Vår dato: 23.03.2015 Vår referanse: 2015/653 Arkivnr.: 423.1 Deres referanse: Saksbehandler: Else Høstmælingen Drammen kommune, Byplan, avd. byggesak Engene 1 3008 DRAMMEN Innvalgstelefon: 32 26 66 62 Drammen kommune - gnr 114/657-114/315 m fl - Losjeplassen 15 - Engene 46 og 48 - Nedre Storgate 33 - klage på dispensasjon fra regulert byggehøyde VEDTAK I medhold av forvaltningsloven 34, fjerde ledd opphever Fylkesmannen kommunens vedtak av 10. juni 2014. Saken returneres kommunen for videre behandling av dispensasjonsspørsmålet. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Fylkesmannen viser til oversendelse mottatt 27. januar 2015. Sakens bakgrunn Saken gjelder kvartalsutbygging med 98 ny boliger på eiendommen gnr 114/657, 114/315 m.fl., Losjeplassen. Kommunen mottok 19. august 2013 søknad om rammetillatelse for oppføring av boligbebyggelsen, riving av eksisterende småhusbebyggelse og dispensasjon fra regulert høydebestemmelse. Det vernede bygget i Nedre Storgate 35 skal ikke rives. Den nye bebyggelsens to hovedvolum består av et sammenhengende blokkbygg (bygg B1, B4, B5) som ligger i L-form langs Sundgata og Engene, og et bygg (B2) ved krysset Losjeplassen og Nedre Storgate. Mellom disse byggene er det en passasje ved Losjeplassen. I midten av kvartalet, er det et gårdsrom hvor det er planlagt lekeplass. På toppen av bygg B2 skal det være en takterrasse som skal være tilgjengelig for alle beboerne i prosjektet. Det blir parkeringskjeller under hele kvartalet med utkjøring fra denne mot Nedre Storgate. Bygget er prosjektert med 5 etasjer med tilbaketrekking fra gesims for fjerde etasje mot Sundgata, Engene og Losjeplassen. Mot Nedre Storgate er bygg B2 tilbaketrukket fra fjerde etasje. Tiltaket er ikke fullstendig prosjektert for rammetillatelse i henhold til kravene til dokumentasjon i forskrift om byggesak, men tiltakshaver har likevel bedt om at kommunen tar stilling til dispensasjon fra høydebestemmelsene. Dette fordi dette forholdet danner rammer for den videre prosjektering som må skje før søknaden om rammetillatelse kan behandles og avgjøres. Telefon sentralbord: 32 26 66 00 Postadresse: Postboks 1604, 3007 Drammen Internett: www.fmbu.no Fax: 32 89 32 36 Besøksadresse: Statens Hus, Grønland 32, Drammen Organisasjonsnr.: 946 473 111 E-post: fmbupost@fylkesmannen.no
Side 2 av 6 Formannskapet innvilget dispensasjonssøknaden ved vedtak av 10. juni 2014. Vedtaket lyder som følgende: «I medhold av plan- og bygningslovens 19-2 gir formannskapet dispensasjon fra følgende bestemmelser: Reguleringsbestemmelsene 3.1.3 - For følgende overskridelse av regulert gesims og mønehøyde: inntil 1,5 m mot Losjeplassen, inntil 0,99 m mot Engene og inntil 1,3 m mot Sundgata (1,3 m B1, 1,0 m B5, 1,1 m B4) og inntil 1,7 m i sydfasade i bygg 4 mot Nedre Storgate. - For oppbygg med heis til takterrasse med en overskridelse på 4,5 m over høyeste tillatte mønehøyd, samt andre mindre tekniske installasjoner over tak til femte etasje.» Videre framgår det av vedtaket at formannskapet skal forelegges byggesaken for å sikre byggets utforming hva gjelder utforming av gårdsrom og hensynet til det verneverdige bygget. Vedtaket er påklaget av Losjeplassen Borettslag v/styreleder Per Brudevoll ved brev av 27. juni 2014. I klagen vises det til kommunes hjemmeside hvor det framgår at det i områder avsatt til bybebyggelse på Bragernes og Strømsø og senterområder i resten av byen, kan det oppføres bebyggelse med gesimshøyde inntil 10 m og mønehøyde inntil 13 m. Øverste etasje skal normalt være tilbaketrukket med 3 meters inntrekning fra fasadelivet. Videre heter det at Gh 10=4 etasjer med øverste etasje tilbaketrukket. Videre anføres følgende: Både dispensasjonssøknaden og rådmannens vurdering inneholder i hovedsak mer eller mindre teoretiske og finurlige betraktninger angående gesims- og mønehøyde. Tegningene viser bebyggelse for det meste i fem etasjer, til tross for at reguleringsplanen forutsetter maksimal gesimshøyde på 10 m, dvs. fire etasjer. Fasadeopprisset ser ikke så avskrekkende ut, gesimshøyde på nybygget er tilnærmet mønehøyde på Nedre Storgate 35. Sett fra gaten blir imidlertid inntrykket et helt annet. Det verneverdige huset vil «drukne» mellom sine nye naboer. Utspring i fem fulle etasjer mot Losjeplassen vil også bli visuelt meget dominerende. Ved å begrense byggene til fire etasjer vil man også lettere kunne løse problemet med innsyn, utsyn og adkomst når det gjelder leilighetene i 1. etasje langs Engene og Sundgata. Med unntak for heishus på taket støtter vi derfor fult ut fylkeskommunens fraråding av dispensasjon, ikke bare med tanke på verneverdige Nedre Storgate 35, men først og fremst av hensyn til hele strøkets karakter. Det vises til klagen i sin helhet. Klagen er behandlet av formannskapet i møte 14. oktober 2014 som ikke har funnet grunnlag for å ta klagen til følge. Fylkesmannen har tatt saken opp til behandling i medhold av plan- og bygningsloven 1-9, jf. Kommunal- og regionaldepartementets brev av 28. september 2009 der behandlingen av klagesaker under departementets ansvarsområde er delegert til Fylkesmennene.
Fylkesmannens merknader Oppføring av boligbygg er et søknadspliktig tiltak etter plan- og bygningsloven 20-1 bokstav a. Side 3 av 6 Klagerett og klagefrist Klager er part i saken. Klager har dermed adgang til å klage på vedtaket, jf. forvaltningsloven 28. Klagen er fremsatt innen klagefristen etter forvaltningsloven 29. Planstatus Eiendommen ligger innenfor et område som i reguleringsplan for kvartalet Nedre Storgate, Losjeplassen, Engene og Sundgate, vedtatt av kommunestyre 23. november 2004, er regulert til kombinert formål bolig/forretning/kontor, med en del, Nedre Storgate 35 som bevaringsområde. Hensikten er i følge punkt 1.2 i reguleringsbestemmelsene å regulere området til bebyggelse som kan inneholde en kombinasjon av nevnte formål og i vareta verneverdig bygning i Nedre Storgate 35. Grad av utnytting er fastsatt til % BYA=75%. Bebyggelsen kan ha gesimshøyde på inntil 10 m og mønehøyde inntil 13 m som et gjennomsnitt av hver fasadelengde. Øverste etasje skal være 3 m tilbaketrukket fra fasade mot gate, jf pkt 3.1.2 og 3.1.3. I tillegg gjelder kommunedelplan for sentrum, sentrumsplanen, vedtatt 30. mai 2006. i Henhold til de utfyllende bestemmelsene til planen, jf. pkt. 6 «Rettsvirkning-forholdet til vedtatte planer heter det følgende: «For tidligere stadfestede regulerings- og bebyggelsesplaner må hovedformålene ikke være i strid med sentrumsplanen og parkeringsplasskrav ikke i strid med parkeringsvedtektene for at de fortsatt skal gjelde. For kulturminner gjelder disse bestemmelsenes pkt. 2.5 foran reguleringsplanene der det er avvik.» Omsøkte byggeprosjekt er i strid med gjeldende reguleringsplanen når det gjelder byggehøyde og således betinget av dispensasjon. Det søkes om dispensasjon for overskridelser av regulerte høyder for: Generell høydeoverskridelse for gesims på fjerde og femte etasje for hele prosjektet Overskridelse for tilbaketrukket heistårn på bygg B Karnapp ut fra femte etasje over regulert gesims Enkelte mindre takoppbygg til tekniske installasjoner over tak på femte etasje Dispensasjonsvurderingen Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 kan kommunen gi dispensasjon fra plan- og bygningslovens bestemmelser dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Dette innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke.
Side 4 av 6 Det skjønn kommunen skal utøve når den vurderer om dispensasjon skal gis, er underlagt omfattende begrensninger. Utgangspunktet for en dispensasjon er at denne må være til fordel for allmennheten, og ikke private interesser. Sivilombudsmannen har uttrykt at det må foreligge spesifiserte, klare grunner av en slik karakter og en slik tyngde at de kan slå igjennom overfor de hensyn den aktuelle plan eller bestemmelse skal ivareta. Kun de grunner som ligger innenfor de rammene plan- og bygningsloven angir, er relevante i vurderingen. Det innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. I tillegg må fordelene ved å dispensere være klart større enn ulempene. Loven angir således to kumulative vilkår som begge må være oppfylt for at dispensasjon skal kunne gis. Omsøkte eiendommer er regulert til kombinert formål bolig/forretning/kontor, med en del, Nedre Storgate 35, som bevaringsområde. Hensynet bak bestemmelsene om gesims- og mønehøyde er å sette rammer for/begrense bebyggelsens høyde i kvartalet Nedre Storgate, Losjeplassen, Engene og Sundgate. Det følger av plan- og bygningsloven 19-2, 4.ledd at ved vurdering av om det skal gis dispensasjon fra planer, skal statlig og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Videre heter det at kommunen heller ikke bør dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Selv om det foreligger en negativ uttalelse, er ikke kommunen avskåret fra å gi dispensasjon, men bestemmelsen fastsetter at i slike tilfelle må kommunen utvise forsiktighet med dispensasjon. Søknaden har i samsvar med plan- og bygningsloven 19-1 vært forelagt for regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt. Buskerud fylkeskommune har i brev av 22. november 2013 uttalt seg til søknaden. Når det bebyggelsens høyder uttaler fylkeskommunen følgende: «Bygningsmassen som er planlagt har flatt tak, og får en gesimshøyde mot det verneverdige bygget som ligger ca 1,8 m over det som er bestemt i reguleringsplanen. Vi anbefaler at man justerer høyden ned til den høyden som man har satt som maksimal høyde. Dette vil gjøre at den nye bebyggelsen ikke blir for dominerende til den eksiterende bygningen. Man bør også følge reguleringsplanens bestemmelser som at øverste etasje skal være tilbaketrukket fra fasade mot gate. Det er viktig for den eksisterende bebyggelsen at nybyggene ikke blir for dominerende. Kommunen bør derfor følge eksisterende vedtatt reguleringsplan.» Omsøkte bebyggelse har flatt tak og har således bare gesimshøyde og ikke mønehøyde. Når det gjelder bygninger med flatt tak med takkoppbygg eller inntrukket toppetasje, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet i ny veiledning til «Grad av utnytting» (H-2300) vist konkret eksempel på hvordan gesimshøyden skal måles, jf figur 4-9 l To flate takflater på side 46. Det gjaldt samme måleregel for gesimshøyde for bygg med flatt tak med inntrukket toppetasje da reguleringsplan for kvartalet Nedre Storgate, Losjeplassen, Engene og Sundgate ble vedtatt 23. november 2004. Rammen for bebyggelsens høyde er gesimshøyde på 10 m, jf reguleringsbestemmelsenes punkt 3.3. Bestemmelsen om mønehøyde kommer ikke til anvendelse på omsøkte byggetiltak med flatt tak. Tiltaket har bare målbar gesimshøyde og ikke mønehøyde. Omsøkte
Side 5 av 6 byggeprosjekt med to flate takflater er derfor betinget av dispensasjon fra gesimshøyden på 10 m. Tillatt mønehøyde kommer bare inn som et moment ved vurderingen av om det kan gis dispensasjon fra bestemmelsen om gesimshøyde. Overskridelsen av tillatt gesimshøyde er stor for betydelig deler av tiltaket, herunder karnapp ut fra femte etasje over regulert gesims, og må begrunnes svært godt. Da kommunen ikke har lagt til grunn at rammen for bebyggelsens høyde med flatt tak er maks gesimhøyde på 10 m, men gesims- og mønehøyde på henholdsvis 10 og 13 m, lider kommens vedtak av 30. juni 2014 av en materiell mangel som medfører at vedtaket er å anse som ugyldig. Videre finner Fylkesmannen grunn til å bemerke at Formannskapets vedtak av 10. juni 2014 om dispensasjon fra regulert byggehøyde fremstår som mangelfullt begrunnet. I vedtaket vises bare til at intensjonene bak bestemmelsen ikke blir tilsidesatt ved den relative beskjedne overskridelsen fra øverste regulerte møne- og gesimshøyde, samt til at overskridelsen i hovedsak skyldes nye tekniske krav i teknisk forskrift som er innført etter at reguleringsplanen ble vedtatt. Det er ikke vist til hvilke fordeler dispensasjonen medfører. Vi viser i denne forbindelse til at fylkeskommunen frarådet at det ble dispensert fra høydebestemmelsene i reguleringsplanen. Denne anbefalingen fra direkte berørt fagmyndighet er ikke vurdert nærmere av kommunen ved innvilgelsen av dispensasjon. Når både naboer og berørte fagmyndigheter uttaler seg negative til dispensasjonen styrkes kravet til begrunnelse jf. pbl 19-2 fjerde ledd der det fremgår at kommunen ikke bør dispensere når direkte berørt fagmyndighet har uttalt seg negativt om søknaden. Avslutningsvis vil Fylkesmannen bemerke at det i denne sak er tale om betydelig avvik fra gjeldende reguleringsplan som normalt bør behandles som endring av selve reguleringsplanen og ikke som dispensasjonssak. Dersom kommunen fortsatt ønsker at tiltaket skal kunne behandles som en dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan må man i den nye vurderingen ta en konkret og grundig gjennomgang av fordeler og ulemper for de ulike sidene av tiltaket. I denne vurderingen må det også tas hensyn til at bygninger med flate tak ofte er mer ruvende og massive enn bygninger med saltak ettersom utnyttelsen av arealet er større. Konklusjon I medhold av forvaltningsloven 34, fjerde ledd opphever Fylkesmannen kommunens vedtak av 10. juni 2014. Saken returneres kommunen for videre behandling av dispensasjonsspørsmålet. Etter fullmakt Runar Schau Carlsen Ass. Fylkesmann Bente Nyegaard Fjell Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift Kopi til:
Side 6 av 6 arkitektkompaniet Gamle Kirkeplass 7 3015 DRAMMEN Nedre Buskerud Boligbyggelag Postboks 1035 3001 DRAMMEN Losjeplassen Borettslag V/styreleder Per Brudevol Nedre Storgt. 26/28 3015 DRAMMEN