Norsk Industri og Maskinentreprenørenes forbund

Norsk Industri og Maskinentreprenørenes forbund Avfallsbehandling Disponering av avfall - Kryssubsidiering 10. april 2013

Utgivelsesdato 10. april 2013 Saksbehandler Tor Gundersen, Eva Therese Askeland, Jørgen Saxegaard Kontrollert av Tor Gundersen Godkjent av Kjetil Hansen Signaturer Status Konfidensielt Rapport nr. 20130018-1 Oppdragsgiver Norsk Industri og Maskinentreprenørenes forbund Side 2 av 49

INNHOLDSFORTEGNELSE Side SAMMENDRAG... 6 1 BAKGRUNN... 9 2 DAGENS BEHANDLING AV ULIKE AVFALLSSTRØMMER... 9 2.1 TOTALE AVFALLSMENGDER... 9 2.1.1 Mengder... 10 2.1.2 Avfallstyper... 10 2.1.3 Avfallsbehandling... 12 2.1.4 Kilder til avfall... 15 2.1.5 Kilder til avfall og behandling etter kilde... 18 2.2 UTVALGTE AVFALLSTYPER... 20 2.2.1 Papp og papir... 20 2.2.2 Plast... 21 2.2.3 Våtorganisk avfall... 23 2.2.4 Metaller... 24 2.2.5 Restavfall... 26 2.3 VIKTIGE RAMMEBETINGELSER... 30 2.3.1 Sammenhengen mellom BNP og avfallsmengder... 30 2.3.2 Regelverket... 31 2.3.3 Avgiftsregimer... 31 2.3.4 Bransjeavtaler... 32 2.3.5 Markedspris for returbasert råvare... 33 2.4 DISPONERING AV AVFALL... 35 2.4.1 Oppsummering av hovedtrekk... 35 2.4.2 De viktigste forklaringene... 35 3 SELVKOST OG KRYSSUBSIDIERING... 37 3.1 GENERELT... 37 3.2 AVFALLSREGELVERKET... 38 3.3 SELVKOSTREGELVERKET... 38 3.4 OFFENTLIG STØTTE - KRYSSUBSIDIERING... 39 3.5 KONKURRANSEREGLENE - UNDERPRISING... 40 3.6 PRISER PÅ MOTTAK AV RESTAVFALL TIL FORBRENNING... 41 3.7 KONSEKVENSER... 44 3.7.1 Hvordan påvirkes avfallsgebyret... 44 3.8 FORESLÅTTE ENDRINGER I GEBYRBESTEMMELSENE... 45 VEDLEGG 1 - KILDEHENVISNINGER... 47 VEDLEGG 2 INNHOLD I RESTAVFALL, HENTEORDNING... 49 Side 3 av 49

FIGURLISTE Figur 1: Totale avfallsmengder 1995-2011 (1000 tonn)... 10 Figur 2: Avfallssammensetningen for 2011... 10 Figur 3: Utvikling i avfallsmengder (1000 tonn) for de forskjellige materialtypene i perioden 1995-2011.... 11 Figur 4: Behandling av avfall i 2011. Forurensede masser er ikke inkludert.... 12 Figur 5: Behandling av avfall i årene 1995-2011 (1000 tonn). Forurensede masser er ikke inkludert i totalen.... 13 Figur 6: Behandling av avfall i årene 1995-2011 (1000 tonn) i prosent. 3 Forurensede masser er ikke inkludert i totalen.... 14 Figur 7: Kilder til avfall 2011. Forurensede masser er ikke inkludert i totalen.... 15 Figur 8: Utvikling i avfallsmengder etter kilder i perioden 1995-2011. Forurensede masser er ikke inkludert i totalen.... 16 Figur 9: Materialer i husholdningsavfall 2011. Forurensede masser er ikke inkludert i totalen.... 17 Figur 10: Materialer i industriavfall 2011. Forurensede masser er ikke inkludert i totalen.... 17 Figur 11: Materialer i bygg- og anleggsavfall 2011. Forurensede masser er ikke inkludert.... 18 Figur 12: Materialer fra tjenesteytende næring. Forurensede masser er ikke inkludert.... 18 Figur 13: Utviklingen i forbrenning av husholdningsavfall og næringsavfall i norske avfallsforbrenningsanlegg i årene 2003-2011, samt den totale avfallsmengden generert fra næring og husholdning i samme periode. Industribedrifter som tar imot avfall til forbrenning er ikke med i statistikken.... 19 Figur 14: Kilder til papiravfall i årene 1995-2011... 20 Figur 15: Håndteringen av papir for årene 1995-2011 for alle næringer inklusive husholdningene.... 21 Figur 16: Kilder til plastavfall i årene 1995-2011.... 22 Figur 17: Håndteringen av plast for årene 1995-2011 for alle næringer inklusive husholdningene.... 23 Figur 18: Kilder til våtorganisk avfall i årene 1995-2011.... 23 Figur 19: Håndteringen av våtorganisk avfall for årene 1995-2011 for alle næringer inklusive husholdningene.... 24 Figur 20: Kilder til metallavfall i årene 1995-2011.... 25 Figur 21: Håndteringen av metallavfall for årene 1995-2011 for alle næringer inklusive husholdningene.... 25 Figur 22 Innhold i restavfallsbeholder, henteordninger, vekt-%.... 26 Figur 23: Innhold i restavfallsbeholder i henteordningen for Oslo i årene 2000-2012. Kilde: Renovasjonsetaten i Oslo kommune.... 27 Figur 24: Genererte mengder avfall fra nybygging, rehabilitering og riving. 2011. Prosent.... 28 Figur 25: Total mengde avfall fra tjenesteytende næring, fordelt på materialtype. Prosent. 2011.... 28 Figur 26: Totalt mengde avfall for industrien. Alle næringer, alle typer avfall, behandlingsmåter i alt. 1000 tonn. 2008. Farlig avfall er ikke medregnet.... 29 Figur 27: Håndtering av restavfall i industrien i 2008 (1000 tonn).... 29 Figur 28: Totale avfallsmengder målt mot BNP (fastlands Norge).... 30 Figur 29: Mengden husholdningsavfall målt mot konsum i husholdningene.... 31 Figur 30: Avgiftsproveny fra drikkevareemballasje, 2006 2013.... 32 Figur 31: Historisk utvikling for pris for levering av avsvertingskvalitet i Tyskland, 2006-2013. Kilde: Euwid... 33 Figur 32: Historisk utvikling for pris for levering av PE kvalitet i Tyskland i perioden 2006-2013. Kilde: Euwid... 34 Side 4 av 49

Figur 33: Pris på skrapjern levert Mo i Rana 2006-2013. Kilde: Østbø AS... 34 Figur 34: Eksport av avfall til energiutnyttelse 2002 2010. Kilde: Klif... 36 Figur 35: Prisutvikling for konkurranseutsatt leveranse av avfall til forbrenningsanlegg i Norge og Sverige.... 37 Figur 36: Gate Fee (kr / tonn) ved levering av konkurranseutsatt avfall til norske anlegg 2012 2013.... 42 Figur 37: Gjennomsnittlig Gate Fee i konkurranseutsatt marked og i markedet for monopoltjenester.... 43 Figur 38: Sammenligninger av plukkanalyser fra like og ulike områder i 2004 og 2007. Kun usorterte fraksjoner i restavfallet er medtatt.... 49 Side 5 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1000 tonn SAMMENDRAG Norsk Industri og Maskinentreprenørenes forbund har gitt Hjellnes Consult i oppdrag å utrede dagens behandling av ulike avfallsstrømmer, samt å vurdere om kommunenes innbyggere står i fare for å betale overpris for renovasjonstjenester, herunder risiko for kryssubsidiering. Oppdraget er gjennomført i perioden januar april 2013. Vår gjennomgang av SSBs avfallsregnskap gir grunnlag for å peke på følgende generelle og sentrale trekk: Avfallsmengdene øker. Det er husholdningsavfall og bygg- og anleggsavfall som bidrar sterkest til økningen. Avfallsmengder til deponi er vesentlig redusert de senere år. Materialgjenvinning og energiutnyttelse øker. Særlig avfall til energiutnyttelse har økt kraftig etter deponiforbudets utvidelse. Veksten i materialgjenvinning skyldes hovedsakelig økt gjenvinning av avfall fra bygg- og anleggsnæringen. Materialgjenvinning av papir og våtorganisk avfall flater ut og disse fraksjonene går i økende grad til energiutnyttelse. 12000 Håndtering av totalt avfall fordelt på år Kilde: SSB 10000 8000 6000 4000 2000 Annen behandling/uspesifisert Annen sluttbehandling Deponering Forbrenning uten energiutnyttelse Fyllmasse og dekkmasse Energiutnyttelse Kompostering Sendt til materialgjenvinning 0 Plukkanalyser viser at det er store mengder gjenvinnbare materialer i restavfallet fra husholdningene. Årsakene kan blant annet være : Ikke økonomisk fornuftig å sortere ytterligere. Overkapasitet på energiutnyttelse presser prisene nedover og reduserer andelen avfall som går til materialgjenvinning. Priser på returbaserte råmaterialer kan være midlertidig lave. Pris på returbaserte råvarer påvirker normalt ikke kildesorteringen på kort sikt. Bransjeordningene bidrar ofte til opprettholdelse av kildesorteringsordninger ved Side 6 av 49

varierende økonomiske forutsetninger. Over tid kan likevel lave priser på returbaserte råvarer føre til redusert kildesortering og økte mengder avfall til energiutnyttelse. 10000 8000 6000 4000 2000 0 Avfallsmengde generert fra næring og husholdning, og forbrenning av materiale fra næring og husholdning (1000 tonn) Kilde: Beregnet på basis av SSB 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Generert avfallsmengde, sum alle kategorier næring Generert avfallsmengde, private husholdninger Næringsavfall til forbrenning Husholdningsavfall til forbrenning Figuren viser generert mengde avfall og mengde avfall som forbrennes i norske avfallsforbrenningsanlegg. Det er i følge SSB usikkert hvor mye avfall som er utelatt fra statistikken ved industribedrifter som tar imot avfall til forbrenning med energiutnyttelse. I SSBs avfallsregnskap oppgis at 2,9 mill tonn avfall ble energiutnyttet i 2011. Av dette energiutnyttes 1,3 mill tonn i ordinære avfallsforbrenningsanlegg, resten energiutnyttes i andre energianlegg. Ca. 800.000 tonn avfall ble i 2010 eksportert til energiutnyttelse i andre land, hovedsakelig Sverige. Figuren gir likevel sterke indikasjoner på at en høyere prosentandel av husholdningsavfallet enn av næringsavfallet går til forbrenning. Mange norske avfallsforbrenningsanlegg utfører monopoltjenester (gjennom egenregi og tildeling av enerett) samtidig som de tilbyr tjenester i den konkurranseutsatte sektoren (næringsavfall og konkurranseutsatt husholdningsavfall). Dette gir utfordringer i forhold til EØS-avtalens regler om offentlig støtte, herunder ulovlig kryssubsidiering, og konkurranselovgivningens regler som forbyr misbruk av markedsmakt, herunder ulovlig underprising. Vi har i dette prosjektet innhentet opplysninger fra offentlige og private aktører om prisen for levering av restavfall til disse anleggene. Opplysningene er anonymisert i vår rapport. Side 7 av 49

kr / tonn 1000 Gjennomsnittlig Gate Fee Norske anlegg 2012/2013 800 600 400 200 0 Konkurranseutsatt næring Konkurranseutsatt husholdning Monopoltjeneste Det framgår av figuren at det er betydelig forskjell på gate fee som belastes husholdningene basert på selvkostberegningene iht. gjeldende regelverk for fastsettelse av avfallsgebyr og de prisene som gjelder for konkurranseutsatt avfall. Det er likevel ikke ensbetydende med at det foreligger ulovlig kryssubsidiering eller konkurranseskadelig underprising. Det ligger utenfor vårt oppdrag å vurdere om dette er tilfelle. Kommuner eller interkommunale selskaper som ivaretar forpliktelsene i forurensningsloven vedrørende husholdningsavfall uten å ha egne behandlingsanlegg vil kunne oppfylle sine forpliktelser gjennom det åpne marked. I dagens situasjon hvor det er stor kapasitet på behandling av avfall, synes markedssituasjon å føre til at disse kommunene har lavere kostnader til behandling av husholdningsavfall enn kommuner med egne anlegg. Uavhengig av om selvkostregelverket er oppfylt eller ikke, vil dette innebære mulighet for at husholdninger i kommuner med egne anlegg belastes høyere kostnader for behandling av avfall enn i kommuner som ikke er involvert på eiersiden. I kommuner som er på eiersiden av anleggene vil avfallsgebyret (gitt at andre faktorer er like) bli høyere enn i kommuner som kan utnytte markedet. ESA har i et nylig truffet vedtak påpekt faren for kryssubsidiering innenfor kommunale renovasjonsordninger og bedt norske myndigheter sørge for at også en rimelig andel av de faste utgiftene belastes den konkurranseutsatte del av virksomheten. Kommunal- og regionaldepartementet er i ferd med å revidere sin veileder om selvkost ved kommunale betalingstjenester. Parallelt med dette har Klif på oppdrag fra Miljøverndepartementet utarbeidet forslag til forskriftsfesting av selvkostregelverket om avfallsgebyr i samsvar med tidligere anmodning fra ESA om å styrke det norske regelverket. Side 8 av 49

1 BAKGRUNN Norsk Industri og Maskinentreprenørenes forbund har engasjert Hjellnes Consult as til å utrede dagens behandling av ulike avfallsstrømmer. Det skal redegjøres for rammebetingelser og årsaker som evt. gjør at avfall som kan ombrukes eller materialgjenvinnes likevel går til forbrenning. Videre skal det undersøkes om kommunens innbyggere står i fare for å betale overpris for renovasjonstjenester, herunder risiko for kryssubsidiering. Det er innhentet og bearbeidet opplysninger fra SSBs avfallsstatistikk som grunnlag for våre vurderinger. Aktører som arbeider med innsamling, transport og behandling av avfall er kontaktet og har bidratt med verdifulle opplysninger. Dette gjelder både private og offentlige aktører. Innhentede opplysninger er behandlet konfidensielt og er anonymisert i vår rapport. Arbeidet er gjennomført i perioden januar mars 2013. 2 DAGENS BEHANDLING AV ULIKE AVFALLSSTRØMMER Tilgjengelig avfallsstatistikk fra SSB danner grunnlag for beskrivelsen av hvordan ulike fraksjoner disponeres. SSB publiserte 14. februar 2013 endelige tall for 2011. Avfallsregnskapet for Norge presenterer således tall for perioden 1995 2011. 2.1 Totale avfallsmengder De totale avfallsmengdene er fremkommet fra SSBs avfallsstatistikk. Statistikken er basert på SSBs avfallsregnskap, som igjen er basert på eksisterende registre og statistikker. Det er forskjellig usikkerhet forbundet med de forskjellige delene av avfallsregnskapet. SSB har rangert usikkerheten fra lav (usikkerhet mindre enn ± 10 prosent av avfallsmengden, middels (± 10-20 prosent) til høy (mer enn ± 20 prosent usikkerhet i avfallsmengden) på websiden http://www.ssb.no/avfregno/. Flere deler av avfallsregnskapet har middels usikkerhet, og gjennomgående er det høy usikkerhet i fraksjonene «andre materialer», kilden «annen eller uspesifisert kilde», eller behandlingsmåten «annen eller uspesifisert behandling/disponering». Det er gitt en forklaring under hvert avsnitt på hva som inngår i disse kategoriene. Den totale avfallsmengden er oppgitt i 11 fraksjoner som er vist under i avsnitt 2.1.2. Rene masser, materialer som føres tilbake i naturlig kretsløp, materialer som gjenvinnes direkte hos opphavsbedriften, brukte produkter innenfor et ombrukssystem, smittefarlig, eksplosivt og radioaktivt avfall, samt sekundært avfall er ikke med i statistikken. Forurensede masser (stein, jord, grus og lignende som er forurenset, men ikke så mye at det er farlig avfall) er oppgitt, men ikke tatt med i totalsummene. Videre er de totale avfallsmengdene oppgitt fra ni forskjellige kilder som er vist i kapittel 2.1.4, og etter 8 forskjellige behandlingsmåter som er vist i kapittel 2.1.3. Side 9 av 49

2.1.1 Mengder I Figur 1 er det vist total avfallsmengde (uten forurensede masser). Den totale mengden var i 2011 9,9 millioner tonn. De totale avfallsmengdene har økt med 2,8 millioner tonn avfall siden 1995, som utgjør en økning på 39 prosent. De totale avfallsmengdene har økt med 5 prosent fra 2010 til 2011. 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 Totale avfallsmengder 1995-2011, (1000 tonn) Kilde: SSB Materialtype i alt, uten forurensende masser Figur 1: Totale avfallsmengder 1995-2011 (1000 tonn) 2.1.2 Avfallstyper De forskjellige avfallstypene som inngår i SSBs avfallsstatistikk er vist i Figur 2. Total avfallsmengde - materialfordelt 2011 Kilde: SSB Farlig avfall 13 % Papir 11 % Metall 11 % Plast 5 % Glass 2 % Andre materialer 15 % Treavfall 18 % Slam 2 % Betong 7 % Figur 2: Avfallssammensetningen for 2011 Tekstil 1 % Våtorganisk avfall 15 % Side 10 av 49

1000 tonn I følge SSB er slam partikler blandet med varierende mengder vann, slik at blandingen er mer eller mindre flytende. Partiklene kan være både organiske og uorganiske. Det oppstår slam i mange ulike prosesser: Produksjon av papir og papp, oljeboring, metallbearbeiding og avløpsrensing er viktige eksempler på prosesser som genererer slam. I avfallsregnskapet er avløpsslam målt i tørrvekt, mens slam fra andre kilder er målt i våtvekt. Våtorganisk avfall er lett nedbrytbart, organisk avfall som matavfall og kasserte rester fra næringsmiddelindustri. Andre materialer er materialer som enten ikke passer i de andre kategoriene avfall som SSB publiserer eller materiale som SSB får oppgitt som annet i sine undersøkelser. Store materialtyper i denne fraksjonen avfall er typisk asfalt fra BA-næringen og slagg fra industrien. I tillegg inngår aske, støv, kjemikalier og gummi her. Utviklingen i avfallsmengder fordelt på materiale i perioden 1995-2011 er vist i Figur 3. Avfallsmengde fordelt på materiale 1995-2011 Kilde: SSB 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Farlig avfall Andre materialer Slam Betong Våtorganisk avfall Tekstil Treavfall Glass Plast Metall Figur 3: Utvikling i avfallsmengder (1000 tonn) for de forskjellige materialtypene i perioden 1995-2011 1. Papir 1 Forurensede masser er ikke inkludert. Side 11 av 49

2.1.3 Avfallsbehandling I figur 4 er det vist håndtering av avfall i 2011. Fyllmasse og dekkmasse 2 % Deponering 8 % Forbrenning uten energiutnyttelse 6 % Håndtering av avfall 2011 Kilde: SSB Annen sluttbehandling 5 % Annen behandling/ uspesifisert 7 % Sendt til materialgjenvinning 39 % Energiutnyttelse 29 % Kompostering 4 % Figur 4: Behandling av avfall i 2011 2. Forurensede masser er ikke inkludert. De ulike kategoriene omfatter følgende: Materialgjenvinning: Utnyttelse av avfallet slik at materialet beholdes helt eller delvis. Eksempel er produksjon av råvarepapir fra innsamlet returpapir og kompostering av matavfall. Kompostering: Nedbryting av avfall ved hjelp av levende organismer, der nedbrytingen skjer med tilgang på oksygen. Kompostering av vanlig avfall regnes som gjenvinning. I denne kategorien inngår også annen biologisk behandling hvor produksjon og utnyttelse av biogass inngår. Energiutnyttelse: Utnyttelse av den energien som blir frigjort ved avfallsforbrenning, for eksempel til oppvarming av bygninger. Deponering: Endelig anbringelse av avfall på godkjent fyllplass. Annen sluttbehandling: Sluttbehandling er all behandling som ikke regnes som gjenvinning. Dette omfatter i første rekke deponering og forbrenning uten energiutnyttelse. I kategorien annen sluttbehandling inngår avfall som krever spesifikk behandling for eksempel farlig avfall. Annen behandling/uspesifisert: Avfall som ikke kan plasseres i andre kategorier. I denne kategorien kan det inngå en del «annet materiale». I figur 5 og 6 er det vist håndtering av avfall fordelt på år, og håndtering av avfall fordelt på år i prosent. Som det fremgår av Figur 5 og Figur 6, er det en tydelig trend 2 Annen biologisk behandling: Annen biologisk behandling er her inkludert i kategorien «kompostering». Eksportert avfall er ført under den behandlingsformen som avfallet går til i utlandet. Importert avfall er ikke med i statistikken. Side 12 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1000 tonn at andelen avfall levert til materialgjenvinning og energiutnyttelse har økt betydelig de siste årene. Andelen til deponering og annen behandling/uspesifisert er redusert. Andelen avfall til kompostering (biologisk behandling) økte fra 1995 til 2008, og har hatt en svak nedgang etter det. Tallgrunnlaget går fram til 2011. Etter 2011 er mange nye anlegg for biologisk behandling igangsatt eller under planlegging, og det forventes en økning av mengden organisk avfall til anaerob biologisk behandling i årene fremover. 12000 Håndtering av totalt avfall fordelt på år Kilde: SSB 10000 8000 6000 4000 2000 Annen behandling/uspesifisert Annen sluttbehandling Deponering Forbrenning uten energiutnyttelse Fyllmasse og dekkmasse Energiutnyttelse Kompostering Sendt til materialgjenvinning 0 Figur 5: Behandling av avfall i årene 1995-2011 (1000 tonn). 3 Forurensede masser er ikke inkludert i totalen. 3 Annen biologisk behandling: Annen biologisk behandling er her inkludert i kategorien «kompostering». Eksportert avfall er ført under den behandlingsformen som avfallet går til i utlandet. Importert avfall er ikke med i statistikken. Side 13 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 prosent I figuren under er håndteringen av avfallet fordelt på år vist i prosent. Håndtering av totalt avfall fordelt på år i prosent Kilde: SSB 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Annen behandling/uspesifisert Annen sluttbehandling Deponering Forbrenning uten energiutnyttelse Fyllmasse og dekkmasse Energiutnyttelse Kompostering Sendt til materialgjenvinning Figur 6: Behandling av avfall i årene 1995-2011 (1000 tonn) i prosent. 3 Forurensede masser er ikke inkludert i totalen. Side 14 av 49

2.1.4 Kilder til avfall Figuren under viser kildene til den totale avfallsmengden i 2011. Jord-, skogbruk og fiske 2 % Kilder til avfall 2011 Kilde:SSB Bergverk og utvinning 4 % Private husholdninger 23 % Industri 27 % Annen eller uspesifisert næring 8 % Avfallshåndtering 5 % Tjenesteytende næringer 15 % Kraft- og vannforsyning 0 % Bygge- og anleggsvirksomhet 16 % Figur 7: Kilder til avfall 2011. 4 Forurensede masser er ikke inkludert i totalen. Figuren viser at privat husholdning sto for 23 prosent av den totale avfallsmengden og industri for 27 prosent i 2011. Husholdning, industri, BA-virksomhet og tjenesteytende næring sto for 81 prosent av de totale avfallsmengdene. 4 Private husholdninger: Næringene er klassifisert etter SN2007 fra og med 2008, og SN2002 frem til 2007. Side 15 av 49

1000 tonn I figur 8 er det vist utvikling i avfallsmengder etter kilder i perioden 1995-2011. 12000 Kilder til totalt avfall fordelt på år Kilde: SSB 10000 8000 6000 4000 2000 Private husholdninger Annen eller uspesifisert næring Avfallshåndtering Tjenesteytende næringer Bygge- og anleggsvirksomhet Kraft- og vannforsyning Industri Bergverk og utvinning Jord-, skogbruk og fiske 0 Figur 8: Utvikling i avfallsmengder etter kilder i perioden 1995-2011. Forurensede masser er ikke inkludert i totalen. 5 Det framgår av figur 8 at husholdning, tjenesteytende næring og BA-virksomhet bidrar mest til økte avfallsmengder i perioden 1995-2011. For tjenesteytende næring har økningen avtatt de siste årene og i følge SSB kun økt med 1 prosent i perioden 2006 2011. Til sammenlikning økte verdiskapningen, målt i produksjon i basisverdi og faste 2005-priser, for tjenesteytende næring med over 12 prosent i samme tidsrom. Dette kan tyde på at tjenesteytende næring har blitt mer avfallseffektive de siste fem årene. Tradisjonell industri viser svakt reduserte mengder i perioden. Sammensetningen av husholdningsavfallet er vist i figur 9. Husholdningsavfallet domineres av fraksjonene våtorganisk, papir og treavfall. 5 Private husholdninger: Næringene er klassifisert etter SN2007 fra og med 2008, og SN2002 frem til 2007. Side 16 av 49

Andre materialer 13 % Slam 0 % Betong 0 % Husholdningsavfall 2011 Kilde: SSB Farlig avfall 1 % Papir 21 % Våtorganisk avfall 24 % Metall 10 % Tekstil 2 % Treavfall 18 % Glass 4 % Plast 7 % Figur 9: Materialer i husholdningsavfall 2011. Forurensede masser er ikke inkludert i totalen. 6 Sammensetningen av industriavfall er vist i figur 10. Industriavfallet domineres av treavfall, farlig avfall og våtorganisk avfall. Den sammensatte fraksjonen «andre materialer» utgjør nærmere 1/5 av industriavfallet. Farlig avfall 22 % Industriavfall i 2011 Papir 4 % Kilde: SSB Metall 5 % Plast 2 % Glass 1 % Andre materialer 19 % Treavfall 28 % Slam 4 % Betong 1 % Tekstil 0 % Våtorganisk avfall 14 % Figur 10: Materialer i industriavfall 2011. Forurensede masser er ikke inkludert i totalen. 6 Private husholdninger: Næringene er klassifisert etter SN2007 fra og med 2008, og SN2002 frem til 2007. Side 17 av 49

Sammensetningen av BA-avfall er vist i figur 11. BA-avfallet domineres av betong og treavfall. Farlig avfall 2 % Bygg- og anleggsavfall i 2011 Kilde: SSB Andre materialer 18 % Slam 0 % Papir 4 % Metall 5 % Plast 3 % Glass 4 % Treavfall 17 % Betong 41 % Tekstil 1 % Våtorganisk avfall 5 % Figur 11: Materialer i bygg- og anleggsavfall 2011. Forurensede masser er ikke inkludert. Sammensetningen av avfall fra tjenesteytende næring er vist i figur 12. Avfallet fra tjenesteytende næring er dominert av papir, treavfall og våtorganisk avfall. Avfall fra tjenesteytende næring 2011 Slam 0 % Tekstil 2 % Betong 0 % Våtorganisk avfall 21 % Andre materialer 7 % Treavfall 14 % Gummi 0 % Kilde: SSB Glass 3 % Farlig avfall 6 % Papir 28 % Metall 9 % Plast 10 % Figur 12: Materialer fra tjenesteytende næring. Forurensede masser er ikke inkludert. 2.1.5 Kilder til avfall og behandling etter kilde SSB har på grunn av hvordan avfallsregnskapet beregnes, ikke statistikk for hvordan avfall fra de forskjellige kildene er behandlet. I noen delstatistikker finnes disse tallene. Side 18 av 49

Det finnes også delstatistikk for deponering og forbrenning av avfall som kan sorteres etter husholdningsavfall og næringsavfall. I Figur 13 er det vist utviklingen i forbrenning av husholdningsavfall og næringsavfall i årene 2003-2011, og den totale avfallsmengden generert fra husholdninger og næring i samme figur. Figuren er beregnet ut i fra SSBs statistikker. SSB har angitt at industribedrifter som tar imot avfall til forbrenning ikke er med i statistikken. Næring omfatter her alle kilder som ikke er husholdning. For mengden avfall generert er næring summen av alle kategorier næring oppgitt i SSBs database. 10000 8000 6000 4000 2000 0 Avfallsmengde generert fra næring og husholdning, og forbrenning av materiale fra næring og husholdning (1000 tonn) Kilde: Beregnet på basis av SSB 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Generert avfallsmengde, sum alle kategorier næring Generert avfallsmengde, private husholdninger Næringsavfall til forbrenning Husholdningsavfall til forbrenning Figur 13: Utviklingen i forbrenning av husholdningsavfall og næringsavfall i norske avfallsforbrenningsanlegg i årene 2003-2011, samt den totale avfallsmengden generert fra næring og husholdning i samme periode. Industribedrifter som tar imot avfall til forbrenning er ikke med i statistikken. Ingen tydelige konklusjoner kan trekkes ut i fra figuren, da det er usikkerhet i om næring er likt definert, og det er ukjent hvor stor andel avfall som er utelatt fra statistikken ved industribedrifter som tar imot avfall til forbrenning. I tillegg eksporteres ca. 800.000 tonn avfall til energiutnyttelse (2011), hovedsakelig til Sverige. Figuren gir likevel sterke indikasjoner på at en høyere prosentvis andel av husholdningsavfallet går til forbrenning enn av næringsavfallet. Side 19 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2.2 Utvalgte avfallstyper I vårt arbeid har vi konsentrert oppmerksomheten om fraksjonene papp og papir, våtorganisk avfall, plast og metall. Vi har i tillegg sett spesielt på utviklingen for restavfall. 2.2.1 Papp og papir Kilder i prosent til papiravfall i årene 1995-2011 er vist i Figur 14. I 2011 var private husholdninger og tjenesteytende næring de største kildene til papiravfall. Til sammen kom 82 prosent av papiravfallet fra disse to kildene i 2011. 100 % Kilder til papir fordelt på år (prosent) Kilde: SSB 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Private husholdninger Annen eller uspesifisert næring Avfallshåndtering Tjenesteytende næringer Bygge- og anleggsvirksomhet Kraft- og vannforsyning Industri Bergverk og utvinning Jord-, skogbruk og fiske Figur 14: Kilder til papiravfall i årene 1995-2011 7 I Figur 15 er håndteringen av papir for årene 1995-2011 i tonn for alle næringer inklusive husholdningene vist. Det fremgår tydelig av figur 15 at andelen papir til materialgjenvinning har blitt redusert i perioden 2007-2011. Andel til deponering har gått ned etter 2008. Fra 2009 har andelen brukt til energiutnyttelse økt. 7 Private husholdninger: Næringene er klassifisert etter SN2007 fra og med 2008, og SN2002 frem til 2007. Side 20 av 49

1000 tonn 1400 Håndtering av papir fordelt på år Kilde: SSB 1200 1000 800 600 400 200 Annen behandling/uspesifisert Annen sluttbehandling Deponering Forbrenning uten energiutnyttelse Fyllmasse og dekkmasse Energiutnyttelse Kompostering Sendt til materialgjenvinning 0 Figur 15: Håndteringen av papir for årene 1995-2011 for alle næringer inklusive husholdningene. 2.2.2 Plast Kilder i prosent til plastavfall i årene 1995-2011 er vist i Figur 16. I 2011 var private husholdninger og tjenesteytende næring de største kildene til plastavfall. Side 21 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 100 % Kilder til plast fordelt på år (prosent) Kilde: SSB 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % Private husholdninger Annen eller uspesifisert næring Avfallshåndtering Tjenesteytende næringer Bygge- og anleggsvirksomhet Kraft- og vannforsyning Industri Bergverk og utvinning Jord-, skogbruk og fiske 0 % Figur 16: Kilder til plastavfall i årene 1995-2011. 8 I Figur 17 er håndteringen av plast for årene 1995-2011 i tonn for alle næringer inklusive husholdningene vist. Det fremgår tydelig av figuren under at andelen plast til materialgjenvinning og energiutnyttelse har økt de siste årene. Imidlertid er det forskjellig utvikling over tid for disse behandlingsmetodene, da andelen plast til materialgjenvinning har økt jevnt siden 1999, økte andelen til energiutnyttelse jevnt frem til 2009 og brått etter 2009. Andel plast til deponering har gått ned etter 2008. 8 Private husholdninger: Næringene er klassifisert etter SN2007 fra og med 2008, og SN2002 frem til 2007. Side 22 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1000 tonn 600 Håndtering av plast fordelt på år Kilde: SSB 500 400 300 200 100 Annen behandling/uspesifisert Annen sluttbehandling Deponering Forbrenning uten energiutnyttelse Fyllmasse og dekkmasse Energiutnyttelse Kompostering Sendt til materialgjenvinning 0 Figur 17: Håndteringen av plast for årene 1995-2011 for alle næringer inklusive husholdningene. 2.2.3 Våtorganisk avfall Kilder i prosent til våtorganisk avfall i årene 1995-2011 er vist i Figur 18. 100 % Kilde til våtorganisk avfall fordelt på år (prosent) Kilde: SSB 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % Private husholdninger Annen eller uspesifisert næring Avfallshåndtering Tjenesteytende næringer Bygge- og anleggsvirksomhet Kraft- og vannforsyning Industri Bergverk og utvinning Jord-, skogbruk og fiske 10 % 0 % Figur 18: Kilder til våtorganisk avfall i årene 1995-2011. 9 9 Private husholdninger: Næringene er klassifisert etter SN2007 fra og med 2008, og SN2002 frem til 2007. Side 23 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1000 tonn I 2011 var private husholdninger, tjenesteytende næring og industri de største kildene til våtorganisk avfall. I Figur 19 er håndteringen av våtorganisk avfall for årene 1995-2011 i tonn for alle næringer inklusive husholdningene vist. Det fremgår tydelig av figuren at andelen våtorganisk avfall til energiutnyttelse har økt kraftig i perioden 1995-2011. Andelen til energiutnyttelse har økt ekstra brått etter 2009. Andelen våtorganisk avfall til kompostering (inklusive biogass) og materialgjenvinning har avtatt etter 2010, og andelen til deponering har avtatt etter 2009. 1800 1600 1400 Håndtering av våtorganisk avfall fordelt på år Kilde: SSB Annen behandling/uspesifisert Annen sluttbehandling 1200 1000 800 600 400 200 0 Deponering Forbrenning uten energiutnyttelse Fyllmasse og dekkmasse Energiutnyttelse Kompostering Sendt til materialgjenvinning Figur 19: Håndteringen av våtorganisk avfall for årene 1995-2011 for alle næringer inklusive husholdningene. 2.2.4 Metaller Kilder i prosent til metallavfall i årene 1995-2011 er vist i Figur 20. I 2011 var annen uspesifisert næring den største kilden til metall (40 prosent). Privat husholdning bidro med ca. 20 prosent, mens industri og tjenesteytende næring hver stod for ca. 12 prosent av det totale bidraget. Side 24 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1000 tonn 100 % Kilde til metall fordelt på år (prosent) Kilde: SSB 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % Private husholdninger Annen eller uspesifisert næring Avfallshåndtering Tjenesteytende næringer Bygge- og anleggsvirksomhet Kraft- og vannforsyning Industri Bergverk og utvinning Jord-, skogbruk og fiske 0 % Figur 20: Kilder til metallavfall i årene 1995-2011. 10 I figur 21 er håndtering av metall for årene 1995-2011 angitt. Figuren viser grovt sett at andelen av metall til de forskjellige behandlingsmetodene har vært ganske lik over alle årene, og at materialgjenvinning naturlig nok dominerer. 1200 1000 Håndtering av metall fordelt på år Kilde: SSB Annen behandling/uspesifisert Annen sluttbehandling 800 Deponering 600 400 200 0 Forbrenning uten energiutnyttelse Fyllmasse og dekkmasse Energiutnyttelse Kompostering Sendt til materialgjenvinning Figur 21: Håndteringen av metallavfall for årene 1995-2011 for alle næringer inklusive husholdningene. 10 Private husholdninger: Næringene er klassifisert etter SN2007 fra og med 2008, og SN2002 frem til 2007. Side 25 av 49

2.2.5 Restavfall SSB har ikke egen statistikk for restavfall. Restavfallet blir i SSBs statistikk fordelt til de andre kategoriene materialer etter en sorteringsnøkkel. Restavfall er oppgitt i noen av delstatistikkene, og dette er årsak til at mengden av materialer varierer mellom delstatistikkene og avfallsregnskapet. Informasjon om restavfall som ikke finnes i SSBs delstatistikker kan finnes via analyser av restavfall. Hjellnes Consult har gjennomført en rekke plukkanalyser av restavfall fra husholdningene. Husholdningene For husholdningsavfall gjøres det ofte plukkanalyser av avfallets sammensetning i kommunal regi. SSB (Skullerud, 2010) har tidligere sammenstilt 36 plukkanalyser fra perioden 2002-2006 fordelt på 25 enheter (kommuner eller avfallsselskap) og mengde for restavfall og utsortert husholdningsavfall rapportert til SSB via Kostra. Tallene i denne sammenstillingen er noe gamle, og en del områder har justert sine kildesorteringsordninger etter 2006. Bl. a. har Oslo innført utvidet kildesortering. Vi har derfor valgt å presentere resultater fra plukkanalyser utført av Hjellnes Consult i senere tid, og plukkanalyser utført av Hjellnes Consult over tid for å få oversikt over dagens relevante tall for restavfall i husholdningene. Utvalget av plukkanalyser er imidlertid mindre enn i SSBs sammenstilling. I figur 22 er det sammenstilt (gjennomsnitt av) plukkanalyser av innholdet i restavfallsbeholder i kommuner som har «full kildesortering» (matavfall, plastemballasje, papir og restavfall), og fra plukkanalyser av innholdet i restavfallsbeholder i kommuner som ikke har kildesortering av matavfall. Plukkanalysene er utført av Hjellnes Consult as. Innhold i restavfall henteordning (vekt-%) Full kildesortering Delvis kildesortering (ikke matavfall) 51,9 % 37,9 % 27,4 % 10,7 % 11,0 % 11,6 % 10,0 % 6,1 % 5,3 % 4,9 % 2,1 % 1,4 % 1,3 % 18,3 % Figur 22 Innhold i restavfallsbeholder, henteordninger, vekt-%. Side 26 av 49

Sammenligning plukkanalyser 2004-2012: Hjellnes Consult har utført enkle sammenligninger av plukkanalyser fra årene 2004-2012, se også vedlegg 2. Sammenligningene viser at resultatene fra kildesortering i husholdningene er relativt uendret, eller muligens litt dårligere enn før. Figur 23 er hentet fra Renovasjonsetaten i Oslo kommune og viser utviklingen for materialene i restavfallsbeholder i henteordningen i Oslo over tid. Figuren viser at hageavfall, tekstiler som ikke er brukbare og restavfall/øvrig avfall som ikke har potensial for gjenvinning utgjør en fjerdedel av avfallet i restavfallsbeholderen. Det er dermed mye gjenvinnbart materiale i restavfallet fra husholdninger. Fra 2009 startet Oslo innføring av henteordning for plastemballasje i blå poser og matavfall i grønne poser, og ordningen ble innført i perioden frem til 2012. Figuren viser imidlertid at bare en liten andel av disse materialene er sortert ut av restavfallet. Det forventes en forbedring i kildesorteringen over tid når husholdningene er blitt mer vant til den nye ordningen i kommunen. Figur 23: Innhold i restavfallsbeholder i henteordningen for Oslo i årene 2000-2012. Kilde: Renovasjonsetaten i Oslo kommune. Bygg- og anlegg I Figur 24 er det vist totale mengder avfall fra SSBs statistikk for bygg- og anlegg for 2011. Tallene viser bare avfall fra byggemeldte prosjekter. Det betyr at anleggsavfall er utelatt, med unntak av bygg i anlegg. Andelen restavfall utgjør ca. 18 prosent. Side 27 av 49

Figur 24: Genererte mengder avfall fra nybygging, rehabilitering og riving. 2011. Prosent. Tjenesteytende næring I figur 25 er det vist total mengde avfall fra tjenesteytende næring for 2011. Nesten 750 000 tonn, eller 51 prosent av den totale avfallsmengden fra tjenesteytende næring, ble samlet inn i form av blandet avfall/restavfall. Dette er en økning på 17 prosent fra 2010, selv om det fortsatt er langt igjen til 2008-nivået, da blandet avfall fra tjenesteytende næring utgjorde 900 000 tonn. Årsaken til denne store økningen er ikke kjent. SSB mener at en grunn kan være mindre utsortering av rene fraksjoner. Figur 25: Total mengde avfall fra tjenesteytende næring, fordelt på materialtype. Prosent. 2011. Side 28 av 49

Industri I Figur 26 er det vist alle typer avfall generert fra industrien i 2008. Det finnes ikke tall fra industrien i SSBs statistikkdatabase senere enn 2008. Figuren viser at det er mange fraksjoner avfall fra industrien, og at det antakeligvis er store variasjoner innenfor de forskjellige næringene. Andelen restavfall er 5 prosent og er liten fra industrien som helhet. Mengden restavfall utgjorde ca. 100 000 tonn i 2008. 800 Industriavfall, alle typer avfall, 2008 (1000 tonn) Kilde: SSB 700 600 500 400 300 200 100 0 Figur 26: Totalt mengde avfall for industrien 11. Alle næringer, alle typer avfall, behandlingsmåter i alt. 1000 tonn. 2008. Farlig avfall er ikke medregnet. Figur 27 viser håndteringen av blandet restavfall fra industri i 2008. Figuren viser at en stor andel av restavfallet ble deponert. Restavfallet fra industrien utgjør imidlertid ikke mer enn ca 100.000 tonn årlig, jf figur 26. Det må forventes at blandet restavfall til deponering har gått betydelig ned etter utvidelsen av deponiforbudet i 2009. Industriavfall (1000 tonn) - håndtering av blandet restavfall 2008 Kilde: SSB Sendt til materialgjenvinning Kompostering Biogassbehandling Forbrenning med energiutnyttelse Forbrenning uten energiutnyttelse Deponering Sortering Annen sluttbehandling Eksport Ukjent Biogassbehandling: 1 Forbrenning med energiutnyttelse: 20 Deponering: 84 Figur 27: Håndtering av restavfall i industrien i 2008 (1000 tonn). 11 SSB om industriavfall, http://www.ssb.no/natur-og-miljo/statistikker/avfind Side 29 av 49

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Indeks (1995 = 1) 2.3 Viktige rammebetingelser Avfallsmengden påvirkes direkte av den økonomiske aktivitet. Også andre parametere som beskriver etterspørselen etter returbaserte råvarer og konsum i husholdningene påvirker avfallsstrømmene. Genererte avfallsmengder fordeler seg på forskjellige former for utnyttelse og sluttbehandling. Denne fordelingen påvirkes av offentlig virkemiddelbruk i tillegg til økonomiske parametere. I dette kapittel gir vi en kortfattet gjennomgang av rammebetingelser som er særlig viktige for avfallssektoren. 2.3.1 Sammenhengen mellom BNP og avfallsmengder Regjeringens mål er at veksten i avfallsmengde skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. Det har vært vanlig å måle utviklingen mot veksten i brutto nasjonalprodukt (BNP). I figur 27 er utviklingen i avfallsmengde sammenlignet med utviklingen i BNP (målt i faste 2005-kroner) for fastlands Norge fra 1995 til 2011. Karakteristisk for utviklingen er den markante nedgang avfallsmengdene viste i 2008 2009. 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 BNP versus avfallsmengde Kilde: SSB BNP Fastland Avfallsmengde Figur 28: Totale avfallsmengder målt mot BNP (fastlands Norge). En tilsvarende interessant sammenheng synes å være sammenhengen mellom genererte mengder husholdningsavfall og konsum i husholdningene. Denne sammenhengen er vist i figur 29. Husholdningsavfallsmengdene synes å følge utviklingen i husholdningenes konsum (faste 2005-kr). Det framgår også av figuren at husholdningenes konsum i perioden har økt mer enn BNP. Side 30 av 49

Indeks (1995 = 1) BNP og Konsum i husholdning versus husholdningsavfallsmengde - Kilde: SSB 2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 BNP Fastland Konsum husholdning Husholdningsavfall Figur 29: Mengden husholdningsavfall målt mot konsum i husholdningene. 2.3.2 Regelverket EU-regelverket, herunder avfallsdirektivet, er i hovedsak implementert i norsk regelverk. Forurensningsloven og avfallsforskriften inneholder de viktigste rammene for norsk avfallshåndtering. I kjølvannet av regelverkets bestemmelser om det kommunale monopolet på avfall fra husholdningene utgjør også EØS-avtalens regler om offentlig støtte, herrunder kryssubsidiering og konkurranselovgivningen sentrale rammebetingelser for avfallssektoren. Hovedlinjene i norsk avfallspolitikk framgår av skiftende regjeringers meldinger til Stortinget og de årlige budsjetter. Regjeringens mål for utviklingen framgår av disse. 2.3.3 Avgiftsregimer Avgift på sluttbehandling av avfall ble innført i 1999, med forskjellig sats avhengig av om avfallet ble deponert eller gikk til forbrenning. Avgiften har gjennom årene gjennomgått en rekke endringer. Fra 1. oktober 2010 ble avfall som går til forbrenning fritatt fra avgiften. Det ble innført forbud mot å deponere biologisk nedbrytbart avfall 1. juli 2009. Dette innebærer at store deler av det avfallet som tidligere gikk til deponi, nå må behandles på andre måter. Sluttbehandlingsavgiften ble derfor redusert med nesten 40 prosent fra 2010. Sluttbehandlingsavgiften er i 2013 forventet å utgjøre kun 48 mill. kr. Avgiften har etter hvert mistet sin betydning som et viktig virkemiddel på avfallssektoren. Avgift på drikkevareemballasje utgjør betydelige beløp, i 2013 antatt å utgjøre nesten 1,3 milliarder kr. Dette er beløp som i neste ledd blir veltet over på forbrukerne. Figur 30 viser samlet avgiftsproveny på statsbudsjettets kap. 5559 Avgift på drikkevareemballasje. Samlet proveny omfatter både grunnavgiften og miljøavgiften. Fordelingen mellom grunnavgiften og miljøavgiften for de ulike materialer framgår av Side 31 av 49

tall fra gjennomgangen av særavgiftene i 2007 12, senere statsregnskap og avgiftsproposisjonen 13 for 2013. 1 600 000 000 1 400 000 000 1 200 000 000 1 000 000 000 800 000 000 600 000 000 400 000 000 200 000 000 0 Avgift drikkevareemballasje 2006-2013 MA-glass MA-metall MA-plast MA-kartong Grunnavgift Figur 30: Avgiftsproveny fra drikkevareemballasje, 2006 2013. 2.3.4 Bransjeavtaler Produsentansvarsordningene som ble etablert på 1990-tallet har vært en suksess. Målsettingene i ordningene er framkommet som et resultat av norsk avfallspolitikk og EU-direktiver. Internasjonalt fastsatte målsetninger for innsamling og gjenvinning av emballasje er i all hovedsak nådd og endog overoppfylt i flere tilfeller. Klif har i sine tilbakemeldinger til emballasjebransjen sagt seg svært godt fornøyd med resultatene. Det er ulike typer bransjeorganiserte ordninger knyttet til følgende avfallsstrømmer: Batterier Brunt papir/fiber Dekk Glassemballasje Elektrisk og elektroniske produkter (EE-avfall) Metallemballasje Plastemballasje Kasserte kjøretøy Emballasjekartong PCB-holdige isolerglassruter Drikkekartong Kuldemedier 12 NoU 2007:8 Gjennomgang særavgifter http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2007/nou- 2007-8/8.html?id=478063 13 Avgiftsproposisjonen 2013 http://www.regjeringen.no/pages/38071655/pdfs/prp201220130001ls0dddpdfs.pdf Side 32 av 49

2.3.5 Markedspris for returbasert råvare En viktig rammebetingelse som påvirker hvordan innsamlet avfall utnyttes er prisen på returbasert råvare og prisen på avfallsbasert brensel. Prisen på returbasert råvare følger i stor utstrekning utviklingen i verdensøkonomien. Årene 2007 2009 er i denne sammenheng karakteristiske for de fleste returbaserte råvarer. Vi viser i dette prosjektet prisutviklingen for papir, plast og papir gjennom indekser for spesifiserte kvaliteter. I figur 31 vises historisk utvikling for prisen på returpapir av de-ink-kvalitet 1.11 14. 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Sorted graphic paper for deinking /tonn (monthly contracts) - Kilde: Euwid Sorted graphic paper for deinking (monthly contracts) Figur 31: Historisk utvikling for pris for levering av avsvertingskvalitet i Tyskland, 2006-2013. Kilde: Euwid Sammenholdt med figur 15, som viser svakt fallende mengder papir til materialgjenvinning og økende mengder papir til energiutnyttelse, kan den negative prisutviklingen for returpapir og fallende pris for levering av avfall til forbrenning med energiutnyttelse gi plausible forklaringer på utviklingen. I figur 32 vises historisk utvikling for prisen på returplastkvaliteten PE post-user PE mixed film (80/20). Karakteristisk for utviklingen er noteringene fra årsskiftet 2008 2009 hvor omsetning og pris var på et bunnivå. 14 De-ink = avsvertingskvalitet (normalt aviser, ukeblader) Betegnelsen 1.11 betyr Grade1.11 ifølge European List of Standard Grades of Recovered Paper and Board Side 33 av 49

kr / tonn / tonn 300 250 200 150 100 50 PE post-user PE mixed film (80/20) Kilde: Euwid 0 jan.06 jan.07 jan.08 jan.09 jan.10 jan.11 jan.12 jan.13 PE post-user PE mixed film (80/20) Figur 32: Historisk utvikling for pris for levering av PE kvalitet i Tyskland i perioden 2006-2013. Kilde: Euwid Sammenholdt med figur 17, som viser jevn økning for materialgjenvinning av plast, er det lite som tyder på at mengden til materialgjenvinning fra kilder i Norge påvirkes av pris på returbasert plastråvare. I perioden er også energiutnyttelse av plast vist sterk stigning. Stadig mindre plast havner på deponiene. I figur 33 vises historisk utvikling for prisen på skrapjern. Indeksen er basert på notering av basis pris på klasse 1 (Celsa) skrapjern til Mo i Rana. Utover basispris avtales forskjellige tillegg og bonuser i avtaler mellom kjøper og selger. 3 000 Skrapjern - Celsa kl 1 Kilde: Østbø AS 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 jan.06 jan.07 jan.08 jan.09 jan.10 jan.11 jan.12 jan.13 Figur 33: Pris på skrapjern levert Mo i Rana 2006-2013. Kilde: Østbø AS Sammenholdt med figur 21, som viser håndtering av metall fra norske kilder, viste mengde og materialgjenvinning nedgang under finanskrisen. Etter hvert økte mengdene (økt økonomisk aktivitet) og mengdene til materialgjenvinning. Svært høy andel av metallene går til materialgjenvinning og en minimal andel deponeres. Side 34 av 49

2.4 Disponering av avfall 2.4.1 Oppsummering av hovedtrekk Vår gjennomgang av SSBs avfallsregnskap gir grunnlag for å peke på følgende sentrale trekk: Avfallsmengdene øker. Det er husholdningsavfall og BA-avfall (bygg- og anleggsavfall) som bidrar sterkest til økningen. Avfallsmengder til deponi er vesentlig redusert de senere år. Materialgjenvinning og energiutnyttelse øker. Særlig avfall til energiutnyttelse har økt kraftig etter deponiforbudets utvidelse. Veksten i materialgjenvinning skyldes hovedsakelig økt gjenvinning av avfall fra BA-næringen. Materialgjenvinning av papir og våtorganisk avfall flater ut og disse fraksjonene går i økende grad til energiutnyttelse. Plukkanalyser viser at det er store mengder gjenvinnbare materialer i restavfallet fra husholdningene. 2.4.2 De viktigste forklaringene Avfallsgenereringen øker og det er vanskelig å løsrive avfallsgenereringen fra veksten i samfunnet. Også økningene i husholdningsavfallsmengdene (som imidlertid bare utgjør 23 prosent av totalmengdene) utover økningen i husholdningenes konsum viser at det er andre enn avfalls- og gjenvinningsbransjen som kan påvirke avfallsgenereringen. Avfallsmengdene til deponi (jf figur 5 og 6) har gått kraftig ned i hele perioden 1995-2011. Etter deponiforbudets utvidelse i 2009 er avfall til deponi gått radikalt ned og utgjorde kun 800.000 tonn i 2011, dvs. mindre enn 10 prosent av total avfallsmengde. Det er ingen tvil om at deponiforbudet har gitt den ønskede utvikling og at deponiene er i ferd med å utvikle seg til anlegg for stabile (ikke lett nedbrytbare) materialer. Det framgår av SSBs avfallsregnskap for 2011 at den totale gjenvinningen av ordinært avfall til kjent håndtering var på 87 prosent. Av totale avfallsmengder gikk 43 prosent til materialgjenvinning og 29 prosent til energiutnyttelse i 2011, jf figur 4. Veksten i materialgjenvinning skyldes hovedsakelig økt gjenvinning av fraksjoner som betong, gips og asfalt i bygge- og anleggsvirksomheten. Markedet for forbrenning med energiutnyttelse er karakterisert ved at det er god kapasitet og etterspørsel etter avfall både i Norge og utlandet. Særlig påvirker etterspørselen i svenske anlegg prisen og det eksporteres opp mot 1 mill tonn (Klif oppgir 800.000 tonn i 2010) til energiutnyttelse i Sverige. I figur 34 vises Klifs tall for eksport 15 av avfall til energiutnyttelse i perioden 2002 2010. Mengdene har økt kraftig etter deponiforbudets utvidelse 1. juli 2009. Mengdene som eksporteres er også betydelige i forhold til den totale mengden avfall som forbrennes ved norske anlegg. Den mengden avfall som energiutnyttes ved norske anlegg (energianlegg og ordinære avfallsforbrenningsanlegg) utgjorde i 2011 15 Klif, Import og eksport av avfall, http://www.miljostatus.no/tema/avfall/import-og-eksport-av-avfall/#c Side 35 av 49

2,9 mill. tonn 16, hvorav 1,3 mill. tonn ble forbrent i ordinære avfallsforbrenningsanlegg, mens resten av avfallet ble energiutnyttet i industrien. Eksport av avfall til energiutnyttelse (tonn / år) Kilde: Klif 900 000 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figur 34: Eksport av avfall til energiutnyttelse 2002 2010. Kilde: Klif Den økte kapasiteten ved norske anlegg samt stor etterspørsel etter avfall ved svenske anlegg har bidratt til å presse prisene for levering av restavfall til forbrenning nedover. Denne situasjonen forventes å vedvare ut fra kapasitetssituasjonen i de to landene. Den pris som oppnås i det konkurranseutsatte markedet er i hovedsak basert på en merkostnadsbetraktninger og vil dermed ligge under gjennomsnittskostnad for anleggene. Pris for konkurranseutsatt levering av avfall ble registrert for perioden 2009 2010 i et tidligere prosjekt. Vi har satt opp en sammenligning med observerte priser årsskiftet 2012-2013. Figur 35 viser at prisene har falt både for norske og svenske anlegg. 16 SSB, Avfallsregnskapet http://www.ssb.no/natur-og-miljo/statistikker/avfregno/aar/2013-02- 14?fane=tabell&sort=nummer&tabell=96576 Side 36 av 49