevernet enn gj.snittet i landet. 16 Når det gjelder netto driftsutgifter per barn med tiltak er det svært mangelfulle data i KOSTRA. Bodø lå med kr 162.586 i netto utgifter per barn i tiltak i 2012, om lag 20.000 over landsgjennomsnittet. Tall for 2012 foreligger ikke for KG13. 15 og KG 13 har ganske nøyaktig like stor andel av befolkningen i aldersgruppen 0-17 år (22,8 prosent), og 0-22 år (29,9 og 29,4 prosent), jf. vedlegg 2, tabell 1. 16 Data for KG13 mangler for 2012 i KOSTRA. Salten Kommunerevisjon IKS 15
Brutto driftsutgifter ved BVT Bodø Figur 4 (under) viser brutto driftsutgifter ved BVT de siste fem årene. Mens utgifter til bvtiltak utenfor opprinnelig familie og til saksbehandling generelt i BVT har økt med vel 10 millioner i perioden 2008-2012, ble det brukt nesten 1 mill kr mindre på bv-tiltak til barn i opprinnelig familie i 2012 enn det ble i 2008. Figur 4: Brutto driftsutgifter i barnevernet i Bodø etter år og funksjonsområde 40 000 30 000 20 000 10 000 F244 BVT F252 BV-tiltak utenfor familien 0 27 415 28 523 20 807 21 555 4 240 3 370 F251 BV-tiltak i familien 33 457 34 443 23 324 5 376 26 958 37 906 31 649 3 721 3 404 2008 2009 2010 2011 2012 Kilde: s regnskapssystem. Tall i 1000 kr. Det er ikke tatt hensyn til refusjoner og tilskudd. Tallene er omtrent slik de framstår i KOSTRA. Pga. manglende data for 2008 og 2009 i KOSTRA, har vi brukt tallene direkte fra regnskapssystemet for hele perioden. Når det gjelder utgiftsartene som inngår i BVTs driftsutgifter, utgjør 5 av disse nærmere 70 prosent av de totale brutto driftsutgiftene ved BVT. Endringer i forbruket av disse framgår av figur 5. Figur 5: Brutto driftsutgifter - de største utgiftsartene. 2008-2012 BV i. 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 2008 2009 2010 2011 2012 Arbeidsgodtgjørelse fosterhjem Lønn faste stillinger Utg.dekn./Andre oppg.pl. godtgj. Kjøp av tjenester fra staten Engasjementstillinger Bortsett fra lønn til ansatte, er utgiftsartene knyttet til funksjon 252 (bv-tiltak utenfor opprinnelig familie). Dette er arbeidsgodtgjørelse til fosterhjem, andre godtgjørelser/ utg.dekning til fosterhjem samt kjøp av tjenester fra staten, dvs. kommunens egenandel for Salten Kommunerevisjon IKS 16
opphold i institusjon. 17 Tabell 2 viser endringer i disse utgiftene som til sammen utgjør mellom 85 og 90 prosent av utgiftene til bv-tiltak utenfor opprinnelig familie (f252). Særlig har arbeidsgodtgjørelse til fosterhjem økt betydelig, fra 9,5 mill i 2008 til 17 mill i 2012, en økning på 7,5 mill (ca 80 prosent), jf. tabell 3. Tabell 2: De tre største utgiftsartene i f252 Barneverntiltak utenfor opprinnelig familie, 2008-2012 18 Art. 2008 2009 2010 2011 2012 Endr. 2008-12 %-vis endring 10504 Arbeidsgodtgj. fosterhjem 9 484 9 874 11 866 14 217 16 977 7 493 79,0 11280/11650 Utg.dekning/andre godtgj. 7 799 7 303 8 453 8 805 9 476 1 677 21,5 13000 Kjøp av tjenester fra staten 7 187 7 097 10 207 6 707 6 070-1 117-15,5 Kilde: s regnskapssystem. På spørsmål om hvorfor ressursbruken til fosterhjem har økt, svarer bv-leder at både antall barn i fosterhjem og den kommunale egenandelen har økt. I tillegg har det vært mange komplekse saker som har medført et behov for mer frikjøp av fosterforeldre i tilfeller der barna har alvorlige problemer. BV-leder føyer til at det er snakk om frikjøp der det nye hjemmet trenger å bruke all sin tid på barnet. 19 Da søker BVT BUFetat om å foreta frikjøp. Hvis dette innvilges, så betaler kommunen en egenandel, slik at kommunen betaler det samme beløpet uavhengig av hvilken lønn fosterforeldrene mottar. Bv-leder gir også uttrykk for at det har vært en praksis på at fosterforeldre har fått dekket alt fra sertifikat til ekstrabevilgninger ifm. ferie. Det har vært lett for saksbehandlere å innvilge, siden de forstår argumentene og har lyst å bistå slik at fosterhjemmene skal kunne stå i sine daglige utfordringer. Hun gir imidlertid uttrykk for at de nå ønsker å endre denne praksisen. KOSTRA-tall og rapporteringsstatistikk fra BLD viser at antall barn med omsorgstiltak har holdt seg noenlunde stabilt i perioden 2008-2012. 20 Omsorgstiltak benyttes når foreldrehjemmet er for utrygt eller direkte skadelig for barnet. 21 Da kan fylkesnemnda gjøre vedtak om omsorgsovertakelse med hjemmel i bvl. 4-12 eller 4-8 tredje ledd. Det er bare personer under 18 år som kan ha omsorgstiltak fra barnevernet. Ved omsorgsovertakelse er fosterhjem det vanligste plasseringsalternativet. Bare et lite antall blir plassert i institusjon. Rapporteringsstatistikk fra BLD viser at det har vært en økning i antall barn i fosterhjem i 17 For en oversikt over størrelsen på kommunens egenandel for ulike bv-tiltak de siste årene, se vedlegg 3. 18 Merknad til tabell 2: Utlegg fosterhjem ble fram til juni 2010 kategorisert under art. 11280 (utg.dekning som ikke er oppg.pliktig) og fom. juni under art. 11650 (andre oppg.pl. godtgjørelser). I tabellen er disse ført på samme linje i (og slått sammen for 2010) i og med at det er samme type ytelse det er snakk om. 19 Som eksempel nevnes barn med tilknytningsproblematikk, som ikke er klar til å starte i barnehagen. Her må vi ofte frikjøpe både mor og far. Hvis de har en gj.snittlig årslønn på 500.000, er du oppe i en million i frikjøp. Det er ikke uvanlig. 20 Det er noen små, ubetydelige avvik mellom BLD- og KOSTRA-tallene. KOSTRA-tall viser en svak nedgang i antall barn med omsorgstiltak i Bodø i løpet av året, fra 93 i 2008 til 88 i 2012. Samtidig har antall barn med tiltak utenfor opprinnelig familie (F252) steget for hvert år, fra 125 i 2008 til 179 i 2012. Bakgrunnen for forskjellen er at plasseringer også kan hjemles i andre lovparagrafer, slik at under f252 finner vi også vedtak hjemlet i adferdsparagrafene og akutt, samt tilfeller der foreldrene samtykker, og Enslige Mindreårige Flyktninger (EMF) i bofellesskap. 21 Når barnet er under omsorg, vil alle tiltak barnet har, bli registrert som omsorgstiltak. Salten Kommunerevisjon IKS 17
kommunen totalt, fra 54 i 2008 til 78 i 2013 (1. halvår). Dette tilsvarer en økning på 24 prosent. I samme periode økte arbeidsgodtgjørelsen til fosterhjem med 79 prosent. Dekningsgrad Dekningsgrader viser tjenestetilbudet i forhold til ulike målgrupper for tilbudet eller andelen av befolkningen som mottar tjenester. Figurene 4 og 5 i vedlegg 2 viser andel barn med hhv. undersøkelse og tiltak ift.antall innbyggere i aldersgruppen 0-17 år. Med unntak av i 2010, er andelen barn med undersøkelse litt lavere i Bodø enn i KG13 og landet. Også andelen barn med tiltak, er litt lavere i Bodø enn i KG og landet. I 2012, lå andelen barn med bv-tiltak i Bodø på 3,5 prosent av innbyggerne 1-17 år, sammenliknet med 4,8 prosent for landet. Produktivitet Produktivitet eller enhetskostnader viser kostnader/bruk av ressurser i forhold til tjenesteproduksjonen og uttrykkes ofte ved (korrigerte) brutto driftsutgifter pr. mottaker (KOSTRA). Figurene 6 og 7 viser at brutto driftutgifter per barn både i opprinnelig familie og utenfor er svært mye lavere i Bodø enn gj.snittet i KG13/landet. I 2012 var forskjellen mellom Bodø og landet (utenom Oslo) på ca. 13.000 pr barn i opprinnelig familie, og 112.000 pr. barn utenfor opprinnelig familie. Figur 6: Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (funksjon 251) Bodø Landet uten Oslo KG13 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 29 777 29 979 30 073 30 142 31 626 17 070 16 663 23 616 18 333 18 771 2008 2009 2010 2011 2012 Figur 7: Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (funksjon 252) 340 000 310 000 280 000 250 000 220 000 190 000 160 000 130 000 100 000 2008 2009 2010 2011 2012 Bodø 210 520 203 819 214 432 199 737 210 464 Landet uten Oslo 227 999 244 765 266 129 293 072 322 847 KG13 229 996 247 822 277 874 307 718 Salten Kommunerevisjon IKS 18
Samtidig viser figur 8 (under) at antall barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk er noe lavere ved BVT Bodø enn gjennomsnittet i KG13 og landet. Figur 8: Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk 25 Bodø Landet uten Oslo KG13 20 15 19,5 19,9 18,1 18,6 14,9 14,3 20,9 18,9 19,5 20 18,2 18,8 17,1 16,6 10 2008 2009 2010 2011 2012 Betraktninger fra bv-leder, kommunaldirektør, m.fl. vedr. økonomi Kommunaldirektøren gir uttrykk for at det har vært en kostnadseksplosjon ved BVT, uavhengig av budsjettet deres. På bakgrunn av alvorlighetsgraden knyttet til budsjett- og fristoverskridelsene ved BVT, har han inngått en egen avtale med bv-lederen, bestående av 18 punkter hovedsakelig relatert til økonomi, og noen få av ymse slag, som sykefravær og oppfølging. Annenhver uke møtes bv-leder, kontroller fra økonomikontoret og kommunaldirektøren, for en gjennomgang. Faste tema på møtene er økonomi og saksbehandling i form av nøkkeltallene. Kommunaldirektøren gir uttrykk for at avtalen synes å fungere greit, og poengterer at ressursstyringa må bli bedre hvis en skal ha ambisjon om å følge budsjettet. Kommunen må ha gode rutiner og overvåke dette regelmessig, og sjekke hvordan de ligger an budsjettmessig. En kontroller fra økonomikontoret har søkt å få fram årsak-virkningsforhold i BVTs regnskap i 2012-13. I tillegg til sammenliknende analyse ift. KG 13, ser de, i følge kommunaldirektøren, også på hvordan ressursene styres (utgiftssiden), og om de får inn alle refusjoner (inntektssiden). Han understreker viktigheten av å se på hva som er BVTs primæroppgavedet å gå inn i tilfeller med omsorgssvikt, og være tydelig på dette, og ha en grenseoppgang mot andre tjenester, et arbeid som må samordnes med andre enheter som tildelingskontor og NAV sosialkontor. BVT har inngått retningslinjer for samarbeid med tildelingskontoret når det gjelder barn og unge med funksjonsnedsettelser som kan ha behov for tiltak. Imidlertid framkom det i intervju, at BVT opplever at tildelingskontoret ikke reagerer så fort som de skulle ønske når de gir beskjed om et behov. Det kan ta et halvt år før de får en saksbehandler, og de har opplevd at de ikke har tid til å delta på viktige ansvarsgruppemøter, etc. For BVT framstår det da lettere å bare sette inn tiltak selv når de ser at behovet er til stede. Salten Kommunerevisjon IKS 19
BV-leder gir uttrykk for at hun mener at BVT er underbudsjettert og at de trenger flere ansatte. Hun sier at de nå snur på hver stein, for å finne unødige kostnader og mulige inntektskilder ift. refusjonskrav. Faglederne kan i dag godkjenne vedtak inntil kr 5.000. Ellers er det bv-leder som anviser til slutt, og hun er da avhengig av at merkantil har sjekket at det ligger vedtak på saken. Hun forteller at det har vist seg at mange ganger så er for eksempel et tiltak avsluttet, men regninger kommer fortsatt, og de er blitt betalt (eks barnehageplass). Det har ikke vært gode nok systemer og rutiner hvor slike ting har blitt oppdaget. Men når vi begynner å sjekke og ser hva som ligger bak tallene, så er det mange penger å hente. På spørsmål til bv-leder om hun hadde sett på kostra-tallene for BVT for 2012, svarte hun at det har vært gjort mye rart, mye feilføringer, det må vi bare slå fast, mange utgifter som vi tenker ikke skulle vært der. Selv har hun ikke hatt kapasitet til å gå inn i dette. Men de er nå i gang med en ryddejobb. I den forbindelse samarbeider BVT med konsulent fra kommunens økonomikontor, og bv-leder har ansatt en med regnskapskompetanse (fra 01.02.13). Når det gjelder KOSTRA, viser hun til en av de systemansvarlige. Førstesekretæren som tiltrådte 1. februar 2013, har kontrollfunksjon på alt av inngående fakturaer. Det er masse penger ut og lite inn, for eksempel kr 109.000 i egenandel for 3 md opphold på institusjon for ett barn. Slike fakturaer som hun kan sjekke ift. vedtak i Familia, er i følge førstesekretæren greie, hvis saksbehandler har oppgitt klientnr. I andre tilfeller er det en vanskelig oppgave, for når saksbehandlere bestiller tjenester eksternt, så går ikke fakturaen til dem, slik at de kan bekrefte at dette er bestilt og at fakturaen er korrekt. De kommer på førstesekretærens bord, og så må hun drive oppsøkende virksomhet. Førstesekretæren gir uttrykk for at hun har funnet en rekke ting som ikke skulle betales. 22 Hun mener saksbehandlerne ikke har vært vant til å tenke økonomi, men at de nå har begynt å skjerpe seg. Det kan også være etiske dilemmaer knyttet til noen av fakturaene, men noen generelle retningslinjer for hva BVT skal dekke feks ift. fosterforeldre har de ikke. Førstesekretæren gir uttrykk for at hun har reagert på holdningen, både internt og eksternt ift. ressursbruken: Det er en holdning eksternt om at det bare er å stikke sugerøret i BVT, og internt har det vært en holdning om at det er frislepp på ting. Alle disse tjenestene i det godes tjeneste er svært dyrt. I tillegg til å sjekke fakturaer, har hun også fått i oppgave å søke refusjoner. Hun forteller at noe av dette er nybrottsarbeid, både for henne, og for BVT, siden hun også skal søke refusjon om ting som de aldri før har søkt refusjon om. For eksempel skal BVT søke refusjon for utgifter forbundet med tilsynsførere for fosterbarn fra andre kommuner. Dette har i følge henne, ikke vært gjort før. Når det gjelder dette med å benytte mulighetene for refusjon, fikk revisjonen også et innspill fra saksbehandler ved flyktningkontoret som har som oppgave å sende refusjonskrav til BUFetat for enslige mindreårige flyktninger (EMF). Hun gir uttrykk for at BVT ikke har vært tilstrekkelig god på å kreve refusjoner og at de dermed går glipp av betydelige beløp. For det 22 Hun nevner noen eksempler på vanskelige saker: drosjeregningen som de får en gang pr. måned og som er mg. vanskelig å kontrollere; det at en av fastlegene tar 2.800 for å skrive en rapport på ½ side. Salten Kommunerevisjon IKS 20
første, er det ikke søkt refusjon for alle utgifter en kan få dekket. Dette gjelder for eksempel utgifter til EMF som har vært i fosterhjem, og dekning av utgifter til støttekontakt og fritidsaktiviteter til EMF. 23 For det andre, mangler det dokumentasjon i noen saker. Da kan hun ikke søke refusjon hos BUFetat. For eksempel fikk hun en samlefaktura for noen EMFer som har hatt DUE-tiltak, men hun har ikke fått faktura på livsopphold og bolig for alle. Kostnaden med selve tiltaket vil da bli refundert, men de øvrige utgiftene går kommunen glipp av å få dekket (av staten). Saksbehandleren, som selv har jobbet ved BVT og bare har permisjon derfra, gir uttrykk for at det kanskje har manglet bevissthet eller kunnskap ved BVT rundt refusjonsordningene, og at saksbehandlerne trenger opplæring ift. hva man kan søke refusjon om, krav til dokumentasjon, frister, etc. Kommunen har nylig iverksatt, eller vurderer å iverksette flg. tiltak for å bedre økonomistyringen og den økonomiske situasjonen ved BVT: - Gruppere utgifter i lønn, driftsutgifter og inntekter på de tre ulike funksjonsområdene i BV. 24 - Å integrere Utekontakten i BVT på en hensiktsmessig måte. - Slutte å tilby barnehageplass som tiltak i hjemmet hvis BVT ikke er inne og jobber i familien (i følge bv-leder) 25 - OK-sektoren skal, som ledd i det generelle nedtrekket som skal gjøres i kommunal drift, trekkes ned om lag 7 prosent av nettobudsjettet, dvs. ca. 4 mill. ned på BVTs 2014-budsjett. - Prosjekt inntektsøkning, dvs. å få inn alle refusjoner og sørge for at de har god oversikt over dette. - Få synliggjort de faktiske arbeidsoppgavene og kostnadene rundt dette. - Jobbe smartere, i følge bv-leder. Med det mener hun at de skal være bevisst på gode systemer og rutiner, og bevisste på tidsbruken. - I følge bv-leder, blir det neste å fordele budsjettet på seksjonene, slik at de får hvert sitt budsjett fra 2014. Hensikten er i større grad å ansvarliggjøre faglederne i forhold til budsjett. Uavhengig av tiltakene, peker bv-leder og fagleder DUE på noen faktorer som bidrar/vil bidra til økte kostnader for BVT: I følge BV-leder kommer nye oppgaver inn bakveien, fra statlig til kommunalt BV. Hun nevner som eksempel at det statlige BV (pr. 31.12.12) har stoppet de hjemmebaserte tiltakene, som veiledning i hjemmet. Det betyr at kommunene må gjøre jobben. Ved BVT har 23 Bv-leder sier i en kommentar at denne saksbehandler kjenner nok ikke alle detaljer av hva som har vært gjort tidligere. Kan vise til refusjonssøknader, og ergo innvilget refusjon på em og da spesielt de i fosterhjem. 24 Kommunaldirektøren gir uttrykk for at dette er noe de skal bruke aktivt, for månedlig oppfølging, for å få en oversikt over utgiftene. Det må gjennomgås og følges opp i BVT, og så må de forholde seg til det. Hvis man ser at utgiftene går over budsjett, så må dette varsles, at man har behov for tilleggsbevilgning, slik det gjøres for øvrig i kommunen. 25 Bv-leder forklarer dette med at barnehageplass er et kompenserende tiltak og ikke skal brukes som eneste tiltak, men sammen med veiledning. BVT har ennå ikke sett på hvor mange dette gjelder og hva de vil spare på å fjerne denne ordningen. Kommunens regnskap viser at det i 2012 ble utbetalt ca. 620.000 til friplasser under f251 og ca. 390.000 under f252. Salten Kommunerevisjon IKS 21
de derfor opprettet et ressursteam (fra 01.09.13), som skal ut i fosterhjem, og i vanlige hjem, for å veilede på et bredt plan over en periode. Målet er å styrke omsorgskompetansen til foreldrene og unngå bv-saker som går over flere år, der tiltaket ikke treffer på det som er problemet. Hvis ikke det fører til bedring, tar vi saken til nemnda, slik at vi får satt i gang tiltak som faktisk hjelper barnet. En annen ordning som forsvant fra 1.1.2013, og som kan medføre betydelige kostnader for BVT, er førsteretten som fagteam Bodø (BUFetat) har hatt til plassering (av ungdom) i Røvika. Fagteam i hele landet kan nå plassere ungdom i Røvika mens BVT kan bli forvist til for eksempel Alta. BV-lederen gir uttrykk for at dette vil få store konsekvenser, både ift. ressursbruk og faglig. Det koster å ta ut to ansatte til å fly nordover med en ungdom, samtidig som det blir det vanskelig å jobbe med ungdommen/familien. En av faglederne nevner at det også i psykiatrien er gjort en del endringer, som krever mer fra kommunens side. Hun er kritisk til at kommunen kun tenker familiesenter, og tilbud til normalfamilier og problemer som alle kan ha. Hun gir uttrykk for at hun mener at tildelingskontoret burde ha et tilbud i saker hvor foreldrene er greie omsorgspersoner og greier normalbarnet/-ungdommen, men ikke de som har mange diagnoser, er problematisk og sliter ut foreldrene. Hun mener at kommunens helseavd. burde hatt et tilbud til disse barna/ungdommene siden de i utgangspunktet ikke er BVTs ansvar. Fagleder barn gir uttrykk for at man først må spørre om noe kan forsvares faglig, og så må økonomien veies opp mot det. Hvis det er et dyrt tiltak, så må det være veldig bra og være veldig nødvendig for at man bruker det. Etter hennes vurderinger, er det når barna er små at de bør sette inn i de beste tiltakene, for å hindre at det blir en skjev utvikling. Likevel har barneseksjonen, i følge henne, hittil vært den billigste seksjonen. I spørreundersøkelsen stilte vi spørsmål om det etter respondentens mening, utføres funksjoner/oppgaver ved BVT som de anser som unødvendig ift. de lovpålagte oppgavene. 43 prosent svarte ja. Blant de oppgavene som er nevnt under unødig ressursbruk var: - For mange saksbehandlerstillinger er gjort om til spesial-/støttefunksjoner (eks. veil. saksbehandlere, systemansvarlig, stilling med ansvar forebyggende barnevern). - Utekontakten, fordi ressursbruken ikke står i samsvar med resultatet. I følge en av respondentene fanger Utekontakten opp, og forebygger svært lite. I tillegg sender de heller ikke meldinger til BVT (siste melding derfra var i 2010). - Oppgaver som andre kommunale instanser burde ta, herunder tildelingskontoret. - For mye møtevirksomhet med uklare formål, og som gjør ledere utilgjengelige. Salten Kommunerevisjon IKS 22