Barneverntjenesten. Forvaltningsrevisjon - Skien kommune 2014 :: 706 041

Barneverntjenesten Forvaltningsrevisjon - Skien kommune 2014 :: 706 041

Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 Utgifter og tall i barneverntjenesten... 3 Økonomistyring... 4 Undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak... 5 Anbefalinger... 6 1 Innledning... 7 1.1 Bakgrunn og rammer... 7 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier... 7 1.3 Avgrensing... 8 1.4 Metode og kvalitetssikring... 8 1.5 Høring... 8 2 Utgifter og tall i barneverntjenesten... 9 2.1 Fakta om barneverntjenesten... 9 2.2 Oppsummering... 25 3 Økonomistyring... 26 3.1 I hvilken grad er kommunens budsjettering realistisk?... 26 3.2 Rapporterer administrasjonen på økonomi slik som reglene krever?... 29 3.3 Hvordan sikrer barnevernstjenesten at budsjettet er styrende for enheten?... 31 3.4 Revisors vurderinger... 33 4 I hvilken grad håndterer barneverntjenesten i Skien undersøkelser i samsvar med barnevernloven?... 35 4.1 Internkontroll og rutiner for å gjennomføre undersøkelse... 36 4.2 Gjennomføring av undersøkelse innen frist på 3 (6) måneder... 37 4.3 Samtale med barn før vedtak treffes... 39 4.4 Barneverntjenestens informasjonsplikt etter 6-7 a... 40 4.5 Revisors vurderinger... 41 5 I hvilken grad vurderer barneverntjenesten om igangsatte tiltak har effekt?... 42 5.1 Internkontroll og rutiner for evaluering av hjelpetiltak... 43 Telemark kommunerevisjon IKS 1

5.2 Tiltaksplaner... 43 5.3 Evaluering av tiltaksplan... 44 5.4 Revisors vurderinger... 46 6 Revisors konklusjoner og anbefalinger... 48 6.1 Konklusjoner... 48 6.2 Anbefalinger... 49 Litteratur og kildereferanser... 50 Vedlegg... 50 I. Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse... 51 II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 52 III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 58 Telemark kommunerevisjon IKS 2

Sammendrag Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i møte 27.09.13 (sak 35/13). Til møtet la revisjonen fram tre alternative vinklinger. Kontrollutvalget vedtok at «Telemark kommunerevisjon IKS alternativ 1 (Økonomisk vinkling realistisk budsjett og økonomistyring) og alternativ 2 B (Undersøkelser og vurdering av igangsatte tiltak) legges til grunn for den forestående forvaltningsrevisjonsrapport om Barneverntjenesten i Skien». Bestillingen bygger på kommunens plan for forvaltningsrevisjon, samt orientering fra barneverntjenesten til KU om situasjonen ved barneverntjenesten, blant annet fristbrudd og kostnadsoverskridelser. Rapporten omhandler: Utgifter og tall i barneverntjenesten Hvordan er økonomistyringen i barneverntjenesten? o I hvilken grad er budsjetteringen til barneverntjenesten realistisk? o Rapporterer administrasjonen på økonomi slik som reglene krever? o Hvilke rutiner og tiltak har barneverntjenesten for å sikre god økonomistyring? I hvilken grad håndterer barneverntjenesten i Skien undersøkelser i samsvar med barnevernloven? I hvilken grad vurderer barneverntjenesten om igangsatte tiltak har effekt? Utgifter og tall i barneverntjenesten Vi har sammenlignet Skien med Porsgrunn og Sandefjord kommune og kommunegruppe 13. Barneverntjenesten i Skien koster kr 1 842 i netto utgifter per innbygger i 2012. Dette er en god del mer enn sammenligningskommunene. Eksempelvis så betaler innbyggerne i Sandefjord kun kr 1 084 i gjennomsnitt samme år. Forskjellene mellom kommunene var langt mindre i 2010. Økt gap mellom kommunene skyldes først og fremst at Skien øker sine utgifter, mens sammenligningskommunene bare har små endringer i perioden. Antall barn med barnevernstiltak Skien skiller seg også fra sammenligningskommunene ved å ha mange barn med barnevernstiltak. I 2012 mottok 6,4 % av alle barn i Skien i alderen 0-17 år barnevernstiltak. Tilsvarende tall for Porsgrunn og Sandefjord var henholdsvis 5,4 % og 3,7 %. Gjennomsnitt for kommunegruppe 13 er også lavere, men her har vi kun tallmateriale fram til og med 2011 (4,4 %). Telemark kommunerevisjon IKS 3

Vår analyse viser at Skien har relativt mange barn med både hjelpetiltak og omsorgstiltak. I 2011 hadde hele 4,3 % av alle barn under 17 år i Skien hjelpetiltak. Dette lå langt over sammenligningskommunene. Eksempelvis hadde kommunegruppe 13 tiltak for 2,9 % av barna. Ulikheten har blitt mindre i 2012, noe som først og fremst skyldes at Skien hadde en stor nedgang til 3,8 %. I 2012 er det særlig for omsorgstiltak at Skien kommune skiller seg fra de andre kommunene. I Skien hadde 2,6 % av barn under 17 år omsorgstiltak i 2012. Tilsvarende tall for barn under 17 år i Porsgrunn og Sandefjord er henholdsvis 1,5 % og 1,3 %. Utgifter til barnevern Vi har undersøkt hvor mye tiltakene i gjennomsnitt koster per barn både for hjelpetiltak og omsorgstiltak. Utgiftene i Skien kommune skiller seg ikke vesentlig fra sammenligningskommunene når det gjelder omsorgstiltak. De tre kommunene har omsorgstiltak som i gjennomsnitt ligger mellom kr 346 000 og 383 000, hvor Skien ligger på kr 367 000. Bildet blir annerledes dersom vi ser på hjelpetiltak. Mens hjelpetiltak for ett barn i gjennomsnitt koster Skien kommune kr 29 288, er utgiften for dette kr 18 418 for Porsgrunn kommune, men Sandefjord har enhetskostnader på kr 9 224. Antall og type tiltak Den tilgjengelige statistikken i KOSTRA beskriver antall barn med tiltak, og ikke hvor mange tiltak som eventuelt iverksettes rundt ett barn, eller hva slags type tiltak som iverksettes. Vi har undersøkt om Skien skiller seg fra sammenligningskommunene ved å ha flere og/eller andre type hjelpetiltak. Vi har funnet at Skien i perioden 2009 til 2012 hadde et gjennomsnitt på 2,1 tiltak rundt hvert barn, mens Sandefjord, Porsgrunn og kommunegruppe 13 hadde henholdsvis 2,4, 2,3 og 2,2. Utviklingen i perioden har imidlertid vist at Skien har økning i antall tiltak rundt hvert barn, mens bildet for de øvrige kommunene viser en nedgang. Ved gjennomgang av hva slags type tiltak som benyttes, har vi funnet at Skien har relativt mange tiltak rettet mot dekning av utgifter til barnehage (13 mot 7, 9 og 10) og fritidsaktiviteter (13 mot 6, 8 og 10), mens de har relativt sett få vedtak om råd og veiledning (23 mot 39, 34 og 33). Satt opp mot hverandre er det rimelig å anta at Skiens tiltaksprofil er dyrere enn i sammenligningskommunene. Økonomistyring Saksframstillingen for budsjettet 2014 har etter vår vurdering ikke gitt et godt nok grunnlag for politikerne til å vurdere realismen i barneverntjenestens budsjett. Skien kommune har rutiner om økonomirapporteringer oftere enn lovverket krever. Kommunen følger rutinene. Telemark kommunerevisjon IKS 4

Vi vil bemerke følgende til innholdet i rapporteringene: Rapporteringene for kommunalområdet og enhetene inneholder bare estimat for resultatet ved årets slutt, ikke regnskapsinformasjon på rapporteringstidspunktet. Administrasjonen har i noen rapporteringer oppgitt merforbruk for barneverntjenesten etter at inndekning på kommunalområdet er trukket fra. Det fremgår ikke hva inndekningen utgjør. Framstillingen kan derfor ha gitt inntrykk av at den økonomiske situasjonen for barneverntjenesten var bedre enn den faktisk var. Administrasjonen har iverksatt flere tiltak og rutiner for å bedre økonomistyringen på barnevernstjenesten. Undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak Barneverntjenesten har ikke etablert et overordnet internkontrollsystem og mangler rutiner for rapportering av avvik. Barneverntjenesten har i etterkant av tilsyn fra Fylkesmannen i 2012 etablert prosedyrer for hvordan kravene til undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak skal sikres. Prosedyrene er endret flere ganger og det er ansvarsfestet hvem som skal oppdatere. Prosedyre for undersøkelser mangler informasjon om når den skal oppdateres. Begge prosedyrene mangler nummerering og informasjon om hvilke tidligere prosedyre de erstatter. Det er positivt at barneverntjenesten i 2014 har etablert et system hvor teamlederne rapporterer månedlig på en del sentrale parametere. Barneverntjenesten håndterer til en viss grad undersøkelser i samsvar med barnevernloven, men har store utfordringer med å overholde saksbehandlingsfristen på 3 måneder. Funn indikerer imidlertid at antall fristbrudd har gått kraftig ned i 2013. I de tilfeller hvor fristen brytes har vi ikke sett at foreldre blir informert. Informasjonsplikten overfor offentlig melder overholdes heller ikke i alle tilfeller. Barneverntjenesten har i 2013 blitt betydelig bedre enn foregående år til å vurdere om igangsatte hjelpetiltak har effekt, men statistikk fra Familia viser at fortsatt blir rundt 1 av 3 vedtak ikke evaluert. Alle barn med hjelpetiltak skal ha en tilhørende tiltaksplan hvor evalueringstidspunkt og evalueringsform skal stå beskrevet. Dette blir i liten grad gjort. Ved mappegjennomgang fant vi at tremånedersfristen for evaluering av tiltak ikke alltid var overholdt. Ca. en tredjedel av de ansatte sier at de i liten eller ingen grad overholder tremåneders fristen. Dette ble i stor grad begrunnet med tidspress og at evaluering ofte ble nedprioritert i forhold til andre oppgaver. Vi fant tre saker hvor enten barn eller foreldre var utelatt. Det mangler skriftlig dokumentasjon for hvorfor dette er gjort. Telemark kommunerevisjon IKS 5

Anbefalinger Vi har følgende anbefalinger til kommunen: Økonomirapportering på kommunalområde- og enhetsnivå bør vise den reelle økonomiske situasjonen på rapporteringstidspunktet, i tillegg til virkningen av tiltakene og en vurdering av hva resultatet vil bli ved årets slutt. Mål for hva budsjettmidlene skal brukes til bør behandles av bystyret sammen med budsjettbehandlingen. Ved merforbruk bør administrasjonen legge fram forslag tiltak med effekter for at kommunen totalt skal komme i balanse. Dersom tiltakene forutsetter budsjettendringer må det vedtas av bystyret. Barneverntjenesten bør etablere et internkontrollsystem hvor prosedyrer kan forankres. Barneverntjenesten bør sørge for at saksbehandlere har et tilgjengelig system for å rapportere avvik. Barneverntjenesten bør sørge for at det iverksettes tiltak som gjør at flere undersøkelser blir gjennomført innen fristen på tre måneder. Barneverntjenesten bør etablere tiltak som sikrer at saksbehandler informerer foreldre om fristbrudd Barneverntjenesten bør iverksette tiltak som gjør at flere vedtak om hjelpetiltak blir evaluert. Barneverntjenesten bør sikre dokumentasjon av begrunnelse for at barn eller foreldre ikke er hørt i evalueringen av hjelpetiltak. Skien, 05.05.14 Telemark kommunerevisjon IKS Geir Kastet Dahle prosjektleder Gerd Smedsrud Mikelborg prosjektmedarbeider Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon Telemark kommunerevisjon IKS 6

1 Innledning 1.1 Bakgrunn og rammer Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i møte 27.09.13 (sak 35/13). Til møtet la revisjonen fram tre alternative vinklinger. Kontrollutvalget vedtok at «Telemark kommunerevisjon IKS alternativ 1 (Økonomisk vinkling realistisk budsjett og økonomistyring) og alternativ 2 B (Undersøkelser og vurdering av igangsatte tiltak) legges til grunn for den forestående forvaltningsrevisjonsrapport om Barneverntjenesten i Skien». Bestillingen bygger på kommunens plan for forvaltningsrevisjon, samt orientering fra barneverntjenesten til KU om situasjonen ved barneverntjenesten, blant annet fristbrudd og kostnadsoverskridelser. Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten omhandler: 1. Utgifter og tall i barneverntjenesten 2. Hvordan er økonomistyringen i barneverntjenesten? o I hvilken grad er budsjetteringen til barneverntjenesten realistisk? o Rapporterer administrasjonen på økonomi slik som reglene krever? o Hvilke rutiner og tiltak har barneverntjenesten for å sikre god økonomistyring? 3. I hvilken grad håndterer barneverntjenesten i Skien undersøkelser i samsvar med barnevernloven? 4. I hvilken grad vurderer barneverntjenesten om igangsatte tiltak har effekt? Revisjonskriteriene 1 i dette prosjektet er utledet fra: kommuneloven, 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Telemark kommunerevisjon IKS 7

forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner, lov om barneverntjenester, forvaltningsloven og Veileder om tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten (Q-1104). Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. Kapittel 2 er beskrivende og har derfor ikke revisjonskriterier. 1.3 Avgrensing Vi har ikke undersøkt eller vurdert barnevernleders faglige forutsetninger og kvalifikasjoner for å fatte midlertidige vedtak i akuttsituasjoner jf. barnevernloven 4-6. Det pågår en prosess i kommunen som omhandler organisering av barneverntjenesten. 1.4 Metode og kvalitetssikring Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 2. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt i vedlegg 3 til rapporten. 1.5 Høring Rapporten ble sendt på høring til rådmann høring 11.04.14. Høringen har kun ført til en rettelse og en presisering, begge under kapitel 2.1 (fakta om barneverntjenesten). Administrasjonens høringsuttalelse ligger i sin helhet i vedlegg 1. 2 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 8

2 Utgifter og tall i barneverntjenesten Barneverntjenesten i Skien kommune har de siste årene hatt en økning i antall barn og en økning i utgifter. Vi vil belyse denne utviklingen nærmere og undersøke noen faktorer som kan forklare utviklingen. I de fleste analysene har vi hentet tall fra 2009 til 2012. Vi sammenligner Skien kommune med Porsgrunn, Sandefjord og kommunegruppe 13 3. Porsgrunn er valgt på grunn av nærhet til Skien og Sandefjord er valgt fordi de ofte blir trukket fram som en kommune som har lykkes med å holde utgifter til barnevern nede. Sammenligningskommunene vil bli brukt i resten av dette kapittelet. 2.1 Fakta om barneverntjenesten Barneverntjenesten i Skien er per i dag underlagt kommunalområdet Oppvekst. Nåværende barnevernleder begynte i jobben sommeren 2013. Barnevern har tre merkantilt ansatte som jobber med klientregnskap, samt 1 konsulent som jobber med personal og er systemansvarlig for fagsystemet Familia. I 2012 hadde barneverntjenesten 48,6 årsverk som jobbet med barneverntjenester, herav 44,3 fagstillinger. Barneverntjenesten er delt inn i 5 ulike team, se figur 1: Mottak/akutt Sped- og småbarnsteam 0 6 år Barneteam 6-12 år Ungdomsteam (inkluderer enslige mindreårige flyktninger) 12-18 år, men jobber også med de opp til 23 år. Omsorgsteam 3 Kommunegruppe 13 er en gruppering SSB har gjort og som består av de største byene med unntak av Oslo, Bergen Trondheim og Stavanger. Både Skien, Porsgrunn og Sandefjord hører innunder kommunegruppe 13. Telemark kommunerevisjon IKS 9

Figur 1 Organisasjonskart barneverntjenesten Barnevernleder Assisterende barnevernleder Merkantilt Mottak/akutt Omsorgsteam Sped- og småbarnsteam Barneteam Ungdomsteam Enslig e mindreårige flyktninger Ansatte i sped- og småbarnsteam og barneteam jobber med undersøkelser og tiltak. I ungdomsteamet er disse to arbeidsoppgavene delt mellom de ansatte. Mottak/akutt og omsorgsteam jobber ikke med undersøkelser. Sentrale begreper i barneverntjenestens arbeid: Undersøkelse: Barneverntjenesten foretar undersøkelser i familier for å finne ut om et barn på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for hjelp fra barneverntjenesten. Hjelpetiltak: Tiltak som settes inn i hjemmet. Barnet bor fremdeles sammen med sine foreldre/foresatte. Hjelpetiltak omfatter også frivillige plasseringer i fosterhjem og akuttplasseringer (i fosterhjem, institusjon eller beredskapshjem). Omsorgstiltak: Tiltak som innebærer at barnevernet har overtatt omsorgen for barnet. Barnet bor ikke sammen med sine foreldre/foresatte. Barnevernstiltak: Samlebetegnelse på hjelpetiltak og omsorgstiltak I Norge har det vært et økende behov for barneverntjenester de siste årene. Denne trenden holder fram også i 2011-2012 Størst vekst har det vært i tiltak som innebærer omsorgsovertakelse, med 6 % vekst. I 2012 var det i overkant av 14 000 barn med tiltak som ikke var registrert i barnevernet året før. Av de nye barna har 96 % hjelpetiltak, mens 4 % har omsorgstiltak. De mest brukte tiltakene for nye barn i barnevernet var vedtak om råd og veiledning, som til sammen utgjorde 45 % av alle tiltak for nye barn i barnevernet 4. 4 SSB Telemark kommunerevisjon IKS 10

2.1.1 Overordnede tall Skien kommune hadde i 2012, 726 barn med barnevernstiltak. Av disse hadde 586 hjelpetiltak og 140 hadde omsorgstiltak. Det ble gjennomført 464 undersøkelser hvorav 413 ble avsluttet i løpet av året. Figur 2 viser hvor mye barnevernet koster per innbygger, og er et uttrykk for kommunens prioritering av tjenesten. Kommunens netto 5 utgifter til barnevern Innbyggerne i Skien «betaler» mer for tjenesten i perioden 2010 2012 enn i de andre kommunene, og gapet til de andre kommunene har økt i perioden. I 2012 «betalte» innbyggerne i Skien kr 1 842 for barneverntjenester, mens tilsvarende tall for Porsgrunn og Sandefjord var henholdsvis kr 1 400 og kr 1 084. Gjennomsnitt for kommunegruppe 13 var kr 1 449, se figur 2. Figur 2 Netto utgifter til barnevernet per innbygger, 2010-2012, KOSTRA 6 2 000 1 800 1 600 1 400 1 200 1 000 800 2010 2011 2012 Sandefjord 1 011 1 104 1 084 Porsgrunn 1 199 1 359 1 400 Skien 1 322 1 543 1 842 Kommunegruppe 13 1 281 1 342 1 449 5 Netto driftsutgift viser driftsutgiftene etter at driftsinntektene er trukket fra, dvs. at den viser hva som må dekkes av de frie inntektene. Netto driftsutgift er en indikator for kommunens prioritering. Til sammenligning: Brutto driftsutgift pr. innbygger /bruker er en produktivitetsindikator som viser enhetskostnaden ved kommunens ulike aktiviteter. 6 KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Tallmateriale fra KOSTRA er bearbeidet av Statistisk sentralbyrå. Telemark kommunerevisjon IKS 11

KRD har beregnet at Skien kommune har et litt større behov for barneverntjenester enn normalen 7. Agenda Kaupang valgte å kompensere for dette i sin økonomiske analyse av Skien kommune i 2012. For 2011 ble det beregnet at Skien hadde et relativt behov for barneverntjenester på 107,6 % hvor 100 % anses som «normalt». Sandefjord hadde også et forhøyet behov for barneverntjenester på 106,7 %, mens Porsgrunn hadde et lavere behov med 98,4 %. Gjennomsnitt for kommunegruppe 13 var 101,3 %. Andel barn med barnevernstiltak Figur 3 viser at Skien kommune har relativt mange barn med barnevernstiltak. I 2012 hadde 6,4 % av barn i alderen 0-17 år i Skien et barnevernstiltak. Tilsvarende tall for Sandefjord og Porsgrunn er henholdsvis 3,7 % og 5,4 %. 2012-tall for kommunegruppe 13 var på undersøkelsestidspunktet er ikke tilgjengelig, men for 2011 hadde 4,4 % av barn i alderen 0-17 år barnevernstiltak. I perioden har Skien økt fra 5,1 % i 2009 til 6,7 % i 2011 og falt til 6,4 % i 2012. 7 For å beregne behov har KRD utarbeidet en delkostnadsnøkkel. Denne er utarbeidet for å utjevne forskjeller mellom kommuner og å sørge for at kommuner med et større teoretisk behov for barneverntjenester får en høyere andel tildeling enn kommuner med antatt mindre behov for barneverntjenester. I delkostnadsnøkkelen er det tatt hensyn til tre variabler som synes å samvariere med en kommunes utgifter til barnevern. Variablene er andel barn i alderen 0-22 år, andel fattige og andel barn i alderen 0-15 år med enslige forsørgere. Telemark kommunerevisjon IKS 12

Figur 3 Andel barn med barnevernstiltak av barn i alderen 0-17 år i perioden 2009-2012, tall i %, KOSTRA 7,0 % 6,5 % 6,7 % 6,4 % 6,0 % 5,5 % 5,0 % 5,1 % 5,7 % 5,4 % 4,5 % 4,4 % 4,0 % 3,5 % 3,7 % 3,0 % 2009 2010 2011 2012 Sandefjord 3,2 % 3,6 % 3,9 % 3,7 % Porsgrunn 4,4 % 4,5 % 4,8 % 5,4 % Skien 5,1 % 5,7 % 6,7 % 6,4 % Kommunegru 13 4,8 % 4,2 % 4,4 % Tabell 1 viser at barneverntjenesten i Skien undersøkte 4, 1 % av alle barn i alderen 0-17 år i 2012. Dette utgjør totalt 464 barn. Tilsvarende tall for Porsgrunn og Sandefjord er 4,3 % og 5 %. Forskjellen er liten og det var den også i 2010 og 2011. Totalt i denne perioden har undersøkelsesnivået ligget mellom 4 % og 5 % for de tre kommunene. Gjennomsnitt for kommunegruppe 13 er noe lavere med 3,4 % og 3,7 % i henholdsvis 2010 og 2011 (tall for 2012 er ikke tilgjengelig). Tabell 1 Andel undersøkelser av totalt antall barn i alderen 0-17 år i perioden 2009 2010, KOSTRA 2009 2010 2011 2012 Skien 3,9 % 4,3 % 4,5 % 4,1 % Sandefjord 3,7 % 4,2 % 4,3 % 5,0 % Porsgrunn 3,0 % 4,6 % 5,0 % 4,3 % Kommunegruppe 13 3,0 % 3,4 % 3,7 % Av de 464 forholdene som var undersøkt, ble det iverksatt tiltak rundt 194 barn. Tabell 2 viser hvor stor andel av undersøkelsessakene som førte til at det ble satt i verk tiltak rundt et barn i Skien og sammenligningskommunene i perioden 2009 til 2012. Mens Sandefjord og Telemark kommunerevisjon IKS 13

Porsgrunn i perioden har en relativ stabil undersøkelsesprosent, har den for Skien økt fra 33 % til 42 % i perioden. Dette kan indikere at saker som meldes i Skien har fått et mer alvorlig preg de siste årene, eller det kan bety at terskelen for igangsetting av tiltak har falt mer i Skien enn i sammenligningskommunene. Tabell 2 Prosentandel undersøkelser som fører til tiltak i perioden 2009-2012, KOSTRA Skien Sandefjord Porsgrunn Kommunegruppe 13 2009 33 % 36 % 48 % 40 % 2010 43 % 37 % 33 % 39 % 2011 52 % 38 % 39 % 39 % 2012 42 % 35 % 44 % 2.1.2 Hjelpetiltak Andel barn med hjelpetiltak Den kategorien tiltak som omtales som hjelpetiltak, er som hovedregel rettet mot barn som bor i sin opprinnelige familie. Eksempel på slike tiltak er hjemmekonsulent som arbeider i familien med råd og veiledning, besøkshjem, støttekontakt, barnehage og ferieopphold til familier med svak økonomi. Dette er tiltak som også ofte blir betegnet som forebyggende barnevernstiltak, som skal hindre at barn må bosettes i fosterhjem eller institusjon. Figur 4 viser at Skien kommune har relativt mange barn som får hjelpetiltak, og andelen barn i alderen 0-17 år som får hjelpetiltak i perioden 2009 til 2012 har økt i Skien, fra 3,2 % til 3,8 %. Sammenligningskommunene har i hele perioden hatt markant lavere andel barn med hjelpetiltak, med unntak av Porsgrunn kommune som i 2012 økte sin andel til 3,9 %. Telemark kommunerevisjon IKS 14

Figur 4 Andel barn med tiltak i opprinnelig familie (251) av totalt antall barn i alderen 0-17 år, 2009-2012, KOSTRA 4,5 % 4,0 % 3,5 % 3,0 % 2,5 % 2,0 % 1,5 % 2009 2010 2011 2012 Sandefjord 1,9 % 2,3 % 2,5 % 2,4 % Porsgrunn 2,8 % 3,0 % 3,3 % 3,9 % Skien 3,2 % 3,6 % 4,3 % 3,8 % Kommunegruppe 13 2,6 % 2,8 % 2,9 % Hjelpetiltak utgifter Figur 5 viser at utgiftene for hjelpetiltak per barn i perioden 2010 til 2012 ikke har vært økende for Skien kommune. Skien har redusert utgifter til hjelpetiltak fra kr 33 562 per barn i 2010 til kr 29 288 i 2012. Dette er likevel betydelig høyere utgifter enn Sandefjord med kr 9 224 i gjennomsnitt per barn og Porsgrunn med kr 18 418 per barn. Årsaken til høyere enhetsutgifter i Skien kan være at det skreddersys med flere tiltak rundt ett barn enn i sammenligningskommunene, at tiltakene er av lenger varighet eller at det velges dyrere tiltak enn i sammenligningskommunene. Telemark kommunerevisjon IKS 15

Figur 5 Brutto driftsutgifter per barn med hjelpetiltak (251) i perioden 20010-2012, KOSTRA kr40 000 kr35 000 kr30 000 kr25 000 kr20 000 kr15 000 kr10 000 kr5 000 kr- 2010 2011 2012 Sandefjord kr13 471 kr13 510 kr9 224 Porsgrunn kr17 082 kr20 483 kr18 418 Skien kr33 562 kr22 729 kr29 288 Kommunegruppe 13 kr30 406 kr29 116 2.1.3 Omsorgstiltak Andel barn med omsorgstiltak Når et barn blir plassert utenfor hjemmet kan det skje gjennom frivillig plassering, akuttplassering eller ved omsorgsovertakelse. Barnet kan bli plassert i fosterhjem, beredskapshjem, barne- og ungdomshjem eller i akuttinstitusjon. Skien kommune har betydelig flere barn plassert utenfor opprinnelig familie enn sammenligningskommunene, og har også hatt en markant vekst i perioden 2009 til 2012, se figur 6. I 2012 var 2,6 % av barn i Skien i alderen 0 17 år bosatt utenfor opprinnelig familie. Tilsvarende tall for Sandefjord og Porsgrunn var henholdsvis 1,3 % og 1,5 %. I 2011 var tilsvarende tall for kommunegruppe 13 1,4 %. Telemark kommunerevisjon IKS 16

Figur 6 Prosentandel barn av barn i alderen 0-17 år som har barnevernstiltak utenfor hjemmet, 2009-2012, KOSTRA 2,8 % 2,6 % 2,6 % 2,4 % 2,4 % 2,2 % 2,2 % 2,0 % 1,8 % 1,6 % 1,4 % 1,2 % 1,5 % 1,3 % 1,0 % 2009 2010 2011 2012 Sandefjord 1,3 % 1,3 % 1,4 % 1,3 % Porsgrunn 1,6 % 1,5 % 1,6 % 1,5 % Skien 1,9 % 2,2 % 2,4 % 2,6 % Kommunegruppe 13 1,3 % 1,3 % 1,4 % Omsorgstiltak utgifter Figur 7 viser gjennomsnittlige utgifter per barn med tiltak utenfor hjemmet i perioden 2010 2012. Alle sammenligningskommunene har hatt en betydelig økning i gjennomsnittlig utgift til omsorgstiltak, og det er lite som skiller Skien, Porsgrunn og Sandefjord fra hverandre i de tre sammenligningsårene. Skien brukte i 2010 kr 197 656 i gjennomsnitt per barn med omsorgstiltak. I 2012 hadde dette økt til kr 366 578. Telemark kommunerevisjon IKS 17

Figur 7 Gjennomsnittlig utgifter per barn med tiltak utenfor hjemmet, 2010-2012, KOSTRA 430000 380000 330000 280000 230000 180000 1 2 3 Brutto pr barn 2010 2011 2012 Sandefjord kr206 000 kr284 571 kr345 968 Porsgrunn kr205 165 kr273 922 kr383 345 Skien kr197 656 kr276 114 kr366 578 Kommunegruppe 13 kr277 877 kr307 690 2.1.4 Antall og type tiltak I den tilgjengelige statistikken for KOSTRA, er det angitt antall barn med tiltak, men ikke hvorvidt det etableres mange eller få hjelpetiltak rundt et barn. Vi har fått spesiallaget tallmateriale fra SSB som gjør det mulig å undersøke om Skien skiller seg fra sammenligningskommunene i form av å ha enten fler eller færre tiltak rundt enkeltbarn og om type tiltak er ulikt brukt i kommunene. Figur 8 viser at Skien fram til 2011 ikke har hatt spesielt mange tiltak per 100 barn, men at bildet forandrer seg i 2012. I 2012 hadde Skien 249 tiltak per 100 barn med tiltak mot 230 og 227 for henholdsvis Porsgrunn og Sandefjord. Kommunegruppe 13 hadde i 2011 en god del færre tiltak med 212. Av figuren kan man også lese at Skien har hatt en økning i antall tiltak per 100 barn for hvert år, mens sammenligningskommune har hatt en nedgang. Unntaket er Porsgrunn som også har hatt økning, men kun fra 2011 til 2012. Telemark kommunerevisjon IKS 18

Figur 8 Antall tiltak per 100 barn med tiltak, 2009-2012, KOSTRA 260 250 240 230 220 210 200 2009 2010 2011 2012 Sandefjord 253 235 227 227 Porsgrunn 238 227 217 230 Skien 209 210 215 249 KG 13 219 213 212 Endring i type tiltak over tid I Skien har antall tiltak per 100 barn økt fra 209 i 2009 til 249 i 2012. I tabell 3 har vi tatt for oss de barnevernstiltakene som har hatt størst endringer i perioden. De fleste tiltakene som brukes har i perioden hatt en økning og er angitt øverst i tabellen. I midtre del av tabellen er tiltak uten endring listet opp og nederst er tiltak med redusert bruk. Størst økning har det vært tiltak i bruk av «vedtak om råd og rettledning», «økonomisk hjelp», «fritidsaktiviteter», «medisinsk undersøkelse og behandling» og «vedtak om deltakelse i ansvarsgruppe». Størst nedgang har det vært i bruk av «barnehage», «skolefritidsordning», «fosterhjem (tiltak utenfor hjemmet)» og «andre tiltak». Tabell 3 Antall vedtak om tiltak, 2009 og 2012, sortert etter de med økning, undret og reduksjon, KOSTRA Barnevernstiltak 2009 2012 Telemark kommunerevisjon IKS 19

Økning Uendret Reduksjon Alle tiltak 209 249 Vedtak om råd og veiledning 16 28 Økonomisk hjelp 10 21 Fritidsaktiviteter 12 17 Medisinsk undersøkelse og behandling 4 11 Vedtak om deltakelse i ansvarsgruppe 5 12 Utdanning/arbeid 0 3 Senter for foreldre og barn 2 4 Poliklinisk psykiatrisk behandling 1 3 Bolig med oppfølging 3 7 Beredskapshjem 4 5 Andre hjemmebaserte tiltak 8 9 PMTO - foreldre opplæring 1 2 Besøkshjem/avlastningshjem 18 18 Egen bolig/hybel 2 2 Fosterhjem (familieplassering) 4 4 Forsterket fosterhjem (utenom hjemmet) 7 7 Hjemmekonsulent/avlastning i hjemmet 4 4 Forsterket fosterhjem (familieplassering) 1 1 Tilsyn i hjemmet 4 3 Støttekontakt 7 6 Barnevernsinstitusjon 8 6 MST - multisystemisk behandling 2 1 Barnehage 15 13 Skolefritidsordning 11 8 Fosterhjem (utenom hjemmet) 10 7 Andre tiltak 49 46 Ulik tiltaksstruktur mellom sammenligningskommunene I tabell 4 har vi sammenlignet tiltaksbruken i Skien kommune med sammenligningskommunene for perioden 2009 2012 8. Ved å foreta et gjennomsnitt ser man at Skien har 221 tiltak per 100 barn. I praksis betyr dette 2,1 tiltak per barn, mens Sandefjord, Porsgrunn og kommunegruppe 13 har henholdsvis 2,4, 2,3 og 2,2 tiltak per barn i gjennomsnitt. I tabellen ser vi at Skien skiller seg fra de øvrige i antall «vedtak om råd og veiledning». Skien har 23 slike vedtak, mens Sandefjord, Porsgrunn og kommunegruppe 13 8 Vi har her tatt gjennomsnitt for 2009 2012 og relatert tallene til per 100 barn. For kommunegruppe 13 foreligger ikke tall for 2012. Telemark kommunerevisjon IKS 20

har henholdsvis 39, 34 og 33. Av tabellen kan vi også lese at Skien har noen flere vedtak om «fritidsaktiviteter» enn de øvrige, 13 mot 6, 8 og 10 og noen flere vedtak om dekning barnehageutgifter 13 mot 7, 9 og 10. I følge barnevernleder i Skien er det besluttet at man ikke lenger skal dekke utgifter til barnehageplass. Dette vil bli synlig for 2013. Det blir fortsatt gitt støtte til dekning av barnehageutgifter i noen saker, men da etter at det er gjort en barnevernfaglig vurdering som konkluderer med et slikt tiltak. Tabell 4 Antall tiltak per 100 barn for perioden 2009-2012 fordelt på tiltakstype, KOSTRA Barnevernstiltak Skien Sandefjord Porsgrunn KG 13 Alle tiltak 221 235 228 215 Vedtak om deltakelse i ansvarsgruppe 8 11 11 12 Vedtak om råd og veiledning 23 39 34 33 PMTO - foreldre opplæring 1 6 4 2 Senter for foreldre og barn 3 1 2 1 Økonomisk hjelp 18 18 20 19 Fritidsaktiviteter 13 6 8 10 Skolefritidsordning 8 6 8 10 Støttekontakt 6 5 9 7 Utdanning/arbeid 2 0 1 1 Barnehage 13 7 9 10 Andre hjemmebaserte tiltak 8 7 8 9 Bolig med oppfølging 5 2 2 3 Hjemmekonsulent/avlastning i hjemmet 4 6 3 4 Tilsyn i hjemmet 3 3 5 3 Behandling av barn med særlige opplæringsbehov 0 0 0 0 Poliklinisk psykiatrisk behandling 2 0 2 0 Medisinsk undersøkelse og behandling 8 2 4 2 MST - multisystemisk behandling 1 4 2 2 Egen bolig/hybel 2 3 1 2 Beredskapshjem 4 5 4 3 Fosterhjem (familieplassering) 4 4 5 4 Forsterket fosterhjem (utenom hjemmet) 7 11 10 8 Fosterhjem (utenom hjemmet) 8 15 9 8 Forsterket fosterhjem (familieplassering) 1 1 1 1 Barnevernsinstitusjon 6 5 7 5 Besøkshjem/avlastningshjem 16 14 23 21 Andre tiltak 47 50 36 33 Barnevernleder opplever de ansatte som bevisste i forhold til hva ulike typer tiltak koster. Hun mener videre at behovet for dyre tiltak har blitt underrapport. De ansatte har høsten Telemark kommunerevisjon IKS 21

2013 fått beskjed om at de ikke skal la forskjeller i utgiftene ved ulike typer tiltak være avgjørende for valg av tiltak. De ansatte skal la barnevernfaglige vurderinger ligge til grunn for sine vedtaksinnstillinger og la ledelsen vurdere utgifter. 2.1.5 Drift av barneverntjenesten Skien kommune brukte i 2012 32,7 millioner kroner på å drifte tjenesten 9 (funksjon 244). Beløpet dekker både veiledning, undersøkelser og oppfølging 10 av barn og unge. Figur 9 viser at Skien kommune har en økning i driftsutgifter både fra 2010 til 2011 og fra 2011 til 2012. Tilsvarende økning finner man hos Sandefjord og Porsgrunn kommune samt for kommunegruppe 13 (tall for 2012 var på undersøkelsestidspunktet ikke tilgjengelig i KOSTRA). Mens Skien i gjennomsnitt brukte kr 34 383 på drift av tjenesten per barn med undersøkelse eller tiltak, er tilsvarende tall for Porsgrunn og Sandefjord kr 37 576 og kr 30 379. Det er interessant at gjennomsnittlige utgifter i kommunegruppe 13 ligger markant høyere enn de tre kommunene i 2010 og 2011. Vi har ingen forklaring på hvorfor det er slik. Figur 9 Brutto driftsutgifter per barn (244), 2010-2012, KOSTRA kr40 000 kr38 000 kr36 000 kr34 000 kr32 000 kr30 000 kr28 000 kr26 000 kr24 000 kr22 000 kr20 000 2010 2011 2012 Sandefjord kr27 449 kr28 183 kr30 379 Porsgrunn kr28 438 kr30 565 kr37 576 Skien kr28 765 kr31 441 kr34 383 Kommunegruppe 13 kr34 387 kr37 350 Tabell 5 viser at Skien kommune har relativt mange ansatte som jobber med barnevern. Skien kommune hadde 4,3 årsverk verk per 1000 barn under 17 år. Tilsvarende tall per 1000 9 Funksjon 244 10 Inkl. oppfølging av vedtak (tilsyn, besøk i fosterhjem) som gjennomføres med ansatte eller personell engasjert i barneverntjenesten, barnevernsberedskap/ barnevernsvakt, utgifter til sakkyndig bistand/advokat til utredning og saksbehandling. Telemark kommunerevisjon IKS 22

barn for Sandefjord er 3,2, og for Porsgrunn 4,1. Kommunegruppe 13 brukte 3,7 årsverk per 1000 barn. Bildet blir som forventet noe annerledes dersom man ser på antall årsverk per 1000 barn med undersøkelse eller tiltak. Da har Skien (54 årsverk per 1000) omtrent en tilsvarende bemanning som Sandefjord (49 årsverk per 1000) og Porsgrunn (54 årsverk per 1000). Tall for kommunegruppe 13 er ikke tilgjengelig. Som tidligere vist har Skien kommune relativt flere barn og unge med barnevernstiltak og undersøkelser enn sammenligningskommunene. Et relativt godt bemannet barnevern i Skien blir dermed spist opp av et større behov for barneverntjenester enn sammenligningskommunene. Tabell 5 Antall årsverk per 1000 barn under 17 år og per 1000 barn med undersøkelse eller tiltak, KOSTRA Skien Sandefjord Porsgrunn Kommunegruppe 13 Antall årsverk per 1000 barn under 17 år 4,3 3,2 4,1 3,7 Antall årsverk per 1000 barn med undersøkelse eller tiltak under 17 år 51 49 54 2.1.6 Utgifter fordelt på kostnadssteder Dersom vi samler brutto utgifter på de tre funksjonene driftsutgifter, hjelpetiltak og omsorgstiltak kan vi se hvor mye en kommune bruker i gjennomsnitt per barn med barnevernstiltak i de ulike delene av barneverntjenesten. Figur 11 viser dette for Skien kommune i perioden 2010 til 2012. Vi ser her at omsorgstiltak er den klart største utgiftsposten per barn med barnevernstiltak, og at andelen har økt markant i perioden. Telemark kommunerevisjon IKS 23

Figur 10 Brutto utgifter til barnevern per barn i barnevernet, fordelt på funksjon 244, 251 og 252 i perioden 2010-2012, KOSTRA 180 000 160 000 140 000 120 000 100 000 108 507 252 80 000 60 000 48 821 74 827 251 244 40 000 20 000 0 2010 2011 2012 Figur 12 viser hvordan utgiftene fordeler seg på drift (244), hjelpetiltak (251) og omsorgstiltak (252), hvor Skien kommune sammenlignes med Sandefjord, Porsgrunn og kommunegruppe 13. Skien skiller seg markant fra de andre ved å bruke relativt mye på omsorgstiltak og relativt lite på drift av tjenesten. Et annet markant funn er at Sandefjord kommune bruker relativt lite på hjelpetiltak. Figur 11 Relativ utgiftsfordeling på barnevernsfunksjonene 244, 251 og 252 i perioden 2010-2012, KOSTRA 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 252 251 244 Telemark kommunerevisjon IKS 24

2.2 Oppsummering I dette kapittelet har vi sammenlignet tall fra barneverntjenesten i Skien med tall fra Porsgrunn og Sandefjord kommune og kommunegruppe 13. Barneverntjenesten i Skien koster kr 1 842 i netto utgifter per innbygger i 2012. Dette er en god del mer enn sammenligningskommunene. Eksempelvis så betaler innbyggerne i Sandefjord kun kr 1 084 i gjennomsnitt samme år. Forskjellene mellom kommunene var langt mindre i 2010. Økt gap mellom kommunene skyldes først og fremst at Skien øker sine utgifter, mens sammenligningskommunene bare har små endringer i perioden. Antall barn med barnevernstiltak Skien skiller seg også fra sammenligningskommunene ved å ha mange barn med barnevernstiltak. I 2012 mottok 6,4 % av alle barn i Skien i alderen 0-17 år barnevernstiltak. Tilsvarende tall for Porsgrunn og Sandefjord var henholdsvis 5,4 % og 3,7 %. Gjennomsnitt for kommunegruppe 13 er også lavere, men her har vi kun tallmateriale fram til og med 2011 (4,4 %). Vår analyse viser at Skien har relativt mange barn med både hjelpetiltak og omsorgstiltak. I 2011 hadde hele 4,3 % av alle barn under 17 år i Skien hjelpetiltak. Dette lå langt over sammenligningskommunene. Eksempelvis hadde kommunegruppe 13 tiltak for 2,9 % av barna. Ulikheten har blitt mindre i 2012, noe som først og fremst skyldes at Skien hadde en stor nedgang til 3,8 %. I 2012 er det særlig for omsorgstiltak at Skien kommune skiller seg fra de andre kommunene. I Skien hadde 2,6 % av barn under 17 år omsorgstiltak i 2012. Tilsvarende tall for barn under 17 år i Porsgrunn og Sandefjord er henholdsvis 1,5 % og 1,3 %. Utgifter til barnevern Vi har undersøkt hvor mye tiltakene i gjennomsnitt koster per barn både for hjelpetiltak og omsorgstiltak. Utgiftene i Skien kommune skiller seg ikke vesentlig fra sammenligningskommunene når det gjelder omsorgstiltak. De tre kommunene har omsorgstiltak som i gjennomsnitt ligger mellom kr 346 000 og 383 000, hvor Skien ligger på kr 367 000. Bildet blir annerledes dersom vi ser på hjelpetiltak. Mens hjelpetiltak for ett barn i gjennomsnitt koster Skien kommune kr 29 288, er utgiften for dette kr 18 418 for Porsgrunn kommune, men Sandefjord har enhetskostnader på kr 9 224. Telemark kommunerevisjon IKS 25

Antall og type tiltak Den tilgjengelige statistikken i KOSTRA beskriver antall barn med tiltak, og ikke hvor mange tiltak som eventuelt iverksettes rundt ett barn, eller hva slags type tiltak som iverksettes. Vi har undersøkt om Skien skiller seg fra sammenligningskommunene ved å ha flere og/eller andre type hjelpetiltak. Vi har funnet at Skien i perioden 2009 til 2012 hadde et gjennomsnitt på 2,1 tiltak rundt hvert barn, mens Sandefjord, Porsgrunn og kommunegruppe 13 hadde henholdsvis 2,4, 2,3 og 2,2. Utviklingen i perioden har imidlertid vist at Skien har økning i antall tiltak rundt hvert barn, mens bildet for de øvrige kommunene viser en nedgang. Ved gjennomgang av hva slags type tiltak som benyttes, har vi funnet at Skien har relativt mange tiltak rettet mot dekning av utgifter til barnehage (13 mot 7, 9 og 10) og fritidsaktiviteter (13 mot 6, 8 og 10), mens de har relativt sett få vedtak om råd og veiledning (23 mot 39, 34 og 33). Satt opp mot hverandre er det rimelig å anta at Skiens tiltaksprofil er dyrere enn i sammenligningskommunene. 3 Økonomistyring 3.1 I hvilken grad er kommunens budsjettering realistisk? Revisjonskriterier: Budsjettprosessen skal være egnet til å sikre at årsbudsjettet for barneverntjenesten er basert på de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i samsvar med barnevernloven i budsjettåret. Kommunen skal sette mål for budsjettbevilgningen til barneverntjenesten. Budsjettprosessen administrasjonens saksbehandling I Skien kommunes budsjett legges ramma for enheten barneverntjenesten ved å ta utgangspunkt i ramma i budsjettet året før. Denne ramma økes fra år til år med en deflator. 11 Administrasjonen bruker regnskapet fra året før og rapporteringer fra inneværende år for å vurdere om det er behov for å endre ramma med en varig budsjettendring. Dette systemet gjelder hele kommunen. 11 Deflator er en statistisk faktor som tar høyde for pris- og lønnsøkninger. Telemark kommunerevisjon IKS 26

Administrasjonen la fram budsjettforslag for 2014 til første gangs behandling i formannskapet 21.10.13, og foreslo at ramma til barneverntjenesten skulle økes med kr 6 000 000. 12 Administrasjonen opplyser at dette forslaget var basert på rapporteringen om et merforbruk på kr 6 000 000 for 2013, se pkt. 4.2. Budsjettet for oppvekst ble behandlet i hovedutvalg for oppvekst (HOOP) 07.11.13 og 18.11.13. 13 Det framgår av administrasjonens saksutredning at barnevern hadde et forventet merforbruk på kr 6 000 000 i 2013, og at administrasjonen jobbet med å få merforbruket ytterligere ned. Videre framgår det av saksutredningen at den statlige finansieringen av institusjonsplasser i 2014 er endret. Kommunene skal finansiere en større andel av de institusjonsplassene som barneverntjenesten bruker, mens statens andel av finansieringen blir mindre. Som kompensasjon har kommunen fått tilført kr 1 783 000 pr år. Saksframlegget fra administrasjonen viser at dette vil gi en forventet økt utgift for kommunen på ca kr 900 000 pr måned, og at kompensasjonen bare vil dekke 1/6 av kommunens økte utgifter hvis kommunen fortsetter å ha like mange institusjonsplasser. Administrasjonen har utarbeidet konsekvensanalyser for hva noen av endringene i budsjettet vil føre til på oppvekst. Det er ikke laget en egen konsekvensanalyse for barnevern. Det er laget en egen konsekvensanalyse for familietjenesten, som var foreslått nedlagt. Her framgår det at nye stillinger til barnevern «kan dedikeres det forebyggende arbeidet» som tidligere ble gjort i familietjenesten. Det er ikke utredet hvilken konsekvens det vil få for barneverntjenesten om de nye stillingene blir brukt til oppgaver fra familietjenesten i stedet for oppgaver fra barneverntjenesten. HOOP vedtok å øke ramma til barneverntjenesten med 4 millioner kroner. Bystyret vedtok å øke ramma med kr 6 000 000. 14 Administrasjonen opplyser at det aldri har blitt gjort en analyse av hvor høyt forbruk barneverntjenesten burde ha. Det er ikke blitt diskutert internt i barneverntjenesten hva som bør satses på og hvor pengene burde brukes. For eksempel har økning i meldinger til barneverntjenesten eller enslige mindreårige flyktninger ikke påvirket budsjettet tidligere år. 12 Behandlet i formannskapet i sak 69/13 13 Behandlet i HOOP i sak 68/13 og 72/13 14 Bystyret sak 169/13 Telemark kommunerevisjon IKS 27

Mål for barnevern Til budsjettet for 2013 ble det utarbeidet mål som ble behandlet i HOOP i sak 68/12. 15 Disse målformuleringene er ikke kjent for nåværende barnevernleder og assisterende leder. «Strategisk plan for Oppvekst 2013-2023» ble vedtatt i HOOP i sak 26/13. Bystyret har blitt orientert om planen i et temamøte om oppvekst. 16 Basert på strategisk plan har administrasjonen utarbeidet «Utviklingsplan 2014» for hver enhet. Det er utarbeidet en slik utviklingsplan for barnevern. Barneverntjenesten skal delta i prosjektet «Framtidas barnevern» de tre kommende årene. 17 «Framtidas barnevern» er basert på en rapport utarbeidet av Imtec. Hovedutvalg for oppvekst er styringsgruppe for prosjektet. Prosjektplanen blir styringsdokumentet for barneverntjenesten i prosjektperioden, slik at «Utviklingsplan 2014» faller bort som styringsdokument for barneverntjenesten. Prosjektplanen skal behandles av HOOP i juni. Barneverntjenesten skal rapportere kvartalsvis til HOOP på «Framtidas barnevern». Hovedutvalget har i sin budsjettbehandling utarbeidet følgende mål: 18 Benytte økt tilskudd fra statsbudsjettet til å ivareta familietjenestens oppgaver i henholdsvis barnevernet og forebyggende helse med til sammen 5 stillinger Be administrasjonen fremlegge sak for hovedutvalget om hvordan samhandling innenfor forebyggende helse i 1. og 2. linjen foregår i praksis, inkl. eventuelle utfordringer faglig og økonomisk. Sikre effekten i tjenestetilbudene fremfor flest mulige ulike tilbud. Tilstrekkelig grunnlag/analyser skal derfor foreligge før beslutning om tiltak iverksettes. Evaluering og vurdering av effekt må også ivaretas. At arbeid med å klargjøre kommunal(e) barneverninstitusjoner med personell og kommunale hjelpetiltak skal intensiveres og prioriteres. 15 Kapittel 2.2 i «trykt vedlegg budsjett og økonomiplan 2013-2016» 16 Bystyret sak 145/13 17 HOOP sak 9/14, bystyret sak 16/14 18 HOOP sak 72/13 Telemark kommunerevisjon IKS 28

3.2 Rapporterer administrasjonen på økonomi slik som reglene krever? Revisjonskriterier: Rådmannen skal minimum to ganger i året legge frem rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i henhold til vedtatt budsjett. Rådmannen skal foreslå tiltak dersom det er grunn til å anta at det vil oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert budsjett. Ved behov skal bystyret foreta nødvendige endringer i budsjettet Bystyret i Skien har vedtatt at det skal rapporteres på økonomi hver måned til formannskap og hvert kvartal til bystyret. 19 I tillegg følger barneverntjenesten kommunens rutiner for rapportering hvert kvartal til HOOP på økonomi, mål og tiltak. I 2013 er det rapportert på økonomi i følgende utvalg og saker: Tabell 6 Rapporteringer 2013, saksnummer i utvalg og rapportert merforbruk Måned HOOP Formannskapet Bystyret Merforbruk Barnevern Merforbruk Oppvekst Mars 27/13 24/13 49/13 Kr 7 mill. Kr 7,6 mill. April 64/13 Kr 7 mill. Kr 8,2 mill. Mai 37/13 Kr 9 mill. Juni 52/13 111/13 Kr 6 mill. Kr 12,1 mill. August 54/13 62/13 Kr 6 mill. Kr 12,0 mill. Oktober 72/13 Kr 6 mill. Kr 12,7 mill. November 97/13 177/13 Kr 9 mill. Kr 11,5 mill. Rapporteringene følger malen for rapportering. 20 I alle månedsrapportene og kvartalsrapportene ligger det en skjematisk oversikt der administrasjonen rapporterer på revidert budsjett 2013 og estimert avvik Utgifter, inntekter og netto. Faktiske regnskapsførte utgifter, inntekter og netto pr. måned, kvartal eller så langt i år, er en del av rapporteringen for hele kommunen, ikke for kommunalområdene eller enhetene. Det rapporteres bare på enheter med et forventet avvik på mer enn 1 % avvik fra revidert budsjett eller et forventet negativt/positivt avvik på 200 000 kroner eller mer. Intern månedsrapport som enhetsleder lager, inneholder faktisk forbruk hittil i år. Basert på dette forbruket blir det fremskrevet hvor mye forbruket vil være for et helt år. 19 Frister for økonomirapportering for 2013 ble vedtatt i bystyret i sak 11/13. 20 Vedtatt av bystyret i sak 197/12. Telemark kommunerevisjon IKS 29

Tabell 6 viser at månedsrapportene fra mars og april 2013 rapporterte barneverntjenesten om et forventet avvik fra budsjett for hele 2013 på 7 millioner kroner. For juni, august og oktober meldte barneverntjenesten om et forventet avvik fra budsjett på 6 millioner. For november 2013 ble det rapportert at merforbruket i barneverntjenesten for 2013 kom til å bli på omtrent 9 millioner kroner, men at 3 millioner kroner ville bli dekket inn internt på oppvekst. Administrasjonen opplyser at de har en intern utfordring rundt hvilket nivå de skal rapportere på: om de skal rapportere på enhet eller kommunalområde. Kommunalområdet har en plikt til å dekke inn merforbruk på en enhet med midler fra mindreforbruk på andre enheter innenfor kommunalområdet. Da barneverntjenesten meldte avvik på 6 millioner kroner var det på nivået kommunalområdet (jf tabell 6). I månedsrapportene for mars og april ble det rapportert at følgende tiltak innen barneverntjenesten var iverksatt for å få ned nivået på utgiftene: refusjon til ressurskrevende brukere, prioritering av tiltak, gjennomgang av organisering og ledelse. I månedsrapport for oktober skriver administrasjonen at barneverntjenesten «har brukt dette året på å analysere og konkretisere tiltak som kan dempe og få ned aktiviteten uten at dette går ut over kjernedriftens forsvarlighet. Aktivitetsnivået er redusert de siste månedene». I månedsrapport for august til HOOP skrev administrasjonen: I tillegg viste regnskapet 2012 utfordringer innenfor institusjonsområdet og barnevern som gikk inn i 2013 med et budsjett i ubalanse. Barnevern har en tøff målsetting om å nå minus 6 mill kr, en reduksjon fra minus 13 mill kr i 2013. Her er det realistisk å styre mot dette beløpet og ikke sette inn ytterligere tiltak. Rapporteringene haren egen kolonne der administrasjonen rapporterer om tiltak på enhetene som har merforbruk. På tross av tiltakene rapporterte Oppvekst om merforbruk på kommunalområdet i alle kvartalsrapporteringene til bystyret. Kvartalsrapporteringene ble tatt til orientering av bystyret, jf. tabell 6. Den siste rapporteringen i året er årsregnskapet med årsmelding. For 2013 endte oppvekst med et merforbruk på kr 290 000 og barnevernstjenesten på kr 9 millioner. Oppvekst vil rapportere på målene i «Strategisk plan» i årsmeldingen for 2013. Telemark kommunerevisjon IKS 30

3.3 Hvordan sikrer barnevernstjenesten at budsjettet er styrende for enheten? I dette kapittelet vil vi beskrive hvilke tiltak barnevern og oppvekst har iverksatt for å ha god økonomistyring. Med god økonomistyring mener vi i denne sammenheng å ha kontroll med hva enheten bruker ressursene til. Ved god økonomistyring skal enheten prioritere bruken av de tilgjengelige ressursene slik at enheten oppnår målene sine og enheten ikke overskrider budsjettrammene sine. Revisjonskriterier Enhetsleder skal sette opp et hensiktsmessig budsjett Enhetsleder skal følge opp at rammene i budsjettet holdes gjennom året 3.3.1 Budsjettet Økonomikonsulenten på oppvekst har tidligere år satt opp budsjettet for barneverntjenesten. For 2014 satte barnevernleder opp budsjettet. De fleste utgifter til barn i fosterhjem, institusjoner og lignende har blitt ført på omsorgsteamet uavhengig av hvilket av teamene som jobber med saken. Barnevernleder opplyser at dette har gitt et skjevt bilde av forbruk innen hvert team. Det er lite motiverende for budsjettoppfølgingen i teamene når regnskapstallene uansett ikke gir et riktig bilde av situasjonen i det enkelte teamet. Budsjettet har derfor ikke vært et godt styringsverktøy i praksis. Barneverntjenesten jobber nå med å lage budsjettet som et styringsverktøy for hvert team. Hvert team har fått sitt ansvarsnummer i det nye regnskapssystemet. I 2014 vil hvert team føre sine utgifter på sitt ansvarsnummer. Dette har ikke vært gjort tidligere, og uten erfaringsdata er det vanskelig å fordele midlene på teamene i et budsjett. Barneverntjenesten vil gjøre erfaringer fram til sommeren før man begynner å «flytte penger» i budsjettet. Først fra 2015 kan budsjettet bli et godt styringsverktøy. 3.3.2 Budsjettstyring Barneverntjenesten er en lovpålagt oppgave for kommunen. Tjenesten har ansvar både for langsiktig arbeid, og for omfattende og kostbare hjelpebehov som kan oppstå akutt. Arenaer for budsjettoppfølging Barnevernleder har en gjennomgang av månedsrapporten når den foreligger på teamledermøtet. Der deltar de merkantilt ansatte og økonomikonsulenten i oppvekst. Der Telemark kommunerevisjon IKS 31